КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 27 мая 1993 года N 11-П
По делу о проверке конституционности постановления Съезда
народных депутатов Российской Федерации от 29 марта 1993 года
"О мерах по обеспечению свободы слова на государственном
телерадиовещании и в службах информации"
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д.Зорькина, секретаря Ю.Д.Рудкина, судей Э.М.Аметистова, Н.Т.Ведерникова, Г.А.Гаджиева, А.Л.Кононова, В.О.Лучина, Т.Г.Морщаковой, Н.В.Селезнева, О.И.Тиунова, Б.С.Эбзеева с участием представителей стороны, направившей ходатайство в Конституционный Суд Российской Федерации, И.В.Збронжко, А.К.Копейки, Ю.М.Лучинского - народных депутатов Российской Федерации, М.А.Федотова - доктора юридических наук; представителей стороны, принявшей рассматриваемое постановление, М.Г.Астафьева, О.В.Плотникова - народных депутатов Российской Федерации, С.А. Пяткиной, Н.И. Шаповалова - кандидатов юридических наук, руководствуясь статьями 43 и 165-1 Конституции Российской Федерации, пунктом 1 части второй и частью четвертой статьи 1, пунктом 2 части первой и частью второй статьи 57, частью первой статьи 58, статьями 64 и 65 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации,
постановил:
1. Признать часть первую пункта 1 постановления Съезда народных депутатов Российской Федерации от 29 марта 1993 года N 4686-I "О мерах по обеспечению свободы слова на государственном телерадиовещании и в службах информации" соответствующей Конституции Российской Федерации по содержанию норм, по форме, с точки зрения установленного в Российской Федерации разделения законодательной, исполнительной и судебной властей и разграничения компетенции между высшими органами государственной власти и управления Российской Федерации.
Признать часть первую пункта 1 рассматриваемого постановления не соответствующей Конституции Российской Федерации, ее статье 4, части первой статьи 104, пункту 8 части первой статьи 114, статье 184, по порядку принятия и опубликования.
Признать часть вторую пункта 1 рассматриваемого постановления соответствующей Конституции Российской Федерации.
2. Признать пункт 2 рассматриваемого постановления Съезда народных депутатов Российской Федерации соответствующим Конституции Российской Федерации по содержанию норм, с точки зрения установленного в Российской Федерации разделения законодательной, исполнительной и судебной властей и разграничения компетенции между высшими органами государственной власти и управления Российской Федерации.
Признать пункт 2 рассматриваемого постановления не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статье 4, части первой статьи 104, пункту 8 части первой статьи 114, статье 184, по форме, по порядку принятия и опубликования.
3. Ввиду неопределенности юридического содержания пункта 3 рассматриваемого постановления Съезда народных депутатов Российской Федерации и, следовательно, недопустимости ходатайства, на основании пункта 1 части первой и части второй статьи 62 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации производство по делу в части, касающейся данного пункта постановления, прекратить.
4. Признать пункт 4 рассматриваемого постановления Съезда народных депутатов Российской Федерации соответствующим Конституции Российской Федерации по содержанию норм, по форме, с точки зрения установленного в Российской Федерации разделения законодательной, исполнительной и судебной властей и разграничения компетенции между высшими органами государственной власти и управления Российской Федерации.
Признать пункт 4 рассматриваемого постановления не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статье 4, части первой статьи 104, пункту 3 части первой статьи 114, статье 184, по порядку принятия и опубликования.
5. Признать пункты 5 и 8 рассматриваемого постановления Съезда народных депутатов Российской Федерации не имеющими нового юридического содержания, поскольку соответствующие обязанности Министерства печати и информации Российской Федерации вытекают из содержания статьи 129 Конституции Российской Федерации и закреплены в действующем законодательстве.
6. Признать пункт 6 рассматриваемого постановления Съезда народных депутатов Российской Федерации соответствующим Конституции Российской Федерации по содержанию норм, по форме, с точки зрения установленного в Российской Федерации разделения законодательной, исполнительной и судебной властей и разграничения компетенции между высшими органами государственной власти и управления Российской Федерации.
Признать пункт 6 рассматриваемого постановления не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статье 4, части первой статьи 104, пункту 8 части первой статьи 114, статье 184, по порядку опубликования.
7. Признать пункты 7 и 9 рассматриваемого постановления Съезда народных депутатов Российской Федерации соответствующими Конституции Российской Федерации.
8. Признанные неконституционными положения рассматриваемого постановления Съезда народных депутатов Российской Федерации и все основанные на них, а также воспроизводящие их положения других нормативных актов считаются недействующими.
9. Согласно статьям 49 и 50 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации настоящее Постановление вступает в силу немедленно после его провозглашения, является окончательным и обжалованию не подлежит.
10. В соответствии со статьей 55 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации направить Президиуму Верховного Совета Российской Федерации представление о нарушениях порядка принятия и опубликования постановления Съезда народных депутатов Российской Федерации "О мерах по обеспечению свободы слова на государственном телерадиовещании и в службах информации".
11. Согласно части первой статьи 84 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации настоящее Постановление подлежит опубликованию в "Ведомостях Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации" не позднее чем в семидневный срок после его изложения. Постановление должно быть также опубликовано в "Российской газете" и во всех других печатных органах, где было опубликовано постановление Съезда народных депутатов Российской Федерации от 29 марта 1993 года N 4686-I "О мерах по обеспечению свободы слова на государственном телерадиовещании и в службах информации".
Председатель
Конституционного Суда
Российской Федерации
В.Д.Зорькин
Секретарь
Конституционного Суда
Российской Федерации
Ю.Д.Рудкин
ОСОБОЕ МНЕНИЕ
судьи Конституционного Суда Российской Федерации А.Л.Кононова по делу о проверке конституционности Постановления Девятого Съезда народных депутатов Российской Федерации от 29 марта 1993 года "О мерах по обеспечению свободы слова на государственном телерадиовещании и в службах информации"
Резолютивная часть рассматриваемого Постановления Съезда не соответствует его целям, декларированным в преамбуле, выражает явное стремление представительных органов власти к осуществлению руководства телерадиовещанием, контролю за свободой информации и средствами ее распространения, противоречит принципу разделения властей.
1. Постановление вводит целый ряд новых норм, регулирующих положения о средствах массовой информации и не соответствующих Закону Российской Федерации от 27 декабря 1991 года "О средствах массовой информации". Это прямо указано в пункте "в", где имеется поручение Верховному Совету внести соответствующие изменения и дополнения в Закон в связи с принятием настоящего Постановления.
Пунктом 1 Постановления предлагается наряду с Законом о средствах массовой информации руководствоваться и "настоящим Постановлением". Однако это противоречит статье 5 Закона о средствах массовой информации, в котором говорится лишь о Законе и законодательных актах, и статье 4 Конституции Российской Федерации, устанавливающей принцип законности и необходимости соблюдения законов всеми государственными органами, включая и Съезд народных депутатов.
Конституционный Суд в пункте 5 Постановления по данному делу также очевидно признает, что все пункты Постановления Съезда, кроме 5 и 8, имеют новое юридическое содержание и не закреплены в действующем законодательстве. Однако лишь пункт 2 Постановления признан Конституционным Судом не соответствующим Конституции Российской Федерации по форме. Это противоречит позиции Конституционного Суда, занятой им в Постановлении от 21 апреля 1993 года по делу о порядке подведения итогов всероссийского референдума, где Конституционным Судом было признано, что Съезд народных депутатов не вправе в нарушение статьи 4 Конституции изменить действующие законодательные нормы своим Постановлением без внесения изменений в соответствующий Закон.
2. Следует отметить также, что отменяя в части 2 пункта 1 Указы Президента Российской Федерации от 17.10.92 и от 25.12.92, Съезд народных депутатов использовал свои неограниченные полномочия, имеющиеся в пункте 14 статьи 104 Конституции Российской Федерации в редакции Закона от 24 мая 1991 года. Данная норма Конституции в части отмены актов Президента Российской Федерации, по нашему мнению, применяться не должна, поскольку она разрушает равновесие различных ветвей власти, противоречит незыблемым основам конституционного строя, а именно принципу разделения законодательной, исполнительной и судебной властей, то есть части 2 статьи 1 и части 1 статьи 3 Конституции Российской Федерации, а также части 1 статьи 165-1, в которой разрешение дел о конституционности актов Президента Российской Федерации принадлежит Конституционному Суду.
Аналогичная мысль содержится в Послании Конституционного Суда Верховному Совету Российской Федерации от 5 марта 1993 года "О состоянии Конституционной законности в Российской Федерации", в котором отмечается, что одностороннее (в данном - случае в пользу представительной власти) толкование полномочий Съезда народных депутатов, заключенных в статье 104 Конституции, ущемляет конституционный принцип разделения властей.
В Постановлении восьмого Съезда народных депутатов от 12 марта 1993 года "О мерах по осуществлению конституционной реформы в Российской Федерации (О Постановлении седьмого Съезда народных депутатов Российской Федерации "О стабилизации конституционного строя Российской Федерации")" не соответствующие Конституции нормативные акты государственных органов и должностных лиц, направленные на перераспределение полномочий между федеральными органами государственной власти, объявляются недействительными.
3. Конституционный Суд признал пункт 2 Постановления Съезда не соответствующим Конституции Российской Федерации лишь по форме, порядку принятия и опубликования. Однако и содержательная его сторона также неконституционна, так как противоречит Закону и соответственно пункту 4 Конституции Российской Федерации.
Соучредительство по своей сути носит добровольный, диспозитивный характер, определяемый взаимным волеизъявлением участников, совместно договаривающихся о распределении прав и обязанностей. Принудительное соучреждение недопустимо, что признается и Законом о средствах массовой информации. Из смысла Закона вытекает, что учреждение средств массовой информации есть свободное волеизъявление учредителей. Соучредители выступают в этом качестве совместно (статья 7). Учредитель может передать свои права и обязанности третьим лицам с согласия редакции и соучредителей (часть 4 статьи 18). Смена учредителей и изменение состава соучредителей требует обязательной перерегистрации средств массовой информации (часть 1 статьи 11). Учреждение средств массовой информации не подлежит ограничениям за исключением предусмотренных законодательством Российской Федерации о средствах массовой информации (статья 1). Взаимные права, обязанности, ответственность, порядок, условия и юридические последствия, изменение состава учредителей, процедура разрешения споров между ними определяются договором между соучредителями (статья 22).
4. Конституционный Суд фактически уклонился от оценки конституционности пункта 3 Постановления Съезда о наблюдательных советах и прекратил производство по делу в данной части, сославшись на неопределенность юридического содержания пункта "и, следовательно, недопустимость ходатайства".
Однако понятие допустимости ходатайства четко определено в части 2 статьи 59 Закона Российской Федерации о Конституционном Суде и имеет совершенно иное содержание, абсолютно не совпадающее с толкованием, предложенным в данном случае Конституционным Судом. Наоборот, именно "обнаружившаяся неопределенность" в вопросе о соответствии нормативного акта Конституции Российской Федерации является согласно части 1 статьи 58 Закона о Конституционном Суде основанием к рассмотрению дела в Суде. Необоснованный отказ рассмотреть ходатайство есть по существу отказ в правосудии.
Введение пунктом 3 Постановления Съезда наблюдательных советов, создаваемых в одностороннем порядке представительными органами государственной власти в том виде, в котором это предлагается в Постановлении, означает установление контрольных функций со стороны Советов за средствами массовой информации, определенным образом извне ограничивает деятельность последних и вполне может означать цензуру.
Так "задачами" этих органов, за которыми очевидно скрываются адекватные функции, является обеспечение определенного рода освещения проблем и событий, распределение времени эфира между различными ассоциациями, осуществление мер по недопущению (!) монополизации государственного телерадиовещания.
Таким образом, наблюдательным советам предоставлены властные, управленческие (особенно в совокупности с пунктом 4 Постановления), контрольные полномочия по осуществлению влияния на средства массовой информации. Неопределенность оценочных, субъективистских понятий "объективное освещение", "равные возможности", "необходимые меры" не только не снимает проблемы суждения о их "юридическом содержании", но наоборот усиливает опасность произвола, правовой незащищенности свободы слова и информации.
Документы, предоставленные Суду ходатайствующей стороной, о практике исполнения указанного Постановления на местах свидетельствуют, что эта опасность вполне реальна.
Пункт 3 Постановления Съезда нарушает положения Закона о средствах массовой информации, которые запрещают ограничения распространения массовой информации, кроме предусмотренных законодательством (статьи 1, 25), не допускают цензуру, создание и финансирование организаций с цензурными функциями (статья 3), признают статус профессиональной самостоятельности редакции (часть 1 статьи 19), запрещают вмешательство в деятельность и нарушение профессиональной самостоятельности редакции, ущемление свободы средств массовой информации, принуждение к распространению или отказу от распространения информации и т.д. (статья 58) .
Этот пункт Постановления Съезда не соответствует статьям 4 и 43 Конституции Российской Федерации.
5. В случае если функции руководителя государственной телерадиовещательной компании совпадают с функциями главного редактора средства массовой информации, пункт 4 Постановления Съезда противоречит статье 20 Закона о средствах массовой информации, поскольку там предусмотрено иное установление порядка назначения (избрания) данного лица. Если же гостелерадиокомпания является самостоятельным хозяйствующим субъектом, следует также учитывать статьи 6 и 31 Закона Российской Федерации "О предприятиях и предпринимательской деятельности", предусматривающие порядок назначения руководителя предприятия.
В этой части положения пункта 4 Постановления Съезда не соответствуют статье 4 Конституции Российской Федерации.
6. В процессе рассмотрения настоящего дела в судебном заседании было установлено, что рассматриваемое Постановление Съезда было обсуждено и проголосовано в целом 28 марта 1993 года. На следующий день - 29 марта в него была внесена поправка, содержащая иную редакцию пункта 2. Однако вопреки части 1 статьи 29 Временного регламента Съезда, голосование по Постановлению в целом после этого не проводилось. Какого-либо отдельного постановления о внесении изменений и дополнений в ранее принятый акт Съезд при этом не принимал. Кроме того, при опубликовании в текст Постановления были внесены существенные и не отражающие голосование на Съезде правки, меняющие содержание текста. В результате этого все Постановление в целом следует считать не соответствующим по порядку принятия и опубликования статье 4 и пункту 8 статьи 114 Конституции Российской Федерации.
Судья Конституционного Суда
А.Л.Кононов
Текст документа сверен по:
рассылка