Комментарий
к Земельному кодексу Российской Федерации

( Под ред. С. А Боголюбова. - М.: Проспект, 2001)

ПРЕДИСЛОВИЕ

    
    Давно ожидаемый новый Земельный кодекс Российской Федерации наконец-то принят. Он заменил во многом устаревшие законы и постановления РСФСР и иные нормативные правовые земельные акты 90-х годов. Теперь дело за надлежащим исполнением требований головного закона в области регулирования земельных отношений.
    
    Решению данной задачи будет способствовать предлагаемый постатейный научно-практический правовой комментарий, написанный известными специалистами в этой области, представляющими различные юридические научные учреждения и учебные заведения страны. Авторы стремились не критиковать нормы нового Кодекса, а помочь правоприменителю разобраться в них, понять и устранить некоторые возможные пробелы и противоречия.
    
    Дело в том, что никаким законом невозможно сразу решить все имеющиеся в конкретной сфере общественных отношений вопросы и проблемы. Каждый крупный законодательный акт нуждается поэтому в его разъяснении и толковании, а также в изложении других, подзаконных актов, развивающих основной документ.
    
    Это относится (может быть, как к никакому другому) и к Земельному кодексу, что объясняется несколькими причинами.
    
    Во-первых, из сферы его выведены нормы об обороте сельскохозяйственных земель, поскольку в обществе достигнута договоренность о самостоятельном решении этих вопросов в другом, специально посвященном этому федеральном законе. В настоящее время его проект подготовлен.
    
    Во-вторых, земельное законодательство "обросло" таким количеством приложений и дополнительных предписаний, что не каждому специалисту по плечу в них разобраться. С этих позиций комментируемый Кодекс является шагом вперед, так как позволяет одни акты признать утратившими силу, другие - дополнить, третьи - привести в соответствие с Земельным кодексом либо оставить без изменения и продолжать ими руководствоваться.
    
    В Комментарии к Земельному кодексу РФ все это раскрывается, приводятся источники опубликования действующих актов, возможные коллизии их с Земельным кодексом и некоторые пути выхода из них, используемая литература, с помощью которой можно расширить свои знания в области земельного законодательства.
    
    Поскольку предлагаемый Комментарий станет одним из первых после принятия Земельного кодекса РФ, авторы рассчитывают на доброжелательные и конструктивные замечания, которые могут быть учтены в последующей работе, основанной уже на практике применения Земельного кодекса России и новых актов, принятых в его развитие.
         

Глава I. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Комментарий к статье 1

  Ряд законоположений может рассматриваться в качестве начал, под которыми понимаются общие исходные идеи, руководящие принципы, основные правила поведения. Задача законодателя состоит в том, чтобы были сформулированы и закреплены лишь основные принципы, т.е. те, которые могут помочь правоприменению, укреплению земельного, экологического правопорядка. Гражданский кодекс Российской Федерации также содержит ст.1 “Основные начала гражданского законодательства”. Многие иные федеральные законы имеют статью “Основные принципы законодательства” (например, Трудовой и Уголовно-процессуальный кодексы 2001 года, Федеральный закон “Об охране окружающей среды" 2002 года).
    
    Принципы - это основополагающие начала, основные положения, подходы к решению вопроса, к содержанию, концепции, целям и задачам его. Даже в науке принципы играют огромную роль. На основе начал (принципов) речь идет именно о принципиальных подходах к решению любых проблем. Тем более, будучи закреплены законом, они становятся законными, законодательными, обязательными. Когда основные понятия и термины включаются в закон (в преамбулу или даже в статью), они получают официальное, принципиальное значение. По такому пути идет законотворчество Российской Федерации в последнее время: в законах дают перечни основных принципов и понятий и их раскрытие, толкование. Принципы становятся “каркасом”, на котором зиждется, строится все “здание” отрасли права и осуществляется вся многогранная деятельность в области земельных и всех экологических отношений.
________________
    * См.: Комментарий к Закону Российской Федерации “Об охране окружающей природной среды” / Отв. ред. С.А.Боголюбов. М.: Норма, 2001. С.17.

    
    Среди предусмотренных в комментируемой статье принципов обращает на себя внимание приоритет охраны окружающей природной среды и жизни и здоровья человека. Это - один из основных принципов охраны окружающей среды, предусмотренный также в Федеральном законе “Об охране окружающей среды” от 10 января 2002 года*.
________________
    * Российская газета. 2002. 12. янв.

    
    Приоритет в праве отдается человеку, его здоровью, жизни, их охране от вредного воздействия окружающей природной среды в силу отрицательных техногенных и антропогенных воздействий. В этом плане осуществляются меры по предупреждению таких воздействий и по быстрому реагированию на них в целях ликвидации их последствий.
    
    Сама охрана окружающей среды не является самоцелью. Ее главная задача заключается в обеспечении реальных гарантий прав человека и гражданина на здоровую и благоприятную для жизни окружающую среду, экологических условий для жизни, труда и отдыха населения.
    
    Указанный принцип приобрел характер конституционного: согласно ст.42 Конституции РФ, каждый имеет право на благоприятную окружающую среду. Как и другие принципы земельного права и принципы экологического права, это предписание имеет прямое действие, может стать доводом, аргументом в споре, быть положено в основу административного и судебного решений, что и происходит на практике.
    
    Сочетание экологии и экономики - один из основных принципов земельного законодательства и охраны окружающей среды (подп.5, 7, 8, 10 п.1 комментируемой статьи), предусмотренный также в Федеральном законе “Об охране окружающей среды”, проходящий основной темой через принципы, названные в ст.1 ЗК РФ.
    
    В теории и на практике встает важный вопрос о возможности или невозможности приоритета экологии над экономикой, или экологических интересов общества над экономическими. Конечно, полная отмена индустриального развития и воздействия на природу невозможна, но так вопрос не ставится и не может ставиться. По словам профессора В.В.Петрова, это - экологический утопизм.
________________
    * См.: Экологическое право: Учебник для вузов. М., 1995.


    
    В то же время совершенно недопустимо и невозможно индустриальное развитие без учета требований земельного законодательства и экологической безопасности; это - экономический экстремизм.
    
    Решение вопроса находится где-то посередине. Закон нашел его в виде разумного, научно обоснованного сочетания публичных и частных, административных и гражданско-правовых, экологических и экономических интересов. Правда, в законах об охране окружающей природной среды ряда стран говорится о приоритете экологических интересов над экономическими при их научно обоснованном сочетании.
    
    Однако эта формулировка является компромиссной и демонстрирует большую заботу об экологических интересах. Здесь можно иметь в виду запрет отдельных видов производства, внедрение новейших прогрессивных технологий и устройств (безотходных, малоотходных, замкнутого, повторного водоснабжения, очистных сооружений, лесовосстановление, повышение плодородия почв). В этом плане важны также итоги и решения международной конференции в Рио-де-Жанейро (1992 год), ибо они сформулированы именно по указанным направлениям. Прошедшее десятилетие доказывает правильность избранного пути.
    

    Длительное время велась дискуссия: что важнее - рациональное использование земли и других природных ресурсов или их охрана от загрязнений, защита природной среды. В определенной степени спор представлялся схоластичным, так как в ходе потребления природных ресурсов должна осуществляться их охрана, а лучшим способом защиты природы является рациональность ее потребления.
    
    Рациональное использование земли, природных ресурсов предполагает учет законов природы (которые являются объективными, не носят волевого характера, не зависят от желаний людей, даже облеченных большой властью) и потенциальных возможностей окружающей среды (которые не безграничны, обладают определенным пределом, могут испытывать опасные перегрузки).
    
    Рационализм землепользования заключается в том, чтобы постоянно поддерживать такое состояние, когда возможно оптимальное воспроизводство природных ресурсов, когда не допускаются необратимые последствия для окружающей среды. Под такими последствиями имеются в виду деградация земли, исчезновение некоторых видов животных и растений, усыхание Аральского моря, драматические последствия чернобыльской катастрофы.
    
    Законодательством об охране окружающей среды запрещаются разработка и реализация народно-хозяйственных проектов, связанных с нарушением или разрушением высокопродуктивных естественных экологических систем и природного равновесия, неблагоприятными изменениями климата и озонового слоя Земли, уничтожением генетического фонда растений и животных, наступлением других необратимых последствий для здоровья человека, для окружающей природной среды*.
________________
    *См. также: Фешбах М., Френдли А. Экоцид в СССР. Здоровье и природа на осадном положении. М., 1992.

    
    Статьей 358 “Экоцид” УК РФ предусматривается наказание в виде лишения свободы на срок от двенадцати до двадцати лет зa массовое уничтожение растительного или животного мира, отравление атмосферы или водных ресурсов, а также совершение иных действий, способных вызвать экологическую катастрофу.
    
    Многие указанные в комментируемой статье основные принципы означают устойчивое развитие - генеральное направление охраны окружающей среды и рационального использования земельных и иных природных ресурсов. Принцип устойчивого развития приобретает все большее значение.
    

    Указом Президента РФ от 1 апреля 1996 года N 440 “О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию” утверждена представленная Прав ительством РФ Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию. При разработке прогнозов и программ социально-экономического развития, подготовке нормативных правовых актов, принятии хозяйственных и иных решений предложено учитывать положения Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию, разработать и внести на рассмотрение проект государственной стратегии устойчивого развития Российской Федерации. Согласно Концепции представляется необходимым и возможным осуществить в Российской Федерации последовательный переход к устойчивому развитию, обеспечивающему сбалансированное решение социально-экономических задач и проблем сохранения благоприятной окружающей среды и природно-ресурсного потенциала в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений людей.
________________
    * СЗ РФ. 1996. N 15. Ст.1572.

    
    Социально-экономическое развитие общества в XX веке., в основном ориентированное на быстрые темпы экономического роста, привело к беспрецедентному причинению вреда земле и всей окружающей среде. Человечество столкнулось с противоречиями между растущими потребностями мирового сообщества и невозможностью биосферы обеспечить эти потребности. Богатства земли, всей природы, их способность поддерживать развитие общества и возможность самовосстановления оказались небезграничными. Возросшая мощь экономики стала разрушительной силой для биосферы и человека. Возникла реальная угроза жизненно важным интересам будущих поколений человечества.
    
    Идеи устойчивого развития оказываются созвучными традициям, духу и менталитету России. Они могут сыграть важную роль в консолидации российского общества, в определении государственных приоритетов и перспектив социально-экономических преобразований. Вывод Конференции ООН по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 1992 год) о том, что на пороге XXI века “человечество переживает решающий момент своей истории”, особенно актуален для России.
    
    Изменение характера участия государства в хозяйственной деятельности, сокращение доли государственной собственности на земельные ресурсы не исключает роли государства - гаранта сохранности территории, земель и всей окружающей среды и экологической безопасности граждан, повышает действенность государственного управления и контроля в области охраны земель. Демократизация общественной жизни позволит повысить роль граждан и общественных организаций в подготовке и принятии хозяйственных и иных решений, в том числе с учетом экологического фактора. Рыночные механизмы в сочетании с мерами государственного регулирования должны формировать экономическое стимулирование бережного отношения к земельным и иным природным ресурсам.

Комментарий к статье 2

    
         В комментируемой статье устанавливается четкая иерархия актов земельного законодательства, подчеркивается верховенство федерального закона.
    
    Закон - это нормативный акт, принимаемый в особом порядке и направленный на регулирование наиболее важных общественных отношений. Закон всегда нормативен, т.е. в нем содержатся юридические нормы - общие правила поведения, рассчитанные на неопределенное количество случаев применения. Закону должны подчиняться все остальные правовые акты - как нормативные, так и индивидуальные, поэтому эти акты называются подзаконными.
    
    Законы могут приниматься только высшими представительными (законодательными) органами Российской Федерации и ее субъектов либо всенародным голосованием (референдумом). Этим обусловливается верховенство закона над остальными актами, которые не могут противоречить закону. В России законодательным органом является Федеральное Собрание, состоящее из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы. Федеральное Собрание - это парламент России. Парламент как орган, пропорционально представляющий интересы народа и способный устанавливать обязательные для всех общие правила поведения, является принадлежностью всех цивилизованных стран, особенно тех, которые провозглашают себя правовыми государствами.
    
    Подписание Президентом РФ закона означает не только его согласие с содержанием закона, но и поручение главы государства как гаранта Конституции всем ветвям и органам власти неуклонно и последовательно следовать требованиям закона, обеспечивать его повсеместное исполнение.
    
    Проект Земельного кодекса РФ сначала не был одобрен Советом Федерации. После работы согласительной комиссии Государственной Думы и Совета Федерации Земельный кодекс в мае 1997 года был одобрен обеими палатами Федерального Собрания. Однако Президент РФ не подписал тот вариант Земельного кодекса, посчитав, что он не полностью соответствует Конституции и проводимым экономическим и политическим реформам.
    
    В комментируемой статье, как и в других статьях Земельного кодекса РФ от 25 октября 2001 года, подчеркивается значение Конституции России. Конституционные положения являются отправными для земельной и других отраслей права. Главенствующее положение Конституции РФ среди других законов обусловлено тем, что она имеет высшую юридическую силу среди других высших нормативных актов - законов и обладает прямым действием на всей территории Российской Федерации. Это означает, что законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции РФ. Согласно ст.15 Конституции РФ законы подлежат официальному опубликованию, а неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Это конституционное положение важно для законов, но еще важнее - для подзаконных актов.
    
    В условиях России основным источником земельного и большинства других отраслей права являются подзаконные нормативные акты. К ним относятся указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, ведомственные акты, нормативные акты организаций, акты субъектов Федерации и органов местного самоуправления.
    

    Согласно ст.90 Конституции РФ указы и распоряжения Президента России не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Указы и распоряжения Президента РФ обязательны для исполнения на всей территории России.
    
    Указы Президента в области земельных отношений актуальны и paзнообразны, что объясняется значимостью и запутанностью этих общественных отношений, устарелостью некоторых положений прошлого земельного законодательства, необходимостью оперативного восполнения пробелов в правовом регулировании и решения возникающих проблем.
    
    Следующими в иерархии подзаконных актов являются постановления Правительства Российской Федерации, которое осуществляет исполнительную власть в Российской Федерации (ст.110 Конституции РФ). Акты правительства принимаются на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ и являются обязательными к исполнению в Российской Федерации (ст.115 Конституции РФ).
    
    Среди предусмотренных в ст.114 Конституции РФ полномочий Правительства РФ имеются, например, такие: разработка и представление Государственной Думе федерального бюджета и обеспечение его исполнения; осуществление управления федеральной собственностью; осуществление мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка.
    
    Во исполнение своих полномочий правительство, осуществляя распорядительные функции, активно участвует в формировании земельного права, принимает оперативные меры по налаживанию и обеспечению земельного правопорядка.
    
    К подзаконным актам относятся приказы, инструкции, правила, наставления, принимаемые органами исполнительной власти согласно Федеральному конституционному закону о Правительстве РФ от 17 декабря 1997 года*. Их акты регулируют отношения внутри системы своего ведомства, однако почти каждое из них обладает надведомственными, порой координационными функциями, которые и обусловливают значение ведомственных актов не только для его сотрудников, но и для остальных граждан в области рассматриваемых отношений.
________________
    * СЗ РФ. 1997. N 51. Ст 5712.

    
    Президент РФ в целях определения рациональной структуры федеральных органов и в соответствии со ст.112 Конституции РФ установил, что в систему федеральных органов исполнительной власти России входят федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти: государственные комитеты Российской Федерации, федеральные службы России, российские агентства, федеральные надзоры России.
    
    Министерство Российской Федерации - федеральный орган исполнительной власти, проводящий государственную политику и осуществляющий управление в установленной сфере деятельности, а также координирующий деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти. Министерство возглавляет входящий в состав правительства федеральный министр.
    
    Государственный комитет Российской Федерации - федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий на коллегиальной основе межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к его ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности. Государственный комитет Российской Федерации возглавляет председатель государственного комитета Российской Федерации.
    
    Таким образом, для осуществления задач по регулированию земельных отношений федеральные органы исполнительной власти принимают нормативные акты, называемые ведомственными. В 1990 году введена государственная регистрация нормативных актов министерств, государственных комитетов и ведомств, затрагивающих права и законные интересы граждан или носящих межведомственный характер. Предусмотренная в комментируемой статье иерархия актов земельного законодательства отражается в указанном государственном регистре актов.
    
    Государственная регистрация этих актов имеет целью упорядочение ведомственного правотворчества, установление законности и устранение дублирования в этой области. Возложена эта регистрация на Министерство юстиции России. При государственной регистрации осуществляется проверка регистрируемого акта, при которой должно изучаться:
    
    полномочно ли данное министерство издавать такой акт (обычно такое полномочие вытекает из функций ведомства, предусмотренных положением о нем, либо из специального постановления Правительства РФ или закона РФ, уполномочивающих данное ведомство на принятие акта в области регулирования земельных отношений);
    
    не противоречит ли принимаемый акт нормативному правовому акту большей силы, т.е. вышестоящему по ранжированию акту (здесь вступает в действие упоминавшаяся иерархия или пирамида актов);