ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КОМИТЕТ СССР ПО ЛЕСУ

ПРИКАЗ

от 17 августа 1988 года


Рекомендации (методические)
по составлению территориальных комплексных
схем охраны природы областей, краев,
автономных республик


ВВЕДЕНИЕ

    Стратегический курс на ускорение социального и экономического развития страны и всестороннюю интенсификацию общественного производства обусловливает необходимость осуществления системы мер, направленных на повышение эффективности природопользования, сохранение и улучшение качества окружающей природной среды. Важное место в системе данных мер занимает совершенствование организации и управления природопользованием и охраной природы.

    Основные направления этого совершенствования определены постановлением Центрального комитета СССР и Совета Министров СССР от 7 января 1988 года "О коренной перестройке дела охраны природы в стране". Соответственно постановлению создается в стране единая система государственного управления охраной природы с органами управления в союзных республиках, краях, областях, автономных республиках и округах, районах и городах. Создание указанной системы связано с необходимостью совершенствования информационного обеспечения планирования и управления природоохранной деятельностью в регионах, в том числе на основе составления территориальных комплексных схем охраны природы.

    В 1975-1987 годах выполнен ряд схем охраны природы для отдельных регионов, например, для Азербайджанской, Литовской и Эстонской союзных республик; Краснодарского края; Московской, Ленинградской и Камчатской областей; районов, прилегающих к Байкало-Амурской магистрали; бассейнов озера Севан и озера Иссык-Куль; прибрежных зон Черного и Азовского морей, Балтийского моря. Составляются с участием института "Союзгипролесхоз" схемы охраны природы Тюменской и Томской областей (Западно-Сибирского нефтегазового комплекса); бассейна озера Байкал и других регионов.

    В связи с перестройкой дела охраны природы повышаются требования к организации составления и реализации схем. На основе накопленного опыта создается комплекс методических документов для составления схем разного территориального уровня. Институтом "Союзгипролесхоз" разработаны Рекомендации по составлению территориальных комплексных схем охраны природы областей, краев, автономных республик. В Рекомендациях определены: принципы и задачи составления схем, требования к содержанию схем; основные методы, структура и порядок работ по составлению схем.

    При подготовке Рекомендаций использованы материалы научных исследований и методических разработок, по отдельным аспектам составления схем охраны природы следующих организаций и учреждений: Совета по изучению производительных сил при Госплане СССР, Центрального научно-исследовательского и проектного института градостроительства Госкомархитектуры при Госстрое СССР, Государственного института проектирования городов (Гипрогора) Госстроя РСФСР, Всесоюзного проектно-изыскательского и научно-исследовательского объединения "Союзводпроект", Государственного научно-исследовательского института земельных ресурсов и др.

    Рекомендации подготовлены сотрудниками института "Союзгипролесхоз": доктором с.-х. наук В.Т. Николаенко (зам. директора института), канд. с.-х. наук А.С. Кузьмичевым (зав.лабораторией), инж. В.Н. Петяевым (начальник отдела), инж. В.И. Хлудеевым (ответственный исполнитель).

    В подготовке отдельных разделов данного документа принимали участие: канд. географ. наук Н.Г. Бужинская (СОПС при Госплане СССР), канд. географ. наук Р.З. Гарейшин, инж. Е.В. Андреева (ЦНИИП градостроительства), инж. В.Н. Голубев (Госстрой РСФСР), канд. техн. наук В.А. Савранский (АНХ при Совете Министров СССР). В документе учтены предложения и рекомендации доктора архитектуры В.В. Владимирова (ЦНИИП градостроительства) и канд. географ. наук А.И. Чекереса (ТСХА). Содействие и консультации при подготовке документа оказывал канд. юрид. наук Г.И. Осипов (ГКНТ СССР).

1. НАЗНАЧЕНИЕ ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ КОМПЛЕКСНОЙ СХЕМЫ
ОХРАНЫ ПРИРОДЫ

    1.1. Основное назначение территориальных комплексных схем охраны природы (ТерКСОП) определено постановлением Центрального Комитета КПСС и Совета Министров СССР от 1 декабря 1978 года "О дополнительных мерах по усилению охраны природы и улучшению использования природных ресурсов". Соответственно этому постановлению ТерКСОП составляются для определения мер комплексных мероприятий по охране природы, предупреждению загрязнения и деградации окружающей среды, наиболее эффективному использованию в народном хозяйстве природных ресурсов.

    Назначение ТерКСОП должно устанавливаться с учетом особенностей решаемых региональных проблем природопользования и охраны природы.

    1.2. ТерКСОП предназначаются для предпроектного и предпланового обоснования системы мероприятий, призванных обеспечивать:

    долговременное сохранение экологического равновесия в отдельных природных комплексах региона при эффективном использовании природных ресурсов в условиях интенсификации общественного производства;

    защиту и оздоровление окружающей человека среды для создания благоприятных условий жизнедеятельности населения - условий труда, быта, отдыха, охраны здоровья;

    рациональное использование природных ресурсов с учетом социальных и экономических интересов общества и охраны природы;

    расширенное воспроизводство возобновляемых природных ресурсов;

    восстановление нарушенных или утраченных полезных свойств и функций природной среды;

    преобразование природных систем с целью получения общественно полезных эффектов;

    сохранение генофонда, охрану эталонов и уникальных объектов живой и неживой природы;

    предупреждение неблагоприятных последствий стихийных явлений природы.

    1.3. Территориальные комплексные схемы охраны природы составляются для объектов, выделенных по административно-территориальному, природно-географическому и другим признакам (социальному, экономическому). Объектами ТерКСОП могут быть:

    на макротерриториальном уровне - крупные регионы страны, союзные республики с областным делением, крупные экономические районы;

    на мезотерриториальном уровне - союзные республики, не имеющие областного деления, области, края, АССР, отдельные природные комплексы и регионы, территориальные производственные комплексы, крупные городские агломерации, промышленные, курортные и другие районы;

    на микротерриториальном уровне - отдельные города, промышленные узлы и другие объекты, схемы для которых составляются преимущественно в целях решения проблем охраны окружающей среды.

    Указанные объекты ТерКСОП должны состоять из целых административных единиц по условиям обеспечения реализации схем и получения исходной информации для их составления. Границы объектов уточняются в зависимости от решаемых в схемах проблем, которые могут иметь межрегиональное (межрайонное) значение.

    1.4. Данные методические рекомендации относятся к составлению комплексных схем охраны природы для областей (краев, автономных республик) и других регионов мезотерриториального уровня. На этом уровне Рекомендации частично могут быть применимы для разработки разделов "Охрана природы" в территориальных схемах развития и размещения производительных сил, в схемах районной планировки.

    1.5. Составление ТерКСОП может рассматриваться как особый вид территориального проектирования, тесно взаимоувязываемого с перспективным планированием экономического и социального развития, с разработкой региональных программ научно-технического прогресса и территориальных схем развития и размещения производительных сил союзных республик и экономических районов. Наиболее полная увязка комплексных схем охраны природы должна быть со схемами и проектами районной планировки, со схемами и целевыми программами развития территориальных производственных комплексов (рис.1).

    1.6. ТерКСОП после ее утверждения должна служить основой:

    формирования долгосрочной региональной политики в области охраны природы и рационального использования природных ресурсов;

    планирования на территориальном уровне и в отраслях народного хозяйства мероприятий по охране природы региона;

    подготовки нормативных документов, регламентирующих природопользование, природохозяйственную и природоохранную деятельность в регионе;

    разработки проектной документации, необходимой для осуществления системы мероприятий, предусмотренных ТерКСОП;

    проведения экологической экспертизы и корректировки предплановых и предпроектных документов, определяющих развитие и размещение народнохозяйственных комплексов (объектов);

    осуществления соответствующих мер по совершенствованию организации и управления природопользованием и охраной природы области (края, АССР).

                 +----------------  -- ---- - - --- - - --- - - -+
                 ¦       ¦       ¦
Союзная         +---+   +---+   +---+   +---+   +---+   +---+     ¦
республика      ¦   ¦   ¦   ¦   ¦   ¦   ¦   ¦   ¦   ¦   ¦   ¦
(с областным    ¦ 1 ¦   ¦ 2 ¦   ¦ 3 ¦   ¦ 4 ¦   ¦ 5 ¦   ¦ 6 ¦     ¦
делением)       +---+   +---+   +---+   +---+   +---+   +---+
                 ¦       ¦                                       ¦
                 ¦       ¦       ¦       ¦               ¦
Область         +---+   +---+   +---+   +---+   +---+   +---+     ¦
(край, АССР)    ¦   ¦   ¦   ¦   ¦   ¦   ¦   ¦   ¦   ¦   ¦   ¦
               ¦ 7 ¦   ¦ 8 ¦   ¦ 9 ¦   ¦10 ¦   ¦11 ¦   ¦12 ¦     ¦
               +---+   +---+   +---+   +---+   +---+   +---+
                                                                 ¦
                 +-- - ---- - - --- - - ---- - ---- - - ---- --- +

    ----------  существующие связи при разработке документов

    - - - - - связи, которые рекомендуется установить

Рис.1.  Место территориальной комплексной схемы охраны
природы области (края, АССР) в системе документов
перспективного планирования и территориального
проектирования.

    1. Комплексная программа научно-технического прогресса союзной республики.

    2. Государственный пятилетний план экономического и социального развития союзной республики.

    3. Схема развития и размещения производительных сил союзной республики.

    4. Территориальная комплексная схема охраны природы союзной республики.

    5. Схема расселения союзной республики.

    6. Отраслевые схемы (программы) союзной республики.

    7. Программы (схемы) развития территориальных производственных комплексов (ТПК).

    8. Комплексный план экономического и социального развития области (края, АССР).

    9. Схема районной планировки области (края, АССР).

    10. Территориальная комплексная схема охраны природы области (края, АССР).

    11. Схема землеустройства области (края, АССР).

    12. Схемы развития и размещения предприятий (объектов) агропромышленного комплекса.

2. ОСНОВНЫЕ ПРИНЦИПЫ СОСТАВЛЕНИЯ СХЕМ

    2.1. Составление территориальных комплексных схем охраны природы областей (краев, АССР), непосредственно связанное с перспективным планированием, должно основываться на общих для них принципах.

    К основным принципам составления ТерКСОП относятся:

    единство социального, экономического и экологического подходов к оценке хозяйственной и природоохранной деятельности, формированию долгосрочной политики (стратегии) в области природопользования и охраны природы;

    принцип планомерности, определяющий роль ТерКСОП как предпланового документа, составляемого во взаимосвязи с планированием экономического и социального развития области (края, АССР);

    принцип системности, при котором территория, выделенная для составления ТерКСОП, рассматривается как целостная система, включающая взаимосвязанные элементы природной и социально-экономической среды. Данный принцип отражен в содержании материалов схемы (прил.1, 2) и в структуре работ по ее составлению (прил.4);

    принцип вариантности, учитывающий различные возможности решения отдельных проблем и всей их территориальной совокупности, сочетаемый с принципом оценки эффективности этих решений;

    балансовый принцип, позволяющий оценивать соответствие между развитием хозяйственных и природоохранных систем, между воздействиями и допускаемыми нагрузками на природную среду и т.п.;

    программно-целевой принцип, заключающийся в определении конечных и промежуточных целей решения проблем, рассматриваемых в схеме, и в установлении программы реализации мероприятий для достижения этих целей;

    принцип итерации, применяемый для периодического уточнения ТерКСОП на основе взаимоувязки с другими документами в системе перспективного планирования и территориального проектирования.

    2.2. Длительность расчетного периода ТерКСОП принимается до 20 лет, соответственно периоду, на который разрабатываются региональные программы научно-технического прогресса и прогнозы развития отраслей народного хозяйства. Расчетные показатели схемы должны рассматриваться по промежуточным периодам: среднесрочному, соответствующему пятилетним планам экономического и социального развития; долгосрочному (10 и 15 лет) соответственно "Основным направлениям экономического и социального развития", схемам развития и размещения производительных сил (союзной республики, экономического района). Расчетные показатели схем относятся к последнему году каждого пятилетия. Показатели современного уровня приводятся для последнего года предшествующего пятилетия, в котором составляется схема.

    В ТерКСОП должна рассматриваться отдаленная перспектива (более 20 лет) для учета возможных последствий влияния хозяйственной и природоохранной деятельности на состояние отдельных компонентов среды. Данная перспектива принимается в зависимости от возможных сроков проявления этих последствий. Так, для лесных ресурсов (при балансовых расчетах их воспроизводства) рассматриваемая перспектива может быть от 50 до 100 лет в зависимости от сроков лесовосстановления.

3. ОРГАНИЗАЦИЯ РАБОТ ПО СОСТАВЛЕНИЮ СХЕМ

    3.1. Современная организация работ по составлению территориальных комплексных схем охраны природы основывается на порядке, установленном вышеуказанным постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 1 декабря 1978 года. В соответствии с данным постановлением функции заказчиков схем осуществляют:

    советы министров союзных республик - по территории союзной республики, территориям автономных республик, краев и областей, по отдельным природным комплексам, а также по крупным городам, промышленным центрам, природная среда в которых загрязняется (нарушается) предприятиями различных министерств и ведомств;

    министерства и ведомства СССР - по городам и крупным промышленным центрам, а также по производственно-территориальным комплексам, природная среда в которых загрязняется преимущественно предприятиями данного министерства или ведомства.

    3.2. В современных условиях интенсификации общественного производства и активизации деятельности, направленной на сохранение и улучшение окружающей среды, важно, чтобы при дальнейшем совершенствовании организации составления ТерКСОП областей (краев, АССР) и других регионов учитывались требования:

    удовлетворения возрастающих потребностей в составлении ТерКСОП для решения на их основе региональных проблем природопользования и охраны природы;

    обеспечения последовательного решения указанных проблем во многих регионах страны при соблюдении определенной очередности составления схем;

    создания в перспективе системы ТерКСОП, охватывающей территории всех союзных республик и отдельные регионы, приоритетные для составления схем;

    устранения имеющихся трудностей в организации методического, нормативного, информационного, ресурсного (финансового и др.) обеспечения работ по составлению ТерКСОП;

    организации составления ТерКСОП на основе общего порядка, устанавливаемого на уровнях страны и союзных республик;

    оптимизации распределения задач и функций по организации составления ТерКСОП между союзными и республиканскими министерствами и ведомствами и местными Советами народных депутатов;

    повышения роли местных Советов народных депутатов в организации решения региональных проблем охраны природы на основе ТерКСОП;

    достижения скоординированности в организации работ по составлению и реализации ТерКСОП на разных уровнях управления;

    повышения технического уровня и эффективности составления ТерКСОП.

    3.3. В соответствии с указанными требованиями рекомендуется установить общий для страны и союзных республик порядок по организации составления ТерКСОП, целостно охватывающий весь комплекс основных организационных задач, выполняемых на союзном, республиканском и областном (краевом) уровнях. Рекомендации по установлению общего порядка (см.прил.5) предусматривают разделение данного комплекса задач на две группы по признакам потребности в регламентации их выполнения. В отдельную группу выделяются задачи, выполнение которых не регламентируется общим порядком и может основываться на решениях, принимаемых при организации составления каждой конкретной схемы.

    Соответственно принятому разделению организационных задач определяется регламентируемое общим порядком участие в организации работ союзных и республиканских министерств и ведомств, местных Советов народных депутатов, региональных организаций, контролирующих состояние окружающей среды, общественных организаций (см.табл.1, прил.5).

4. СОСТАВ И СОДЕРЖАНИЕ МАТЕРИАЛОВ СХЕМЫ

    4.1. Состав и содержание материалов территориальной комплексной схемы охраны природы должны соответствовать ее многоцелевому назначению. Схема должна включать информацию, требуемую для предпланового и предпроектного обоснования решения региональных проблем рационального природопользования и охраны природы. При этом важно, чтобы учитывались все другие направления использования ТерКСОП, приведенные в п.1.6.

    4.2. Исходя из многоцелевого назначения ТерКСОП рекомендуется, чтобы в состав ее материалов (см.прил.1) входили:

    общая пояснительная записка, примерная структура и содержание которой приведены в прил.2;

    графические материалы, основные и вспомогательные (см.прил.3).

    Основные положения ТерКСОП, включающие наиболее важную информацию по степени значимости ее для планирования, проектирования и осуществления предлагаемой системы мероприятий;

    программа реализации предложений ТерКСОП, структура которой определяется исходя из эколого-экономически обоснованной системы мероприятий;

    проект правил рационального природопользования и охраны природных комплексов и объектов региона;

    прочие материалы (см.прил.1), целесообразность включения которых в состав схемы должна определяться заданием на ее составление.

    4.3. К материалам ТерКСОП может относиться рекомендуемая схема совершенствования организации и управления природопользованием и охраной природы региона, включающая предложения по системе задач управления и совершенствованию его организационной структуры.

    В перспективе намечаемого широкого применения вычислительной техники для составления ТерКСОП в состав материалов схемы могут входить средства программно-математического и информационного обеспечения, включающие набор сценариев, моделей и программ. Данные средства могут использоваться в процессе реализации предложений ТерКСОП, при оценке происходящих изменений в окружающей среде, а также при переработке накапливаемой информации для периодической корректировки выходных материалов схемы.

    4.4. Основные положения ТерКСОП, тиражируемые в соответствии с потребностями пользования этим документом, должны содержать:

    краткие сведения об объекте схемы (границы, площади, административное деление территории и др.); основания для составления схемы и ее исходные положения (цели, задачи, расчетные сроки);

    краткую характеристику объекта схемы (области, края, АССР), целостно отражающую в рамках решаемых проблем современное (на уровне базисного года) состояние природной среды и природопользования во взаимосвязи с социально-экономической структурой региона;

    сводные результаты анализа и прогноза антропогенного воздействия хозяйственной системы региона и ее отдельных элементов на природную среду и показатели ретроспективной и прогнозной оценки изменений состояния компонентов среды, оценки социально-экономических последствий, вызываемых этими изменениями;

    систему долгосрочных целей рационального природопользования и охраны природы региона, взаимоувязанную с основными направлениями его социального и экономического развития;

    перечни четко сформулированных проблем и задач и обоснованных целевых показателей решения задач по расчетным периодам схемы;

    рекомендуемую систему мероприятий для решения проблем и задач, технико-экономические показатели этого решения;

    предложения по реализации системы мероприятий.

    4.5. Указанные материалы схемы, по возможности, не должны содержать избыточную информацию, имеющую промежуточное значение в формировании выходных результатов. Необходимо, чтобы в состав материалов схемы в основном входила информация, относящаяся к этим результатам, отобранная по степени ее значимости для планирования и управления природопользованием и охраной природы в регионе. Данному отбору должно способствовать: построение макета схемы, отображающего ее структуру и требуемое содержание; определение критериев для оценки практической значимости информации, переработанной и накопленной в процессе составления схемы.

    4.6. Структура и содержание ТерКСОП должны, соответственно ее назначению, отражать комплексные территориальные аспекты решения проблем и задач природопользования и охраны природы. В увязке с этими решениями рассматривается каждый компонент природной среды и отраслевые направления использования и охраны природных ресурсов.

    Требования к содержанию ТерКСОП должны конкретизироваться применительно к условиям региона и служить основанием для определения задач, структуры и объемов работ по составлению схемы.