К вопросу о соблюдении сроков погашения облигаций публично-правового образования

 Вопрос:

    
    Как в правоприменительной практике разрешается вопрос о соблюдении сроков погашения облигаций публично-правового образования?
    
    

 Ответ:

    
    Именно с данным вопросом связано наибольшее количество проблем. Дело в том, что органы государственной власти субъектов РФ стоят на позиции, что погашение собственных облигаций должно производиться в пределах средств, заложенных в бюджете на очередной финансовый год. Сумма непогашенной задолженности должна переноситься на следующий финансовый год (вновь в пределах заявленных доходов бюджета) и так до момента полного погашения задолженности. В качестве обоснования сторонники изложенной позиции ссылаются обычно на ст.33, 35, 38 Бюджетного кодекса РФ, устанавливающие принципы бюджетной системы РФ. Данная позиция представляется неверной в силу следующих доводов.

    В соответствии с частью второй ст.18 Федерального закона "О рынке ценных бумаг" от 22.04.96 N 39-ФЗ: "При бездокументарной форме эмиссионных ценных бумаг решение о выпуске ценных бумаг является документом, удостоверяющим права, закрепленные ценной бумагой". Согласно ст.2 указанного Закона облигация - эмиссионная ценная бумага, закрепляющая право ее держателя на получение от эмитента облигации в предусмотренный ею срок ее номинальной стоимости и зафиксированного в ней процента от этой стоимости или иного имущественного эквивалента. Таким образом, право на получение номинальной стоимости облигации именно в установленный срок определяется решением о выпуске облигаций. До вступления в силу Бюджетного кодекса РФ бюджетные правоотношения регулировались Законом РСФСР "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" от 10.10.91 N 1735-1, в соответствии с п.5 ст.16 которого "ассигнования на выплату процентов по государственному долгу и на погашение задолженности прошлых лет, имеющейся у соответствующего бюджета на данный год, предусматриваются в бюджете текущих расходов соответствующего финансового года в полном объеме в соответствии с принятыми ранее обязательствами по займам и кредитам. Расходы данного вида не могут быть сокращены или перенесены на иное время без согласия держателя соответствующих обязательств". С 01.01.2000 (дата вступления в силу Бюджетного кодекса РФ) аналогичный вывод следует из сопоставления п.5 ст.99 и ст.105 БК РФ, а также п.4 ст.817 ГК РФ. На основании приведенных норм следует сделать вывод, что погашение долговых обязательств должно осуществляться в срок, установленный при размещении займа (т. е., как указывалось выше, в решении о выпуске) и изменение указанного срока, являющегося одним из условий договора займа (ст.807, п.3 ст.817 ГК РФ), не допускается. Таким образом, бюджет субъекта РФ на год, установленный в решении о выпуске облигаций в качестве года их погашения, должен включать сумму, необходимую для полного погашения внутреннего долга субъекта РФ.
    
    Поскольку такое погашение, как правило, не было произведено, то сумма, достаточная для полного погашения внутреннего долга субъекта РФ (с учетом уже долга очередного финансового года), должна была включаться в бюджет следующего финансового года, поскольку обязательство не было прекращено надлежащим исполнением (ст.408 и 810 ГК РФ). При этом сумма, направляемая на погашение  долга субъекта РФ в бюджете на очередной финансовый год, должна была включать просроченную задолженность прошлых лет и долг, срок погашения которого приходится на текущий финансовый год.
    

    Соблюдение положений п.5 ст.99 и ст.105 БК РФ, а также п.4 ст.817 ГК РФ и ст.18 Закона "О рынке ценных бумаг" относительно недопустимости изменения установленного срока погашения облигаций субъектов РФ возможно только при условии включения суммы внутреннего долга по размещенным долговым ценным бумагам в структуру дефицита бюджета субъекта РФ. Согласно части 1 п.1 ст.92 БК РФ в случае принятия бюджета на очередной финансовый год с дефицитом соответствующим законом (решением) о бюджете утверждаются источники финансирования дефицита бюджета. Только таким образом может быть обеспечено соблюдение сроков погашения облигаций, изменение которых, как указано выше, не допускается. Поскольку эмитент должен предусматривать средства на погашение облигаций в текущем финансовом году в полном объеме по всем кредиторам (это необходимо для соблюдения сроков погашения), то в случае отсутствия достаточных доходов бюджета для погашения полного объема задолженности по облигациям утверждения дефицита бюджета (а следовательно, источников его финансирования) обязательно. Данный вывод подтверждается и п.3 ст.113 БК РФ, согласно которому "погашение основной суммы долга Российской Федерации, долга субъекта Российской Федерации, муниципального долга, возникшего из государственных или муниципальных заимствований, учитывается в источниках финансирования дефицита соответствующего бюджета путем уменьшения объема источников финансирования дефицита соответствующего бюджета". Вне прямой связи государственного долга субъекта РФ и дефицита бюджета объяснить указанную норму невозможно, поскольку в силу части 1 п.2 ст.113 БК РФ расходы на обслуживание долговых обязательств отражаются в бюджете как расходы на обслуживание государственного или муниципального долга. Два приведенных пункта коррелируют лишь при следующем толковании: при условии покрытия расходов на обслуживание государственного долга за счет доходной части бюджета в полном объеме такие расходы (даже при наличии дефицита) отражаются в бюджете как расходы на обслуживание долга. Если полного покрытия расходов на погашение государственного долга за счет доходов бюджета не происходит, то утверждается дефицит на сумму внутреннего долга, утверждаются источники его финансирования и расходы на погашение долга субъекта РФ отражаются и в источниках финансирования дефицита бюджета.

    Причем в контексте сказанного неправомерной является позиция тех, кто ссылается на то, что утверждение бюджета с дефицитом нарушает принципы бюджетной системы РФ. Согласно ст.33 БК РФ: "Принцип сбалансированности бюджета означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета". Данный принцип как раз соответствует изложенной выше позиции, поскольку исходит из необходимости обеспечения всех необходимых расходов бюджета (в частности, по наступившим срокам погашения размещенных облигаций) доходами (в том числе и из источников финансирования). Что касается необходимости минимизации дефицита бюджета, то при этом не должен нарушаться конституционный принцип законности (часть 2 ст.15 Конституции РФ) и принцип приоритета прав человека и гражданина (ст.18 Конституции РФ). Меры по уменьшению дефицита бюджета не могут приниматься с нарушением иных законодательных актов. В статье 33 БК РФ речь идет о правомерных мерах минимизации дефицита (экономическая политика, принятие мер по повышению собираемости налогов, отмена некоторых налоговых льгот в дозволенных пределах и прочее). Аналогичные доводы применимы и к принципам эффективности и экономности использования бюджетных средств (ст.34 БК РФ), а также достоверности бюджета (ст.37 БК РФ). Данные принципы применимы, скорее, на стадии осуществления самих заимствований, поскольку займы рассматриваются Бюджетным кодексом в качестве источника финансирования дефицита (ст.95 БК РФ). Следовательно, в силу указанных принципов обращение к источникам погашения дефицита должно быть обусловлено действительной необходимостью и, по возможности, следует исходить из средств, закрепленных в бюджете.
    

    Статья 1 БК РФ, как указано ниже, не охватывает в качестве регулируемых отношений привлечение публично-правового образования к гражданско-правовой ответственности, а в соответствии с п.3 ст.114 БК РФ - и отношения, связанные с регулированием оборота государственных ценных бумаг (за исключением способов, порядка и источников финансирования расходов по обслуживанию долговых обязательств). Таким образом, все указанные принципы бюджетной системы РФ применимы лишь к отношениям, регулируемым Бюджетным кодексом РФ. Очевидно, например, что расходы на выплату процентов по ст.395 ГК РФ и не могли быть заложены в бюджете. Дело в том, что указанные проценты представляют собой ответственность за нарушение денежного обязательства, которая, очевидно, не может прогнозироваться бюджетом, поскольку не является функцией государства. А ст.21 БК РФ предусматривает группировку расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ применительно к основным функциям государства. В случае, если происходит привлечение субъекта РФ к ответственности по ст.395 ГК РФ, то погашение процентов может быть осуществлено за счет резервного фонда администрации субъекта РФ (в качестве непредвиденного расхода) либо за счет источников финансирования дефицита бюджета (при условии пропорционального увеличения дефицита). Причем при указанных вариантах не происходит нарушение принципов бюджетной системы РФ, поскольку объем расходов не превышает объем доходов и поступлений из источников финансирования дефицита, а равно не нарушается и адресность распределения предусмотренных в бюджете средств.
     
    Изложенные выше доводы вполне объясняют и положения пункта 2 ст.255 БК РФ о приоритетной очереди кредиторов по отношениям внутреннего долга применительно к списанию средств с единого счета бюджета перед всеми рядовыми получателями бюджетных средств (пятая очередь). Дело в том, что в случае утверждения дефицита бюджета на сумму внутреннего долга и источников его финансирования сумма денежных средств будет достаточной для удовлетворения требований, предъявленных к счету. И списание бюджетных средств в этой ситуации производится в порядке поступления документов на их списание (в том числе судебных актов). Если же дефицит не был утвержден (погашение облигаций в установленный срок не производилось), то денежные средства направляются в приоритетном порядке на погашение именно государственного долга (в том числе - по судебным актам), поскольку действия эмитента по непогашению собственных долговых обязательств не являются правомерными. Что касается порядка приоритетного списания денежных средств, то он предусмотрен в статьях 223, 255, 286 и 287 БК РФ.

    Обратная позиция не объясняет и то, по какой причине в п.4 ст.92 БК РФ устанавливается предельный размер дефицита бюджета субъекта РФ, если его утверждение - лишь право субъекта. Ст.112 БК РФ устанавливает ответственность за несоблюдение данного ограничителя. Однако при следовании позиции государственных органов ответственность не будет наступать, поскольку объективная сторона ставится в зависимость не от экономических законов (в том числе - наличия долга), а от субъективного усмотрения потенциального нарушителя.

Ильюшихин И.Н.,
магистр права СПбГУ,
генеральный директор ЗАО "Юридический центр
"Северо-Западный регион",
тел.324-66-75, тел/факс 176-78-64

5 октября 2001 года N Ю1300