Применение принципа иммунитета бюджета (ст.239 БК РФ)

 Вопрос:   

    В каких случаях возможно обращение взыскания на средства бюджета?
    
    

 Ответ:

    
    Своего рода панацеей для публично-правовых образований стало включение в текст статьи 239 БК РФ, установившей лишь два случая обращения взыскания на средства бюджета и только на основании судебного акта, предусматривающего:
    
    возмещение в размере недофинансирования в случае, если взыскиваемые средства были утверждены в законодательном порядке в составе расходов бюджета;
    
    возмещение убытков, причиненных физическому или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания актов органов государственной власти или органов местного самоуправления, не соответствующих закону или иному правовому акту, за исключением случаев, определенных абзацем вторым настоящей статьи.
    
    Из приведенной редакции статьи зачастую делается вывод о том, что во всех остальных случаях обращение взыскания на средства бюджета невозможно. И в первую очередь, казалось бы, этот вывод применим к процентам за пользование чужими денежными средствами, которые являются специальной формой ответственности за нарушение гражданско-правового обязательства (Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право. Общие положения. М., 1997. С.546-560.). На мой взгляд, данный вывод, который создавал бы непреодолимые препятствия принципу равенства публично-правовых образований с иными участниками гражданского оборота (п.1 ст.124 ГК РФ), неверен уже в силу того, что он противоречит ст.2 и 18 Конституции РФ. В качестве обоснования позиции инвесторов в суде могут служить следующие доводы.  

    Отношения государственного займа по своей отраслевой принадлежности являются гражданско-правовыми (п.1 ст.2, ст.817 ГК РФ). Статья 1 Бюджетного кодекса РФ действительно относит к бюджетным правоотношениям отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга. Что касается осуществления заимствований, то применительно к рассматриваемому вопросу данный вид бюджетных правоотношений не имеет значения, поскольку речь в решении суда идет о погашении займа, а не о его возникновении (осуществлении заимствований). Применительно к регулированию государственного долга субъекта РФ следует иметь в виду следующее.
    
    В соответствии с п.3 ст.114 БК РФ: "Порядок выпуска, обращения и погашения государственных ценных бумаг Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, а также муниципальных ценных бумаг регулируется федеральным законом об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг". Таким образом, регулирование государственного долга, осуществляемого в форме эмиссии и размещения государственных ценных бумаг, осуществляется специальным законом. Данное положение вполне соответствует и Гражданскому кодексу РФ, поскольку указанный закон относится к актам гражданского законодательства.
    

    В соответствии со ст.13 Федерального закона "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг" от 29.07.98 N 136-ФЗ: "Способы, порядок и источники финансирования расходов по обслуживанию обязательств Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования, возникших в результате эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг, регулируются бюджетным законодательством Российской Федерации". Следовательно, указанный Закон оставляет в качестве предмета регулирования бюджетного законодательства РФ только способы, порядок и источники финансирования. Все остальные моменты регулирования государственного долга субъекта РФ определены в актах гражданского законодательства РФ. Таким образом, нормы Бюджетного кодекса РФ имеют значение только при исполнении судебных актов, но не препятствуют принятию судебного акта о взыскании денежных средств за счет казны субъекта РФ в соответствии с действующим законодательством и обязательствами субъекта РФ. Данный вывод основан на положениях части 1 п.1 ст.126 ГК РФ и п.12 постановления пленумов ВС РФ и ВАС РФ от 01.07.96 N 6/8, в которых говорится о возможности обращения взыскания по долгам субъекта РФ на средства бюджета путем принятия судебного акта. Предложенный вывод соответствует и ст.13 Закона "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг", поскольку в указанной статье речь идет о финансировании расходов по обслуживанию обязательств субъекта РФ. А в силу ст.219 БК РФ финансирование расходов бюджета относится к стадии исполнения бюджета. Таким образом, положения бюджетного законодательства действительно применимы только при исполнении бюджета (в том числе принудительного, в соответствии с принятым судебным актом), но не при вынесении решения суда.
    
    На основании изложенного представляется неправомерной ссылка представителей государственных органов субъекта РФ на ст.239 БК РФ, поскольку указанная статья подлежит применению только при осуществлении исполнения бюджета и расходования бюджетных средств, но не при вынесении решения арбитражным судом о взыскании задолженности по облигациям и процентов по ст.395 ГК РФ. Применительно к вынесению решения суда применению подлежат нормы гражданского законодательства.
    
    Изложенные выше выводы подтверждаются косвенно пунктом 1 постановления Пленума ВАС РФ от 28.02.2001 N 5 "О некоторых вопросах применения части первой НК РФ", из которого можно сделать вывод, что Бюджетный кодекс РФ не подлежит применению к иным правоотношениям, помимо указанных в ст.1 Бюджетного кодекса РФ. Данное положение постановления Пленума ВАС РФ применимо к рассматриваемой ситуации в связи с тем, что и налоговые и бюджетные правоотношения рассматриваются с точки зрения действующего законодательства РФ в качестве властных правоотношений. Таким образом, положения ст.239 БК РФ неприменимы за пределами бюджетных правоотношений, круг которых определен в пункте 1 ст.1 БК РФ. Более того, в соответствии со ст.13 Закона "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг": "Способы, порядок и источники финансирования расходов по обслуживанию обязательств Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования, возникших в результате эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг, регулируются бюджетным законодательством Российской Федерации". При этом, согласно ст.99 БК РФ: "Законодательные (представительные) органы субъекта Российской Федерации и органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации используют все полномочия по формированию доходов бюджета субъекта Российской Федерации для погашения своих долговых обязательств и обслуживания долга". Из приведенного положения Бюджетного кодекса следует, что сам Кодекс разводит понятия "погашение долговых обязательств" и "обслуживание долговых обязательств". В силу ст.114 БК РФ все остальные моменты (в том числе и погашение долга) будут регулироваться гражданским законодательством РФ, которое не предусматривает действия принципа иммунитета бюджета.
    

    Более того, ст.239 БК РФ предусматривает такое исключение из принципа иммунитета бюджета, как "возмещение убытков, причиненных физическому или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания актов органов государственной власти или органов местного самоуправления, не соответствующих закону или иному правовому акту, за исключением случаев, определенных абзацем вторым настоящей статьи". В соответствии с п.2 ст.15 ГК РФ: "Под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода)". Таким образом, возмещение убытков направлено на восстановление положения, существовавшего до нарушения прав контрагента. Поскольку выше указывалось, что в соответствии с действующим законодательством РФ погашение государственных облигаций должно осуществляться в полном объеме в срок, установленный в решении о выпуске облигаций, то заимодавец (владелец облигаций) в указанный срок должен получить определенную сумму денежных средств, которую учитывает в составе дебиторской задолженности. Поскольку в установленный срок погашение не было произведено, то заимодавец должен направить на восполнение оборотных средств собственные средства. В связи с изложенным для восстановления нарушенного права заимодавца необходимо погашение задолженности по заемному обязательству. Таким образом, сумма, направляемая в погашение задолженности по просроченному заемному обязательству, относится к убыткам.
    
    К убыткам указанную сумму возможно отнести и посредством такой их формы, как утрата имущества лица, поскольку в силу ст.128 ГК РФ денежные средства относятся именно к имуществу, а в результате их невозвращения в срок заимодавцу происходит утрата (временная или длительная) указанного вида имущества.
    
    Второе исключение из действия принципа иммунитета бюджета (возмещение в размере недофинансирования в случае, если взыскиваемые средства были утверждены в законодательном порядке в составе расходов бюджета) не действует в течение 2001 года, поскольку пункт 31 приложения N 38 к Федеральному закону "О федеральном бюджете на 2001 год" приостановил действие абзаца второго статьи 239 БК РФ на 2001 год. Однако начиная с 2002 года инвесторам - владельцам государственных облигаций следует иметь в виду, что применение данного основания становится возможным в случае вынесения судебного акта о таком возмещении. Представляется, что указанное основание должно толковаться расширительно и не ограничиваться судебными актами, предметом которых является непосредственно возмещение недофинансирования. Речь должна идти о судебных актах, предусматривающих возмещение денежных средств, расходование которых не было произведено из бюджета в установленные сроки. Обоснованием сделанного вывода может служить то, что абзац второй ст.239 БК РФ не ведет речь о возмещении недофинансирования, несмотря на то, что понятие "недофинансирование" определено в п.2 ст.238 БК РФ. Статья 239 БК РФ ведет речь именно о возмещении в размере недофинансирования. Отождествление указанных терминов представляется неверным.
    

    Следует иметь в виду, что ответственность публично-правового образования по обязательствам, возникшим из облигаций, также является предметом регулирования гражданского законодательства в силу изложенных выше положений законодательства РФ. Более того, статья 1 БК РФ не  включает указанные  отношения в состав бюджетных правоотношений, регулируемых Бюджетным кодексом РФ. Не может учитываться указание п.2 ст.1 БК РФ на установление правовых основ порядка и условий привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, поскольку ст.283 БК РФ не содержит такого основания применения мер ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ. Тем более, что ст.395 ГК РФ предусматривает ответственность за нарушение гражданского законодательства, а именно о данном виде ответственности идет речь. Более того, поскольку установление ответственности публично-правового образования по обязательствам, возникшим из облигаций, в силу ст.126 ГК РФ ст.13 Закона "Об особенностях эмиссии и обращения…" не регулируется бюджетным законодательством РФ, то и ответственность за указанное правонарушение не может быть установлена актом бюджетного законодательства. Из изложенного следует, что ст.239 БК РФ не охватывает круг общественных отношений, связанных с привлечением публично-правового образования к гражданско-правовой ответственности, за исключением прямо прописанной части 3 ст.239 ГК РФ, которая представляет собой ному-исключение. Речь в указанной статье идет о регулировании именно бюджетных правоотношений, и ее расширительное толкование недопустимо, в том числе и в силу п.3 ст.2 ГК РФ.

    В соответствии с изложенным выше применение ст.239 БК РФ к отношениям по взысканию задолженности по эмитированным облигациям и процентов по ст.395 ГК РФ является неправомерным.

Ильюшихин И.Н.,
магистр права СПбГУ,
генеральный директор ЗАО "Юридический центр
"Северо-Западный регион",
тел.324-66-75, тел/факс 176-78-64

5 октября 2001 года N Ю1302