Признак индивидуальной возмездности платы за загрязнение окружающей среды

 Вопрос:

    В чем заключается признак индивидуальной возмездности платы за загрязнение окружающей среды?

 Ответ:

    В соответствии с позицией Конституционного Суда РФ индивидуальная возмездность платы за загрязнение окружающей среды заключается в том, что она взимается за предоставление субъектам хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду, права производить в пределах допустимых нормативов выбросы и сбросы веществ и микроорганизмов, размещать отходы (пункт 5 мотивировочной части определения Конституционного Суда РФ от 10.12.2002 N 284-О).
    
    В определении сбора (статья 8 НК РФ) речь идет о совершении в отношении плательщика сбора конкретных юридических действий, а не воздержании государственных органов от их совершения (бездействии) при условии своевременного совершения платежа.* Причем в пункте 2 статьи 8 НК РФ прямо приведены примеры таких юридически значимых действий: предоставление определенных прав или выдача разрешений.** Вместе с тем, использование приведенного критерия не может не вызвать вопросов.
________________
    * Так, согласно Особому мнению судьи Конституционного Суда РФ А.Л.Кононова к постановлению N 16-П от 11 ноября 1997 года по делу о проверке конституционности статьи 11_1 Закона Российской Федерации "О Государственной границе Российской Федерации" характерными особенностями сбора и пошлины являются индивидуальный порядок взимания платежа, его непосредственная связь с услугами публично-правового характера (возмездность), специальные интересы плательщика, которые при этом компенсируются, специальные цели, на которые этот платеж производится.
    
    ** Приведенный перечень не является исчерпывающим, что следует из использования в пункте 2 статьи 8 НК РФ слова "включая".

    
    Как представляется, для признания платежа индивидуально-возмездным его уплата должна являться условием совершения в отношении плательщика государственными органами, органами местного самоуправления, иными уполномоченными органами и должностными лицами именно юридически значимых действий, но не условием воздержания от действий (т.е. бездействия). Таким образом, соответствующими критерию индивидуальной возмездности сбора следует признать лишь такие действия, как выдачу лицензий, разрешений, предоставление права путем издания нормативного акта и т.п.
    
    Нужно отметить и существенную сложность квалификации уплаты большинства сборов в пользу конкретного лица, поскольку "хорошие судебные учреждения приносят пользу не только тем, кто выигрывает в них процессы, но не меньшую также и тем, кто вследствие общей обеспеченности прав имеет счастье никогда не входить в непосредственное соприкосновение с судами ни как истец, ни как ответчик, такое учреждение приносит одинаковую пользу всем остальным гражданам, не пользующимся непосредственно его услугами, и потому значительной частью должно содержаться за счет общих налогов".* Приведенная точка зрения лишь подчеркивает сложность разграничения частных и публичных интересов,** в целях удовлетворения которых взимается сбор. Между тем приведенный вывод еще более показателен применительно к плате за негативное воздействие на окружающую среду, поскольку частному интересу (получение возможности беспрепятственно осуществлять экологически вредную деятельность) корреспондирует публичный интерес (ограничить осуществление экологически вредной деятельности с помощью возложения обязанности по внесению платы за негативное воздействие и формирование доходов бюджета за счет поступлений от платы за негативное воздействие).
________________
    * Янжул И.И. Основные начала финансовой науки. Учение о государственных доходах. М., 2002. С.510.
    

    ** Квалификация индивидуальной возмездности через затраты государства в интересах налогоплательщика дана Конституционным Судом РФ в пункте 4 мотивировочной части части определения Конституционного Суда РФ от 10 декабря 2002 года N 283-О "По запросу Правительства Российской Федерации о проверке конституционности постановления Правительства Российской Федерации от 14 января 2002 года N 8 "О внесении изменений и дополнений в Положение о пошлинах за патентование изобретений, полезных моделей, промышленных образцов, регистрацию товарных знаков, знаков обслуживания, наименований мест происхождения товаров, предоставление права пользования наименованиями мест происхождения товаров".

    

    Затруднения с определением признака индивидуальной возмездности применительно к отдельным платежам объясняются во многом тем, что сбор представляет собой платеж в бюджет в связи с выполнением государством его прерогатив.* Как отмечает М.В.Карасева: "Важно понимать, что сбор не является платой за прерогативы государства. Сбор никак не связан с ценой государственной услуги, поэтому, естественно, он не выполняет компенсационную функцию. Фактически государство оказывает услуги бесплатно, однако условием их реализации является уплата в бюджет сбора, который служит средством пополнения доходов казны. Таким образом, плательщик сбора и государство при оказании услуг осуществляют не встречные функции, а параллельные. Плательщик уплачивает сбор в бюджет "ни за что", и лишь при этом условии государство оказывает ему услуги, в которых он нуждается".** Именно поэтому приведенный выше вывод о необходимости совершения государством юридически значимых действий, а не сохранения бездействия для квалификации платежа в качестве сбора представляется обоснованным, поскольку в противном случае разница между налогом и сбором стирается: государство услуг плательщику не оказывает, а платеж взимается вследствие осуществления деятельности самим налогоплательщиком. То есть в этом случае в рамках правоотношения уже осуществляются не параллельные функции, а имеет место осуществление со стороны налогоплательщика односторонней функции - уплаты налога.
________________
    * Карасева М.В. Сущность фискальных сборов и правовые требования к их установлению / в книге "Фискальные сборы: правовые признаки и порядок регулирования / под ред. С.Г.Пепеляева. М., 2003. С.48. Кстати, вывод М.В.Карасевой позволяет объяснить, почему государство, которое обязано соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина в силу статьи 2 Конституции РФ, получающее налоги для финансирования данной цели, являющейся приоритетной для государства (статьи 2 и 18 Конституции РФ), взимает еще и сборы на те же цели: судебные пошлины, патентные пошлины, сборы за регистрацию брака и проч. Дело в том, что сборы уплачиваются именно в силу конституционной обязанности их платить (статья 57 Конституции РФ) не за совершение каких-либо действий, а параллельно в связи с их совершением. В этом проявляются родственные черты между налогом и сбором. Хотя нельзя не отметить, что при таком подходе сбор является препятствием к реализации прав и свобод человека и гражданина.
    
    ** Там же. С.48-49.

    
    Следовательно, второй из признаков сбора вряд ли возможно признать присущим таким публично-правовым платежам за природопользование, как:

    Плата за загрязнение окружающей среды. В данном случае плательщику безынтересно, как правило, право оказывать негативное воздействие на окружающую среду. Весь интерес субъекта заключается в беспрепятственного осуществления своей хозяйственной деятельности, что возможно лишь при условии своевременного внесения платы за загрязнение. Как следствие, государственные органы не оказывают ему какие-либо публично-правовые услуги (не совершают юридических действий), а сохраняют бездействие при условии своевременного внесения платы за загрязнение, что явно не соотносится с пунктом 2 статьи 8 НК РФ.
    
    Следует, правда, отметить, что пунктом 6 Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия, утвержденного постановлением Правительства РФ от 28 августа 1992 года N 632, косвенно устанавливается необходимость получения разрешения на негативное воздействие, что свидетельствует в пользу признания платы за загрязнение окружающей среды сбором, однако порядок получения такого разрешения не установлен и на практике оно не выдается. Более того, разрешение на выброс, сброс загрязняющих веществ, размещение отходов по определению подлежит выдаче до осуществления деятельности по негативному воздействию на окружающую среду, тогда как объектом платы за негативное воздействие является уже осуществляемая деятельность (пункт 1 Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия, утвержденного постановлением Правительства РФ от 28 августа 1992 года N 632). Следовательно, внесение платы за негативное воздействие не является условием получения разрешения на выброс, сброс загрязняющих веществ, размещение отходов, что требуется для квалификации платежа в качестве сбора.

    Земельный налог. Его плательщиками также являются лица, получившие право собственности, пожизненного наследуемого владения, постоянного (бессрочного) пользования или безвозмездного срочного пользования земельным участком (статьи 1 и 15 Закона "О плате за землю"). И земельный налог вносится в течение периода нахождения земельного участка в собственности (владении или пользовании) субъекта, в противном случае могут быть принудительно прекращены права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, пожизненного наследуемого владения (подпункт 3 пункта 2 статьи 45 ЗК РФ) или безвозмездного срочного пользования земельным участком (подпункт 2 пункта 1 статьи 47 ЗК РФ). В случае безвозмездного срочного пользования земельным участком ссудодатель и получатель земельного налога, как правило, не совпадают. Предоставление физическому или юридическому лицу земельного участка на одном из указанных титулов не связывается с уплатой земельного налога (статья 28 ЗК РФ).

    Налог на добычу полезных ископаемых. Данный платеж также не является условием предоставления участка недр для добычи полезных ископаемых.

    Лесные подати (статья 104 ЛК РФ).

    Водный налог (плата за пользование водными объектами).

    Плата, направляемая на восстановление и охрану водных объектов (статья 125 ВК РФ).

    Плата за пользование животным миром (до 1 января 2004 года). Данный вывод следует сделать, несмотря на вывод в определении Конституционного Суда РФ от 8 февраля 2001 года "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Слободенюка Владимира Борисовича на нарушение его конституционных прав частью первой статьи 35 Федерального закона "О животном мире" о том, что "платеж за пользование природными ресурсами, находящимися в государственной собственности, в том числе предусмотренный оспариваемым положением, является обязательным платежом за предоставление государством разрешения (лицензии) на пользование объектами животного мира, отнесенными к объектам охоты, изъятие которых из среды их обитания без лицензии запрещено". Дело в том, что за предоставление разрешения (лицензии) на пользование объектами животного мира, отнесенными к объектам охоты, статья 53 Федерального закона от 24 апреля 1995 года N 52-ФЗ "О животном мире" предусматривает взимание самостоятельного платежа, а именно: сбора за выдачу лицензии на пользование животным миром. Следование логике Конституционного Суда РФ приведет к признанию того факта, что один и тот же объект (выдача лицензии) облагается сбором дважды, что нарушает принцип экономической обоснованности налогов и сборов (статья 3 НК РФ).
    
    С 01.01.2004 сбор за пользование объектами животного мира приобрел признак индивидуальной возмездности, поскольку уплачивается сбор разовым взносом при получении лицензии на пользование объектами животного мира (пункт 1 статьи 333_5 НК РФ). Вместе с тем в последующем случае вновь возникает вопрос о соблюдении требования статьи 3 НК РФ, поскольку Федеральный закон от 11 ноября 2003 года N 148-ФЗ, включив в налоговую систему РФ сборы за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов, не изъял из текста Федерального закона "О животном мире" от 24.04.95 N 52-ФЗ сбор за выдачу лицензии на пользование объектами животного мира. Как представляется, экономическая обоснованность таких сборов отсутствует, т.к. облагается фактически один объект - предоставление права пользования объектами животного мира.
    
    

  Ильюшихин И.Н.,
генеральный директор
ЗАО "Юридический центр
"Северо-Западный регион"
тел.324-66-75, тел/факс 176-78-64

21 сентября 2004 года N Ю6238