Плата за загрязнение окружающей среды

 Вопрос:

    Возможна ли гражданско-правовая модель платы за загрязнение окружающей среды?

 Ответ:

    В настоящее время ведется поиск оптимальной правовой формы для платы за загрязнение окружающей среды (элемента экономического механизма охраны окружающей среды). Не секрет, что основной функцией любого публично-правового платежа является функция фискальная. Так, С.Г.Пепеляев указывает, что "налог устанавливается с целью получения дохода".* Вместе с тем, как представляется, применительно к плате за загрязнение окружающей среды приоритетной является все-таки функция регулирующая. С чем это связано?
________________
    * Налоговое право. Учебное пособие / под ред. С.Г.Пепеляева. М., 2000. С.32.

    
    Плата за загрязнение окружающей среды является одним из основных рычагов экономического механизма охраны окружающей среды. Таким образом, взимание данной платы конечной своей целью имеет воздействие на поведение природопользователей с целью максимально снизить негативное воздействие на окружающую среду (как за счет установления финансового барьера для осуществления определенных экологически вредных видов деятельности, так и за счет формирования фондов денежных средств для финансирования природоохранных мероприятий), т.е. взимание платы, в конечном итоге, призвано обеспечить право на благоприятную окружающую среду (статья 42 Конституции РФ). Между тем в силу статьи 2 Конституции РФ: "Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства". Поскольку право на благоприятную окружающую среду является приоритетным перед правом государства на получение денежных средств в виде налогового платежа (сбора) и корреспондирующей указанному праву обязанности платить законно установленные налоги и сборы (статья 57 Конституции РФ), то и регулирующая функция платы за загрязнение окружающей среды, направленная на обеспечение экологических прав человека и гражданина, также является основной.
    
    Таким образом, регулирующая функция платы за загрязнение окружающей среды с учетом ее значимости требует адекватной правовой формы с учетом, прежде всего, специфики стоящих перед ней задач: обеспечить реализацию права человека и гражданина на благоприятную окружающую среду.
    
    Гражданско-правовая модель платы за загрязнение окружающей среды будет выглядеть следующим образом.

    1) Государство вступает в отношения по использованию окружающей среды природопользователем путем негативного на нее воздействия в качестве равноправного частноправового субъекта, отношения которых регулируются методом юридического равенства сторон. Такие отношения могут быть оформлены договором между природопользователем и уполномоченным государственным органом, либо могут возникать из административного акта (лицензии, разрешения), или сложного юридического состава (административный акт и заключаемый на его основании договор). Подобная конструкция сама по себе возражения не вызывает, поскольку широко используется в области использования отдельных природных ресурсов. Вместе с тем при подобной модели гипотетически возможно привлечение государства к гражданско-правовой ответственности за ненадлежащее исполнение возложенных на него обязательств, что с учетом параллельно существующей экологической функции государства по охране права на благоприятную окружающую среду не вполне обосновано: стремление минимизировать размер ответственности может привести к игнорированию экологической функции, что, в свою очередь, противоречит статье 2 Конституции РФ.

    2) Конструкция обязательственного отношения в этом случае будет включать в себя право природопользователя на бездействие со стороны должника (государства), а именно: при условии своевременного и полного внесения платы государство допускает осуществление деятельности по негативному воздействию на окружающую среду. Казалось бы в такой конструкции нет ничего необычного, ведь согласно пункту 1 статьи 307 ГК РФ: "В силу обязательства одно лицо (должник) обязано совершить в пользу другого лица (кредитора) определенное действие, как-то: передать имущество, выполнить работу, уплатить деньги и т.п., либо воздержаться от определенного действия, а кредитор имеет право требовать от должника исполнения его обязанности". Вместе с тем, как справедливо отмечается в литературе: "Поскольку любое обязательство опосредует перемещение материальных благ в той или иной форме, оно не может быть сведено к пассивному поведению должника. Для перемещения материальных благ должник обязан совершить какие-либо отдельные действия. При этом он может быть обязан к воздержанию от определенных действий, сопровождающему его активные действия, но не заменяющему их. Такое пассивное воздержание не относится к числу существенных признаков обязательства, и поэтому указание на него не должно включаться в определение понятия обязательства".* В связи с изложенным предлагаемая конструкция обязательства не соответствует требованиям гражданского законодательства, поскольку предполагает как раз основную обязанность должника - воздержание от действий, которое может сопровождаться некоторыми действиями (например, выдача разрешения), но в качестве факультативных обязанностей.
________________
    * Гражданское право. Том 1. Учебник / под ред. А.П.Сергеева, Ю.К.Толстого. М., 2001. С.477 (автор главы - Н.Д.Егоров).

    

    Более того, возникает вопрос и относительно наличия такого признака обязательственных отношения, как опосредование отношений экономического оборота, связанных с товарным перемещением материальных благ.* Дело в том, что в случае с негативным воздействием на окружающую среду в процессе хозяйственной деятельности именно по поводу такого воздействия правоотношения и возникают. Между тем, как указывает Н.Д.Егоров, общим для всех отношений экономического оборота является то, что они так или иначе связаны с перемещением материальных благ, которые выступают в форме товара.** Между тем очевидно, что бездействие (а тем более, когда бездействие связано с воздействием на окружающую среду природопользователем) в принципе не может выступать в качестве товарного материального блага.
________________
* Там же. С.474-475.
    
    ** Там же. С. 474.

    
    Отметим и следующий момент. В случае если природопользователь в качестве кредитора приобретает право на бездействие должника (государства), то любые действия должника, связанные с выполнением возложенных на него публичных функций по охране окружающей среды, в рамках которых он обязан минимизировать вредные воздействия на нее, могут рассматриваться как нарушение условий обязательства (поскольку препятствуют свободному выбросу загрязняющих веществ в окружающую среду), что повлечет определенные санкции. Между тем в литературе отмечается, что "как регулятивные, так и охранительные нормы направлены на осуществление функций права: регулятивной и охранительной".* Приведенный вывод следует признать правильным, поскольку любая юридическая норма - это, прежде всего, правило поведения, обладающее внутренней структурой. Следовательно, все элементы этой структуры (гипотеза, диспозиция и санкция) своей целью имеют именно регулирование поведения субъектов права, в связи с чем установление ответственности за определенное нарушение правила поведения, содержащегося в диспозиции, влияет на поведение субъектов права (в том числе - может удерживать субъекта от определенных действий). Таким образом, вероятность привлечения к ответственности вновь может ограничить реализацию экологической функции государства.
________________
    * Теория государства и права: Учебник для вузов / под ред. В.М.Коростельского и В.Д.Перевалова. М., 2002. С.286.

    3) Придание плате за загрязнение статуса регулятивного гражданско-правового платежа автоматически повлечет за собой признание действий природопользователя, оказывающего негативное воздействие, правомерными. Между тем, как уже говорилось выше, действующее законодательство предусматривает ряд санкций за загрязнение окружающей среды. Применение же санкций возможно лишь в случае, если действия хозяйствующего субъекта являются противоправными. Так, в литературе по теории государства и права указывается, что фактическим основанием юридической ответственности является правонарушение.* Н.Д.Егоров указывает, что "необходимыми условиями для всех видов гражданско-правовой ответственности являются, по общему правилу, противоправное поведение и вина должника".** По мнению А.В.Наумова: "Юридическая ответственность возникает вследствие совершения правонарушения, т.е. в результате возникновения охранительных правоотношений (в основе которых лежит нарушение нормы права, противоправное поведение)".*** Признание действий по загрязнению окружающей среды правомерными с точки зрения оплаты бездействия государства в отношении негативного воздействия на нее деятельности природопользователя не может не повлечь одновременного признания отсутствия оснований для привлечения природопользователя к ответственности, поскольку охранительные правоотношения возникают в результате нарушения норм права, регулирующих общественные отношения (так называемые регулятивные правоотношения). Как следствие, в этом случае окажется невозможным привлечение природопользователя к юридической ответственности.
________________
    * Теория государства и права: Учебник для вузов / под ред. В.М.Коростельского и В.Д.Перевалова. М., 2002. С.444.
    
    ** Гражданское право. Том 1. Учебник / под ред. А.П.Сергеева, Ю.К.Толстого. М., 2001. С.552.
    
    *** Учебник уголовного права. Общая часть. М., 1996. С.152 (автор главы - А.В.Наумов). Аналогичные выводы сделаны и в отношении иных отраслевых видов ответственности: Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право РФ. Учебник для вузов. М., 1997. С.469; Кустова М.В., Ногина О.А., Шевелева Н.А. Указ. Соч. С.362-363 и т.п.

    

    Между тем, как уже отмечалось выше, право человека и гражданина на благоприятную окружающую среду обладает приоритетом перед фискальными интересами государства, в том числе - в силу особенностей окружающей среды, которая является основой жизни на Земле, в пределах территории Российской Федерации, а также на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации (преамбула Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды"). Следовательно, интерес государства в предупреждении негативного воздействия на окружающую среду либо его минимизации также является приоритетным перед интересами казны. А целью именно юридической ответственности является предупреждение совершения новых правонарушений.* Причем различие регулятивного воздействия экономических мер и мер ответственности очевидно: если целью экономических мер является воздействие на определенное поведение субъекта посредством объективно существующих экономических законов (и оптимально такое воздействие, когда применение экономических регуляторов основано на сочетании частных и публичных интересов, в связи с чем целью применения экономических мер не может являться подавление деятельности субъекта)**, то "основная черта государственно-правовой ответственности - ее карательное, штрафное значение"***. Более того, как отмечается в литературе, "реализую наказание, государство воздействует на сознание правонарушителя. Это воздействие заключается в "устрашении", доказательстве неизбежности наказания и тем самым в предупреждении новых правонарушений".**** Ясно, что такое устрашение не может иметь своей целью фискальные потребности государства и стимулирование хозяйственной деятельности, нарушающей нормы права. Следовательно, признание действий по негативному воздействию на окружающую среду правомерными повлечет за собой устранение наиболее эффективного юридического инструментария, сдерживающего такое негативное воздействие, что и является одной из основных задач государства. Экономический регулятивный платеж такой цели достигать не будет, а произвольное увеличение его без учета объективных законов экономики поставит вопрос о соблюдении принципа государственной поддержки конкуренции.
________________
    * Теория государства и права: Учебник для вузов / под ред. В.М.Коростельского и В.Д.Перевалова. М., 2002. С.437-438. См., также, Поляков А.В. Общая теория права. СПб., 2004. С.834.

    ** Этим, кстати, объясняется то, что налоговые платежи (сборы) помимо регулирующей функции выполняют и функцию фискальную, что для ответственности нехарактерно (например, привлечение лица к уголовной ответственности в виде лишения свободы).
    
    ***Поляков А.В. Указ. Соч. С.834.
    
    ****Теория государства и права: Учебник для вузов / под ред. В.М.Коростельского и В.Д.Перевалова. М., 2002. С.438.
    

  Ильюшихин И.Н.,
генеральный директор
ЗАО "Юридический центр
"Северо-Западный регион"
тел.324-66-75, тел/факс 176-78-64

21 сентября 2004 года N Ю6243