Порядок привлечения к ответственности
в соответствии с п.2 статьи 14 Закона РФ N 3615-1 от 09.10.92
"О валютном регулировании и валютном контроле"
Вопрос:
Установлен ли в настоящее время Центробанком порядок привлечения к ответственности в соответствии с п.2 статьи 14 Закона РФ N 3615-1 от 09.10.92 "О валютном регулировании и валютном контроле?
В Системе мы не нашли такого документа, а арбитражная практика ВАС РФ говорит о том, что отсутствие принятого Центробанком такого порядка "не лишает органы валютного контроля права применять такую ответственность" (к примеру, Постановление ВАС РФ N 5898/96 от 20.05.97).
Ответ:
1. Пунктом 2 статьи 14 Закона "О валютном регулировании и валютном контроле" от 09.10.92 N 3615-1 установлено, что "резиденты, включая уполномоченные банки, и неpезиденты за отсутствие учета валютных опеpаций, ведение учета валютных опеpаций с наpушением установленного поpядка, непpедставление или несвоевpеменное пpедставление оpганам и агентам валютного контpоля документов и инфоpмации в соответствии с пунктом 2 статьи 13 настоящего Закона, несут ответственность в виде штрафов в пределах суммы, которая не была учтена, была учтена ненадлежащим образом или по которой документация и информация не были представлены в установленном порядке. Порядок привлечения к ответственности в случаях, предусмотренных настоящим пунктом, устанавливается Центральным банком Российской Федерации в соответствии с законом Российской Федерации".
Пункт 4 статьи 14 этого же закона гласит: "Взыскание упомянутых в настоящей статье сумм штpафов и иных санкций пpоизводится оpганами валютного контpоля, в том числе по пpедставлению агентов валютного контpоля, с юpидических лиц - в бесспоpном поpядке, а с физических лиц - в судебном". Следует обратить внимание, что порядок должен быть установлен Банком России "в соответствии с законом Российской Федерации", а не "в соответствии с настоящим законом". Прибегая к способу логического толкования норм, можно сделать вывод, что речь здесь идет вероятнее всего о каком-либо ином законе, помимо Закона "О валютном регулировании и валютном контроле".
Для выполнения того требования, что порядок привлечения к ответственности устанавливается Центральным банком Российской Федерации в соответствии с законом Российской Федерации, такой закон должен был бы либо устанавливать компетенцию органов валютного контроля на взыскание штрафа по п. 2 ст. 14 указанного закона, либо определять процедуру взыскания этого штрафа. Закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" от 02.12.92 394-1, определяющий статус, задачи, функции, полномочия и принципы организации и деятельности Центрального банка Российской Федерации, не содержит искомых норм. Федеральная служба по валютному и экспортному контролю имеет право привлекать юридических и физических лиц в установленном порядке к ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации и ведомственных нормативных актов, регулирующих внешнеэкономические операции - подп. е п. 7 Положения о ВЭК России, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 15.11.93 N 1157. Порядок взыскания штрафов в административном порядке определен применительно к иным случаям, а к административным правоотношениям, в отличие от гражданско-правовых, применение закона по аналогии не допускается. Судебный порядок взыскания штрафов устанавливается процессуальными нормами, которые в соответствии с ст. 1 ГПК и ст. 3 АПК вводятся только законами.
Таким образом, можно сделать вывод, что применимого закона, устанавливающего порядок привлечения к ответственности в случаях, предусмотренных п.2 ст. 14 Закона "О валютном регулировании и валютном контроле", нет.
Вероятно, именно это и является причиной того, что до сих пор Центральным банком Российской Федерации данный порядок не установлен. Необходимо отметить, что в случае издания Банком России соответствующего нормативного акта, требовалась бы его государственная регистрация в Министерстве юстиции Российской Федерации согласно ч. 4 ст. 6 Закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" от 09.12.92 N 394-1 и Указу Президента Российской Федерации "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" от 23.05.96 N 763. Порядок вступил бы в силу только после его официального опубликования в газете "Российские вести" или "Сборнике нормативных актов федеральных министерств и ведомств" и обратной силы не имел бы.
2. Пункт 2 статьи 14 Закона "О валютном регулировании и валютном контроле" от 09.10.92 N 3615-1 по своей сущности является правоохранительной нормой, устанавливающей состав правонарушения и санкции к правонарушителям. Согласно данной норме резиденты и нерезиденты за отсутствие учета валютных операций, ведение учета валютных операций с нарушением установленного порядка, непредставление или несвоевременное представление органам и агентам валютного контроля документов и информации в соответствии с пунктом 2 статьи 13 настоящего Закона, несут ответственность в виде штрафов в пределах суммы, которая не была учтена, была учтена ненадлежащим образом или по которой документация и информация не были представлены в установленном порядке.
При совершении правонарушения возникает юридическое основание ответственности, однако абзацем вторым п. 2 ст. 14 Закона "О валютном регулировании и валютном контроле" от 09.10.92 N 3615-1 императивно определено, что порядок привлечения к ответственности в случаях, предусмотренных настоящим пунктом, устанавливается Центральным банком Российской Федерации. Как отмечалось выше, такой порядок Банком России до настоящего момента не установлен, следовательно, порядок привлечения к ответственности по п. 2 ст. 14 Закона "О валютном регулировании и валютном контроле" от 09.10.92 N 3615-1 отсутствует.
В отсутствие порядка (процедуры) привлечения к ответственности, каждое привлечение к ней является неправомерным. В строгом процессуальном смысле взыскание штрафа является обоснованным, но незаконным. Если суд вынес решение в пользу взыскания штрафа по данным основаниям, то он правильно квалифицировал деяние, но решение может быть обжаловано, т.к. суд не применил так же закон, подлежащий применению, к порядку привлечения к ответственности, поскольку такой закон попросту отсутствует (п.1 ст. 307 ГПК, подп. 4 п. 1 ст. 158 и п. 1 ст. 176 АПК).
3. Арбитражная практика по данной категории дел складывалась неоднозначно. Первоначально, после принятия Закона "О валютном регулировании и валютном контроле" Высший Арбитражный Суд Российской Федерации издал информационное письмо от 11.01.93 N ВЯ-7-С-13/ОСЗ-5, за подписью председателя ВАС РФ Яковлева В.Ф. В письме отмечалось, что введена ответственность согласно п. 2 ст. 14, но порядок привлечения к ней Центральным банком Российской Федерации не установлен, вероятно, вследствие чего арбитражным судам предстоит рассматривать иски об обратном взыскании сумм, взысканных в бесспорном порядке. Данным письмом косвенно подтверждалась законность требований истцов по возврату взысканных штрафов.
Однако позже позиция Высшего Арбитражного Суда изменилась и практика Президиума ВАС РФ по делам, пересмотренным в порядке надзора, стала складываться иначе. Арбитражные суды первой, апелляционной и кассационной инстанций продолжают принимать решения о возврате сумм штрафов, взысканных Федеральной службой по валютному и экспортному контролю на основании п. 2 ст. 14 Закона "О валютном регулировании и валютном контроле" от 09.10.92 N 3615-1, ссылаясь на отсутствие установленного порядка привлечения к ответственности согласно этой норме. Надзорная же инстанция, рассматривая дела по протестам должностных лиц, отменяет такие решения нижестоящих судов, не давая подробного обоснования или разъяснения такого решения. Президиум ВАС РФ лишь указывает, что отсутствие установленного порядка привлечения к ответственности не является препятствием к ее применению (например, Постановление Президиума ВАС РФ от 20.05.97 N 5898/96) или не лишает иные (помимо Банка России) органы права взыскивать указанные штрафы (например, Постановление Президиума ВАС РФ от 26.11.96 N 1181/96). Постановления Президиума ВАС РФ обжалованию не подлежат и вступают в силу немедленно после провозглашения.
В заключение, можно сделать вывод, что юридическое или физическое лицо, к которому применена мера ответственности согласно п. 2 ст. 14 Закона "О валютном регулировании и валютном контроле" от 09.10.92 N 3615-1, хотя и имеет право обжаловать такое решение в суд, но прогноз для дела неблагоприятный, и в конечном результате оно скорее всего будет решено не в пользу истца.
Нишонов О.Н.,
Центр правовых услуг
24 мая 1998 года N Ю126