Ильюшихин И. Н.
Генеральный директор ЗАО "Юридический центр
Северо-Западный регион"
Тел. 176-78-64, тел./факс 324-75-66
1. Правовое регулирование использования территорий для размещения инженерных сетей и сооружений
1.1. Определение понятие инженерные сети и сооружения как объекта правового регулирования
В нормативных актах как федерального, так и регионального уровней встречаются различные термины, которыми обозначаются инженерные сети и сооружения. К таким терминам относятся: "инженерные сети и коммуникации", "системы инженерной инфраструктуры и благоустройства", "объекты инженерной инфрастуктуры"*, "объекты коммунального хозяйства"**, "объекты инженерного и коммунального хозяйства", "системы газоснабжения", "системы водоснабжения", "системы теплоснабжения", "объекты электросетевого хозяйства". Такие различия в первую очередь связаны с техническими характеристиками объектов и различиями в терминах, существующими в технических документах. В рамках данного исследования представляется важным определить правовое содержание понятия.
_________________________
* Распоряжение КУГИ администрации СПб. от 30 сентября 1999 года N 1203-р "Об утверждении Порядка передачи объектов инженерной инфраструктуры специализированным эксплуатирующим организациям".
** Распоряжение Губернатора СПб. от 10 января 1997 года N 21-р "О содержании ведомственных жилых домов, общежитий, инженерных сетей и сооружений" // Вестник администрации Санкт-Петербурга 3 марта 1997 года, N 2, стр. 17.
В настоящем исследовании далее будет использоваться термин "инженерные сети и сооружения" (далее ИсиС). Совокупность инженерных сетей и сооружений газа -, тепло -, электро -, водоснабжения и канализации образуют инженерную инфраструктуру.
Каждый вид инженерных сетей и сооружений (газа -, тепло -, электро -, водоснабжения и канализации) можно рассматривать как сложную вещь, в состав которой могут входить как движимые так и недвижимые вещи, образующие единое целое, объединенные общим функциональным назначением. По аналогии с электросетевыми комплексами все другие инженерные сети и сооружения (водо-, газоснабжения и канализации) являются едиными комплексами, объединёнными общим функциональным назначением.* Инженерные сети и сооружения можно рассматривать как недвижимое имущество - имущественный комплекс.
________________________
* Приказ Минюста РФ, Мин имущества РФ и Госстроя РФ от 30.10.2001 N 289/422/224/243 "Об утверждении Методических рекомендаций о порядке проведения государственной регистрации на объекты недвижимого имущества - энергетические производственно-технологические комплексы электростанций и электросетевые комплексы".
1.2. Инженерные сети и сооружения как обременения
Инженерные сети и сооружения относятся к объектам градостроительной деятельности. Они могут быть самостоятельным сооружением и строиться вместе с зданием. При приемке в эксплуатацию жилых домов обязательно должны быть завершены монтаж и подключение отопления, канализации, воды.* В первом случае они являются самостоятельным имущественным комплексом, во втором - частью недвижимого имущества. Однако, в любом случае инженерные сети и сооружения обеспечивают снабжение населения водой, газом, электричеством, и т.п.
_________________________
* СниП 3.01.04.-87 Приемка в эксплуатацию законченных строительством объектов. Основные положения / Госстрой России.-М.:ГУП ЦПП, 1998, Официальное издание.
Когда инженерные сети и сооружения являются неотъемлемой частью зданий и строений - частью недвижимого имущества, в таком случае они имеют одинаковый с ним (строением) правовой режим использования земельного участка. Как самостоятельные объекты градостроительной деятельности на территориях поселений и межселенных территориях, они могут рассматриваться как сооружения, определяющие особенности использования земельного участка и его недр.
Специфика инженерных сетей и сооружений как объекта правого регулирования связана с обеспечением одного или нескольких объектов газо-, тепло-, водо-, электроснабжением и канализацией. Одни инженерные сети и сооружение обеспечивают удовлетворение потребностей нескольких объектов, расположенных на территории поселения или межселенной территории, другие обеспечивают потребности одного объекта.
Таким образом можно выделить:
- общие (внеплощадочные) инженерные сети и сооружения, к которым относятся магистральные, внутриквартальные и головные инженерные сети и сооружения;
- объектные инженерные сети и сооружения (локальные сети и котельные, сетевые вводы).
Определять направления правового регулирования использования земельных участков, на которых располагаются инженерные сети и сооружения, можно только относительно общих инженерных сетей и сооружений. Объектные инженерные сети и сооружения, обслуживающие отдельное строение или имущественный комплекс, являются неотъемлемой частью такого недвижимого имущества. Правовой режим использования земельного участка недвижимого имущества определяется с учетом расположения объектных инженерных сетей и сооружений.
1.3. Правовая природа использования территорий для строительства инженерных сетей и сооружений
Учитывая специфику инженерных сетей и сооружений как объектов правового регулирования можно отметить особенности отношений по их строительству и эксплуатации.
При создании инженерных сетей и сооружений (далее ИСиС) используется земля и недра в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых. Как указывалось ранее ИСиС являются объектом градостроительной деятельности. В результате градостроительной деятельности производится преобразование окружающей среды. Земля и недра являются составной частью окружающей среды. Земля и недра при строительстве ИсиС выступают как пространственно-территориальный базис. В результате их преобразования при строительстве ИсиС изменяется их облик. Земля и недра изменяют свои характеристики, в том числе и экономические. Недра в результате строительства ИСиС становятся объектом "обременены" сооружением, рассматриваемым как имущество. При этом, ИсиС относятся к объектам недвижимого имущества. Отделение их (извлечение) из недр и земли приводит к невозможности использования по назначению. Ни земля, ни недра, ни извлеченное инженерное сооружение или сеть не могут использоваться по назначению без проведения дополнительных работ (земля и недра требуют засыпки ямы, из которой извлекли трубы, а трубы требуют сборки в другом месте или утилизации).
Порядок использования недр в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, и получения разрешения на их использование регулируется статьей 23_2 Закона РФ от 21 февраля 1992 года N 2395-1 "О недрах" и постановлением МПР РФ, Госгортехнадзора РФ от 25 марта 1999 года N 18/24 "Об утверждении Инструкции по оформлению горных отводов для использования недр в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых" (зарегистрировано в Минюсте РФ 27 апреля 1999 года регистрационный N 1766).*
_________________________
* См. Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти от 17 мая 1999 года, N 20; "Российская газета" от 16 июня 1999 года.
2. Правовое регулирование установления границ и размеров территорий, занятых инженерными сетями и сооружениями, включая охранные и санитарно-защитные зоны
2.1. Основания возникновения прав на использование территории для размещения инженерных сетей и сооружений
В случае, если инженерная коммуникация является неотъемлемой частью строения как объекта недвижимости, то основание возникновения прав на использование территории совпадает с основанием возникновения прав на недвижимое имущество.
В случае, если инженерные коммуникации являются самостоятельными объектами градостроительной деятельности на территории поселения или межселенной территории, то основанием для возникновения прав на территорию, на которой располагаются такие инженерные коммуникации, является решение о разрешении строительства и акт о приемке инженерных коммуникаций в эксплуатацию и передаче их на обслуживание специализированной организации.
Первоначальная информация о мете расположения существующих инженерных коммуникаций содержится в градостроительной документации - отведенный земельный участок (схемы и проекты развития инженерной инфраструктуры и благоустройства). На основании таких данных могут утверждаться границы зон, занятых инженерными сетями и сооружениями.
Определение места расположения границ отвода земельных участков для существующих сооружений систем водо-, газо_, тепло-, электроснабжения и канализации определяется по результатам инвентаризации таких сооружений. Методика проведения инвентаризации систем коммунальной энергетики (утв. Госстроем РФ 29 марта 2001 года) В настоящее время имеются действующие Методики проведения инвентаризации инженерных систем различных видов: Инструкция по технической инвентаризации основных фондов предприятий объединенных котельных и тепловых сетей Минжилкомхоза РСФСР (утверждена приказом Минжилкомхоза РСФСР от 29 декабря 1971 года N 576), Инструкция по технической инвентаризации основных фондов водопроводно-канализационных предприятий (утверждена приказом по Министерству жилищно-коммунального хозяйства РСФСР от 9 сентября 1975 года N 378), Инструкция по технической инвентаризации основных фондов предприятий коммунальных электрических сетей системы МЖКХ РСФСР (утверждена приказом Министерства жилищно-коммунального хозяйства РСФСР от 29 ноября 1976 года N 526) и т.д.*
_________________________
* Методика проведения инвентаризации систем коммунальной энергетики (утв. Госстроем РФ 29 марта 2001 года) // "Журнал руководителя и главного бухгалтера ЖКХ", N 2, 2002 года.
2.2. Зонирование территорий, занятых инженерными сетями и сооружениями
В нормативных и иных правовых актах выделяют охранные зоны и нормативные расстояния. Охранные зоны - территории, устанавливаемые для обеспечения беспрепятственного функционирования инженерных коммуникаций. Нормативные расстояния - территория, устанавливаемая для защиты окружающей среды и человека от функционирования инженерной коммуникации. Объекты защиты в данном случае различные. В первом случае объект защиты - инженерная коммуникация, во втором - окружающая среда и человек.
Например, "охранная зона газораспределительной сети систем газоснабжения - территория с особыми условиями использования, устанавливаемая вдоль трасс газопроводов и вокруг других объектов газораспределительной сети в целях обеспечения нормальных условий ее эксплуатации и исключения возможности ее повреждения. Нормативные расстояния - минимально допустимые расстояния от газораспределительной сети до зданий и сооружений, не относящихся к этой сети, устанавливаемые при проектировании и строительстве этой сети, зданий и сооружений в целях обеспечения их безопасности, а также находящихся в них людей в случае возникновения аварийной ситуации на газораспределительной сети"*.
_________________________
* Постановление Правительства РФ от 20 ноября 2000 года N 878 "Об утверждении Правил охраны газораспределительных сетей" // Собрание законодательства Российской Федерации от 27 ноября 2000 г., N 48, ст. 4694.
Зонирование территорий, занятых инженерными сетями и сооружениями относится к компетенции Законодательного Собрания Санкт-Петербурга.
2.3. Установление границ территорий, занятых инженерными сетями и сооружениями и их охранных и санитарно-защитных зон
На земельных участках, занятых инженерными сетями и сооружениями, выделяются территории, необходимые для эксплуатации, для ремонта, а также охранные зоны. Охранные зоны, в свою очередь, устанавливаются для обеспечения беспрепятственного функционирования инженерных сетей (такая зона охраняет непосредственно сеть или сооружение от внешних воздействий различной направленности); а также для охраны людей и окружающей среды от воздействия самой сети или сооружения (санитарная зона). Именно этим может быть обусловлено выделение территорий балансовой принадлежности и территорий эксплуатационной ответственности, а также технического обслуживания. Выделение таких территорий подтверждает особенности инженерных сетей и сооружений как объектов правового регулирования. С размером территории, которую занимают инженерные сети и сооружения, связаны охранные зоны.
Границы балансовой ответственности - территория занятая непосредственно инженерными сетями и сооружениями и отведенная при предоставлении участка для их строительства.
Граница эксплуатационной ответственности всегда совпадает с границей балансовой ответственности или границей отвода земельного участка при строительстве.
Граница технического обслуживания может совпадать с нормативным расстоянием, так как последнее необходимо для защиты инженерных сетей и сооружений от внешнего воздействия и обеспечивает бесперебойное функционирование инженерных сетей и сооружений.
Охранная зона может быть больше всех вышеперечисленных территорий.
3. Правовое регулирование взимания платежей за использование территорий, занятых инженерными сетями и сооружениями, а также компенсаций собственникам, землепользователям, землевладельцам и арендаторам за обременения
Система платежей, связанных с размещением и (или) ремонтом инженерных сетей, зависит от того, осуществляется ли размещение сетей под земельным участком, на земельном участке либо над земельным участком.
1. В первом случае, речь идет об осуществлении недропользования в целях строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых (статья 6 Закона "О недрах"). Система платежей за пользование недрами исчерпывающим образом определена в статье 39 указанного Закона. Такой вид пользование недрами, как строительство и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, облагается регулярными платежами за пользование недрами (статья 53 Закона). Анализ данного платежа позволяет утверждать, что он относится к числу фискальных (налоговых) сборов.
Во-первых, подпунктом "и" пункта 1 статьи 19 Закона "Об основах налоговой системы в РФ" к числу федеральных налогов и сборов отнесены платежи за пользование природными ресурсами. Следовательно, если объектом платежей действующим законодательством названы виды специального природопользования, то такой платеж при отсутствии специальных указаний в законодательстве признается фискальным (налоговым) сбором (пункт 2 статьи 8 НК РФ). Вывод об отнесении платежей за природопользование к числу сборов сделан Конституционным Судом РФ в определении от 08.02.2001 года N 14-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Слободенюка Владимира Борисовича на нарушение его конституционных прав частью первой статьи 35 Федерального закона "О животном мире", а также в определении от 10 декабря 2002 года N 284-О "По запросу Правительства Российской Федерации о проверке конституционности постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия" и статьи 7 Федерального закона "О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации".
Во-вторых, платежи за пользование природными ресурсами не могут быть отнесены к категории налоговых платежей (за исключением земельного налога), поскольку они не обладают рядом признаков, характерных для налогов. В частности, Конституционный Суд РФ указал, что платежам за природопользование присущи признак индивидуальной возмездности (их уплата является одним из условий предоставления права на использования природных ресурсов) и компенсационный характер (их уплата компенсирует государству потери, связанные с предоставлением в пользование природных ресурсов). Между тем, указанных признаков налоговые платежи лишены (пункт 1 статьи 8 НК РФ; постановление Конституционного Суда РФ от 11 ноября 1997 года N 16-П "По делу о проверке конституционности статьи 11(1) Закона Российской Федерации от 1 апреля 1993 года "О Государственной границе Российской Федерации" в редакции от 19 июля 1997 года").
В-третьих, следует обратить внимание на положение части 1 пункта 1 статьи 43 Закона РФ от 21 февраля 1992 года N 2395-1 "О недрах" (в редакции Федерального закона от 29.05.2002 года N 57-ФЗ), согласно которому "регулярные платежи за пользование недрами взимаются за предоставление пользователям недр исключительных прав на поиск и оценку месторождений полезных ископаемых, разведку полезных ископаемых, геологическое изучение и оценку пригодности участков недр для строительства и эксплуатации сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, строительство и эксплуатацию подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, за исключением инженерных сооружений неглубокого залегания (до 5 метров), используемых по целевому назначению". Приведенная формулировка полностью соответствует выделенным Конституционным Судом РФ и иными судебными органами признакам сборов. Так, в определении от 10 декабря 2002 года N 284-О "По запросу Правительства Российской Федерации о проверке конституционности постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия" и статьи 7 Федерального закона "О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации" Конституционный Суд РФ указал:
"По смыслу статьи 16 Федерального закона "Об охране окружающей среды" (равно как и по смыслу статей 6 и 20 ранее действовавшего Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды"), платежи за различные виды негативного воздействия на окружающую среду взимаются за предоставление субъектам хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду, права производить в пределах допустимых нормативов выбросы и сбросы веществ и микроорганизмов, размещать отходы и т.п. Таким образом, плата, внесение которой является необходимым условием получения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями права осуществлять хозяйственную и иную деятельность, оказывающую негативное воздействие на окружающую среду, определяется в качестве индивидуально-возмездного платежа на основе дифференцированных нормативов допустимого воздействия на окружающую среду, с тем чтобы обеспечивалось возмещение ущерба и затрат на ее охрану и восстановление".
Аналогичным образом, Федеральным арбитражным судом Северо-Западного округа в постановлении от 11 февраля 2003 года по делу N А56-27463/02 с учетом практики Конституционного Суда РФ были признаны сбором лесные подати (статья 104 ЛК РФ).
В-четвертых, отнесение платежей за пользование недрами к числу гражданско-правовых представляется невозможным в связи с наличием публично-правовых элементов в регулировании их взимания. Так, указанные платежи предусмотрены в системе федеральных налогов и сборов (статья 19 Закона "Об основах налоговой системы в РФ"). Контроль за их уплатой осуществляют налоговые органы (см. об этом: приказ ГНС России от 08.10.1996 N ВА-3-04/87; приказ Госгортехнадзора России от 08.10.1996 N 151 "Об усилении взаимодействия налоговых органов и органов государственного горного надзора"; Методические указания по контролю за технической обоснованностью расчетов платежей при пользовании недрами, утвержденные постановлением Госгортехнадзора России от 10.12.1998 N 76)*. Именно отсутствием у платежей за пользование недрами гражданско-правовой природы вызваны изменения, внесенные в текст главы V Закона "О недрах" Федеральным законом от 8 августа 2001 года N 126-ФЗ, в результате которых из текста главы была изъята статья 43, допускавшая внесение платежей за пользование недрами в неденежной форме, что полностью соответствует действующему законодательству о налогах и сборах (пункт 1 статьи 8 НК РФ).
________________________
* См. также: Комментарий к Закону РФ "О недрах". М., 2001. С. 352 - 364.
Вместе с тем, следует отметить, что обязанность по уплате регулярных платежей за пользование недрами при размещении в недрах инженерных сооружений возникает лишь в тех случаях, когда такие сооружения расположены на глубине 5 и более метров от почвенного слоя (при его отсутствии - от земной поверхности и дна водоемов и водотоков), что прямо следует из пункта 1 статьи 43 Закона "О недрах".
Более того, в пункте 2 статьи 43 Закона "О недрах" содержатся предельные ставки регулярных платежей за пользование недрами, в пределах которых исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации по представлению территориального органа в области управления государственным фондом недр устанавливается конкретный размер ставки регулярного платежа за пользование недрами. За пределы указанных ставок субъект РФ выходить не вправе, равно как и включать в налоговую базу иные формы использования недр для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых (пункт 2 статьи 18 Закона "Об основах налоговой системы в РФ"). Так, Конституционный Суд РФ в постановлении от 21 марта 1997 года N 5-П "По делу о проверке конституционности положений абзаца второго пункта 2 статьи 18 и статьи 20 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" указал следующее:
"Установление налога субъектом Российской Федерации означает его право самостоятельно решать, вводить или не вводить на своей территории соответствующий налог, поскольку исчерпывающий перечень региональных налогов порождает только право, но не обязанность установить налог. Установление регионального налога означает также конкретизацию общих правовых положений, в том числе детальное определение субъектов и объектов налогообложения, порядка и сроков уплаты налогов, правил предоставления льгот, способы исчисления конкретных ставок (дифференцированные, прогрессивные или регрессивные) и т.д.".
Однако, статья 43 Закона "О недрах" содержит налоговые ставки лишь в отношении подземных сооружений, предназначенных для хранения нефти и газоконденсата, а также хранения природного газа и гелия. Следовательно, строительство и эксплуатация иных подземных сооружения (в том числе - инженерных коммуникаций) регулярными платежами за пользование недрами не облагается.
Вместе с тем, при строительстве, эксплуатации и ремонте подземных инженерных коммуникаций происходит и пользование земельным участком, в пределах которого осуществляются указанные действия (статья 11 Закона "О недрах"). В зависимости от оснований использования соответствующего земельного участка соответствующая организация - недропользователь уплачивает:
1) Плату за землю;
2) Соразмерную плату за ограниченное пользование чужим земельным участком (сервитут) либо иное ограничение (статья 56 ЗК РФ);
3) Возмещение стоимости изымаемого земельного участка в случае его выкупа.
Плата за землю. Согласно статье 1 Закона "О плате за землю": "Собственники земли, землевладельцы и землепользователи, кроме арендаторов, облагаются ежегодным земельным налогом". В силу пункта 1 статьи 11 НК РФ для раскрытия указанных понятий следует обратиться к Земельному кодексу РФ.
Согласно пункту 3 статьи 5 ЗК РФ:
- собственники земельных участков - лица, являющиеся собственниками земельных участков;
- землепользователи - лица, владеющие и пользующиеся земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования или на праве безвозмездного срочного пользования;
- землевладельцы - лица, владеющие и пользующиеся земельными участками на праве пожизненного наследуемого владения.
Следовательно, плательщиками земельного налога не являются арендаторы земельного участка и обладатели сервитутов. И если арендаторы земельных участков уплачивают арендную плату (часть 1 пункта 3 статьи 65 ЗК РФ), то обладатели сервитута на сегодняшний день не обязаны уплачивать плату за землю, что не вполне экономически обосновано: фактически частью земельного участка, принадлежащего лицу, пользуется другой субъект. Вследствие этого, в соглашениях об установлении сервитута или судебных решениях об установлении сервитута следует предусматривать частичную компенсацию обладателем сервитута расходов собственника земельного участка по уплате земельного налога.
Так, в соответствии со статьей 28 Федерального закона от 31.03.1999 N 69-ФЗ "О газоснабжении в РФ": "Земельные участки для строительства, эксплуатации и ремонта объектов систем газоснабжения передаются организациям собственникам систем газоснабжения в постоянное или во временное пользование в порядке, определенном земельным законодательством Российской Федерации"*. Следовательно, указанные лица являются плательщиками земельного налога на период использования земельных участков. Равным образом, плательщиками земельного налога являются владельцы объектных инженерных сетей и сооружений (страница 5 настоящего Заключения), поскольку такие сети и сооружения рассматриваются как неотъемлемая часть недвижимого имущества, расположенного на земельном участке (сложная вещь)**.
_________________________
* Приведенную норму следует рассматривать с учетом положений статьи 20 ЗК РФ, не предусматривающей предоставление земельных участков юридическим лицам (кроме государственных и муниципальных учреждений и федеральных казенных предприятий) на праве постоянного (бессрочного) пользования.
** Естественным исключением из приведенного вывода является ситуация, когда указанные объекты подпадают под действие льгот по земельному налогу (статья 12 Закона "О плате за землю").
По своему статусу земельный налог относится к числу налоговых платежей (это косвенно следует из постановления Конституционного Суда РФ от 8 октября 1997 года по делу о проверке конституционности Закона Санкт-Петербурга "О ставках земельного налога в Санкт-Петербурге в 1995 году). Данный вывод связан с тем, что земельный налог уплачивается налогоплательщиками вне рамок обязательственных отношений с публично-правовыми образованиями (что характерно для большинства других платежей за природопользование, пусть и с административно-правовыми вкраплениями). Его плательщиками, как указывалось выше, являются обладатели вещных прав на землю (статья 216 ГК РФ). Единственное исключение - субъект права безвозмездного срочного пользования земельным участком попал в число плательщиков земельного налога по причине того, что обязательство по безвозмездному пользованию земельным участком лишено возмездности, что, в свою очередь, не соответствует принципу платности землепользования (подпункт 7 пункта 1 статьи 1 ЗК РФ). Взимание же земельного налога с лица, предоставившего земельный участок в безвозмездное срочное пользование, противоречит принципу экономической обоснованности налога (сбора), установленного пунктом 3 статьи 3 НК РФ.
Полномочия органов государственной власти субъектов РФ. В связи с тем, что земельный налог статьей 21 Закона "Об основах налоговой системы в РФ" определен в качестве налога местного и с учетом Федерального закона от 17 марта 1997 года "О внесении дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в правовом регулировании взимания указанного налога на своей территории органы государственной власти Санкт-Петербурга обладают определенной самостоятельностью.
Согласно статье 13 Закона "О плате за землю": "Органы законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации имеют право устанавливать дополнительные льготы по земельному налогу в пределах суммы земельного налога, находящейся в распоряжении соответствующего субъекта Российской Федерации". Соответственно, субъекты РФ вправе посредством предоставления налоговых льгот (вплоть до полного освобождения) стимулировать определенную общественно-полезную деятельность по строительству, эксплуатации и ремонту инженерных сетей и коммуникаций на соответствующей территории. Указанное право ограничено рядом условий:
- предоставление налоговых льгот по земельному налогу возможно только в пределах той суммы, которая зачисляется в бюджет соответствующего субъекта РФ;
- Налоговые льготы не могут иметь индивидуального характера (статья 56 НК РФ).
Органы законодательной власти субъектов РФ вправе устанавливать сроки уплаты земельного налога, отличные от тех, которые содержатся в статье 17 Закона "О плате за землю". Доля средств от земельного налога и арендной платы за сельскохозяйственные угодья, перечисляемых на бюджетные счета субъектов Российской Федерации, устанавливается органами законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации.
Именно к компетенции органов законодательной (представительной) власти города Санкт-Петербурга относится и полномочие по определению ставок земельного налога в пределах средней ставки земельного налога, установленной Законом "О плате за землю" (постановление Конституционного Суда РФ от 8 октября 1997 года по делу о проверке конституционности Закона Санкт-Петербурга "О ставках земельного налога в Санкт-Петербурге в 1995 году).
Соразмерная плата за ограниченное пользование чужим земельным участком (сервитут) либо иное ограничение (статья 56 ЗК РФ). Применительно к строительству и эксплуатации инженерных сетей и сооружений речь может идти лишь об установлении на земельный участок (например, в городе) частного сервитута (поскольку исчерпывающий перечень случаев установления публичного сервитута указанные цели не включает) либо иного ограничения прав на земельный участок (статья 56 ЗК РФ) по основаниям, установленным федеральными законами (например, особые условия использования земельных участков в пределах охранных зон инженерных сетей и коммуникаций).
Так, согласно статье 28 Закона "О газоснабжении в РФ": "Предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и отнесенных к категории земель промышленности, энергетики, недропользования или транспорта, осуществляется безвозмездно на основании решений органов власти, к полномочиям которых данный вопрос отнесен земельным законодательством Российской Федерации. Предоставление земельных участков, принадлежащих другим собственникам, осуществляется с согласия собственников земельных участков на основании договоров, заключаемых между собственниками земельных участков или уполномоченными ими лицами и организацией - собственником системы газоснабжения". В указанной норме речь идет именно об установлении частного сервитута на земельный участок.
Применительно к использованию земельного участка для ремонта инженерных сетей и коммуникаций речь может идти об установлении публичного сервитута (подпункт 2 пункта 3 статьи 23 ЗК РФ).
Применительно к частному (а в ряде случаев - и публичному) сервитуту Земельный кодекс устанавливает право собственника земельного участка, обремененного сервитутом, требовать от заинтересованных лиц соразмерную плату (пункт 6 статьи 23 и часть 2 пункта 7 статьи 23 ЗК РФ). Указанная плата относится к числу гражданско-правовых платежей, поскольку ее размер и порядок взимания устанавливаются соглашением (применительно к частному сервитуту) и она не включается в структуру системы налогов и сборов РФ (статьи 19 - 21 Закона "Об основах налоговой системы в РФ"; статьи 13 - 15 НК РФ). Более того, экономическая цель такой платы - возмещение потерь собственника земельного участка*, что следует из требования соразмерности такой платы степени обременения земельного участка, тогда как сбор** в силу пункта 2 статьи 8 НК РФ - это всегда плата за юридически значимые действия.
_________________________
* Потери собственника земельного участка очевидны, поскольку сервитут ограничивает его полномочия по пользованию и распоряжению земельным участком. Такие потери, как минимум, соответствуют величине земельного налога, который уплачивает собственник земельного участка.
** О налоге в отношении такой платы речь явно не идет в связи с ее очевидной индивидуальной возмездностью.
Несмотря на то, что статья 56 ЗК РФ применительно к иным (помимо сервитутов) ограничениям прав на землю ничего не говорит о платности таких ограничений, нет препятствий для применения по аналогии (статья 6 ГК РФ; пункт 3 статьи 3 ЗК РФ) норм пункта 7 статьи 23 ЗК РФ, поскольку ограничения прав на землю по своему статусу ближе к публичному сервитуту (это следует из сопоставления пункта 2 статьи 23 и пункта 3 статьи 56 ЗК РФ). Таким образом, представляется возможным утверждать, что "в случаях если установление ограничения прав на земельный участок приводит к существенным затруднениям в использовании земельного участка, его собственник (землевладелец, землепользователь, арендатор) вправе требовать от органа государственной власти или органа местного самоуправления, установивших такое ограничение, соразмерную плату". Соответственно, статус этой платы аналогичен статусу платы за установление сервитута, т. е. гражданско-правовой платеж.
Полномочия органов государственной власти субъектов РФ. Поскольку соразмерная плата является гражданско-правовой по своему характеру, ее размер определяется самостоятельно:
- Сторонами соглашения об установлении сервитута (применительно к частному сервитуту);
- Судом (в случае разногласий по ее размеру);
- Органами государственной власти или органами местного самоуправления в соответствующих актах (применительно к публичному сервитуту).
Еще раз отметим, что обладатели сервитута на сегодняшний день не обязаны уплачивать земельный налог, что не вполне экономически обосновано: фактически частью земельного участка, принадлежащего лицу, пользуется другой субъект. Вследствие этого, в соглашениях об установлении сервитута, судебных решениях об установлении сервитута или правовых актах государственных (муниципальных) органов следует предусматривать частичную компенсацию обладателем сервитута (ограничения прав) расходов собственника (владельца, пользователя) земельного участка по уплате земельного налога.
Возмещение стоимости изымаемого земельного участка в случае изъятия (выкупа). Принудительное отчуждение земельного участка для государственных или муниципальных нужд может быть проведено только при условии предварительного и равноценного возмещения стоимости земельного участка на основании решения суда (пункт 2 статьи 55 ЗК РФ). В отношении добровольного отчуждения земельного участка для государственных и муниципальных нужд уплата выкупной цены собственнику осуществляется на основании соглашения с ним в установленные таким соглашением сроки и порядке (пункт 1 статьи 281 ГК РФ). Отметим, что такое отчуждение возможно и в случаях если установление публичного сервитута приводит к невозможности использования земельного участка (часть 1 пункта 7 статьи 23 ЗК РФ), а в силу аналогии закона - в случаях, если к аналогичным последствиям приводит установление ограничения прав на земельный участок.
Таким образом, указанное возмещение должно обладать признаками:
- Предварительности (возмещение должно уплачиваться собственнику до перехода права собственности к покупателю, при отсутствии согласия собственника на иное);
- Соразмерности (согласно пункту 2 статьи 281 ГК РФ: "При определении выкупной цены в нее включаются рыночная стоимость земельного участка и находящегося на нем недвижимого имущества, а также все убытки, причиненные собственнику изъятием земельного участка, включая убытки, которые он несет в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенную выгоду").
Причем, в соответствии с пунктом 3 статьи 55 ЗК РФ порядок определения цены выкупаемого земельного участка устанавливается гражданским законодательством, что предопределяет гражданско-правовой статус возмещения стоимости земельного участка.
Полномочия органов государственной власти субъектов РФ. Поскольку выкупная цена является гражданско-правовой по своему характеру, ее размер определяется самостоятельно:
- Сторонами соглашения о выкупе земельного участка;
- Судом (в случае принудительного выкупа).