Кодекс-info, N 7-8, 2003 год
Е.Б.Абросимова,
к.ю.н., доцент, заслуженный юрист Российской Федерации
    
         

Административная юстиция в России: институциональные и процессуальные аспекты

    
    1. ВВЕДЕНИЕ В ПРОБЛЕМУ. Об административной юстиции в России в последнее время довольно часто пишут и говорят, причем не только специалисты в сфере административного или конституционного права, но и политики.
    
    Несмотря на это, понятие "административная юстиция" используется (как будет показано несколько ниже) весьма свободно, его содержание также определяется различным образом. Поэтому сделаем несколько предварительных замечаний теоретического характера, которые позволят, как представляется, более четко определить сущность "административной юстиции" не только и не столько в условиях Российского государства, сколько понять его место и роль в системе демократического государственного механизма.
    
    1.1. Суд в современном государствоведении признается специализированным государственным органом, осуществляющим от имени государства функцию социального контроля при наличии конфликта между отдельными членами общества, между ними и государством, конфликта, возникающего в любой сфере жизни и деятельности человека, урегулированной правом. Именно поэтому место суда в государственной организации, его роль в обществе в целом традиционно рассматривается как наиболее точный показатель развитости правовых начал, один из основных критериев осознания и рецепции конкретным социумом ценностей существования неотъемлемых прав и свобод человека, правового государства, разделения властей.
    
    1.2. В свою очередь, обособление суда от системы законодательных и исполнительных органов, приобретение им институциональной и организационной независимости возможно только в государствах, признающих в качестве фундаментальной основы конституционного строя или порядка принцип разделения властей.
    
    1.3. Собственно с момента такого обособления и можно говорить о судебной власти, а не о суде. Поскольку только в этих условиях суд помимо функции - осуществления правосудия* (то есть полномочий государственного контроля над социальными конфликтами, возникающими только между отдельными людьми и их объединениями** в форме разрешения тех или иных судебных дел - гражданских или уголовных), характерной для любого типа государственной организации***, неизбежно наделяется двумя другими фундаментальными полномочиями, несущими в себе качество государственной властности в собственном смысле этого слова****:
________________     
    * Естественно, в данном случае можно говорить об употреблении этого понятия в узком смысле.
    

    ** Слово "объединение" употреблено в широком смысле, а не в смысле конкретной правовой формы реализации права на ассоциацию в российском конституционном или гражданском праве.
    
    *** Подробнее об исторических типах и формах осуществления правосудия в государственных судах см. Аннерс Э. История европейского права. М. 1994; Владимирский-Буданов М.Ф. Обзор истории русского права. Киев, 1886; Чельцов-Бебутов М.А. Курс советского уголовно-процессуального права. Очерки по истории суда и уголовного процесса в рабовладельческих, феодальных, и буржуазных государствах. М. 1957.
    
    **** Подробный анализ этого явления, равно как и истории становления государственной судебной функции, см. также: Филиппов М.А. Судебная реформа в России. СПб, 1871. Т.1. С.49-50.
    
    
    - полномочиями судебного административного контроля или разрешения административных дел (то есть дел о незаконности деятельности органов исполнительной власти) и
    

    - полномочиями судебного конституционного контроля или разрешения конституционных дел (т.е. дел о неконституционности деятельности законодателя)*.
________________     
    * Совокупность названных трех полномочий судебной власти можно определить как "правосудие в широком смысле слова".
    
    
    Иными словами, меч богини правосудия Фемиды отныне направлен не только на человека, но и на государство, ее щит защищает каждого невиновного, а на ее весы ложатся как правонарушения граждан, так и неправомерные действия, и акты органов государственной власти.
    
    Такое отношение к институту суда предопределяет его место в системе разделения властей (соответственно и систему взаимоотношений между ними), с одной стороны, и серьезное внимание создателей конституций и иных законодателей, в широком смысле этого слова, ученых*  к вопросам статуса, организации и деятельности суда во всех трех его ипостасях, с другой стороны**. Специально обратим внимание читателя на тройственность характера полномочий судебной власти, с одной стороны, и на его отражение в научных исследованиях, с другой стороны. Вопросы осуществления собственно правосудия наиболее исследованная сфера для российской юридической науки, ее гражданской и уголовной процессуальных составляющих - ведь только этот аспект "жизни судебной власти" и был доступен в годы советской власти или в имперский период, поскольку обе этих государственных формы были построены на основе идеи моновластия или нерасчленения государственной власти (хотя, естественно, и в принципиально различных формах)***. В последние годы существенным образом продвинулись вперед исследования в части изучения полномочий судебного конституционного контроля или конституционной юстиции****. А интересующему нас в настоящей работе полномочию по осуществлению судебного административного контроля или административной юстиции повезло значительно меньше (о чем будет подробнее сказано ниже). Может быть, именно отрицание или недооценка этого аспекта теории разделения властей и ее неотъемлемого элемента - концепции независимости (ни от кого и ни от чего*****) и универсальности (по субъектному, предметному, территориальному и темпоральному критериям******) судебной власти является одной из причин столь длительной дискуссии - почти вековой - о сущности и формах осуществления административной юстиции в России.
________________     
    * Отметим, что в отличие от нашей страны, где исследования в сфере организации и деятельности носят чаще всего отраслевой характер (на первом месте, конечно, работы специалистов в области уголовного процесса, такие как Петрухин И.Л. Правосудие: время реформ. М. 1991; Савицкий В.М. Организация судебной власти в Российской Федерации. М. 1996; многочисленные учебники по курсу "Правоохранительные органы"), в большинстве современных государств эти исследования осуществляются на уровне государствоведения, науки конституционного (государственного) права, о чем см. например: Сравнительное конституционное право. Под ред. Чиркина В.Е., Юдина Ю.А., Ковлера А.И. М. 1996; Очерки конституционного права иностранных государств. Под ред. Ковачева Д.А. М. 1998; Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть. Под ред. Страшуна Б.А. М. 1999.
    

    ** Обратим внимание читателя также и на тот факт, что вне зависимости от того, какая организационная модель судебной власти - внешне или внутренне специализированная - используется в конкретном государстве, в ее деятельности реализуются все три функции, и, что самое интересное, институционализация отдельных специализированных судебных институтов, как правило, начинается именно со становления административной юстиции в той или иной форме. Подробнее см., например, об осуществлении этих функций в Великобритании или США: Административное право зарубежных стран. Под ред. Козырина А.Н. М. 1996. С.24-51, 64-72; Галлиган Д., Полянский В.В., Старилов Ю.Н. Административное право. История развития и основные современные концепции. М. 2001. С.405-410, 399-404; Касаткина Н.М. Контроль общих судов за деятельностью органов управления в США.//Очерки конституционного права иностранных государств. М. 1999 С.286-292.
    
    *** См. например: Васьковский Е.В. Курс гражданского процесса. Т.1. М. 1913; Фойницкий И.Я. Курс уголовного судопроизводства. СПб, 1996; Гражданское процессуальное право России. Под ред. Шакарян М.С.; Уголовный процесс. Под ред. Петрухина И.Л. М. 2002.

    **** См. Витрук В.Н. Конституционное правосудие в Российской Федерации. М. 2001; Кряжков В.А., Лазарев Л.В. Конституционная юстиция в Российской Федерации. М. 1998 и др.
    
    ***** О различении двух аспектов независимости: самостоятельности, т.е. независимости в организационном или институциональном смысле, и беспристрастности (объективной и субъективной), т.е. независимости суда в содержательном смысле слова см. подробнее исследования автора: Суд в системе разделения властей: российская модель. М. 2002.
    
    ****** О чем см. подробнее исследования автора в Доступ к правосудию./Судебная власть в России: система и принципы. М. 2002.
    
     
    1.4. И наконец, еще одно необходимое вводное замечание, судебная власть в Российской Федерации представлена в силу конституционных норм (статьи 125-127) различными типами государственных судебных учреждений: судами общей юрисдикции, судами арбитражной юрисдикции и конституционной юрисдикции* . В составе судов общей и арбитражной юрисдикции выделены и функционируют судебные подразделения, специализирующиеся на рассмотрении дел того или иного рода и вида, например, уголовных и гражданских в судах общей юрисдикции, гражданских и административных - в арбитражных судах. Система судов общей юрисдикции включает в себя также относительно самостоятельную подсистему военных судов. Таким образом, в России с 1993 года**  функционирует организационная модель, построенная на принципах внешней, и частично внутренней специализации. Естественно, что это обстоятельство неизбежно влияет на характеристику осуществления полномочий судебного административного контроля, поскольку действующая Конституция  "не видит" автономной, в полном смысле этого слова, административной юстиции. Иными словами, существование названных трех самостоятельных подсистем судебной власти порождает еще одну сферу проблем, связанных с осуществлением полномочий административного судебного контроля, сферу взаимоотношений между уже существующими подсистемами и их отдельными элементами.
________________
    * Несмотря на то что конституционный законодатель включил все три вида в состав судебной власти, ряд исследователей полагает, что органы типа конституционных судов, наряду с прокуратурой, уполномоченным по правам человека, счетной палатой и некоторыми иными, составляют четвертую контрольную ветвь государственной власти, "охраняющую и защищающую конституцию". См. Чиркин В.Е. Контрольная власть.//Государство и право. 1993. N 4 С.10-18; он же: Сравнительное конституционное право. М. 1997.
    

    **  А реально с 1991 года, когда были учреждены Конституционный суд Российской Федерации и арбитражные суды.
    
         
    2. НЕМНОГО ИСТОРИИ. В различные периоды развития Российского государства возникал вопрос о реформировании существующей государственной машины, доступности и прозрачности ее органов (в первую очередь исполнительных или исполнительно-распорядительных), принципах их организации, структуре, порядке деятельности для пользователей - граждан. Иными словами, вопрос о необходимости законодательного регулирования осуществления государственной власти и, соответственно, формирования механизмов, обеспечивающих эту прозрачность, в том числе и административной юстиции. Одновременно возникал и вопрос о формировании в качестве самостоятельной отрасли права и юридической науки - административного процессуального права. Не вдаваясь в "дела давно минувших дней", рассмотрим лишь последнее столетие.
    
    2.1. Вопрос о существовании административной юстиции и административного процесса возникал по меньшей мере четыре раза. В самом начале ХХ века появляются научные исследования А.И.Елистратова*, С.А.Корфа**  и некоторых других авторов. В 20-е годы к ним присоединился М.Д.Загряцков***. Следующая волна интереса к проблемам административного процесса приходится на конец 50-х - 60-е годы. Появляются работы Г.И.Петрова****,  Ю.М.Козлова*****, М.Д.Шаргородского и О.С.Иоффе******, затрагивающие в большей мере теоретические аспекты проблемы, а также более прикладные исследования Н.Г.Салищевой*******, В.Д.Сорокина********, Д.М.Чечота*********. Дискуссия в Институте государства и права в 1962 г. по вопросам административного права и процесса порождает многочисленные выступления в печати таких известных юристов, как Ю.М.Козлов, Б.М.Лазарев, А.Е.Лунев, М.И.Пискотин, С.С.Студеникин, Ю.А.Тихомиров, Ц.А.Ямпольская. В эти же годы на русском языке публикуются работы зарубежных авторов, посвященные данной проблеме**********. И наконец, в наше время, в конце 90-х годов***********, вновь появляется серьезный интерес к проблеме существования административного процесса************.
________________
    * См. Елистратов А.И. Административное право. Лекции. М. 1911; он же: Основные начала административного права. М.1914; Административное право. М. 1929.
    

    **См. Корф С.А. Административная юстиция в России. СПб, 1910.
    
    *** Загряцков М.Д. Административная юстиция и право жалобы (в теории и законодательстве). М. 1924.
    
    **** Петров Г.И. Сущность советского административного права. Л. 1959.
    
    ***** Козлов Ю.М. Предмет советского административного права. М. 1967.
    
    ****** Шаргородский М.Д, Иоффе О.С. Вопросы теории права. М.1961; Иоффе О.С. Общая теория государства и права. М. 1961.
    
    ******* Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. М. 1964; Гражданин и административная юрисдикция в СССР. М. 1970; Гражданин и административный порядок в СССР. М. 1970.
    
    ******** Сорокин В.Д. Проблемы административного процесса. М. 1968; Административно-процессуальное право, М. 1972 и Административно-процессуальные нормы, Л. 1971;
    
    ********* Чечот Д.М. Административная юстиция (теоретические проблемы). Л. 1973.
    
    ********** См. Попович С. Административное право. Общая часть. М. 1968 (СФРЮ); Старосьцяк Е. Правовые формы административной деятельности. М. 1959 (ПНР);
    
    *********** См., например, фундаментальное исследование Тихомирова Ю.А. Курс административного права и процесса. М. 1998; а также: Бахрах Д.Н. Административное право. М. 1993. С.40-56, 169-178, Скитович В.В. Судебная власть и административный акт: проблемы юрисдикционного контроля. Гродно. 1999; Старилов Ю.Н. Административная юстиция: проблемы теории. Воронеж. 1998; он же: Административная юстиция. Теория, история, перспективы. М. 2001; Хаманева Н.Ю. Защита прав граждан в сфере исполнительной власти. М. 1998; она же: Судебный контроль за реализацией прав граждан в сфере исполнительной власти. М. 1999; Хаманева Н.Ю., Салищева Н.Г. Административная юстиция и административное судопроизводство в Российской Федерации. М. 2001 и др.     

    ************ Серьезное внимание проблемам осуществления в Российской Федерации полномочий административного судебного контроля было уделено и в ходе работы рабочей группы по вопросам судебной реформы, сформированной Президентом Российской Федерации зимой 2000 года. В ходе работы этой группы были исследованы как состояние российской правовой реальности. Так и возможные перспективы развития. К сожалению, в отличие от отчасти уже осуществившихся реформ в сфере статуса судей, уголовного, гражданского и арбитражного судопроизводства, производства по делам об административных правонарушениях, применительно к рассматриваемой сфере от реформы было решено отказаться и в основном сохранить существующее положение дел и, пожалуй, самое важное, существующие подходы к организации осуществления функций административной юстиции. Преобразования должны коснуться только качества законодательного регулирования.
         
    
    2.2. Законодательство о судебной защите прав человека от произвола представителей исполнительной власти вплоть до 1989 года практически отсутствовало*, и даже те фрагменты, которые появились в 1989 году, а точнее в 1993 году, не обладали самостоятельностью, а были составной частью гражданского процесса. Имея в виду существование значительного числа работ в названной сфере и практическое прекращение действия соответствующих законов, не будем детально останавливаться на этом вопросе** .
________________
    * Особняком стоит Положение "О судах по административным делам" от 30 мая 1917 года, которым были учреждены административная юстиция, представленная судами трех видов: административный судья (первая инстанция), окружной суд (первая инстанция и жалобная - кассационная по типу) и Правительствующий сенат (Первый департамент). Подробнее см.: Зеленцов А.Б., Радченко В.И. Административная юстиция в России. М. 2002. С.57-89.
    
    ** Подробно об истории развития гражданского законодательства в этой сфере Туманова Л.В. Состояние и перспективы развития законодательства о защите публично-правовых отношений. СПб, 2001. С.36-94 (в работе также приведена детальная библиография по этому вопросу).
    
              

    Думается, что попытки теоретического осмысления реализации административно-правовых норм материального характера в неких (о чем несколько ниже) процедурных формах возникают отнюдь не в связи с теми или иными субъективными процессами, как это часто стараются представить, но обусловлены объективными причинами. Приведенная выше периодизация предпринимаемых попыток, может, на наш взгляд, подсказать причину отсутствия полного законодательного решения вопроса. Волны интереса к рассматриваемой проблеме весьма недвусмысленно привязаны к периодам демократизации общественной и государственной жизни в нашей стране, периодам, когда обсуждение необходимости ограничения произвола государства в целом и каждого из его органов и должностных лиц в отдельности, осуществляемое в интересах человека, хотя бы в форме установления неких правил поведения или процедурно-юридических норм*, становится возможным. Причем, в отличие от соответствующих моментов в развитии конституционного (государственного) права, парламентского права (права парламентских процедур), гражданского права и процесса, уголовного права и процесса, в развитии административного права и тем более процесса наблюдается значительное запаздывание по отношению ко времени осуществления демократических преобразований общего характера. Это вполне естественно, поскольку проблемы отмеченных выше отраслей права в большей степени очевидны и затрагивают чаще всего интересы не только и не столько власть предержащих, сколько всего общества. Преобразования же аппарата государственного управления или системы органов исполнительной власти (за исключением высших) и тем более формирование новых контрольных механизмов, во-первых, кажутся не столь необходимыми, а во-вторых, являются чрезвычайно сложными. Тем более если предмет преобразований относится к реализации относительно новых или просто новых для данного общества принципов и концепций и к  отсутствующим научному направлению и соответствующей отрасли права**. Именно поэтому общественное осознание проблемы приходит существенно позднее. Это обстоятельство имеет и свои положительные стороны, и отрицательные. К положительным можно, в частности, отнести возможность взвешенного подхода к решению проблемы. Но, увы, преобразовательный, реформистский потенциал к этому времени, как можно судить по приведенной литературе, спадает, а консервативные тенденции, естественно, набирают силу. Необходимо также иметь в виду, что, как бы ни трактовалось понятия "административной юстиции" и "административного процесса", речь все равно идет о выявлении и установлении процедурных правил именно для государства, причем в лице наиболее распространенного носителя государственной власти - чиновника, и, следовательно, в качестве еще одного консервативного фактора следует учитывать незаинтересованность этого специфического субъекта в преобразованиях.
________________
    * Р.М.Пайсе оценивает процессуальное ограничение административного произвола в качестве первого и самого главного направления борьбы за гражданские права и свободы. См. подробнее: Бербешкина З.А. Справедливость как социально-философская категория. М. 1983. С.53
    

    ** О проблемах формирования данной отрасли прав см. подробнее: Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М. 1998 С.712-719, 728-742. Чрезвычайно показательным в этом отношении является и разнообразие взглядов, представленных на научно-практической конференции "Судебная реформа в России: проблемы совершенствования процессуального законодательства", состоявшейся 28 мая 2001 года в г. Москве, и опубликованных в одноименном сборнике (М. 2001).
    
         
    
    2.3. Конечно, существенным препятствием на пути формирования административного процесса являются и юридические традиции нашей страны. В течение длительного периода времени и в Российской империи, и в советский период жизни нашего общества и государства отрицалась теория разделения властей. А учитывая, что в советский период времени социалистическое государство воспринималось как общенародное, построенное на принципе полновластия советов народных (ранее рабочих, крестьянских, матросских, дахнацких и т.п., просто трудящихся) депутатов, с одной стороны, и как построенное на принципе демократического централизма, с другой стороны, то и сама идея установления каких-либо ограничений государственной власти представлялась абсолютно несостоятельной.
    

    Кроме того, опять-таки с имперских времен существует в отличие от большинства зарубежных стран устойчивая традиция выделения малозначительных правонарушений, обладающих тем не менее достаточной общественной опасностью, в самостоятельный вид правонарушений - административный проступок или деликт, и, соответственно, существование самостоятельной ветви юридической науки - административной деликтологии, а также соответствующей обширной законодательной базы, в том числе процессуального характера, что позволяло и позволяет отрицать необходимость существования какого то ни было иного административного процесса, кроме процесса, в ходе которого рассматривается дело об административном правонарушении (заметим, вне зависимости от того, какой субъект осуществляет производство по этой категории дел)*.     
________________     
    * См. Комментарий к Кодексу РСФСР об административных правонарушениях. М. 2000. С.771-772.
    
    
    2.4. Существует, кажется, еще одно обстоятельство, затрудняющее теоретическое осмысление проблемы административного процесса. Речь идет об отсутствии в качестве самостоятельной отрасли юридической науки судебного или судоустройственного права*  и соответственно устойчивых представлений не только о сущности судебной власти, видах и типах, принципах судебных систем и отдельных судебных институтов, но и о сущности и содержании судебного процесса, безотносительно к его разновидностям - гражданскому, уголовному, а в последние годы наконец-то, конституционному и административному.
________________
    * См. подробнее Полянский Н.Н., Строгович М.С., Савицкий В.М. Мельников А.А. Проблемы судебного права. М. 1983. Хотя это и не относится непосредственно к рассматриваемой теме, заметим, что формирование судебного права, объединяющего как нормы, регулирующие вопросы организации, так и деятельности судебной власти, то есть и судоустройственные и судопроцессуальные аспекты судебной власти, на чем настаивают авторы упомянутой книги, представляется несколько искусственным. Более обоснованным теоретически и практически, более функциональным видится существование судоустройственного права - совокупности норм, правоотношений и научных представлений о сути и формах институциональных проявлений судебной власти, понимаемом как составная часть публичного права, наряду с конституционным, парламентским и административным, при условии существования и процессуальной составляющей публичного права: правом парламентских процедур, правом административных или позитивных и негативных управленческих процедур и консолидированным судебным процессом. О последнем подробнее см. Протасов В.Н. Юридическая процедура. М. 1991; он же: Основы общеправовой процессуальной теории. М. 1991; Рязановский В.А. Единство процесса. М. 1996.
    
    

    Вероятно, совокупность всех этих причин и привела к тому несколько странному положению дел, которое сложилось в основном к 1995 году (именно тогда были приняты Федеральный конституционный закон "Об арбитражных судах в Российской Федерации"*  и Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации, начал действовать Федеральный конституционный закон "О Конституционном суде Российской Федерации"**) и которое сохраняется в настоящий момент.
________________
    * Точнее, это был уже второй закон судоустройственного типа, определяющий организацию и компетенцию арбитражных судов в Российской Федерации. См. соответственно: СЗ РФ. 1995. .N 18. Ст.1589 и Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1991. N 30. Ст.1013; 1992. N 34. Ст.1965. 199., N 32. Ст.1236.
    
    ** СЗ РФ. N 1994. N 13. Ст.1447; 2001. N 7. Ст.697; 2001. N 51. Ст.4825.
    
    
    3. ОПРЕДЕЛЕНИЕ СООТНОШЕНИЯ ПОНЯТИЙ "АДМИНИСТРАТИВНАЯ ЮСТИЦИЯ" И "АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ПРОЦЕСС". Как было показано, почти век в России обсуждается проблема необходимости существования административной юстиции и административного процесса. Однако до сих пор не был выработан единый подход к определению этих понятий и соответственно к построению законодательной модели.
    
    3.1. Существует три основные точки зрения на данный предмет. Первой - ограничения понятия "административный процесс" до рамок производства по административным делам - традиционно придерживаются специалисты в области административной деликтологии. Сторонники второй точки зрения утверждают, что административный процесс это - процесс рассмотрения спора об административном праве или спора между сторонами, регулируемых административно-правыми нормами права управленческих общественных отношений*. И наконец, существует третья точка зрения, которая заключается в том, что административный процесс рассматривается как правильный, основанный на нормах закона порядок рассмотрения всех индивидуальных дел органами исполнительной власти, или, иными словами, "административный процесс - широкое и многообразное явление, охватывающее все процессуальные формы жизни административно-правовых норм"**. В последнее время часто высказывается мнение о том, что понятие административный процесс охватывает и процесс принятия органом исполнительной власти нормативного и индивидуального актов***.
________________
    * Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. Часть 1. М. 1995. С.259; Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. М. 1984. С.12-17.
    

    ** Попова В.И. Теоретические вопросы систематизации советского административного законодательства. М. 1962. С.297; Кормалицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. М. 1996. С.300-314.
    
    *** Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М. 1998. С.440-459; Конституция. Закон. Нормативный акт. М. 1994. С.99-107.
    
    
    Таким образом, формируется два основных подхода к определению понятия "административный процесс". Один можно охарактеризовать как узкий, он заключается в ограничении рассматриваемого понятия той или иной сферой деятельности органов исполнительной (иногда и судебной) ветви государственной власти. К этой группе можно отнести следующие взгляды: 1) понимание административного процесса только как производства по делам об административных правонарушениях*; 2) понимание административного процесса только как деятельности органов исполнительной власти по рассмотрению административно-правовых споров** ; 3) понимание административного процесса как деятельности по разработке и принятию нормативных и индивидуальных актов***. Вторая группа представлена большим количеством несколько отличающихся мнений****, которые в целом могут быть охарактеризованы как широкое понимание административного процесса, включающее в себя все процедурные стороны деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц, а также процесс рассмотрения судами любых административно-правовых споров*****. Думается, что и с теоретических и с практических позиций последняя точка зрения наиболее верна. Понимая административный процесс как совокупность правовых норм, регулирующих деятельность органов исполнительной власти и их должностных лиц в их взаимоотношениях (как негативного, спорного характера, так и позитивного, не связанного с конфликтом) с субъектами права, не находящимися в служебном подчинении у последних, мы тем самым должным образом выявляем основу его правовой природы. А до тех пор, пока не сформируется наука судебного или судоустройственного права и соответствующий вид судебного процесса, вероятно, следует включать в понятие "административный процесс" и регулирование осуществляемого судом производства. А поскольку любой процесс (от латинского "рrocessus" - движение вперед) есть совокупность последовательных действий, направленных (сознательно или неосознанно) на достижение определенного результата, можно говорить о том, что административный процесс есть совокупность отдельных стадий или производств: начиная от стадии разработки и принятия нормативного акта, через стадии обращения в орган исполнительной власти заинтересованного субъекта (в условиях отсутствия конфликта, разработки и принятия индивидуального решения (может быть, в форме индивидуального акта, а может быть, в форме действия, разрешения возникшего по поводу административного решения конфликта органом исполнительной власти (тем, который принял спорное решение, и тем, который, будучи выше по иерархии, рассмотрел жалобу на спорное решение и вторичное решение, и, наконец, разрешение конфликта судебной ветвью власти. Естественно, что здесь названы только основные стадии (производства). Каждая из стадий (производств) в свою очередь осуществляется в форме последовательной реализации отдельных процедур, например, вторая стадия, будет включать: принятие (направление и регистрация) обращения, передачу обращения на изучение, подготовку и принятие решения, подписание решения. Также естественно, что не каждое административно-правовое отношение будет осуществляться на каждой стадии. Вполне очевидно, что стадия разработки и принятия нормативного акта подзаконного характера будет встречаться значительно реже, чем иные. Столь же очевидно, что далеко не всегда обращение заинтересованного субъекта превратится в конфликт и пройдет стадию разрешения в органе исполнительной власти и тем более в суде.
________________
    * См. например: Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях. Под ред. Сидоренко Е.Н. М. 2002. С.672-764, 766-767 и др.; Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях. Под ред. Ренова Э.Н. М. 2002. С.683-775.
    

    ** Административный процесс в обоих случаях может быть охарактеризован как юрисдикционный или негативный.
    
    *** Или так называемый позитивный административный процесс.
    
    **** Ю.А.Тихомиров, например, наряду с иными элементами, составляющими административный процесс, выделяет коллизии между органами исполнительной власти различных видов и, соответственно, нормативными актами. Курс административного права и процесса. М. 1998. С.719-728, он же: Коллизионное право. М. 2000. С.202-237.
    
    ***** Подробно о многообразии представлений о сущности и содержании понятия "административный процесс" см.: Сорокин В.Д. Проблемы административного процесса. М. 1968. С.51-62; Тихомиров Ю.А. Курс административного права  и процесса. М. 1998.
    
    
    3.2. Термин "административная юстиция" вполне очевидно применим в таких условиях только к последней стадии. Достаточно часто административной юстицией называют именно судебный процесс* . На наш взгляд, правильнее, все-таки, говоря об административной юстиции, иметь в виду институциональные аспекты реализации охарактеризованного выше полномочия судов в части осуществления судебного контроля за носителями исполнительной власти (администрацией) на предмет несоответствия их деятельности - как в форме актов нормативного и ненормативного характера, так и действий либо бездействия - законодательному акту. А последнюю стадию административного процесса обозначать как разрешение административного дела судом (по аналогии с используемыми терминами в гражданском и уголовном процессах) или административное судопроизводство (административный процесс в узком смысле слова).
________________
    * Бахрах Д.Н. Административное право. М. 1993. С.51; Чечот Д.М. Административная юстиция (теоретические проблемы). Л. 1973. С.31; Сажина В.В. Административная юстиция: к теории и истории вопроса.//Советское государство  и право. 1989. С.36-44; Старилов Ю.Н. Административная юстиция. Теория, история, перспективы. М. 2001. С.185.
    
    
    Сложность в определении понятия "административная юстиция" в научных целях порождена не только отсутствием фундаментальных общепризнанных исследований в российской науке административного права, но и практическим отрицанием самого права на существование этого понятия специалистами в сфере гражданского процесса, а в последнее время и арбитражного* . Такая позиция, как это ни странно** , вполне оправдана состоянием федерального законодательства.
________________
    * См., например, типичные позиции: Лесницкая Л.Ф. Совершенствование гражданского процессуального законодательства, Клейн Н.И. Судебная реформа и развитие арбитражного процессуального законодательства./Судебная реформа в России: проблемы совершенствования процессуального законодательства. М. 2001. С.78 и 89.
    

    ** Жуйков В.М. Несовершенство, искупаемое неисполнением.//Отечественные записки. 2003. N 2. С.120.
    
              
    4. "ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ МОЗАИКА". Несмотря на сказанное выше о проблемах определения понятий, включая отсутствии легальной дефиниции, сложностях восприятия ценностей теории разделения властей и их проявлений в конкретных формах государственных органов и процедур и т.п., административная юстиция не только существует, но и действует в Российской Федерации вполне успешно. Остановимся в настоящем разделе на краткой характеристике конституционных и законодательных форм реализации полномочий судебного административного контроля в нашей стране.
    
    4.1. Конституционное законодательство. Фундамент осуществления рассматриваемого полномочия был заложен еще в советское время. Статья 58 Конституции СССР 1977 года предоставила гражданам право на обжалование в суд неправомерных действий должностных лиц исполнительно-распорядительных органов, совершенные с нарушением закона, с превышением полномочий, ущемляющих права граждан. Однако, как известно, советские конституции не были актами прямого действия, и поэтому до перестроечного 1987 года, когда появился Закон СССР "О порядке обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих права граждан", ни юридической (за исключением случаев, когда такое право было предоставлено специальными нормами конкретных законов), ни реальной возможности бороться с произволом чиновника не было. Россия приняла соответствующий Закон "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан"*  также на волне демократизации 27 апреля 1993 года. Этот закон, действующий в настоящий момент с изменениями и дополнениями 1995 года (наряду с ними необходимо отметить Закон Российской Федерации "О внесении изменений и дополнений в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР"** от 28 апреля 1993 года, воспроизводящий текст Закона "Об обжаловании в суд", но содержащий несколько принципиальных отличий от базового акта), и составляет правовую основу соответствующей группы полномочий судов общей юрисдикции. О содержании и практике применения этого Закона написано много***, существуют многочисленные разъяснения Верховного Суда Российской Федерации как по результатам обобщения практики его применения, так и по конкретным делам (поэтому останавливаться на детальном анализе нет необходимости. Вместе с тем заметим, что объектом обжалования выступают любые акты и действия (бездействия), органов исполнительной власти, местного самоуправления и общественных объединений, государственных и муниципальных служащих, должностных лиц указанных органов, нарушающие права и свободы граждан или их объединений, создающие препятствия для осуществления таких прав либо порождающие незаконные обязанности, при условии, что другими законами Российской Федерации не установлен иной судебный порядок их обжалования. Таким образом, хотя и в несколько иных выражениях (статьи 1-3 Закона и 239-1-239-3 ГПК РСФСР), Закон наделил суды общей юрисдикции почти универсальными полномочиями в части осуществления судебного контроля за администрацией. К тому моменту существовало два "иных судебных порядка": порядок защиты нарушенных прав в Конституционном суде Российской Федерации в рамках судебного конституционного контроля и некоторые элементы такого порядка применительно к защите нарушенных прав в сфере предпринимательства в арбитражных судах в рамках судебного административного контроля.
________________
    * СЗ РФ. 1993. N 19. Ст.685, 1995. N 51. Ст.4970.
    

    ** СЗ РФ. 1993. N 22. Ст.787.
    
    *** См. соответствующие параграфы многочисленных учебников по курсу "Гражданское процессуальное право Российской Федерации" или "Административное право Российской Федерации". См. также указ. соч.: Старилова Ю.Н., Тумановой Л.В., Хаманевой Н.Ю.
    
    
    12 декабря 1993 года была принята новая Конституция Российской Федерации, которая сохранила "триединство и три составные части" судебной системы Российской Федерации и тем самым создала дополнительную нормативную основу для множественности законодательного оформления феномена административной юстиции. В тексте Конституции содержится по меньшей мере пять статей, так или иначе относящихся к рассматриваемому вопросу. Во-первых, статья 118 содержит прямое упоминание о формах осуществления судебной власти, в том числе и "административном судопроизводстве" (часть 2). Во-вторых, статья 72 относит к числу предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов административно-процессуальное законодательство (пункт "к" части 1). Необходимо также иметь в виду содержание пункта "о" статьи 71. И наконец, в Конституции Российской Федерации содержатся статьи 125, 126 и 127, кратко характеризующие компетенцию соответственно Конституционного суда Российской Федерации, Верховного суда Российской Федерации и Высшего арбитражного суда Российской Федерации. Естественно, нормы этих статей косвенным образом определяют и компетенцию соответствующих подсистем судебной власти.
    
    К числу полномочий Конституционного суда Российской Федерации конституционный законодатель отнес решение вопросов о конституционности достаточно широкого круга федеральных актов и актов субъектов Российской Федерации. Инициатива обращения принадлежит значительному кругу субъектов, в том числе физическим лицам как таковым. Обратим внимание, что согласно нормам пункта "а" части 2 и части 4 статьи 125 Конституции и нормам статьи 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном суде Российской Федерации"*  суд рассматривает вопросы о конституционности, как минимум, трех категорий нормативных актов органов системы исполнительной власти (по субъектному критерию): Президента Российской Федерации**, Правительства Российской Федерации и иных (отличных от законов - А.Е.) нормативных актов субъектов Российской Федерации. Казалось бы, о полномочиях судебного административного контроля ничего не говорится. Однако имея в виду, положения статей 90 (часть 3 о соответствии указов и распоряжений Президента Российской Федерации федеральным законам), 115 (часть 3 о соответствии постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации опять-таки федеральному закону) и, наконец, статей 76 и 77 (о соответствии законов субъектов Российской Федерации федеральному закону и о единстве системы исполнительной власти, естественно, в пределах действия 71 и 72 статей Конституции), можно говорить о том, что несоответствие каждого из перечисленных нормативных актов федеральному закону есть нарушение норм Конституции Российской Федерации. Иными словами, Конституционный суд вправе осуществлять судебный административный контроль в таком несколько формальном виде. Конституционный суд Российской Федерации в течение всего времени своей деятельности по Закону 1994 года воздерживается от этого "вторжения" в несвойственную ему сферу***.
________________
    * См., например, постановления "О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан" от 21 декабря 1993 года (в редакции 25 октября 1996 года), "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону" от 27 апреля 1993 года (в редакции от 21 декабря 1993 года, 25 октября 1996 года), "О судебной защите прав военнослужащих от неправомерных действий органов военного управления и воинских должностных лиц" от 18 ноября 1992 года (в редакции от 21 декабря 1993 года).
    

    ** СЗ РФ. 1994. N 13. Ст.1447, 2001. N 7. Ст.607, N 51. Ст.4825
    
    *** В предмет настоящей статьи не входит определение природы этого института в условиях России. Имея в виду, что основу компетенции Президента Российской Федерации все-таки составляет исполнение, отнесем этот институт к системе исполнительной власти, хотя это не вполне юридически корректно.
    
         
    Статья 126 Конституции Российской Федерации непосредственно упоминает об административных делах, учреждая Верховный суд Российской Федерации в качестве высшего органа в системе судов общей юрисдикции, в том числе и в части разрешения последними административных дел. Норма статьи 118 Конституции вполне корреспондирует этому положению. Учитывая, что статьи 118 и 72 содержат два различных понятия, связанные с административным процессом, вероятно, можно говорить, что посредством административного судопроизводства на основе и в пределах федерального закона (пункты "г" и "о" статьи 71) осуществляется рассмотрение всех административных дел именно в судах, а административно-процессуальное право, регулирует процедуру рассмотрения административных дел в органах исполнительной власти, и в той мере, в которой это установлено федеральным законом*, в судах субъектов Российской Федерации. При этом понятие "административное дело" явно охватывает как понятие "дело об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан", так и понятие "дело об административном правонарушении".
________________

    * См. например, статьи 1, 3 Федерального закона "О мировых судьях в Российской Федерации".//СЗ РФ. 1998. N 51. Ст.6270.
    
    
    Вместе с тем статья 127 Конституции Российской Федерации, в свою очередь, учреждая Высший арбитражный суд Российской Федерации в качестве высшего органа подсистемы судов арбитражной юрисдикции, говорит об исключительной компетенции этих судов в части разрешения экономических споров и иных дел (последнее выражение в тексте Конституции не конкретизировано). Статья 118 не содержит упоминания об арбитражном судопроизводстве, хотя статья 71 (пункт "о") содержит понятие "арбитражно-процессуальное законодательство".
    
    Иными словами, ясного ответа на вопрос о том, какие именно суды в Российской Федерации осуществляют полномочия судебного административного контроля, Конституция не дает. Ответ содержится в соответствующих судоустройственных и процессуальных законах (т.е. является законодательным толкованием, которое может быть изменено), причем ответ, как раз во многом предопределяющий разнообразие взглядов на административную юстицию в современной России.
    
    Как уже было выше отмечено, в 1994-1995 годах были приняты новые акты о конституционной и арбитражной юстиции в нашей стране. В конце 1996 года - Федеральный конституционный закон "О судебной системе Российской Федерации"*.
               
    4.2. Суды общей юрисдикции: органические и обычные законы. Детальный Федеральный конституционный закон "О судах общей юрисдикции в Российской Федерации"*, равно как и закон о тех или иных специализированных судах (кроме военных), не принят до сих пор. Полномочия этой группы судов в рассматриваемой сфере определяются указанным выше Законом Российской Федерации "Об обжаловании в суд" и нормами Раздела III нового ГПК Российской Федерации. Раздел III "Производство по делам, возникшим из публичных правоотношений" весьма значителен по объему, он включает в себя 17 статей, сгруппированных в четыре главы. Глава 23 посвящена определению общих положений данного вида гражданского судопроизводства, главы 24-26 - регулированию особенностей производства соответственно по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части, об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих и о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации.
________________
    * Подробнее о проблемах, связанных с принятием этого закона см. в кн.: Судебная реформа: проблемы и перспективы. М. 2001. С.21, 41, 87-88.
    

    
    Статьи 22-27 ГПК (также по традиции) определяют компетенцию судов общей юрисдикции различного уровня.
    
    Так, Верховный Суд Российской Федерации согласно норме части 1 статьи 27 ГПК Российской Федерации рассматривает по первой инстанции дела об оспаривании нормативных и ненормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, об оспаривании нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти (применительно к теме - министерств и ведомств), касающихся прав и свобод, законных интересов граждан и организаций. Кроме того, согласно пункту 5 части 1 статьи 27 именно Верховный суд рассматривает дела об оспаривании решений (уклонения от принятия решений) Центральной избирательной комиссии Российской Федерации (являющейся исполнительным органом специальной компетенции) за исключением решений, оставляющих в силе решения нижестоящих избирательных комиссий и комиссий или комиссий по проведению референдума* .
________________
  *  Аналогичные нормы содержатся в статьях 78 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" 85 "О выборах Президента Российской Федерации," 96 "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации".
    
    
    Верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области и автономного округа рассматривают (статья 26 ГПК Российской Федерации) все жалобы на решения (нормативные и ненормативные акты) и действия (бездействие) органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, с одной стороны, а с другой - с обеспечением конституционного права граждан избирать и быть избранными (за исключением случаев, перечисленных в статье 27 ГПК и дел по жалобам на решения и действия нижестоящих комиссий)**.
________________
    * См. там же.
    
       
    Районные суды рассматривают все иные дела, связанные с обжалованием решений (нормативных или ненормативных) и действий (бездействия) центральных и территориальных федеральных органов исполнительной власти (статья 25 ГПК, за исключением случаев, перечисленных в статьях 27, 26 и 24 ГПК).
    
    Согласно статье 23 ГПК к подсудности мировых судей дела рассматриваемой категории не отнесены.
    

    Напомним, что суды общей юрисдикции не рассматривают в рамках реализации полномочий судебного административного контроля дела, в отношении которых предусмотрен иной порядок судебного обжалования (абзац 3 статьи 3 Закона). Иной или специальный порядок обжалования на сегодняшний момент установлен в трех случаях.
    
    Во-первых, это дела, связанные с существованием несудебного порядка рассмотрения дел об административных правонарушениях (так называемый административный негативный процесс, о чем отчасти было сказано выше), реализуемого органами исполнительной власти (главы 22 и 23 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях), заключительные решения которого могут быть обжалованы также в суд общей юрисдикции*  и которые рассматриваются по правилам, установленным главой 30 КоАП Российской Федерации. Вероятно, в случае необходимости могут применяться и нормы главы 25 ГПК Российской Федерации.
________________     
    * Обратим внимание, что статья 266 КоАП РСФСР в части невозможности обжаловать постановление судьи по делу об административном правонарушении в вышестоящий суд была признана не соответствующей Конституции Российской Федерации. СЗ РФ, 1999. N 23. Ст.2890.
    
    
    Во-вторых, это дела, отнесенные к компетенции военных судов нормами пунктов 1 и 3 статьи 7 Федерального конституционного закона "О военных судах Российской Федерации"*. В отношении этой группы дел необходимо сделать несколько замечаний. Пункт 1 статьи 7 указанного закона в краткой, сжатой форме воспроизводит характеристики компетенции судов общей юрисдикции по Закону от 27 апреля 1993 года. Пункт 3 содержит аналогичные характеристики, соотносимые в свою очередь с нормами КоАП Российской Федерации. И наконец, военные суды являются судами общей юрисдикции (часть 1 статьи 1 названного Федерального конституционного закона), специализирующимися на рассмотрении дел, связанных со специальным субъектом - военнослужащим или гражданином, проходящим военные сборы, с одной стороны, и органом военного управления, с другой стороны.
________________     
    * По этому вопросу см. также часть 3 статьи 254 ГПК Российской Федерации. СЗ РФ. 1999. N 26. Ст.3170.
    

    
    В-третьих, это экономические споры и иные дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, отнесенные к компетенции арбитражных судов (о чем см. чуть ниже)
    
    Обратим также внимание, что особый порядок установлен и для случаев обжалования актов, действий (бездействия) органов предварительного расследования в рамках уголовного процесса (статьи 123-127 УПК Российской Федерации 2001 года).
    
    Новый ГПК, что очевидно, сохранил в этой части подход к определению правовой природы судопроизводства - это гражданский процесс при условии сохранения же ряда особенностей рассмотрения дел об обжаловании решений и действий, нарушающих права и свободы граждан.
    
    Вопрос о формировании самостоятельной подсистемы административных судов и самостоятельного вида судебного процесса в ходе обсуждения проекта ГПК неоднократно обсуждался, но было признано, что хотя и существует некоторая самостоятельность, присущая производствам по этой категории дел, тем не менее они не обладают принципиальными особенностями правовой природы. Одновременно предполагается обеспечить соответствующую специализацию отдельных судей и в судах высшего уровня создать специализированные составы и коллегии. Говорить об изменении подходов к решению проблем реализации полномочий судебного административного контроля судами общей юрисдикции в этой ситуации не представляется возможным.
    
    Вместе с тем в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации находятся на рассмотрении, как минимум, два проекта, так или иначе касающиеся рассматриваемых проблем. Это проект Федерального конституционного закона "О судах общей юрисдикции в Российской Федерации", который в числе прочих полномочий судов этой подсистемы называет и полномочия судебного административного контроля в полном объеме*. При этом предполагается двухэтапное решение вопроса об институционализации административной юстиции. На первом этапе - формирование специализированных подразделений и подготовка материальной и процессуальной основы для создания собственно административных судов. На втором, естественно, выделение из системы общих судов подсистемы административных. Проект Федерального конституционного закона "Об административных судах в Российской Федерации". Данный проект (подготовленный на два года позже первого) предполагает выделение внутри подсистемы относительно самостоятельной группы - административных судов**, включающей как профильные подразделения уже существующих судов, так и новые судебные институты (окружные административные суды и межрайонные административные суды). Проект предполагает создание самостоятельного кодекса административного судопроизводства, которым будут пользоваться судьи при рассмотрении дел, возникающих из административных и иных публично-правовых отношений.
________________     
    * Подробнее см. Судебная власть. Под ред. Петрухина И.Л. М. 2003. С.109-110.
    

    ** В настоящий момент изучение этого проекта не представляется целесообразным, поскольку в процессе работы над проектом Кодекса административного судопроизводства его концепция подверглась пересмотру. И поскольку "автором" проекта также является Верховный суд Российской Федерации можно утверждать, что проект Федерального конституционного закона "Об административных судах в Российской Федерации" будет видоизменен. Детальный анализ проекта Федерального конституционного закона можно найти в статьях: Салищева Н.Г. Проблемы административного судопроизводства; Ноздрачев А.Ф. Институт административного судопроизводства.//Судебная реформа в России: проблемы совершенствования процессуального законодательства. М. 2001; Кряжков В., Старилов Ю. Административные суды: какими им быть?//Российская юстиция. 2001. N 1. С.18.
    
    
    Работы по созданию проекта Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации были начаты весной 2001 года под эгидой Верховного суда Российской Федерации*. В настоящий момент завершена его разработка и проект передан для обсуждения в Администрацию Президента Российской Федерации. Разработчики исходили из необходимости обособления административных судов от судов общей юрисдикции и создания относительно самостоятельной подсистемы, связанной с материнской только на уровне Верховного суда Российской Федерации, в составе которого предлагается выделить Судебную коллегию по административным делам (по аналогии с организацией подсистемы военных судов) и сохранить комплексную юрисдикцию Кассационной коллегии и Президиума. Иными словами, сохраняется общий подход к определению пределов компетенции административных судов: все административные дела и иные административные споры, вытекающие из публично-правовых отношений, за исключением отнесенных федеральным законом к исключительной компетенции Конституционного суда Российской Федерации, конституционных/уставных судов субъектов Российской Федерации и арбитражных судов (статья 1 и 5 проекта Кодекса). Проект также исходит из необходимости существенного ограничения компетенции военных судов в части рассмотрения административных дел: в их юрисдикции остается только рассмотрение дел по жалобам военнослужащих на действия (бездействие) командования по вопросам прекращения воинской службы, переводов на другую службу и в другую местность, наложения взысканий, материального обеспечения и жилищным спорам.
________________     
    * Рабочей группой руководил первый заместитель Председателя Верховного суда Российской Федерации Радченко В.И. Рабочая группа действовала в составе: Абросимова Е.Б., Горохов Б.А, Муравьев А.А., Попов С.А., Салищева Н.Г., Салюков Б.С., Скитович В.В., Тарасов О.А., Шварц О.А.
    

    
    Помимо Верховного Суда Российской Федерации в состав административных судов предлагается также включить межрайонные административные суды и окружные административные суды*. Имея в виду существующую сегодня компетенцию мировых судей в части рассмотрения дел об обжаловании решений органов, обладающих правом наложения административных взысканий, в конечном счете было решено включить в систему административных судов и мировых судей.
________________     
    * То есть происходит отказ от господствующего в системе общих судов принципа совпадения границ судебных территорий с границами административно-территориальных образований.
    
    
    По российской традиции процессуальный закон* весьма детально определяет компетенцию судов. Не исключение и рассматриваемый проект.
________________     
    * Хотя статья 128 (часть 3) Конституции Российской Федерации и предопределяет необходимость установления "полномочий, порядка образования и деятельности  федеральных судов" на уровне федерального конституционного закона, причем, на мой взгляд, совершенно очевидно закона судоустройственного, а не процессуального типа, по-прежнему вопросы установления компетенции (предметной и территориальной подсудности) разрешаются в основном именно в процессуальных кодексах, квалифицируемых согласно статье 76 как федеральные, а не федеральные конституционные законы. Исключение составляет только значительная по объему процессуальная часть Федерального конституционного закона "О Конституционном суде Российской Федерации".
    
    
    К юрисдикции мирового судьи также отнесено рассмотрение дел: а) об обжаловании постановлений о наложении административных штрафов, вынесенных комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав, и органами внутренних дел; б) об оспаривании решений и действий/ бездействия органов территориального общественного самоуправления, а также решений, принятых на собраниях/сходах граждан; в) о неправильностях в списках избирателей/участников референдумов (статья 16 проекта Кодекса).
    
    К компетенции межрайонного суда в качестве суда первой инстанции статья 17 проекта относит рассмотрение дел:
    

    а) об обжаловании постановлений по делам об административных правонарушениях, вынесенных несудебными органами (кроме дел, предусмотренных пунктом "а" части 1 статьи 16 настоящего Кодекса);
    
    б) об обжаловании протоколов о применении мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях;
    
    в) об обжаловании решений и действий (бездействия) органов местного самоуправления, их должностных лиц и муниципальных служащих;
    
    г) об обжаловании решений избирательных комиссий по выборам в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, местного и территориального общественного самоуправления и соответствующих комиссий по проведению референдума;
    
    д) об обжаловании решений и действий, вытекающих из налоговых правоотношений с участием физических лиц и некоммерческих организаций;
    
    е) об обжаловании отказов в разрешении на въезд в Российскую Федерацию и выезд из Российской Федерации, а также постановлений о выдворении за пределы Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства;
    
    ж) об обжаловании решений о предоставлении или отказе в предоставлении статуса вынужденного переселенца или беженца;
    
    з) об обжаловании решений, связанных с государственной регистрацией местных общественных объединений, местных религиозных организаций и иных некоммерческих организаций;
    
    и) об обжаловании решений, связанных с выдачей разрешений на занятие определенными видами деятельности или на совершение определенных действий;
    
    к) об обжаловании решений и действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц;
    
    л) по спорам о компетенции и иным спорам между органами местного самоуправления и территориального общественного самоуправления;
    
    м) о приостановлении деятельности или ликвидации общественных объединений иных некоммерческих организаций (кроме дел, отнесенных к компетенции иных судов);
    
    н) по жалобам военнослужащих на действия (бездействие) органа военного управления, командира воинской части, кроме дел, отнесенных к компетенции иных судов;
    
    о) об оспаривании нормативных и ненормативных правовых актов органов государственной власти и должностных лиц субъектов Российской Федерации (за исключением дел, отнесенных к подсудности окружных судов);
    

    п) все иные дела об обжаловании решений и действий (бездействия) органов государственной власти Российской Федерации и /или органов государственной власти субъектов Российской Федерации, их должностных лиц, государственных служащих, кроме дел, отнесенных к компетенции иных судов;
    
    р) о назначении физическим и юридическим лицам наказаний за административные правонарушения, отнесенные к компетенции федеральных судов, кроме дел, по которым в качестве меры административного наказания может быть назначен административный арест;
    
    с) по обращениям государственных органов об обязании физических лиц и некоммерческих организаций выполнить требования в тех случаях, когда такие обязанности в соответствии с законом возлагаются в судебном порядке;
    
    т) по спорам о нарушениях прав на благоприятную окружающую среду, связанных со строительством и эксплуатацией природных, хозяйственных и жилищно-коммунальных объектов стоимостью до одного миллиарда рублей;
    
    у) по спорам о сохранении и использовании объектов культурного наследия;
    
    ф) по спорам о прохождении службы служащими государственных и муниципальных учреждений, которым присвоены классные чины, включая споры о карьере.
    
    В качестве суда второй инстанции межрайонный суд должен будет рассматривать дела по жалобам участников процесса и протестам прокурора на постановления и определения, принятые по административным делам и делам об административных правонарушениях мировыми судьями, действующими на территории, на которую распространяется его юрисдикция, кроме дел, по которым в качестве меры административного наказания назначен арест.
    
    Предполагается учреждение около 500 межрайонных административных судов.
    
    Статья 18 проекта определяет юрисдикцию окружного суда, который в качестве суда первой инстанции должен будет рассматривать дела:
    
    а) об оспаривании законов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, входящих в судебный округ;
    
    б) об оспаривании нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, а также Центрального банка Российской Федерации, Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Счетной палаты Российской Федерации, Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации, Пенсионного фонда Российской Федерации и должностных лиц, назначенных Президентом Российской Федерации в соответствии с пунктом "к" статьи 83 Конституции Российской Федерации, кроме дел, подсудных Верховному суду Российской Федерации;
    

    в) об оспаривании решений и действий (бездействия) избирательной комиссии республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, окружной избирательной комиссии по выборам в федеральные органы государственной власти Российской Федерации, соответствующих комиссий общероссийского референдума, за исключением решений, принимаемых по жалобам на решения, действия (бездействие) нижестоящих избирательных комиссий, комиссий референдума;
    
    г) об обжаловании решений о государственной регистрации, приостановлении, прекращении деятельности централизованных религиозных организаций, межрегиональных и региональных общественных объединений, а также государственной регистрации общероссийских общественных объединений;
    
    д) по спорам между органами государственной власти субъектов Российской Федерации, расположенных на территории судебного округа, между органами государственной власти субъекта Российской Федерации и местного самоуправления. В случае возникновения спора между органами государственной власти субъектов Российской Федерации, расположенных на территории различных судебных округов, подсудность дела определяется Судебной коллегией по административным делам Верховного суда Российской Федерации;
    
    е) по жалобам военнослужащих на действия (бездействие) командующих округами, флотами, должностных лиц Министерства обороны Российской Федерации, Министра обороны Российской Федерации, а также органов военного управления: округов, флотов, Министерства обороны и приравненных к ним должностных лиц и органов управления министерств и ведомств, в составе которых проходят службу военнослужащие;
    
    ж) по спорам, связанным с предоставлением гражданства Российской Федерации или выходом из него.
    
    В качестве суда второй инстанции окружной административный суд должен будет рассматривать дела по жалобам на не вступившие в законную силу постановления и определения межрайонных административных судов, входящих в соответствующий судебный округ.
    
    И наконец, президиум окружного административного суда должен выступать в качестве надзорного суда и рассматривать дела по жалобам участников процесса и представлениям председателей этих судов на кассационные определения этих судов, на вступившие в силу постановления и определения межрайонных судов, входящих в соответствующий судебный округ.
    
    Предполагается учредить 21 окружной административный суд.
    

    Компетенция Верховного суда Российской Федерации в целом построена на привычной для российского судоустройственного и процессуального законодательства схеме сосуществования множественности судебных инстанций.
    
    Статья 19 законопроекта предполагает, что Судебная коллегия по административным делам Верховного суда Российской Федерации в качестве суда первой инстанции должна будет рассматривать дела:
    
    а) об оспаривании нормативных правовых актов и ненормативных правовых актов Президента Российской Федерации, палат Федерального Собрания Российской Федерации и Правительства Российской Федерации;
    
    б) об оспаривании постановлений о прекращении полномочий судей;
    
    в) о приостановлении и прекращении деятельности общероссийских и международных общественных объединений;
    
    г) об оспаривании решений и действий (бездействия) Центральной избирательной комиссии Российской Федерации (за исключением решений, принимаемых по жалобам на решения и действия (бездействие) нижестоящих избирательных комиссий, комиссий по проведению референдума, а также на решения избирательных комиссий субъектов Российской Федерации в случаях, предусмотренных федеральным законодательством);
    
    д) по разрешению споров, переданных ему Президентом Российской Федерации в соответствии со статьей 85 Конституции Российской Федерации, между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
    
    Одновременно Судебная коллегия по административным делам Верховного суда Российской Федерации будет выступать и в качестве суда второй инстанции: рассматривать дела по жалобам на постановления и определения федеральных окружных административных судов, вынесенные ими в первой инстанции и не вступившие в законную силу. Также Судебная коллегия по административным делам будет выступать в качестве суда надзорной инстанции.
    
    Кассационная коллегия Верховного суда Российской Федерации рассматривает дела по жалобам на постановления и определения Судебной коллегии по административным делам Верховного суда Российской Федерации, вынесенных ею в первой инстанции и не вступивших в законную силу.
    
    И наконец, Президиум Верховного суда Российской Федерации должен будет рассматривать дела по жалобам и представлениям на определения Кассационной коллегии Верховного суда Российской Федерации и вступившие в законную силу постановления и определения Судебной коллегии по административным делам Верховного суда Российской Федерации.
    

    В части моделирования судебного административного процесса разработчики проекта предлагают использовать в качестве определяющих следующие принципы: законность, независимость суда, коллегиальность суда, ограниченная состязательность (заключающаяся в использовании инквизиционного начала в части положения судьи и перераспределения бремени доказывания), принцип приоритета интересов гражданина, при условии обеспечения равенства всех субъектов права перед законом и судом, принцип активного содействия суда сторонам, непосредственность, гласность (в значительно более полном виде регулируются все проявления транспарентности, включая вопросы депонирования и опубликования судебных решений), профессионального представительства интересов (предполагает необходимость обязательного участия либо адвоката, либо, применительно к органам исполнительной власти и организациям - работников их юридических служб, имеющих высшее юридическое образование), множественности языка судопроизводства, а также освобождения заявителя-гражданина от предварительной уплаты государственной пошлины. Значительной модификации подвергается и сам процесс: возрождаются досудебные стадии, усиливаются гарантии мирного разрешения дела, несколько упрощается стадия судебного разбирательства, видоизменяются полномочия суда второй и третьей (надзорной) инстанции.
    
    К числу предлагаемых новелл следует также отнести формирование институтов коллективного обращения (статья 27) и обращения в суд в защиту прав, свобод и интересов других лиц или в защиту публичного интереса, причем этим правом предполагается наделить не только органы и должностные лица российского государства (Президент Российской Федерации, Уполномоченный по правам человека Российской Федерации, прокурор*), но и общественные объединения (статьи 30 и 31). Кроме того, предполагается учредить новый для российского процессуального права институт "модельного дела" (статья 29), позволяющий принимать по сути лишь одно решение по нескольким делам, поскольку в случае наличия аналогичных обстоятельств, например, оспаривания положений одного нормативного правового акта, при наличии решения по данному вопросу суд будет освобожден от необходимости рассмотрения дела по существу и сможет, используя первичное решение как основу, в упрощенном порядке (без стадии предварительного заседания, без участия сторон и т.п.) разрешить дело.
________________
    * Полномочия прокурора в административном судопроизводстве предлагается существенно ограничить, его правовой статус максимально приближен к статусу стороны в деле, за исключением более широких оснований для его участия  в процессе на стадии подачи жалобы (практически используется модель "действия в публичном интересе").
    

         
    Для завершения картины состояния рассматриваемой проблемы применительно к подсистеме судов общей юрисдикции осталось сказать, что все проекты и действующего ГПК и Федерального конституционного закона "О судах общей юрисдикции в Российской Федерации", и Кодекса административного судопроизводства разработаны рабочими группами Верховного суда Российской Федерации. Очевидно, что разработчики названных проектов законов интерпретировали нормы статей 72, 118 и 126 Конституции Российской Федерации несколько различным образом, при этом подход создателей проекта Федерального конституционного закона "Об административных судах в Российской Федерации" и Кодекса административного судопроизводства (даже с учетом высказанных в литературе и в ходе обсуждений на различных научных симпозиумах весьма серьезных замечаний, в том числе имеющих концептуальный характер) представляется в большей степени основанным на конституционных положениях. ГПК, равно как и АПК, "не видят" положений статей 72 и 118 Конституции Российской Федерации в полном объеме.
    
    4.3. Арбитражные суды: органические и обычные законы. В рамках конструирования судебной системы России в середине 90-х годов законодатель посчитал возможным не только сохранить существующие подходы к решению рассматриваемой проблемы в рамках подсистемы судов общей юрисдикции: за арбитражными судами сохранились (и были развиты) элементы полномочий судебного административного контроля, существовавшие к тому времени по Закону РСФСР "Об арбитражном суде"* от 4 июня 1991 года. Федеральный конституционный закон "Об арбитражных судах в Российской Федерации"** (статьи 10 и 36) и Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации 2002 года (равно как и старый кодекс 1995 года) дают основания утверждать, что понятие "арбитражно-процессуальное законодательство" (пункт "о" статьи 72 Конституции Российской Федерации) охватывает и "гражданское" и "административное" судопроизводство (часть 2 статьи 118 Конституции Российской Федерации), а понятие "иные дела, рассматриваемые арбитражными судами" (статья 127 Конституции Российской Федерации) включает в себя дела по экономическим спорам, возникающие из административно-правовых и иных публично-правовых отношений, а именно дела:
________________
    * Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 30. Ст.1013.
    

    ** СЗ РФ. 1995. N 18. Ст.1589.
    
              
    - об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;
    
    - об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;
    
    - об административных правонарушениях;
    
    - о взыскании с организаций и граждан, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, обязательных платежей, санкций, если федеральным законом не предусмотрен иной порядок их взыскания;
    
    - другие дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений (статья 29 АПК Российской Федерации).
    
    Кроме того, к числу дел, рассматриваемых арбитражными судами и относящихся к сфере судебного административного контроля, необходимо отнести и дела по спорам о банкротстве, о создании, реорганизации и ликвидации организаций, об отказе в государственной регистрации (статья 33 АПК Российской Федерации).
    
    Статья 10 Федерального конституционного закона "Об арбитражных судах в Российской Федерации" и статья 34 АПК Российской Федерации конкретизируют этот перечень применительно к предметной компетенции по первой инстанции Высшего арбитражного суда Российской Федерации, который рассматривает дела:
    
    - об оспаривании нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;
    
    - об оспаривании ненормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, не соответствующих закону и затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
    
    Обратим внимание, что в настоящий момент АПК в отличие от ГПК содержит вполне самостоятельный Раздел III (почти 30 обширных статей), регулирующих как общие принципы рассмотрения дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, так и особенности производства по делам об оспаривании нормативных правовых актов, об оспаривании ненормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, а также по делам о привлечении к административной ответственности и об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности. Кроме того, установлены особенности производства по делам о взыскании обязательных платежей и санкций. Практически в этом случае законодатель создал "процесс в процессе", составляющий вполне завершенную форму, которую можно было бы охарактеризовать как "Закон об административном производстве в арбитражных судах", поскольку правила, содержащиеся в АПК, в большей степени отражают специфику именно административного, а не гражданского (арбитражного) судебного процесса, включая свойственные первому, а не последнему правила распределения бремени доказательств, активной роли судьи в процессе и т.п.* Иными словами, в АПК хотя и сохраняется уже существующая законодательная интерпретация названных конституционных положений, произошло их дальнейшее развитие, основанное на особенностях правовой природы соответствующей группы правоотношений.
_______________
    *  Имея в виду, что пока не нашли своего решения такие принципиальные вопросы, как выбор организационной модели и пределы осуществления контрольных полномочий судов в этой сфере, в настоящей статье сознательно не были раскрыты особенности судопроизводства в административных судах. Но все-таки основные из них полагаем необходимым перечислить. Во-первых, и гражданское, и арбитражное процессуальное законодательство ориентировано на рассмотрение административных дел в рамках состязательной процедуры. Традиционным же для административного судебного процесса в странах романо-германской правовой семьи является сохранение существенных элементов инквизиционного. В первую очередь, это относится к роли судьи в процессе, характеризующейся активной поддержкой заявителя (в процессуальном смысле этого понятия), вплоть до консультирования заявителя по вопросам права и факта, и изменения предмета требования. Далее, суд в административном процессе обязан сам исследовать все факты, все материалы, относящиеся к делу, он не связан пределами искового заявления. Во-вторых, в административном процессе принципиально иные правила распределения бремени доказывания. Практически обязанности по доказыванию в полном объеме возложены на государство, в том числе и в части обоснования законности содеянного, а заявитель лишь должен доказать сам факт применения (неприменения) к нему нормативного акта, факт осуществления в отношении его конкретного действия. В-третьих, административный процесс чаще проводится в письменной форме. В привычной для нас форме публичного судоговорения осуществляется рассмотрение только тех дел, которые обладают большим общественным значением, актуальностью. Германский административный процесс вообще допускает создание "образцового дела", своеобразного прецедента, на основании решения по которому будут решены все аналогичные дела (без специального отдельного рассмотрения). О чем было сказано несколько выше применительно к проекту Кодекса административного судопроизводства. В-четвертых, административные суды, как правило, решают только вопросы законности, но не возмещения ущерба. Можно назвать и иные особенности административного процесса, существенно отличающие его от гражданского. Такой характер процесса предопределяется характером претензий "человек против государства" или изначальным неравенством правового положения спорящих субъектов.
    

    
    4.4 Законодательство об административных правонарушениях. Кроме того, процедура рассмотрения дел об административных правонарушениях, в том числе и по жалобам заинтересованных субъектов права, детально регулируется Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях 2001 года. Новый Кодекс не только сохранил, но и существенно развил фрагменты, посвященные предметной компетенции и процессуальным правилам рассмотрения этих категорий дел судами общей юрисдикции, а также определил соответствующие правила для судов арбитражной юрисдикции* (см. соответственно главы 22 и 24-30).
________________
    * Нормы АПК и КоАП не вполне согласуются между собой.          
    
    
    4.5 Иные законодательные акты. Картину дополняет значительная группа актов, прямо не относящихся к судоустройственной сфере, но так или иначе предоставляющих тем или иным видам судов полномочия по рассмотрению отдельных видов споров либо определяющих особенности производства иногда соответствующие законы содержат нормы и институционального, и материального и процессуального характера.
    
    Речь идет о таких актах, конкретизирующих предметную подсудность судов общей юрисдикции, как Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", Федеральный закон "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", "О выборах Президента Российской Федерации", а также законодательство о государственной границе Российской Федерации, экологическое законодательство и т.п.
    
    С другой стороны, суды арбитражной юрисдикции также рассматривают дела по спорам, возникающим из административно-правовых и иных публичных отношений, не только в рамках АПК, но и Налогового кодекса Российской Федерации, Таможенного кодекса Российской Федерации, законодательства об экономических зонах, законодательства о банкротстве*, экологического законодательства и т.п.
________________     
    * Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве)" от 26 октября 2002 года содержит детальную главу III "Разбирательство дел о банкротстве в арбитражном суде".
    
    
    Необходимо также иметь в виду, что очень общие нормы, касающиеся судебного контроля за исполнением уголовных наказаний (опять-таки носителями именно исполнительной власти) содержит и статья 20 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации.
    
    5. НЕКОТОРЫЕ ВЫВОДЫ. Очевидным, во-первых, представляется отсутствие единообразного понимания правовой природы и процессуальной формы осуществления полномочий административного судебного контроля. Во-вторых, столь же очевидно, что существуют различные (если не противоречивые) законодательные решения, в части конкретизации норм, содержащихся в статьях 71, 72, 118, 126 и 127 Конституции Российской Федерации, в первую очередь в институциональном плане. В-третьих, что отсутствует единство и в понимании особенностей процессуальных норм, свойственных реализации судом полномочий административной юстиции (хотя об этом подробно и не было сказано). И наконец, в-четвертых, такое положение дел приводит в конечном счете к существованию серьезных законодательных и практических пробелов в "броне" судебной защиты прав и свобод человека, выражающихся как в неполноте регулирования предметной компетенции, отсутствии четких правил определения подсудности и подведомственности, правил разрешения споров о компетенции и т.п. Пятый вывод, на наш взгляд, тоже очевиден: дальнейшее развитие по данной схеме приведет к углублению уже существующих различий в уровне и качестве законодательного регулирования гражданского и арбитражного процессов, развитию уже существующего параллелизма и к формированию множественности подходов судебной практики к решению одних и тех же по своей правовой природе конфликтов и, как результат, усугублению проблем в сфере судебной защиты прав человека и затруднению поступательного развития судебной власти, исполнительной или административной власти и в конечном счете российского общества.
    
    Автор настоящей статьи хотя и является сторонником формирования обособленной по критерию внешней специализации подсистемы судов административной юрисдикции, полагает, что организационная форма существования административной юстиции может быть и иной: существенных успехов достигают как административные трибуналы в Великобритании, Шотландии и Уэльсе (различающиеся по организационным формам), административные комиссии и арбитражи в США, ординарные или общие суды этих стран, французские и германские административные суды (опять-таки существенно отличающиеся по организационным моделям), а равно иные судебные или квазисудебные институты и процедуры, существующие в других странах. Вопрос заключается лишь в том, что избранная организационная модель осуществления полномочий судебной власти в сфере контроля за деятельностью исполнительной власти (равно как и иной другой государственный механизм) должна быть логичной и оптимально организованной, т.е. с наименьшими затратами и в наибольшем объеме, обеспечивающей действие критерия универсальности судебной защиты. И несмотря на, увы, господствующее мнение, что развитие административной юстиции в России осуществляется вполне успешно и поэтому можно и дальше сохранять существующие подходы, необходимо вернуться к обсуждению концепции административной юстиции и признать необходимость, может быть, и несколько односторонней интерпретации конституционных норм, содержащихся в статьях 126 и 127, но устраняющей дублирование уже существующих институциональных элементов административной юстиции и пока еще только развивающихся процессуальных элементов этого государственнозначимого явления. Отсутствие должного (полного, детального и логичного) регулирования полномочий административного судебного контроля представляется весьма болезненным с точки зрения выполнения Российской Федерацией своих конституционных обязанностей, поскольку ограничивает свободу доступа к правосудию (статья 46 Конституции Российской Федерации).