Адвокат, N 8, 2006 год        
Раздел: Теория и практика

М.Б.Касенова,
Кандидат юридических наук,
доцент кафедры международного права Дипломатической академии МИД РФ      

Соотношение публичных и частных начал
в Российском инвестиционном праве

    
    Кандидат юридических наук, доцент кафедры международного права Дипломатической академии МИД РФ М.Б.Касенова анализирует проблему сочетания публично- и частноправовых начал в правовом регулировании инвестиций.

     
    Вопрос правовой природы иностранных инвестиций в Российской Федерации не теряет своей актуальности много лет, поскольку имеет не только теоретическое, но и практическое значение. Логика современного регулирования имущественных отношений объективно требует привлечения иностранных инвестиций в целях развития тех или иных отраслей российской экономики. Правовое регулирование иностранных инвестиций осуществляется как на международно-правовом, так и национально-правовом уровнях. Национальный уровень является основополагающим, поскольку инвестиционный объект всегда находится в юрисдикции государства-реципиента, и реализация иностранных инвестиций осуществляется только на национально-правовом уровне. Правовой режим иностранных инвестиций устанавливается государством-реципиентом самостоятельно как с помощью внутригосударственного законодательства, так и через заключение международных договоров, реализация которых, в свою очередь, осуществляется также на внутригосударственном уровне. Национальное право имеет доминирующе значение в регламентации иностранных инвестиций, поэтому остановимся на некоторых правовых аспектах иностранных инвестиций в Российской Федерации, являющихся, на наш взгляд, ключевыми: соотношении публично-правовых и частноправовых начал в правовом регулировании инвестиционных отношений, праве государственной собственности, участии государства в гражданско-правовых отношениях.     
    
    

I

    
    Вопрос, который может возникать и решаться исключительно в рамках национального правопорядка, - это соотношение публично-правовых и частноправовых начал в регулировании общественных отношений. Практически каждому правопорядку присуще деление на публичное и частное право, и в контексте правового дуализма может быть проанализирован любой вопрос, в том числе вопрос иностранных инвестиций. В связи с этим следует сделать ряд замечаний общего свойства. Во-первых, правовое регулирование общественных отношений, в том числе инвестиционных, осуществляется государством и в этом смысле само правовое регулирование является публичным. Государство всегда "привносит публичный эффект", структурируя и регламентируя общественные отношения, что относится и к отношениям, имеющим "частную природу". Публичное право есть специфическое понимание природы права в сфере власти и социально-политических институтов, нашедшее свое материализованное, структурно-нормативное выражение в построении правовых систем и отраслей законодательства, в формировании методов правового регулирования*.
______________
    * См.: Тихомиров Ю.А. Публичное право: падение и взлеты // Государство и право. 1996. N 1. С. 4.
    
    
    Во-вторых, даже если упростить "публичность" до "государственности", то однозначно разграничить публичное и частное право, а также определить четкие критерии такого разграничения невозможно. В российской доктрине было предложено несколько критериев разграничения публичного и частного права: предмет правового регулирования, метод правового регулирования, интерес в правовом регулировании, либо их сочетание. В самом общем плане публичное право есть система юридической централизации отношений, а частное право - система юридической децентрализации. Публичное право есть область власти и подчинения, частное право - область свободы и частной инициативы*. Так или иначе, основное разграничение публичного и частного права главным образом осуществляется по отраслям права (конституционное, административное, финансовое, налоговое, валютное право и др. - сфера публичного права; гражданское, семейное, торговое (коммерческое) право, международное частное право и др. - система частного права).
______________
    * См.: Покровский И.А. Основные проблемы гражданского права. - М., 1998. С. 40.
    

    
    В-третьих, сами общественные отношения обусловливают предмет и сферу применения публичного или частного права. Однако абсолютно "чистых" отраслей публичного или частного характера практически не существует. В любой отрасли публичного права присутствуют те или иные частноправовые элементы, в свою очередь, отрасли частного права содержат нормы, обеспечивающие защиту "публичных интересов" или публично-правовых ограничений*.
_____________
    * См.: Сергеев А.П., Толстой Ю.К. Гражданское право: учебник. - М. 2002. Т. 1. С. 20.
    
    
    Правовое регулирование инвестиционной деятельности осуществляется различными отраслями публичного и частного права. Эта сфера регламентирована гражданским, административным, финансовым, валютным, налоговым законодательством. Иностранные инвестиции могут быть связаны, например, с потреблением природных ресурсов, включая невосполнимые природные ископаемые, а также недра, находящиеся в государственной собственности. Потребление природных ресурсов всегда сопряжено с общественным интересом, поэтому публичная значимость иностранных инвестиций определяется организацией инвестиционной деятельности, и в этом контексте общественный интерес - важнейшая доминанта и критерий допустимости использования публичных начал в регламентации инвестиционных отношений.
    
    Публичная значимость общественного интереса прямо закреплена в инвестиционном законодательстве. Так, законодатель, предоставляя иностранным инвесторам национально-правовой режим в Российской Федерации, предусмотрел критерии изъятия из этого режима. Федеральный закон от 9 июля 1999 года "Об иностранных инвестициях в Российской Федерации" (в ред. от 22 июля 2005 года)* содержит следующую норму: "Изъятия ограничительного характера для иностранных инвесторов могут быть установлены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Изъятия стимулирующего характера в виде льгот для иностранных инвесторов могут быть установлены в интересах социально-экономического развития Российской Федерации" (п.2 ст.4). Таким образом, критерием изъятия из национально-правового режима, предоставляемого иностранным инвесторам в Российской Федерации, является публичный либо частный интерес, имеющий публичное значение.
______________
    * СЗ РФ. 1999. N 28. Ст.3493.
    

    
    Если правовая регламентация строится произвольно, по усмотрению законодателя, а объективный характер правовых категорий и принцип системности законодательства игнорируются, это неизбежно входит в противоречие с потребностями существующих отношений и негативно сказывается на дальнейшем развитии общества. Резкие колебания законодательства (как законов, так и подзаконных актов) сопутствуют теоретическим и практическим недоразумениям. Как акт систематизации инвестиционного законодательства и расширения нормативно-правовой базы иностранной инвестиционной деятельности в Российской Федерации можно рассматривать принятие федеральных законов от 21 июля 2005 года "О концессионных соглашениях"* (далее - Закон о концессиях) и от 22 июля 2005 года "Об особых экономических зонах в Российской Федерации"** (далее - Закон об ОЭЗ). Указанные законы связаны с регламентацией осуществления права государственной собственности, а это неизбежно приводит к некоторой "экспансии" публично-правовых норм. Этими законами закреплен институт государственной регистрации. Государственная регистрация (юридических лиц, объектов недвижимости и проч.) - административно-правовой акт, его "публичность" не вызывает сомнений. Одновременно административно-правовой акт государственной регистрации является юридическим фактом, порождающим гражданские правоотношения, в частности, возникновение права собственности, возникновение гражданской правоспособности лица и т.д.
_______________
    * СЗ РФ. 2005. N 30 (ч.II). Ст.3126.
    
    ** СЗ РФ. 2005. N 30 (ч.II). Ст.3127.
    
    
    Закон о концессиях предусматривает государственную регистрацию прав владения и пользования объектом концессионного соглашения, которая осуществляется одновременно с государственной регистрацией права собственности концедента на этот объект (п.3 ст.15). Государственной регистрации в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации, подлежит и прекращение права владения и пользования объектом концессионного соглашения (п.5 ст.14). Закон об ОЭЗ предусматривает государственную регистрацию юридических лиц и объектов недвижимости. Пункт 1 ст.8 Закона об ОЭЗ возлагает на органы управления особыми экономическими зонами осуществление регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в качестве резидентов особой экономической зоны, а также ведение реестра резидентов особой экономической зоны. Позволим себе некоторое отступление следующего содержания. Статьей 131 Гражданского кодекса РФ (далее - ГК РФ) предусмотрена обязательность государственной регистрации права собственности и других вещных прав на недвижимые вещи и сделок с ними. Федеральный закон от 21 июля 1997 года "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним"* (в ред. от 31 декабря 2005 года) (далее - Закон о регистрации) ввел единую систему государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним (далее - Единый реестр) ведется учреждениями юстиции. Единый реестр по своему содержанию является публичным актом, содержащим информацию о существующих правах на конкретный объект недвижимости, а также ограничениях и обременениях этих прав. Единая система регистрации прав на все виды недвижимого имущества способствует, с одной стороны, упорядочению гражданского оборота в целом, с другой - правовой определенности статуса объектов недвижимости и более высокого уровня защиты прав участников гражданского оборота.
_____________
    * СЗ РФ. 1997. N 30. Ст.3594.
    

    
    Пункт 2 ст.131 ГК РФ содержит следующую норму императивного характера: "В случаях, предусмотренных законом, наряду с государственной регистрацией могут осуществляться специальная регистрация или учет отдельных видов недвижимого имущества". Правовая регламентация, предусмотренная Законом об ОЭЗ, в отношении регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в качестве резидентов особой экономической зоны, а также ведения реестра резидентов особой экономической зоны являет собой пример специальной регистрации и учета отдельных видов недвижимого имущества в контексте нормативных установлений ст.131 ГК РФ. Специальная регистрация предполагает существование государственного исполнительного органа со специальной компетенцией. Таким органом исполнительной власти является Федеральное агентство по управлению особыми экономическими зонами*.
______________
    * В соответствии с постановлением Правительства РФ от 19 августа 2005 года (в ред. от 24 ноября 2005 года) Федеральное агентство по управлению особыми экономическими зонами находится в ведении Министерства экономического развития и торговли РФ // СЗ РФ. 2005. N 35. Ст.3611.
    
    
    Интересен дискутируемый в доктрине вопрос об отраслевой принадлежности инвестиционных соглашений: считать их актами административного характера или же относить к категории гражданско-правовых договоров, и если это договоры, то публично-правовые или частноправовые? Законодатель фактически снял этот вопрос в отношении концессионных соглашений, закрепив следующую норму: "Концессионное соглашение является договором, в котором содержатся элементы различных договоров, предусмотренных федеральными законами. К отношениям сторон концессионного соглашения применяются в соответствующих частях правила гражданского законодательства о договорах, элементы которых содержатся в концессионном соглашении, если иное не вытекает из настоящего Федерального закона или существа концессионного соглашения" (п.2 ст.3 Закона о концессиях).
    
    Итак, соотношение публично-правовых и частноправовых начал в правовом регулировании инвестиционных отношений - это вопрос формы, методов и способов регулирования таких отношений на национально-правовом уровне. В правовом регулировании инвестиционных отношений неизбежно происходит своеобразное взаимопроникновение частных и публичных начал, поскольку инвестиционные отношения имеют как публично-правовую, так и частноправовую природу. Дуализм инвестиционных отношений придает им определенный юридический "шарм"*. Вместе с тем принципиально важно установить предел допустимости использования публичных начал в правовой регламентации отношений иностранного инвестирования, тот предел, за которым "администрирование" может использоваться для подавления частного интереса.
______________
    * Этот термин употребил В.С.Белых в статье "О соотношении частного и публичного права в правовом регулировании общественных отношений" // В кн. Цивилистические записки: межвузовский сборник научных трудов. Вып.3. - М., 2004. С. 69.
    

    
    Соотношение публично-правовых и частноправовых начал в регулировании иностранных инвестиций объективно связано с вопросом права собственности. Право собственности неизбежно подвергается и не может не подвергаться публично-правовым ограничениям, и это в определенном смысле обусловливает природу и содержание инвестиционных отношений. Инвестиционные отношения - всегда отношения собственников, поэтому вопрос собственности имеет принципиальное значение и является главным элементом определения правового понятия иностранных инвестиций*). В инвестиционном процессе выделяют два вида иностранного инвестирования: государственное и частное. Суть правового регулирования иностранных инвестиций независимо от вида инвестирования не может быть понята вне контекста определения отношений собственности вообще и права государственной собственности в частности. Существование стабильной и ясной системы права собственности на национальном уровне, последовательная работа государства по адекватному правовому регулированию, защите и укреплению института права собственности на национальном уровне определяют возможности инвестиционной деятельности в том или ином государстве. При осуществлении иностранного инвестирования возникает сложная ситуация: право собственности осуществляется в условиях действия рыночных механизмов, т.е. там и тогда, где и когда властные отношения перестают иметь доминирующее значение в обществе. Принципиальным правовым последствием такой ситуации является изменение содержания права собственности, поскольку единого правового механизма регулирования права собственности существовать не может. С другой стороны, налицо расширение субъектного состава института права собственности, ибо субъектами права собственности становятся и иностранные лица.
________________
    * См.: Вельяминов Г.М. Международное экономическое право и процесс (Академический курс): учебник. - М., 2004. С. 355-357; Богатырев А.Г. Инвестиционное право. - М., 1992. С. 11-13.; Фархутдинов И.З. Международное инвестиционное право: теория и практика применения. - М., 2005. С. 194-196.
    
    

    Возникают отнюдь не риторические вопросы. Каково содержание права государственной собственности? Каковы организационные и правовые основы управления государственным имуществом? Какие государственные органы Российской Федерации осуществляют правомочия собственника имущества и каким образом устанавливается их компетенция? Каков правовой режим государственной собственности при использовании ее в инвестиционных отношениях? Ответ на них должно давать действующее законодательство. Существующая правовая система управления и распоряжения государственной собственностью в целом и, в частности, управления и распоряжения государственной собственностью в инвестиционных отношениях не всегда обладают "правовой определенностью". Кроме того, в доктрине последнего десятилетия странным образом мало внимания уделяется вопросам права государственной собственности, хотя общественная потребность в ее регламентации остается актуальной и значимой. Практическая ценность анализа права государственной собственности очевидна, поскольку вне ее контекста невозможно осуществление иностранных инвестиций. Привлекая иностранные инвестиции, государство-реципиент так или иначе решает вопрос использования публичной собственности, в том числе с частноправовым интересом.
    
    Цивилисты не раз обращали внимание на то, что с принятием Конституции РФ, Гражданского кодекса РФ регламентация института права собственности претерпела радикальные изменения. Разграничение таких понятий, как "виды права собственности", "формы права собственности, обладающие особым содержанием", потеряло гражданско-правовой смысл, произошла модернизация регламентации института собственности, изменились сущность и содержание самого института права собственности, механизм правового регулирования института собственности и других вещных прав стал иным. Законы о концессиях и ОЭЗ представляют интерес, в том числе потому, что связаны с регламентацией осуществления права государственной собственности. Целями Закона о концессиях являются "привлечение инвестиций в экономику Российской Федерации, обеспечение эффективного использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на условиях концессионных соглашений и повышения качества товаров, работ, предоставляемых потребителям" (п.1 ст.1). Согласно п.1 ст.5 Закона об ОЭЗ "особые экономические зоны могут создаваться только на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности".
    
    Публичные начала, элементы властных отношений в праве собственности продолжают существовать при определении содержания права собственности через классические правомочия собственника (владение, пользование, распоряжение). Содержание права собственности не может меняться в зависимости от той или иной ситуации. Гражданским законодательством установлена единая категория, единое право собственности в объективном смысле и одинаковое для всех субъектов содержание права собственности при констатации того, что субъективное право собственности может принадлежать разного вида субъектам права. Соответственно условия осуществления иностранного инвестирования изменяют формы собственности, поскольку субъективное право собственности возникает у иностранных субъектов права. От субъектного состава зависит и дифференциация объектов права собственности, гражданско-правовой режим отдельных объектов права собственности, в частности объектов, которые могут находиться только в государственной собственности. Это положение имеет принципиальный характер, ибо речь идет об особенностях правового режима отдельных объектов, а не о различиях в содержании прав или в границах их осуществления для отдельных собственников. Недаром Гражданский кодекс РФ регламентировал категории "объект гражданских прав" и "объект права собственности" в разных главах. Не все объекты гражданского права могут быть объектом права собственности*.
_________________
    * См.: Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика: Сборник памяти В.А.Хохлова. - М., 1998. С. 205-235.
    

    
    Можно отметить следующие основополагающие изменения в сфере государственной собственности в контексте гражданского законодательства. Во-первых, сейчас нельзя говорить о существовании некого единого права государственной собственности как особого вида права собственности. Законодательно закреплена федеральная государственная собственность; государственная собственность субъектов Федерации; муниципальная собственность. Во-вторых, существует нормативное положение ГК РФ относительно деления вещей на движимые и недвижимые и о разграничении режима движимых и недвижимых вещей. В-третьих, ГК РФ определил объекты недвижимости и закрепил примерный, не исчерпывающий перечень объектов, относимых к недвижимому имуществу.
    
    Иллюстрацией развития указанных принципиальных изменений является Закон о концессиях. Во-первых, предметом регулирования этого Закона выступает имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности (ст.1), т.е. речь идет о федеральной государственной собственности, государственной собственности субъектов Федерации и муниципальной собственности. Это обусловливает и последовательное установление законом круга субъектов концессионного соглашения (ст.5). Концендентом может быть Российская Федерация, от имени которой выступает Правительство РФ или уполномоченный им федеральный орган исполнительной власти, субъект Федерации, от имени которого выступает орган государственной власти субъекта Федерации, муниципальное образование, от имени которого выступает орган местного самоуправления. Во-вторых, объектом концессионного соглашения является недвижимое имущество, входящее в состав имущества, перечисленного в ст.4 Закона о концессиях*. В-третьих, перечень объектов, относимых законом к недвижимому имуществу, расширен и конкретизирован. Например, объектом концессионного соглашения может быть недвижимое имущество, входящее в состав следующего имущества:
______________
    * Недвижимостью в гражданском праве признается не любое имущество. В качестве недвижимости должно рассматриваться лишь имущество, на которое может быть установлено право собственности и иные права, а для возникновения таких прав необходима соответствующая государственная регистрация. См.: Козырь О.М. Недвижимость в новом Гражданском кодексе России // В кн. Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика: Сборник памяти В.А.Хохлова. С. 276.
    
    

    - автомобильные дороги и инженерные сооружения транспортной инфраструктуры;
    
    - объекты железнодорожного транспорта; объекты трубопроводного транспорта;
    
    - морские и речные порты; морские и речные суда;
    
    - аэродромы или здания и (или) сооружения;
    
    - метрополитен и другой транспорт общего пользования и т.д.
    
    Объекты недвижимого имущества, упомянутые в Законе о концессиях, по существу являются "сложными вещами". ГК РФ содержит родовое понятие "сложная вещь". В Законе о концессиях законодатель, расширяя и конкретизируя перечень недвижимого имущества, являющегося объектом концессионного соглашения, фактически осуществил конкретизацию и такого понятия, как "сложная вещь". Вовлечение в гражданский оборот все большего количества объектов недвижимого имущества означает появление все большего количества собственников, в том числе иностранных лиц. Таким образом, можно утверждать, что регламентация отношений собственности есть сфера и фокус сопряжения публично-правовых и частноправовых начал, а это предопределяет и выбор вектора развития и регулирования инвестиционных отношений, которые так или иначе связаны с отношениями собственности.
    
    Вопрос участия государства в гражданских правоотношениях объективно связывается с вопросом порядка (механизма) управления и распоряжения государственной собственностью в целом и с вопросом иностранных инвестиций - в частности. Правовое положение, роль и значение участия государства в гражданско-правовых отношениях изменились существенным образом. Будучи самостоятельным субъектом гражданско-правовых отношений, государство не выступает в качестве некого единого юридического лица, унитарного субъекта этих правоотношений. Вместо одного субъекта в гражданском праве выступает целый ряд субъектов. В доктрине под единым, "собирательным" понятием "участие государства в гражданско-правовых отношениях" принято объединять участие множества субъектов: государственных образований, государственных органов, государственных предприятий, учреждений, организаций*. С одной стороны, круг таких субъектов (Российская Федерация, субъекты Федерации, муниципальные образования), а также их полномочия определен гл.V (ст.124-127) ГК РФ. Являясь самостоятельными субъектами гражданско-правовых отношений, Российская Федерация, субъекты Федерации и муниципальные образования участвуют в этих отношениях от своего имени. Участие субъектов Федерации и муниципальных образования в гражданском обороте в качестве самостоятельных субъектов само по себе исключает возможность выступления в гражданских правоотношениях государства в его единстве. С другой стороны, гражданская правосубъектность** Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований осуществляется через их органы. Система этих органов и их компетенция устанавливаются каждым субъектом, упомянутым в ст.125 ГК РФ, самостоятельно и, соответственно, указанные органы могут в силу закона представлять интересы российского государства. Вне своих органов государство не может функционировать в качестве субъекта правоотношений ни конституционных, ни административных, ни гражданских, ни каких-либо иных. Государство, участвуя в гражданско-правовых отношениях, реализует свою дееспособность через органы государственной власти, действующие в рамках их компетенции, установленной актами публичного права о статусе этих органов. Действия органов государственной власти, совершенные в пределах их компетенции, являются действиями самого государства. Для сферы гражданского права имеет значение компетенция государственных органов по осуществлению правомочий собственника государственного имущества, включая правомочия по приобретению и отчуждению имущества, порядок несения имущественной ответственности.
________________
    * См.: Суханова Е.А. Гражданское право. Т. 1; Брагинский М.И. Участие советского государства в гражданских правоотношениях. - М., 1981. С. 17.
    

    ** Некоторые авторы употребляют в этом случае термин "гражданская дееспособность". См., например: Комментарий к части первой Гражданского кодекса Российской Федерации (постатейный). - М., 1997. С. 259.
    
    
    В процессе управления государственной собственностью следует разграничить собственно само управление государственной собственностью, с одной стороны, и способы управления государственной собственностью - с другой. Необходимость такого разграничения связана с тем, что имущество (государственное имущество) способно менять форму собственности путем перехода одной формы собственности в другую при реализации инвестиционных проектов, временном пользовании (например, аренда, залог), национализации. Определенная же часть государственного имущества остается всегда или длительное время в "статусе государственного имущества", т.е. не меняет форму собственности. И в том и в другом случае функции управления государственной собственностью возлагаются, как правило, на государственные органы управления имуществом.
    
    Общие черты, присущие гражданско-правовым отношениям с участием государства, характеризуются тем, что все субъекты этих отношений обладают качеством имущественной обособленности. Кроме того, общие принципы гражданского права и сама природа гражданско-правовых отношений предопределяют выступление всех субъектов гражданско-правовых имущественных отношений, в том числе государства и других публично-правовых образований, в гражданском обороте на началах равенства с другими его участниками. Государство, являясь субъектом многообразных правоотношений, включая гражданские правоотношения, само определяет порядок своего участия в таких отношениях, а также порядок осуществления принадлежащих ему прав именно в силу "публичности" и суверенитета государства.
    
    Следует обратить внимание и на следующее. Государственная собственность состоит из двух групп имущества. Первая группа - все имущество государства, в том числе имущество, закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями. Вторая группа - имущество, не распределенное между государственными предприятиями и учреждениями, включая средства государственного бюджета, составляющие государственную и муниципальную казну (п.4 ст.214 ГК РФ). Государство не действует как некий унитарный, единый субъект даже тогда, когда оно самостоятельно участвует в гражданско-правовых отношениях имущественного характера, распоряжаясь не распределенной между юридическими лицами частью общегосударственного имущества. Доктрина рассматривает такое участие как одну из форм участия государства в гражданском обороте. При данной самостоятельной форме присутствия государства в гражданских правоотношениях в них участвуют отдельные правосубъектные звенья государства, представляющие собой особые субъекты гражданского права, которые не укладываются в рамки конструкции юридического лица. По определенным причинам государство не может распределить все принадлежащее ему имущество и отказаться от самостоятельного участия в гражданском обороте.
    
    Во-первых, государство, участвуя в гражданском обороте, может приобретать для себя своими действиями целый ряд специфических прав, отражающих его суверенитет и верховенство, носителями которых не могут стать государственные организации - юридические лица. Во-вторых, благодаря участию государства в гражданском обороте за соответствующими органами власти сохраняется возможность непосредственно реализовывать принадлежащее государству право собственности. В-третьих, для участия государства в гражданском обороте в связи с управлением не распределенным между государственными юридическим лицами имуществом создается исключительный правовой режим, во многом не совпадающий с режимом имущества остальных субъектов гражданско-правовых отношений*. По своим собственным обязательствам государство отвечает лишь частью своего имущества, не закрепленной за соответствующими государственными предприятиями и учреждениями (п.1 ст.126 ГК РФ).
________________
    *  Анализируя участие советского государства в гражданских правоотношениях, М.И. Брагинский обращался к содержанию правового режима не распределенного государственного имущества. См.: Брагинский М.И. Указ. соч.С. 22, 23.
    
    
    Другая форма участия государства в гражданско-правовых отношениях имущественного характера - распределение принадлежащего ему имущества за государственными юридическими лицами. Такое имущество составляет базу самостоятельного участия этих лиц в гражданском обороте. Государство передает в оперативное управление государственных юридических лиц (предприятий, учреждений, организаций) основную массу принадлежащего ему на праве собственности имущества. При этом за государственными юридическими лицами закрепляется государственное имущество, необходимое для их деятельности, на ограниченном вещном праве или на праве собственности. В соответствии с положениями п.2 ст.126 ГК РФ такие юридические лица не отвечают своим имуществом по обязательствам учредивших их публично-правовых собственников. Эти юридические лица действует от своего имени, под свою ответственность либо под субсидиарную ответственность своего учредителя - государства (публично-правового образования). Сложнее обстоит дело с вопросом порядка (механизма, процедуры) права управления имуществом, находящимся в государственной собственности. Этот вопрос заслуживает особого внимания, потому что содержание понятия "управление" не входит в содержание правомочий собственника. Кроме того, другой любой порядок всегда включает и частноправовые, и публично-правовые элементы.