ЭЖ-юрист, N 22, 2007 год
А.Лазаревский
Эксперт партии "Яблоко"
      

Земельные проблемы малоэтажной застройки

 
    Продолжаем начатый в N 20 "эж-Юрист" рассказ о законопроекте по развитию малоэтажной жилищной застройки территорий (N 388150-4), принятом в первом чтении. Мы уже рассмотрели некоторые особенности внутреннего устройства закрытых кооперативов, создаваемых при участии органов власти и местного самоуправления. Таким кооперативам планируется предоставлять земельные участки бесплатно и без конкурсных процедур.
    
    

Административная аренда

    
    По проекту закрытый кооператив получает участок в аренду на срок не менее пяти лет. В собственность кооператива участок переоформляется автоматически после постройки жилых зданий и регистрации прав на них.
    
    Аренда сопровождается рядом условий. Закрытый кооператив не вправе передавать кому-либо свои права и обязанности по договору аренды, за исключением передачи арендных прав в залог, что допускается только с согласия собственника земельного участка. Досрочное расторжение договора возможно на основании решения суда при существенном нарушении условий договора, в том числе о максимальных сроках окончания строительства (п.11 ст.173. Здесь и далее, если не указано иное, ссылка на новые статьи ЖК РФ. - А. Л.).
    
    Полный перечень существенных нарушений договора аренды в проекте не установлен и вряд ли возможен. В этой ситуации администрация может навязать будущим кооператорам любые условия договора земельной аренды: дескать, дареному коню в зубы не смотрят. Так открывается простор для "законных" схем административного отъема почти построенных зданий через расторжение договора аренды с помощью "искусственного офсайта" - заранее прописанных "специальных" особых условий договоров земельной аренды.
    
    Другая опасность для кооператива потерять землю кроется в норме о возможности ликвидации кооператива за "уклонение" в его деятельности от целей, предусмотренных уставом (подп.3 п.2 ст.201). Согласитесь, формулировка о ликвидации за "уклонение" недопустимо расплывчата для вынесения юридическому лицу "смертного" приговора. Суровый приговор не соответствует тяжести провинности. Не прописаны и последствия такой ликвидации: что будет с участком, с расположенными на нем жилыми домами, с проживающими в них людьми?
    
    Проект допускает залог арендных прав на земельный участок. По нашему мнению, это нецелесообразно и также может быть использовано для злоупотреблений. Залог отдельно взятого участка в отрыве от его улучшений представляется некорректным; он допустим лишь в отношении ликвидного имущества - такого, которое может быть отчуждено на открытом рынке. Очевидно, что взятый отдельно застроенный участок не может быть таким объектом, поскольку обременен правами собственников здания.
    
    Теоретически частный собственник участка - А. с расположенным на этом участке частным зданием собственника В. может претендовать на ипотечный кредит под свой участок только в случае заключения договора с В. о том, что при возможном в будущем дефолте по платежам и обращении взыскания на участок В. согласен отказаться от своих прав на строение за определенную сумму S. Тогда стоимость участка как предмета залога будет рассчитываться как разница рыночной стоимости единого объекта недвижимости и суммы S. В реальности, конечно, такой договор маловероятен.
    
    И совсем невозможной представляется попытка заложить пятилетние права аренды участка под еще непостроенными зданиями. Такие права условны и вряд ли будут иметь рыночную цену. Неизвестно, сколько стоит право аренды, в отношении которого нет определенности - будет ли оно конвертировано в собственность и когда; сколько будет стоить будущее здание и как заранее определить цену недостроя и т. п.
    
    При таких условиях согласие кредитора предоставить ипотечный кредит будет свидетельствовать о наличии у него иного, нежели доход от процентов, интереса. Он может рассчитывать (в рамках заранее созданной схемы) на получение задешево зданий вместе с участком за счет ущемления прав членов кооператива. В данном контексте особенно некорректно выглядит норма проекта о возможности залога права аренды земельного участка только с согласия его формального собственника - органа власти (п.11 ст.173). Это означает, что получение кредита будет возможно только у конкретного кредитора, указанного чиновником.
    
    

Кооперативам - участок в собственность

    
    С учетом сказанного предоставление закрытому кооперативу участка в аренду представляется не только нецелесообразным, но и вредным. Если действительной целью является стимулирование малоэтажного строительства, то участок следует передать закрытому кооперативу в собственность сразу же после его создания. Будут исключены сопутствующие арендной схеме неопределенность и возможные злоупотребления при оформлении прав собственности на участок после завершения строительства.
    
    Собственность на участок обеспечит надежные права будущих собственников жилья, позволит получить ипотечный кредит под залог участка вместе со всеми его улучшениями. А для предотвращения спекуляций со стороны самого кооператива достаточно установить запрет на распоряжение участком в течение пяти лет (за исключением ипотеки).
    
    Что такое "территория малоэтажной жилищной застройки", проект никак не определяет. Между тем количество голосов на общем собрании собственников малоэтажной жилищной застройки определяется исходя из размеров земельного участка и его доли в общей площади такой территории. Кроме того, собственники участков на этой территории, не участвовавшие в учредительном собрании и не являющиеся членами товарищества, будут нести обязанности по финансированию инфраструктуры наравне с членами товарищества (п.5 и 6 ст.204). Можно было бы предложить такой подход: определить территорию малоэтажной жилищной застройки как территорию, где компактно расположены частные земельные участки, которые могут быть объединены в порядке землеустройства в один земельный участок, имеющий по внешней границе дороги или иные объекты инфраструктуры.
    
    Доля в праве общей собственности на общее имущество на территории малоэтажной жилищной застройки следует судьбе права собственности на земельный участок (п.2 ст.167). Иначе говоря, приобретая дом с участком, вы одновременно получаете права и обязанности в отношении доли во всей инфраструктуре района или поселка.
    
    Однако открытым кооперативам участки планируют предоставлять не только в собственность, но и в аренду. А жилищный кооператив на арендованной земле разрушает всю концепцию проекта об общем имуществе.
    
    Схема земельной аренды с автоматическим переоформлением в собственность распространяется только на закрытые кооперативы. В проекте нет норм об условиях переоформления права аренды на право собственности открытыми кооперативами, что несправедливо и противоречит Основному закону. По нашему мнению, тот факт, что закрытые кооперативы формируются при участии органов власти и органами местного самоуправления, не может служить оправданием нарушения норм Конституции РФ о равенстве прав граждан независимо от обстоятельств (ч.2 ст.19 Конституции РФ). Если уж допускать аренду, то только временно как для открытых, так и для закрытых кооперативов.
    

    Арендный договор с администрацией подпадает под признаки кабальной сделки: жилое строение невозможно перенести (ч.1 ст.179 ГК РФ). Для закрытых кооперативов введены нормы, которые исключили бы нарушение арендных прав кооператива, но они отсутствуют для кооперативов открытых, создаваемых самими гражданами.
    
    Можно было бы защитить будущих жилищных кооператоров таким образом: определить срок аренды не менее сорока девяти лет; запретить изменение условий договора без согласия кооператива и досрочное расторжение договора аренды. За нарушение условий договора достаточно ввести денежные штрафы, размер которых определяется местным правовым актом, но не должен быть выше установленных Правительством РФ.
    
    Принимая во внимание многочисленные негативные моменты, связанные с административной арендой участка под частным строением, лучшим решением было бы установить, что участки для малоэтажной жилищной застройки предоставляются исключительно в собственность, а передача их в аренду допускается только в тех случаях, когда приватизация участка невозможна в силу закона.
    
    

Конкурсные полупроцедуры

    
    Открытые кооперативы и товарищества индивидуальных застройщиков должны будут приобретать участки в общем конкурсном режиме. Жилищное некоммерческое объединение или гражданин могут подать заявление о предоставлении земельного участка в аренду или в собственность. Если в заявлении испрашивается участок в собственность, то администрация обязана провести аукцион. Если в заявлении испрашивается участок в аренду, то у администрации будет выбор: либо провести аукцион, либо опубликовать сообщение о приеме заявлений (соответственно от граждан или объединений граждан) о предоставлении такого участка в аренду. Если заявление о передаче в собственность, то возможен только аукцион (новые п.4 и 5 ст.30.1 ЗК РФ).
    
    В случае получения заявления от гражданина либо жилищного некоммерческого объединения о предоставлении участка в аренду проект предоставляет администрации возможность многократного выбора. Первый выбор - выставлять право аренды на аукцион или опубликовать сообщение о приеме заявлений. Если на один и тот же участок поступает два заявления о предоставлении в аренду, то должен быть проведен аукцион. Второй выбор - предмет этого аукциона: вопрос о том, выставлять ли на аукцион право собственности или аренды, опять отдан на откуп чиновнику (изменение в п.4 ст.30.1 ЗК РФ). Возможность произвольного выбора в этих вопросах создает условия для фаворитизма и коррупции. Между тем ничто не мешает исключить из проекта эти заведомо конфликтные положения.
    
    Логичной была бы следующая схема: исключить объявление аукциона на первом этапе, то есть при получении заявления об аренде проводить только процедуру публичного извещения. А вот в случае получения хотя бы еще одного заявления проводить аукцион по аренде. Такой подход исключил бы возможность административных манипуляций, естественно, при условии выполнения требования о заблаговременном опубликовании сообщений о приеме заявлений.
    
    Если следовать действующим ГК РФ и Федеральному закону от 02.01.2000 N 28-ФЗ "О государственном земельном кадастре", кадастровый учет земельного участка должен быть произведен до совершения сделок с таким участком. Проект же утверждает обратное: сначала проводятся конкурсные процедуры и лишь потом учет (абз.2 п.4 ст.30.1 ЗК РФ). Но это означает, что все предшествующие описанные проектом публичные действия не имели предмета, так как самого участка еще не было.
    
    Кроме того, по проекту забота о кадастровом учете и землеустроительных работах, об их оплате возлагается на заинтересованного гражданина или объединение. Изложено это тоже весьма странно: двухнедельный срок заключения договора аренды лицом, которое вправе получить участок, отсчитывается от даты кадастрового учета (ч.1 ст.186).
    
    Нарушение юридической логики в данном вопросе приведет к ущемлению прав граждан и организаций. Они попадают в зависимость от кадастровых и иных чиновников. Если не было учета, то нет и определенности с тем, какой же участок вы вправе получить. А чиновники могут увязывать учет с произвольными требованиями. Не будет учета - не будет и договора.
    
    Стандартный ответ местных администраторов на такую ситуацию прост: нет денег на землеустройство. И он будет звучать гораздо громче в ситуации, когда орган местного самоуправления не должен будет предоставлять участки бесплатно.
    
    Можно предложить следующее законное решение этой проблемы. Если земельный участок не прошел кадастровый учет, орган власти или местного самоуправления в месячный срок после подачи заинтересованным лицом заявления может или сам инициировать работы по землеустройству и кадастровому учету, или дать доверенность заявителю. Если в результате публичных процедур земельный участок будет предоставлен не первому заявителю, а иному лицу, то затраты, понесенные лицом, оплатившим указанные работы, должны быть возмещены за счет средств, полученных от аукциона.