Основные недостатки современной практики регулирования земельно-имущественных отношений в городах

А.С. Эпштейн
академик Академии социальных технологий и местного самоуправления

     При оценке современной системы регулирования земельно-имущественных отношений в городах следует учитывать, что существующая система не только препятствует социально-экономическому развитию поселений и ведет к срыву посланий Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию, но и обрекает большинство городов на деградацию и превращение в обузу для федерального бюджета. Это обусловлено тем, что федеральное земельное (как и всё) законодательство построено без учета современной теории, предполагающей управление территорией по принципу саморегулирования, как экономической основы уменьшения коррупции.
     Научно несостоятельны следующие принципы построения федерального земельного законодательства:
     1) частная собственность эффективнее муниципальной и государственной;
     2) только при наличии частной собственности у людей развивается чувство хозяина;
     3) без продажи земли в частную собственность и организации залога земли невозможно повысить инвестиционную активность в городах и расширить налогооблагаемую базу;
     4) у муниципалитетов имеется избыточная собственность, в том числе земли, которая должна быть продана в частную собственность;
     5) судьба земельного участка должна повторять судьбу строений, находящихся на нем, а в условиях дефицита оборотных средств предприятий для этого следует организовать выкуп земель приватизированными предприятиями по льготным ценам, равным 3-5 ставкам земельного налога;
     6) подобно имуществу, земли муниципальных образований должны быть разграничены на частные, муниципальные, региональные и федеральные;
     7) предприятиям выгоднее выкупать землю, чем платить арендную плату, а городам выгоднее продавать землю (особенно государственную) под приватизированными предприятиями на льготных условиях, ибо в таком случае города будут получать хотя бы разовые платежи от продажи своей земли и будут ежегодно получать земельный налог, тогда как в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации арендная плата под объектами региональной и федеральной собственности будет уходить в вышестоящие бюджеты;
     8) по мере инфляции должно происходить повышение текущих платежей за землю;
     9) распределение платежей за землю между бюджетами разного уровня должно строиться по фиксированному проценту от общей суммы собранных платежей.
     Каждый из этих принципов ведет к системной дезорганизации России, тогда как реализация посланий Президента Российской Федерации возможна только при построении земельного законодательства на основе всех принципов системной организации страны. Учитывая острейшую необходимость ускоренной реализации посланий Президента и длительный характер изменения законодательства, единственно возможным выходом из создавшегося положения является нейтрализация существующего земельного законодательства с помощью соответствующих указов Президента и постановлений Правительства Российской Федерации, обеспечивающих следующее взаимодействие всех уровней управления в стране в части регулирования земельных отношений.
     На федеральном уровне:
     1) в методологическом плане - прямое указание Президента Российской Федерации на необходимость отказаться от ориентации всех уровней представительной и исполнительной власти на изложенные ошибочные принципы построения земельного законодательства, так как они исключают возможность повышения конкурентоспособности России и ликвидации бедности;
     2) в практическом плане это означает необходимость отказа:
     • от выкупа земель под приватизированными предприятиями по льготным ценам;
     • от разграничения публичных земель на федеральные, региональные и муниципальные земли (такое разграничение правомерно лишь для рукотворных вещей - имущества);
     • от обязательности продажи избыточной для муниципалитета собственности, в том числе земель, ибо избыточной собственности (как и избыточной красоты или избыточного ума) не бывает;
     3) на федеральном уровне необходимо срочно узаконить следующие принципы:
     а) для муниципалитетов:
     • деление земель муниципальных образований только на публичные и частные (выделение федеральных и региональных земель лишает местное самоуправление экономической основы и ведет к системной дезорганизации поселений и систем расселения);
     • использование публичных земель органами государственной власти только за плату на правах аренды (исключение составляют земли под зданиями руководства исполнительной и представительной власти, в том числе отдельно стоящие здания полномочного представителя Президента, поскольку их наличие повышает рыночную цену земли этого муниципалитета);
     • ограничение сферы применения рыночной цены земли - только при сделках между частными собственниками, чтобы не занижались соответствующие регистрационные платежи;
     • при приватизации публичных земель исходить из нормативно-ресурсной цены, отражающей оценку общегородских затрат, возникающих сверх затрат данного инвестора, в зависимости от использования данного участка городской территории, плюс поправочные коэффициенты к формируемой стартовой цене продаваемого участка с учетом реальной инфляции и морального ущерба, возникающего в этом муниципалитете при продаже участка в частную собственность);
     • при несогласии частного собственника земельного участка на изменение направления использования своего участка, предусмотренного генеральным планом города, вводить платежи по нормативно-реконструктивной цене, чтобы этот собственник максимум за 8 лет окупил общегородской ущерб.
     Эти оценки и коэффициенты должны разрабатываться и утверждаться представительным органом местного самоуправления с правом оспаривания решений в судебном порядке физическими или юридическими лицами;
     • перевод межбюджетных отношений с пропорционального отчисления платежей за землю в вышестоящие бюджеты на принцип изъятия ежегодно фиксируемой в проекте бюджета федеральной и региональной земельной ренты с сохранением всей оставшейся суммы платежей за землю в распоряжении муниципалитета;
     • введение запрета на повышение платежей за землю, в том числе на величину инфляции, в городах с низким темпом экономического роста (это ведет к свертыванию экономической активности вследствие существенного сокращения оборотных средств юридических лиц и снижения покупательной способности местного населения и к еще большему дефициту бюджета);
     • наделение местного самоуправления правом на немедленное увеличение платежей за землю в случае повышения ее рыночной цены вследствие улучшения градостроительных свойств участка за счет бюджетных средств;
     • установление обязательности немедленного взыскания с землепользователей компенсационных платежей в случае ухудшения качества используемой земли, вызванным действиями или бездействием землепользователя, с учетом снижения рыночной цены земли и строений, расположенных на ней, других земельных участков;
     • установление обязательности возмещения инвестором ущерба от снижения рыночной цены земельных участков и строений, расположенных на них, вследствие уплотнения застройки, ухудшения эстетических, экологических и социально-психологических свойств этого или смежных участков и т. п.;
     • наделение местного самоуправления правом на раздельное ведение градостроительного и земельного кадастров (информационное единство оборота недвижимости обеспечивается взаимодействием земельного и градостроительного кадастров, а так называемый единый кадастр недвижимости - это бросовые бюджетные средства);
     • предоставление местному самоуправлению права на принятие дефицитного бюджета для проведения работ по благоустройству городской территории или по созданию градостроительной документации для формирования объектов недвижимости с последующим возмещением этих затрат за счет возрастания платежей за землю и нежилые помещения в связи с ростом их рыночной цены;
     • установление обязанности для муниципалитета снижать платежи за землю из-за снижения рыночной цены земли вследствие ухудшения ее качества, обусловленного неверными и своевременно не принятыми решениями муниципалитета;
     • законодательное закрепление трех типов градостроительных регламентов - запрещенных, рекомендуемых и прочих, узаконив процедуру оценки соответствия намерений заявителя принятой в городе стратегии градостроительного использования его территории (ориентация на разрешенные виды использования, противореча вероятностной природе города, сдерживает инвестиционную активность в нем);
     б) для предприятий:
     • отказаться от надуманного выкупа земли приватизированными предприятиями по льготным ценам; предприятие или арендует участок, или выкупает его по нормативно ресурсной цене со всеми указанными коэффициентами (но не по текущей рыночной цене, которая сегодня занижена в десятки раз).
     Учитывая, что выкуп земли в частую собственность ведет к росту цен и к гиперинфляции (особенно в случае введения залога земли), сделать обязательными для предприятий разовые платежи за выкуп права аренды земли;
     в) для населения:
     • введение земельного налога для владельцев приватизированных квартир;
     • введение запрета на повышение платежей за землю вследствие улучшения качества земельных участков за счет собственных средств землепользователей.
     На уровне муниципалитета
     1) обеспечить разработку и своевременное утверждение нормативно-рыночной (ее аналог - кадастровая стоимость земли), нормативно-ресурсной и нормативно-реконструктивной цены земель, а также всей системы коэффициентов к стартовой цене земель, потенциально возможных к продаже в частную собственность;
     2) провести детальную дифференциацию градостроительной ценности территории для разных направлений ее использования как основу для дифференциации текущих платежей за землю по районам градостроительной ценности и типам градостроительной ситуации. Определить и утвердить платежи за расширение пятна городской застройки и прирост общего и пикового потребления услуг городской инфраструктуры по планировочным районам города, что позволит определять ущерб от появления здесь каждого мигранта и обеспечить эффективное регулирование внутренней и иностранной миграции, которая сегодня ведет к снижению рыночной цены рабочей силы в России и делает невыгодным внедрение новой техники;
     3) срочно разработать и утвердить систему градостроительных регламентов использования территории с учетом потребности ее использования для общественных нужд и характера застройки для формирования градостроительного облика города, предусмотреть указанные три группы регламентов - запрещенные, рекомендуемые и прочие (в случае установления рекомендуемых регламентов исходно-разрешительная информация должна выдаваться в кратчайшие сроки, а средства на ее подготовку должны выделяться за счет увеличения дефицита бюджета, перекрываемого общесистемным эффектом, полученным от стимулирования объективно-необходимой инвестиционной активности);
     4) разработать, утвердить и внедрить гибкую систему разовых платежей за выкуп права аренды земли, увязанную с генеральным планом города, степенью насыщения потребностей города в соответствующих услугах и привлекательностью для инвесторов предусмотренных в генеральном плане объектов;
     5) проверить принятую в муниципалитете технологию движения бумаг и людей при получении исходно-разрешительной документации;
     6) срочно разработать схемы размещения культовых объектов, объектов культурно-бытового обслуживания и оптимальных (а не на уровне мировых стандартов) природоохранных зон с последующей корректировкой всей системы платежей для настойки интересов субъектов рынка на соблюдение общегородских интересов (эти схемы не являются директивными, но они позволяют формулировать интересы города как социо-эколого-экономической общности людей и определять ущерб, возникающий в случае нарушения этих интересов и подлежащий возмещению тем субъектом рынка, который не желает считаться с этими интересами);
     7) обеспечить оптимальное взаимодействие земельного и градостроительного кадастра как информационно-правовой базы взаимодействия муниципалитета с субъектами рынка на своей территории.
     На уровне субъекта Российской Федерации
     Для формирования единого экономического и информационного пространства, без которого невозможно оптимальное сочетание развития крупных, средних и малых городов, необходимо:
     1) разработать схему дифференциации градостроительной ценности территории соответствующего региона для разных видов хозяйственной деятельности;
     2) установить взаимоувязанную систему платежей за расширение пятна застройки, прирост общего и пикового потребления услуг инфраструктуры и появление мигранта по всем муниципалитетам региона;
     3) сформировать градостроительный кадастр субъекта Российской Федерации с блоком оценок градостроительных ресурсов территории, с блоком мониторинга за изменением в градостроительном развитии региона, за своевременной и качественной разработкой градостроительной документации на региональном и муниципальном уровнях.
     Иначе ни своевременная передача на федеральный уровень оценок градостроительного ущерба, возникающего в регионе при реализации федеральных схем градостроительного и экономического развития страны, ни своевременная передача подлежащей обязательному соблюдению в рамках экономического прогнозировании информации экономико-градостроительного характера невозможны. Все это может быть сделано только в рамках Государственного градостроительного кадастра (особенно федерального и субъекта Российской Федерации). В противном случае вместо взаимодействия градостроительного и экономического прогнозирования по-прежнему будет иметь место воздействие экономики на градостроительство, что ведет к системной дезорганизации всех сторон общественной жизни и снижению эффективности всей российской экономики.
     К сожалению, разработчики современного законодательства не оценивают свои предложения с точки зрения соответствия их локального критерия оптимальности (их интереса) глобальному критерию эффективности, которым выступает сформулированный в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 2003 года максимум конкурентоспособности Российской Федерации.