Федеральное Собрание Российской Федерации
КОМИТЕТ СОВЕТА ФЕДЕРАЦИИ ПО НАУКЕ, КУЛЬТУРЕ,
ОБРАЗОВАНИЮ, ЗДРАВООХРАНЕНИЮ
И ЭКОЛОГИИ

ПИСЬМО

от 6 декабря 2001 года N 3.9-34/966

[О рекомендациях
парламентских слушаний на тему:
"Воздухоохранная деятельность: трансграничный,
федеральный и региональный аспекты"]

    
    
    Комитет Совета Федерации по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии направляет рекомендации парламентских слушаний на тему: "Воздухоохранная деятельность: трансграничный, федеральный и региональный аспекты", проведенных Комитетом 20 ноября 2001 года.
    
    

Председатель Комитета
В.В.Сударенков

Приложение

    
РЕКОМЕНДАЦИИ
парламентских слушаний на тему:
"Воздухоохранная деятельность: трансграничный,
федеральный и региональный аспекты"

    
    
    Участники парламентских слушаний, обсудив актуальные вопросы воздухоохранной деятельности в Российской Федерации, ее трансграничный, федеральный и региональный аспекты, отмечают следующее;
    
    Напряженная экологическая обстановка, обусловленная проблемой загрязнения атмосферного воздуха, отрицательно сказывается на экологической безопасности страны. В 2000 году средние за год концентрации вредных веществ в атмосферном воздухе превышали предельно допустимые концентрации (ПДК) в 202 городах, в которых проживало 64,5 млн. человек. Проблему загрязнения атмосферы в городах главным образом определяют высокие концентрации взвешенных веществ, бенз(а)пирена, диоксида азота, сероуглерода и формальдегида. Высокий уровень загрязнения воздуха, характеризуемый индексом загрязнения атмосферы (ИЗА), равным 7 и более, в 2000 году отмечен в 99 городах, что на 9 городов больше, чем в 1999 году. Очень высокий уровень загрязнения воздуха (ИЗА - 14 и более) зафиксирован в 2000 году в 30 городах (1999 год - 25), в том числе в таких крупных городах и промышленных центрах, как Братск, Владимир, Екатеринбург, Иркутск, Кемерово, Краснодар, Липецк, Магнитогорск, Норильск, Омск, Саратов, Стерлитамак, Томск, Тюмень, Череповец. В Москве высокий уровень загрязнения воздуха отмечен в отдельных районах.
    
    Практически две трети населения России проживает на территориях, где уровень загрязнения атмосферного воздуха не соответствует гигиеническим нормативам. Удельный вес проб атмосферного воздуха с содержанием вредных веществ, значительно превышающим средний показатель по Российской Федерации (6,28%), отмечен в республиках Алтай (29,01%) и Бурятия (24,57%), Красноярском крае (21,60%), Ивановской (19,90%), Кемеровской (18,02%), Ульяновской (16,50%) областях и ряде других регионов.
    
    Более 1 млн. 300 тыс. га лесов находятся под значительным воздействием загрязняющих веществ в результате дальнего атмосферного переноса, причем на 98% этой площади уже отмечается повреждение древостоев.
    
    Загрязнение Российского сектора Арктики является серьезным фактором, определяющим экологическую безопасность не только в этом регионе, но и в России в целом. Эта проблема имеет и важные международные аспекты.
    
    На уровень загрязнения атмосферного воздуха значительное влияние оказывает трансграничное загрязнение. Только на Европейской территории России (ЕТР) за год выпадает 2,4 млн. т окисленных серы и азота, в том числе 1,39 млн. т (57%) в результате трансграничного переноса. Основной вклад в трансграничное подкисление территории России вносят Украина, Польша, Беларусь, Румыния и Германия.
    
    Регулирование качества атмосферного воздуха и защита населения от воздействия загрязняющих веществ регламентируется федеральными законами "Об охране атмосферного воздуха" (1999), "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (1999), а также рядом других нормативно-правовых актов.
    
    Основой регулирования качества атмосферного воздуха населенных мест являются гигиенические нормативы - предельно допустимые концентрации (ПДК) загрязняющих атмосферу химических и биологических веществ, соблюдение которых обеспечивает отсутствие прямого или косвенного отрицательного влияния на здоровье населения и условия его проживания. Гигиенические нормативы загрязняющих веществ в атмосферном воздухе населенных мест установлены для более чем 2000 веществ.
    
    В настоящее время особо важным становится социально-гигиенический мониторинг и оценка риска здоровью от загрязнения атмосферного воздуха.
    
    За период с 1997 по 2000 год специалистами госсанэпидслужбы России в субъектах Российской Федерации совместно со специалистами других заинтересованных организаций был выполнен ряд работ в области оценки риска здоровью населения от загрязнения атмосферного воздуха.
    
    При этом выявлено, что при оценке риска от воздействия взвешенных частиц для здоровья населения, проживающего в зонах с наибольшими уровнями загрязнения атмосферного воздуха, общая смертность возрастает на 200-600 дополнительных случаев на 1 млн. жителей.
    
    Вместе с тем материалы прокурорских проверок свидетельствуют о массовости и широкой распространенности правонарушений в области охраны атмосферного воздуха, значительная часть которых остается ненаказуемой. Во многих регионах Российской Федерации хозяйствующие субъекты в нарушение ст.9 Федерального закона "Об охране атмосферного воздуха" (далее - Федерального закона) не разрабатывают и не согласовывают с территориальными органами МНР России планы мероприятий по охране атмосферного воздуха. Нередко они в нарушение ст.14 Федерального закона и ст.45 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды" не имеют разрешений на выброс загрязняющих веществ или превышают установленные нормативы (лимиты) этих выбросов.
    
    Однако органы государственного контроля в области охраны атмосферного воздуха не принимают действенных мер к нарушителям законодательства об охране атмосферного воздуха. Как правило, они ограничиваются выдачей предписаний об устранении нарушений Федерального закона, контроль за выполнением которых проводится редко.
    
    Данная проблема усугубляется еще и тем, что между государственными органами контроля за охраной атмосферного воздуха, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и хозяйствующими субъектами недостаточен обмен информацией об атмосферном воздухе в объеме, обеспечивающем выполнение задач по его охране.
    
    Существуют определенные недостатки законодательства об охране атмосферного воздуха. Нормы федеральных законов в части охраны атмосферного воздуха в ряде случаев носят декларативный характер, не в полной мере обеспечены подзаконными актами по процедурам нормирования качества атмосферного воздуха и нормирования воздействия на него, по порядку проведения мониторинга состояния атмосферного воздуха и информирования населения и хозяйствующих субъектов о качестве воздуха и прогнозах его изменения, порядку проведения контроля за воздействием на воздушную среду, включая озоновый слой Земли.
    
    В сложившейся после упразднения Госкомэкологии России ситуации, когда его функции были переданы МПР России и кадровый состав его территориальных органов был значительно сокращен, реализация  полномочий территориальных органов МПР России по государственному контролю за охраной атмосферного воздуха в субъектах Российской Федерации стала затруднена, резко снизилось количество проводимых ими проверок, сократилось количество налагаемых ими штрафов за нарушения экологического законодательства.
    
    Как следует из ст.72 Конституции Российской Федерации, охрана атмосферного воздуха как компонента окружающей природной среды отнесена к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Однако региональное законодательство по регулированию воздухоохранной деятельности развито слабо, и, согласно экспертным оценкам, оно составляет менее 8 процентов от общего количества нормативных актов по охране окружающей среды в Российской Федерации.
    
    Как правило, законы субъектов Российской Федерации дублируют нормы федерального законодательства.
    
    Определенную роль в регулировании воздухоохранной деятельности играет экономический механизм природопользования, основы которого заложены в Законе РСФСР "Об охране окружающей природной среды". В Законе "Об охране атмосферного воздуха" выделено лишь одно направление этого механизма - выдача разрешений на выброс загрязняющих веществ и платежи за эти выбросы. При этом допускается выдача хозяйствующим субъектам лимитов на выброс загрязняющих веществ сверх установленных нормативов (ПДВ). Практически органы управления в области охраны атмосферного воздуха в субъектах Российской Федерации дают разрешение на превышения выбросов загрязняющих веществ без законодательного закрепления выдачи квот на выброс этих загрязняющих веществ. До сих пор отсутствует должное правовое регулирование в отношении планового возмещения вреда на неблагополучных территориях и компенсирования ущерба при чрезвычайных ситуациях.
    
    Использование экономических рычагов управления не привело к улучшению качества атмосферного воздуха в субъектах Российской Федерации, поскольку был нарушен принцип определения размеров платежей за выбросы загрязняющих веществ. Величины этих платежей были значительно занижены. В связи с этим хозяйствующим субъектам выгоднее платить за сверхнормативные сбросы и выбросы, чем модернизировать производства путем введения новых ресурсосберегающих и экологически чистых технологий. Хозяйствующими субъектами практически не применяются новейшие средства газоочистки на предприятиях, не проводится и реконструкция действующих газоочистных сооружений.
    
    Недостаточно урегулированы нормативными правовыми актами отношения по охране атмосферного воздуха от автотранспортных средств, включая контроль за экологической безопасностью автотранспорта. Сегодня такой контроль практически не осуществляется ни органами государственного экологического контроля, ни органами внутренних дел. Организованная в ряде городов экологическая милиция во многих городах была упразднена, хотя эффективность ее работы не отрицается ни государственными органами контроля за охраной атмосферного воздуха, ни органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
    
    В российском законодательстве не установлены правовые последствия невыполнения международных норм, приведших к глобальным изменениям состояния атмосферного воздуха, возникновению парникового эффекта, в том числе меры ответственности за нарушения Рамочной конвенции ООН о глобальном изменении климата.
    
    Назрела насущная необходимость создания таких правовых норм, которые гарантировали бы выполнение одного из основных принципов соблюдения законности - неотвратимости ответственности за нарушения законодательства Российской Федерации, развивая в субъектах Российской Федерации требования федерального законодательства.
    
    С целью улучшения качества атмосферного воздуха в Российской Федерации принято более 20 федеральных программ, содержащих мероприятия по охране атмосферного воздуха, а также многочисленные региональные и местные программы. Однако эти программы как из федерального бюджета, так и бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов в полном объеме не финансируются и не реализуются. Законодательно не закреплен порядок контроля за расходованием средств на программные мероприятия по охране атмосферного воздуха.
    
    В деле охраны атмосферного воздуха в ряде стран наработан опыт торговли квотами на выбросы загрязняющих веществ. Однако для ее успешного применения необходима устойчивая и достаточно развитая финансово-кредитная система и всеобъемлющий, технически оснащенный мониторинг.
    
    В Российской Федерации такие условия еще не сложились. Поэтому введение в России системы купли-продажи квот на выбросы в атмосферный воздух возможно только при усовершенствовании действующей кредитно-финансовой системы, создании материально-технической базы для развития на внутреннем рынке системы купли-продажи квот на выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух и развитии системы нормирования, при которой предприятия будут иметь постоянную квоту на выброс.
    
    Сложная ситуация складывается с торговлей аналогичными квотами на международном уровне. Для выполнения обязательств по Киотскому протоколу к Рамочной конвенции ООН об изменении климата (далее - РКИК), должны быть задействованы рыночные механизмы, обеспечивающие переуступку сокращения выбросов парниковых газов. Соответствующий механизм может успешно функционировать при условии взаимной экономической заинтересованности страны-донора и страны-реципиента. В настоящее время Россией значительно перевыполнены обязательства по РКИК, что позволяет соответствующим государственным органам рассматривать вопрос о продаже квот на выбросы парникового газа.
    
    Сложность проблемы, связанной со снижением уровней загрязнения атмосферного воздуха, соблюдением законности в сфере охраны атмосферного воздуха, состоит в ее комплексности, требует создания единой согласованной политики экологизации производства, организации природоохранной деятельности на территории страны, организации государственного контроля и надзора за соблюдением норм и правил, обеспечивающих качество атмосферного воздуха.
    
    В целях снижения уровней загрязнения атмосферного воздуха, усиления государственного контроля за его охраной, совершения законодательства об охране атмосферного воздуха и соблюдения законности в экологической сфере в целом участники парламентских слушаний рекомендуют:
    
    1. Правительству Российской Федерации, Государственной Думе, Совету Федерации с участием органов государственной власти субъектов Российской Федерации и других заинтересованных организаций:
    
    1.1. Проработать вопрос о внесении необходимых изменений и дополнений в действующее законодательство об охране атмосферного воздуха, имея в виду:
    
    - разграничение полномочий в области государственного контроля за охраной атмосферного воздуха между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и наделение соответствующими полномочиями органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации при сохранении за федеральными органами исполнительной власти централизованного управления контролем за качеством атмосферного воздуха и воздействием на него;
    
    - регулирование отношений сторон, в т.ч. в части землепользования, при создании санитарно-защитных зон действующих предприятий и промышленных зон;
    
    - обеспечение соблюдения поставщиками топлива норм на его качество, отвечающих требованиям охраны окружающей среды.
    
    1.2. Ускорить разработку и принятие законопроекта "Об экологическом страховании".
    
    2.2.* Рассмотреть вопрос о целесообразности разработки и принятия Федерального закона "О возмещении вреда, причиненного здоровью граждан неблагоприятным воздействием окружающей природной среды".
___________
    * Нумерация соответствует оригиналу. Примечание .
    
    
    2. Государственной Думе и Совету Федерации:
    
    2.1. Ускорить принятие закона "Об обеспечении экологической безопасности автомобильного транспорта", отразив в нем не только нормы запретительного характера, но и порядок внедрения наиболее "экологически чистых" классов автомобилей и моторного топлива.
    
    3. Правительству Российской Федерации совместно с заинтересованными организациями:
    
    3.1. Заслушать вопрос о ходе выполнения постановления Правительства Российской Федерации от 01.06.2000 N 426 "Об утверждении Положения о социально-гигиеническом мониторинге" с отчетом всех ведомств и организаций, ответственных за проведение социально-гигиенического мониторинга.
    
    3.2. Ускорить принятие нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, необходимых для реализации Федерального закона "Об охране атмосферного воздуха".
    
    3.3. Разработать систему нормативно-правовых актов по организации деятельности специально уполномоченных государственных органов по охране атмосферного воздуха, в т.ч. по разграничению их функций по государственному контролю за соблюдением законодательства об охране атмосферного воздуха; определить статус государственных инспекторов за качеством атмосферного воздуха и установить правовые формы их защиты; разработать и утвердить порядок взаимодействия государственных органов контроля и надзора за соблюдением требований по охране атмосферного воздуха и порядок подготовки первичных материалов в правоохранительные органы при загрязнении атмосферного воздуха.
    
    3.4. Принять меры по уточнению государственной статистической отчетности по разделу "Охрана атмосферного воздуха", имея в виду организацию учета выбросов специфических загрязняющих веществ (летучие органические соединения, стойкие органические соединения и др.) от всех источников загрязнения, в т.ч. от транспорта.
    
    3.5. Рассмотреть вопрос об установлении нормативов содержания в атмосферном воздухе приземного озона и организации систематических наблюдений за приземным озоном в крупнейших городах страны.
    
    3.6. Восстановить в структуре Министерства природных ресурсов Российской Федерации государственную инспекцию по контролю за работой газоочистных и пылеулавливающих установок.
    
    3.7. Обеспечить координацию работ по созданию автоматизированных систем контроля загрязнения атмосферного воздуха в городах страны и укрепить материально-техническую базу мониторинга атмосферного воздуха.
    
    3.8. Рассмотреть вопрос об установлении экологически обоснованной платы за выбросы в атмосферный воздух, которая должна быть сопоставима с затратами по установке газоочистного оборудования или на проведение иных мероприятий по снижению образования загрязняющих веществ.
    
    3.9. Обеспечить выполнение международных обязательств по сокращению воздействия озоноразрушающих веществ.
    
    3.10. Рассмотреть вопрос о целесообразности восстановления самостоятельного федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей природной среды.
    
    4. Министерству природных ресурсов Российской Федерации с участием заинтересованных федеральных органов исполнительной власти и других заинтересованных организаций:
    
    4.1. Продолжить работу по формированию единой нормативно-методической базы в области охраны атмосферного воздуха с учетом современных экологических и социально-экономических требований.
    
    4.2. Организовать работу по установлению технических нормативов выбросов в отраслях промышленности.
    
    4.3. Разработать и утвердить требования по оснащению источников выбросов установками очистки газа и экологические правила их эксплуатации.
    
    4.4. Ускорить разработку нормативных правовых актов, обеспечивающих внедрение наиболее чистых технологий и технических средств, удовлетворяющих нормативам качества атмосферного воздуха, в том числе автотранспортных средств и моторных масел для них.
    
    4.5. Проработать вопросы:
    
    а) стимулирования природоохранной деятельности предприятий - источников загрязнений, имея в виду возможность использования отчислений предприятий за сверхнормативные негативные воздействия на окружающую природную среду, направляемых в настоящее время в федеральный бюджет, для финансирования установки пылегазоочистного оборудования;
    
    б) внедрения торговли квотами на выброс загрязняющих веществ на внутреннем рынке с учетом действующих гигиенических нормативов.
    
    4.6. Ускорить работу по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по осуществлению государственного контроля за охраной атмосферного воздуха.
    
    4.7. Возобновить деятельность Научно-методического совета по проблемам охраны атмосферного воздуха при МНР России.
    
    4.8. Проработать вопрос подготовки законопроекта "Об электроэнергетике".
    
    4.9. Организовать разработку правил участия хозяйствующих субъектов в реализации механизмов торговли выбросами парниковых газов.
    
    5. Министерству природных ресурсов Российской Федерации, Министерству здравоохранения Российской Федерации с участием органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, заинтересованных федеральных органов исполнительной власти:
    
    5.1. Рассмотреть вопросы:
    
    а) об обеспечении ведения баз данных о состоянии среды обитания и состоянии здоровья населения в связи с загрязнением окружающей среды;
    
    б) об обязательности работ по оценке риска здоровью перед любым проектированием и строительством объектов, влияющих на среду обитания населения, при обосновании и составлении программ оздоровления окружающей среды.
    
    6. Министерству внутренних дел Российской Федерации совместно с заинтересованными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, другими заинтересованными организациями:
    
    6.1. Решить вопрос о создании экологической милиции с правом контроля транспортных средств по экологическим параметрам на автомагистралях.
    
    6.2. Рассмотреть вопрос о возобновлении работы по осуществлению функций государственного экологического контроля.
    
    6.3. Разрешить специально уполномоченным органам в области государственного экологического контроля в период операции "Чистый воздух" проводить работу на стационарных постах ГИБДД.
    
    7. Министерству финансов Российской Федерации совместно с органами государственной власти субъектов Российской Федерации:
    
    7.1. Обеспечить целевое использование на экологические, в том числе воздухоохранные, нужды средств, сформированных из сумм платежей за загрязнение окружающей среды, а также штрафов за экологические правонарушения.
    
    8. Органам государственной власти субъектов Российской Федерации:
    
    8.1. Активизировать деятельность по разработке и утверждению нормативных актов, определяющих порядок экологического контроля, в том числе координацию и взаимодействие государственных органов контроля и надзора в области охраны атмосферного воздуха на территории субъектов Российской Федерации.
    
    8.2. Ускорить принятие региональных нормативов (ПДК) и поправок к ПДК, учитывающих региональные особенности действия атмосферных загрязнений.
    
    8.3. Обеспечить принятие региональных и местных планов действий по гигиене окружающей среды на 2002-2003 и последующие годы.
    
    8.4. Включать в планы работы ежегодное заслушивание хода работ по реализации Национального плана действий по охране окружающей среды Российской Федерации.
    
    8.5. Решить вопрос финансирования сводных расчетов загрязнения атмосферного воздуха городов и промышленных центров за счет средств экологических фондов или бюджетов при долевом участии предприятий-загрязнителей.
    
    8.6. Ускорить принятие нормативно-правовых актов по вопросам охраны атмосферного воздуха, связанных с определением сроков достижения природопользователями нормативов предельно допустимых выбросов на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации.
    
    9. Всероссийскому институту научной и технической информации РАН:
    
    9.1. Рассмотреть вопрос об опубликовании материалов по результатам парламентских слушаний "Воздухоохранная деятельность: трансграничный, федеральный и региональный аспекты".
    
    10. Направить данные рекомендации в Совет Федерации, Государственную Думу, Правительство Российской Федерации, Администрацию Президента Российской Федерации, заинтересованные федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, другие заинтересованные организации.
    
    

Председатель Комитета
Совета Федерации по науке,
культуре, образованию,
здравоохранению и экологии
В.В.Сударенков

Текст документа сверен по:
рассылка