Плата за загрязнение окружающей среды

 Вопрос:

    Каков правовой статус платы за загрязнение окружающей среды?

        

 Ответ:

    Вопрос о правовом статусе платы за загрязнение и юридических последствиях ее неуплаты в юридической литературе и юридической практике не является новым. Причем данный вопрос был (и остается) совсем не праздным, поскольку от признания платы за загрязнение налогом зависит необходимость соблюдения при ее установлении строго формальной процедуры установления налога,* а равно подчиненность строго разрешительному (властному) по своему характеру налоговому законодательству.
________________
    *См. об этом: Шевелева Н.А. Дело о земельном налоге / Юридическая практика.1997, N 4 (11). С.96.

    
    Существовавшие до 2002 года позиции либо вообще отказывались от какого-либо вывода по существу вопроса,* либо страдали излишней категоричностью и упрощенностью.** Равным образом, арбитражная практика, сложившаяся по вопросу о надлежащем исполнении обязанности по внесению в бюджет платы за загрязнение, рассматривала как данность факт того, что плата за загрязнение относится к федеральным налогам.*** В качестве единственного аргумента арбитражные суды указывали, что из содержания подпункта "и" п.1 ст.19 Закона РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" следует, что платежи за пользование природными ресурсами отнесены к федеральным налогам.****  Аналогичной точки зрения придерживалось и МНС России.*****
________________
    * Так, в одном из наиболее объемных учебников по экологическому праву вопрос о правовом статусе платы за загрязнение окружающей среды не ставится вообще (см.: Крассов О.И. Экологическое право. - М., 2001. - С.263-266). Еще более странно то, что такой вопрос не поднимается ни в одном из учебников по налоговому праву.
    
    ** Наиболее показателен подход к вопросу о правовом статусе платы за загрязнение окружающей среды Минфина России, в письме которого от 09.07.98 N 04-08/-14/3 (цит. по: Петрова Т.В. Правовые проблемы экономического механизма охраны окружающей среды. - М., 2000. - С.112-113) содержится указание не рассматривать платеж за загрязнение окружающей среды как налоговый, причем в качестве аргумента приводится ссылка на постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 11.11.97 N 16-П, согласно которому налог и сбор можно установить только законом, в котором необходимо определить все основные элементы налога. Однако уже в письме Минфина России от 28.10.99 N 04-07-14/100 (цит. по: Петрова Т.В. Указ. соч. - С.113) на вопрос о правомерности применения налоговых санкций за неправильное исчисление платы за загрязнение окружающей среды как за налоговое правонарушение был дан положительный ответ со ссылкой на то, что Законом РФ от 27.12.91 N 2118-1 "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" данная плата отнесена к федеральным налогам.
    
    *** См., например, постановление ФАС Северо-Западного округа от 29.10.2001 по делу N А56-13580/01.
    

    **** Там же. См. также постановление ФАС Северо-Западного округа от 01.10.2001 по делу N А56-16096/01.
    
    ***** Пункт 2 письма МНС России от 31.10.2001 N ВТ-6-21/833 "О платежах за загрязнение окружающей природной среды".

    
    Толчком к легальному анализу статуса платы за загрязнение послужило принятие Верховным Судом Российской Федерации решения от 28.03.2002 N ГКПИ 2002-178, которым было признано незаконным (недействительным) постановление N 632. Причем определением Кассационной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 04.06.2002 N КАС 02-232 данное решение было оставлено без изменения. В решении Верховный Суд Российской Федерации признал плату за загрязнение налоговым платежом, а ее установление постановлением Правительства РФ - нарушением содержащегося в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации и актах законодательства о налогах и сборах порядка установления налога.
    
    Потенциальные фискальные потери казны от прекращения внесения в бюджет хозяйствующими субъектами платы за загрязнение, а также от возможного предъявления исков о возврате из бюджета излишне уплаченных сумм платы, разумеется, не могли остаться незамеченными, в связи с чем с последствиями вынесенного решения Верховного Суда Российской Федерации началась борьба по двум направлениям.
    
    Во-первых, арбитражные суды сформировали практику отказа в возврате налогоплательщику излишне уплаченной платы за загрязнение, несмотря на указание в тексте судебных актов того факта, что довод ИМНС России о том, что плата за загрязнение не подлежит взысканию с налогоплательщика начиная с момента вступления в силу решения Верховного Суда Российской Федерации, которым был признан недействительным нормативный правовой акт, установивший указанный налог, необоснован, поскольку и до вынесения решения Верховным Судом Российской Федерации этот налог не являлся законно установленным.* Казалось бы, плата за загрязнение признана налогом и сделан вывод о том, что данный налог и до вынесения решения Верховного Суда Российской Федерации не был признан законно установленным. В соответствии же со статьей 57 Конституции Российской Федерации каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы. Согласно части третьей пункта 5 статьи 3 НК РФ ни на кого не может быть возложена обязанность уплачивать налоги и сборы, а также иные взносы и платежи, обладающие установленными настоящим Кодексом признаками налогов или сборов, не предусмотренные настоящим Кодексом либо установленные в ином порядке, чем это определено настоящим Кодексом. Более того, в соответствии с пунктом 1 статьи 39 Бюджетного кодекса Российской Федерации доходы бюджетов формируются в соответствии с бюджетным и налоговым законодательством Российской Федерации. Из приведенных нормативных положений в системе с вышеуказанным выводом ФАС Северо-Западного округа следует, что внесенные в бюджет суммы платы за загрязнение подлежат возврату, поскольку вносились во исполнение несуществующей налоговой обязанности. Однако ситуация сложилась прямо противоположная.
________________
    * Постановление ФАС Северо-Западного округа от 19.11.2002 N А56-14926/02.

    В протоколе совещания коллегии ФАС Северо-Западного округа по рассмотрению споров, возникающих из административных правоотношений, от 13.09.2002 в отношении возврата из бюджета уплаченных сумм платы за загрязнение было высказано следующее:
    
    "1) Как видно из содержания решения Верховного Суда Российской Федерации, постановление N 632 признано незаконным ввиду его противоречия части первой НК РФ, вступившей в силу с 1 января 1999 года, а также ряду постановлений Конституционного Суда Российской Федерации. В то же время на момент издания постановления N 632 ни часть первая НК РФ, ни Конституция Российской Федерации 1993 года не действовали,* а полномочия Правительства РФ по установлению порядка исчисления и применения нормативов платы за использование природных ресурсов были предусмотрены п.5 ст.6 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды". Следовательно, вывод о том, что постановление N 632 признано незаконным ввиду отсутствия у Правительства РФ полномочий на его издание, не соответствует содержанию решения Верховного Суда Российской Федерации от 28.03.2002;
________________
    * При этом ФАС Северо-Западного округа не принимает во внимание тот факт, что, несмотря факт принятия постановления N 632 до вступления в силу Конституции РФ, согласно части 2 раздела 2 Конституции РФ: "Законы и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу настоящей Конституции, применяются в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации".

    
    2) как указал Конституционный Суд Российской Федерации в определениях от 04.10.2001 N 183-О, от 10.04.2002 N 83-О и других, требование об установлении всех существенных элементов налогообложения сформулировано впервые в п.1 ст.17 НК РФ и является обязательным для тех налогов, которые устанавливаются и вводятся после 1 января 1999 года. Налоги же, установленные Законом РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", подлежат взиманию в обычном порядке до введения в действие части второй НК РФ;
    
    3) рассмотрение судом общей юрисдикции дела о проверке закона субъекта Российской Федерации, в результате которой он может быть признан противоречащим федеральному закону, не исключает последующей проверки его конституционности в порядке конституционного судопроизводства. Следовательно, решение суда общей юрисдикции, которым закон субъекта Российской Федерации признан противоречащим федеральному закону, по своей природе не является подтверждением недействительности закона, его отмены самим судом, тем более лишения его юридической силы с момента издания, а означает лишь признание его недействующим и, следовательно, с момента вступления решения суда в силу не подлежащим применению; как любое судебное решение, оно обязательно к исполнению всеми субъектами, которых оно касается.
    
    В качестве итоговой рекомендации судьям при рассмотрении споров о возврате из бюджета уплаченных (взысканных) сумм платы за загрязнение было предложено удовлетворять исковые требования налогоплательщиков только в части тех сумм, которые были уплачены (взысканы) после вступления в силу решения Верховного Суда Российской Федерации от 28.03.2002. Суммы вышеуказанной платы, поступившие в бюджет до этого момента в соответствии с требованиями постановления N 632, возврату (зачету) не подлежат, поскольку не являются излишне уплаченными (взысканными). Основанием для поступления таких сумм в бюджетную систему, помимо норм налогового законодательства, служили соответствующие положения федеральных законов о бюджете.*
________________
    * Последний аргумент ФАС Северо-Западного округа тем более обращает на себя внимание, поскольку Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 18.02.97 N 3-П указал, что одно лишь перечисление лицензионных сборов в федеральных бюджетных законах нельзя рассматривать как их установление, поскольку эти законы не устанавливают существенных элементов налоговых обязательств. Данный вывод С.Г.Пепеляев обоснованно экстраполировал и на налоги (см.: Гаджиев Г.А., Пепеляев С.Г. Предприниматель - Налогоплательщик - Государство. Правовые позиции Конституционного Суда РФ: Учеб. пособие. - М., 1998. - С.242-245).

    

    Во-вторых, необходимо было лишить правовой силы само решение Верховного Суда Российской Федерации, что в связи с независимостью судебной власти (статья 10 Конституции Российской Федерации) и судей (часть 1 статьи 120 Конституции Российской Федерации) было возможно лишь в результате вмешательства в процесс решения вопроса о статусе платы за загрязнение Конституционного Суда Российской Федерации. Это и произошло путем принятия Конституционным Судом Российской Федерации определения от 10.12.2002 N 284-О, которым постановление N 632 было признано соответствующим Конституции Российской Федерации и которым Конституционный Суд Российской Федерации возвратил данному постановлению Правительства РФ действующий характер.
    
    

  Ильюшихин И.Н.,
генеральный директор
ЗАО "Юридический центр
"Северо-Западный регион"
тел.324-66-75, тел/факс 176-78-64

21 сентября 2004 года N Ю6244