Строительный эксперт, N 20(231), 2006 год
Ю.С.Волков
руководитель отдела стандартизации ФГУП "НИЦ "Строительство",
советник РААСН
    

    СТАНДАРТЫ ОРГАНИЗАЦИЙ КАК ПУТЬ ОБНОВЛЕНИЯ НОРМАТИВНОЙ БАЗЫ СТРОИТЕЛЬСТВА

         
    
    Активная дискуссия, которая ведется уже не первый год вокруг применимости закона "О техническом регулировании" к строительной деятельности, касается, главным образом, технических регламентов. Закон, как известно, установил систему нормативных документов, существенно отличающуюся от той, которой все отрасли народного хозяйства, в том числе и строительство, пользовались в течение многих десятилетий, а именно: технические регламенты, национальные стандарты, стандарты организаций.
    
    Закон постулирует переход на добровольное применение стандартов. Обязательные требования относятся лишь к обеспечению безопасности жизни и здоровья людей, охраны природы, а также предупреждению действий, вводящих в заблуждение приобретателей. Эти требования должны содержаться в технических регламентах, принимаемых по законодательной процедуре или международными договорами.
    
    Минпромэнерго разработало и утвердило в правительстве Программу подготовки технических регламентов, в том числе несколько из них по строительству. Среди них один общий: "О безопасной эксплуатации зданий, строений и сооружений и безопасном использовании прилегающих к ним территорий", а также ряд специальных:
    
    - о безопасности строительных материалов и изделий;
    
    - о требованиях к безопасности зданий и других строительных сооружений гражданского и промышленного назначения;
    
    - о безопасности высотных зданий и т.д.
    
    Не затихают споры вокруг названия общего технического регламента "О безопасной эксплуатации зданий, сооружений...". Профессионалам понятно, что безопасность зданий и сооружений обеспечивается не только на стадии эксплуатации. Но эта очевидность не находит понимания у разработчиков закона.
    
    Наиболее наглядный пример - трагедия "Трансвааль-парка", правила эксплуатации которого нарушены не были, но здание для посетителей парка оказалось смертельно опасным.
    
    Закон установил последовательность разработки регламентов: сначала общий регламент, затем относительно тех планок, который он определит, - специальные (ст.8 п.5).
    
    Цитируем закон: "Специальные технические регламенты устанавливают требования только к тем видам продукции, процессам производства и т.д., в отношении которых цели, определенные для технических регламентов, не обеспечиваются требованиями общих технических регламентов". Это подтверждено и мнением Экспертного совета по строительству, архитектуре и строительной индустрии Комитета Государственной думы по промышленности, строительству и наукоемким технологиям. Государственная дума, как известно, приняла этот закон. Закон наверняка проходил экспертизу в этом комитете, так что других трактовок быть не может. Тем не менее разработка упомянутых регламентов идет параллельно. Все это свидетельствует, к сожалению, о запутанности ситуации в области разработки технических регламентов.
    

    Неизвестно, сколько должно быть технических регламентов и каких. По словам ответственного чиновника Минрегиона Ю.А.Перелыгина (см. журнал "Строительство", N 9, 2006, стр.6), "техрегламентов, которые должны разрабатывать профессиональные сообщества, может быть не менее 5000 (!)". Легкая оторопь берет при виде этой цифры. За четыре года, прошедшие после принятия закона, не подготовлено пока ни одного регламента. Трудности, с которыми сталкиваются составители проектов технических регламентов, объяснимы.
    
    Ст.46 закона постулирует, что до вступления в силу соответствующих технических регламентов требования, установленные нормативными документами федеральных органов исполнительной власти, подлежат обязательному исполнению только в части целей, определенных техническими регламентами, в том числе защиты жизни и здоровья граждан.
    
    Между тем строительная деятельность по своей сути, как созидающая и поддерживающая человеческую среду обитания, направлена на защиту жизни и здоровья граждан и иных целей не имеет.
    
    Естественно, эти же цели положены в основу всей системы технического регулирования строительства через существующее в течение десятилетий обязательное применение требований государственных стандартов (ГОСТ) и Строительных норм и правил (СНиП). Попытки искусственно разделить строительные нормативные документы на положения, одни из которых как обязательные содержат требования по защите жизни и здоровья людей и необязательные, которые к защите жизни и здоровья отношения не имеют, как правило, оказываются несостоятельными.
    
    Механическая безопасность реализуется через процедуры расчета на прочность, пожарная безопасность - через установление требований по огнестойкости к материалам и конструкции, обеспечению путей эвакуации и т.д. Даже градостроительное регулирование и пространственное планирование поселений имеют, как показывают тяжелейшие последствия стихийных бедствий, прямое отношение к защите жизни и здоровья людей.
    
    Отсутствует ясность и относительно структуры нормативных документов. Утверждение СНиП 10-01-94 "Система нормативных документов, в том числе стандартов в строительстве" существенно прояснило бы ситуацию, но, насколько известно, инициативы по его утверждению Минрегион (а такие прерогативы у него есть) не проявляет. Концепция, разработанная ФГУП "Центр нормирования в строительстве" (см. "Бюллетень строительной техники" N 4, 2006), заслуживает положительной оценки, но ее реализация требует корректировки закона "О техническом регулировании", что пока весьма проблематично, хотя совершенно очевидно, что практика отторгает те искусственные конструкции, которые обозначены в законе касательно технических регламентов, для строительства.
    
    Закон тем не менее при всех его минусах создал важный импульс к обновлению массива нормативных документов в строительстве: идут попытки разработки общих и специальных технических регламентов, составляются планы и идет подготовка национальных стандартов, активно ведется работа по стандартам организаций.
    

    Неясна пока судьба СНиП, СП и ТСН, но есть все основания полагать, что СНиП, Своды правил и территориальные строительные нормы будут сохранены в системе нормативных документов, с этим согласны не только абсолютное большинство специалистов-строителей, но и руководство Ростехрегулирования.
    
    Очевидно, что закон "О техническом регулировании" будет изменен, жизнь, как говорится, заставит.
    
    Между тем в законе есть статьи, где ничего не надо менять, а наоборот, максимально использовать представленную законом возможность - это разработка национальных стандартов и стандартов организаций.
    
    Национальные стандарты - это аналог существующих ГОСТов, и есть даже распоряжение о переводе ГОСТов в ранг национальных стандартов (см. "Информационный бюллетень Центра проектной продукции" N 3, 2004). Но если исходить из буквы закона (ст.12), национальный стандарт (и стандарт организации!) должен быть гармонизирован с международным аналогом. Таких стандартов, действующих в строительной отрасли, пока не много.
    
    Стандарт организации является понятием новым.
    
    Под организацией может пониматься не только конкретное предприятие, но и научно-технические и отраслевые ассоциации. Это важный позитивный элемент закона. Именно в научно-технических ассоциациях и обществах концентрируется интеллектуальный потенциал отраслей. Стандарты ассоциаций обязательны к применению для членов этих ассоциаций.
    
    Разработка стандартов организации - это основной путь модернизации отечественной нормативной базы в области строительства.
    
    Цели разработки стандартов организаций точно такие же, как и национальных стандартов. Эти цели обозначены в статье 11 закона, в том числе:
    
    - повышение безопасности строительных объектов;
    
    - обеспечение научно-технического прогресса;
    
    - повышение конкурентоспособности продукции, работ, услуг;
    
    - сопоставимость результатов исследований.
    
    Кроме того, стандарты должны содействовать соблюдению требований технических регламентов. К сожалению, во многих публикациях именно эта цель - соблюдение требований регламентов - преподносится как основная задача разработки стандартов, хотя в законе она указана среди прочих. Если же эту цель считать основной, получается, что никакие стандарты разрабатывать до выхода технических регламентов нельзя, что не согласуется со здравым смыслом.
    
    Стандарты организаций наряду с национальными стандартами образуют единый массив документов в области стандартизации для добровольного применения (ст.13 закона).
    

    Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии выпустило стандарт ГОСТ Р 1.4-2004 "Стандартизация в Российской Федерации. Стандарты организаций. Общие положения", который дает возможность организациям (в различном понимании) разрабатывать стандарты по самому широкому спектру продукции (как применяемые в данной организации, так и поставляемые ею на рынок), процессов, услуг, методов проектирования, испытаний и др.
    
    Стандарты могут разрабатываться на полученные в результате исследований новые виды продукции, процессы, услуги, а также с целью распространения и использования результатов научных исследований.
    
    Требования стандартов организаций подлежат соблюдению другими субъектами хозяйственной деятельности, если эти стандарты указаны в технической документации (проекте, например) или договоре (контракте). Другая организация на использование такого стандарта должна заключать договор с организацией-разработчиком. Сама организация-разработчик может давать предложения о разработке национального стандарта на базе своего стандарта. Слов нет, прекрасный стандарт ГОСТ Р 1.4-2004. Остается только активно использовать предоставленные этим документом возможности.
    
    Закон "О техническом регулировании" постулирует добровольность применения стандартов, ссылаясь на международную практику, в том числе европейскую. Однозначно можно, однако, утверждать, что в странах, где евростандарты приняты как национальные (а этот процесс активно идет), эти стандарты являются фактически обязательными. Если вы будете пользоваться какими-то другими стандартами, то ваши шансы развития бизнеса на европейском строительном рынке будут равны нулю.
    
    Для ответственных объектов, стоимость которых превышает определенный лимит (например, для Франции - 200000 евро), применение евростандартов на проектирование (еврокодов) обязательно и юридически.
    
    В ближайшем будущем, когда в Европе произойдет окончательная замена национальных стандартов на евростандарты, продвижение российской строительной продукции на рынки этих стран будет существенно затруднено из-за отсутствия сертификатов на соответствие требованиям этих стандартов и даже из-за незнания об их существовании.
    
    Беру на себя смелость утверждать, что большинство евростандартов - это стандарты организаций. Я, будучи членом Технического комитета Европейской организации по готовым бетонным смесям - ERMCO, с 1995 года участвовал в рассмотрении ряда проектов одного из евростандартов EN-206-1 "Бетоны. Общие технические требования, производство и контроль качества". Хотя формально за подготовку этого стандарта отвечала одна из рабочих групп Технического комитета CEN ТС104, фактически весь текст был составлен экспертами ERMCO (многие из них входили и в состав ТС 104).
    

    ERMCO - это европейская ассоциация производителей товарного бетона, насчитывающая в качестве своих членов более 6000 компаний, объединенных в национальные ассоциации.
    
    Общий объем производства товарного бетона в Европе для монолитного строительства превышает 350 млн кубометров, оборот отрасли - порядка 15 млрд евро. Из этих цифр видно, что ERMCO - организация серьезная. Так вот, весь стандарт был подстроен под интересы производителей товарного бетона, но не в смысле записи каких-то послаблений, а как гарант высокого качества и долговечности конструкций из монолитного бетона, как инструмент конкурентной борьбы за строительный рынок по отношению к другим строительным материалам, таким, как кирпич, дерево или металл. EN206-1 ныне действует, и срок его пересмотра - 2010 год. Между прочим стандарт переведен на русский язык.
    
    Если рассматривать американскую практику, то в США вообще нет такого понятия, как национальный стандарт, по крайней мере, в строительной отрасли в части норм проектирования, требования к строительным материалам, методам производства и т.д. Там стандарты организаций, т.е. ассоциаций, также являются основными стандартами (кроме стандартов на методы испытаний - это прерогатива национального института стандартов - NIST и американского общества по испытанию материалов и конструкций - ASTM).
    
    Итак, преимущества стандартов организаций, как более динамичных документов, очевидны.
    
    Возникает вопрос: а как обстоят дела с разработкой национальных стандартов в нашей стране? Судите сами: в план разработки национальных стандартов по строительству на 2006 год включено около 50 документов, причем в их числе целый ряд стандартов тематически развивает друг друга, так что реально их меньше. Разработки только 10% из них обеспечены финансированием из государственного бюджета. Организации, которые разрабатывают национальные стандарты за свой счет, будут составлять эти документы, преследуя прежде всего свои интересы. И упрекать их за это нельзя. Всего на финансирование стандартизации в строительной отрасли выделено около 350000 руб., или 10000 евро. По данным Британского института стандартов, на разработку одного евростандарта тратится в среднем 1 млн евро, т.е. в сто раз больше на один стандарт, чем у нас на все строительные стандарты. Даже если разделить эту сумму на число европейских стран, где эти стандарты применяются (т.е. оценить стоимость одного стандарта для одной страны как пользователя), все равно разница значительная. Кто-то может сказать, что у нас строится мало объектов и поэтому так мало документов числится в плане подготовки национальных стандартов. Отнюдь. Объемы строительной деятельности в настоящее время в России уступают, конечно, США или Японии, но никак не ниже, чем в таких странах, как Германия или Великобритания, а если пересчитать зарплату наших строительных рабочих на аналогичный зарубежный показатель, то, безусловно, выше.
    
    Так что из-за отсутствия финансирования особых надежд на бурную разработку национальных стандартов в ближайшие годы возлагать не следует. Слава богу, что старый, еще советский массив стандартов обеспечивает все нормативные потребности строительства. Правда, на уровне 20-30-летней давности.
    

    В высшей степени показательным является Приложение 2 к первой редакции проекта Федерального закона "Об общем техническом регламенте "О безопасной эксплуатации зданий, строений, сооружений и безопасном использовании прилегающих к ним территорий", опубликованное в официальном приложении журнала "Строительство" N 10, 2006 год. Из 97 ГОСТов, указанных в этом приложении и касающихся сферы применения "Общего технического регламента", нет ни одного, разработанного после 1994 года, и только 5, разработанных в 1991-1994 годах. Основные разработки приходятся на 70-80-е годы. Примерно такая же картина со СНиПами - 51 наименование и Рекомендациями - 43. Кроме того, нет ни одного международного стандарта - ни старого, ни нового. Тревожная картина. Нужна национальная программа обновления нормативной базы страны, и начинать нужно со строительства, как межотраслевого вида деятельности, так как здания и сооружения нужны всем. Национальные стандарты, безусловно, нужно разрабатывать за счет государственного бюджета.
    
    Финансирование разработки стандартов по строительству должно взять на себя Минрегионразвития России, добиваясь от правительства специально выделенных средств на эти цели. Задача - убедить его, правительство, в необходимости этой работы, так как речь идет о безопасности строительных объектов, как определяющего фактора обеспечения безопасной среды обитания. Вот куда правительству нужно направить средства стабилизационного фонда. Обновление нормативной базы было бы намного выгоднее стране, чем хранение этих средств под скромный процент в зарубежных банках. Причем финансирование разработки стандартов - дело выгодное и в экономическом отношении. По оценке германского института стандартов - DIN, при расходах на стандартизацию в год в размере 500 млн евро вклад от использования стандартов в ВВП Германии, по данным того же DIN, составил 16 млрд евро.
    
    По данным Международной организации по стандартизации - ISO, ежегодно должно обновляться не менее 10% действующих стандартов, иначе возникает стагнация экономики. Иными словами, срок действия стандарта, как правило, не может превышать 10 лет. Все ныне действующие евростандарты имеют конкретные сроки пересмотра.
    
    Ничего похожего в России не существует. Так что основную нагрузку по обновлению нормативной базы строительства в данный период должны взять на себя стандарты организаций и их аналоги - территориальные строительные нормы.
    

    Правительство Москвы денег не жалеет - финансирует разработку МГСН и других документов, коих насчитывается уже около 200. Министерство строительства Московской области разработало также более 50 стандартов. Появились стандарты Российского союза строителей, Российского научно-технического общества, Ассоциации производителей гипсовых материалов.
    
    Научно-исследовательский центр "Строительство" в составе своих филиалов, ЦНИИСК им. В.А.Кучеренко, НИИЖБ и НИИОСП им. Н.М.Герсеванова, также начал разрабатывать стандарты. Среди наиболее значимых, изданных в 2006 году, следует назвать СТО 36554501-002-2006 "Деревянные клееные и цельнодеревянные конструкции, методы проектирования и расчета", разработанный в развитие СНиП II-25-80 "Деревянные конструкции". Именно по этому стандарту были рассчитаны деревянные фермы выставочного зала "Манеж" и установленные там вместо сгоревших. Далее следует назвать "Временные рекомендации по технологии и организации строительства многофункциональных высотных зданий в городе Москве" МДС 12-23.2000 и "Временные рекомендации по назначению нагрузок и воздействий, действующих на многофункциональные высотные здания и здания-комплексы" МДС 20-1.2006 и другие документы.
    
    Заканчивая, приведу некоторые моменты речи Г.И.Элькина, руководителя Ростехрегулирования, с которой он выступил в Брюсселе в октябре 2005 года на конференции "Европейский опыт стандартизации и технического регулирования". Говоря об отраслевых стандартах (негосударственных, подчеркнул Г.И.Элькин, т.е. стандартах организаций), оратор сказал, что отраслевые стандарты гораздо чаще, чем государственные, бывают гармонизированными с международными стандартами, и что в обеспечение выполнения требований Технических регламентов должна быть изучена база отраслевых стандартов, и что наиболее значимые из них должны быть приняты как национальные.
    
    К сожалению, достаточно активная работа по разработке стандартов организаций почти не координируется, стандарты организаций в существующие базы стандартов включаются разрозненно.
    
    Качество стандарта и его применяемость определяется, в конце концов, уровнем профессионализма и авторитетом организации, его разработавшей.
    

    Надо надеяться, что слова руководителей Ростехрегулирования не останутся на бумаге и внимание Ростехрегулирования к стандартам организаций будет трансформировано в конкретные действия.