Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации/ С. А. Боголюбов и др.; отв. ред. С.А.Боголюбов. - 6-е изд., перераб. и доп. - М. : ТК Велби, Изд-во Проспект, 2007

Авторы:

С. А. Боголюбов, засл. деятель науки РФ, д-р юрид. наук, проф., зав. отделом аграрного, экологического и природоресурсного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения (ИЗиСП) при Правительстве РФ - предисловие, гл. I, XIII (ст.74, 75), XVII, XVIII;
Е. А. Галиновская, канд. юрид. наук, ведущий науч. сотр. отдела аграрного, экологического и природоресурсного законодательства ИЗиСП - гл. V, Федеральный закон “О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации”;
Ю. Г. Жариков, засл. юрист РФ, д-р юрид. наук, проф., гл. науч. сотр. отдела аграрного, экологического и природоресурсного законодательства ИЗиСП - гл. II, XV, XVI;
Н. В. Кичигин, канд. юрид. наук, науч. сотр. отдела аграрного, экологического и природоресурсного законодательства ИЗиСП - гл. XII;
Е. Л. Минина, канд. юрид. наук, зам. зав. отделом аграрного, экологического и природоресурсного законодательства ИЗиСП - гл. VII, VIII, XIV;
В. В. Никишин, д-р юрид. наук, доц., зав. кафедрой гражданского права и процесса юридического факультета Мордовского государственного университета им.Н.П.Огарева - гл. VI, X;
М. С. Пашова, канд. юрид. наук, доц. кафедры аграрного и земельного права Московской государственной юридической академии - гл. XI;
В. В. Устюкова, д-р юрид. наук, доц., зав. сектором аграрного и земельного права Института государства и права Российской академии наук - гл. IX;
Ю. И. Шуплецова, канд. юрид. наук, зав. отделом ИЗиСП - гл. III, IV, XIII (ст.76).
    
    Ответственный редактор - зав. отделом аграрного, экологического и природоресурсного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, засл. деятель науки РФ, д-р юрид. наук, проф. С. А. Боголюбов.

    Комментарий является 6-м переработанным и дополненным изданием, в котором отражена практика применения Земельного кодекса РФ и других нормативных правовых актов, принятых в его развитие, раскрыты проблемные вопросы данной отрасли, приведены источники опубликования действующих актов.
    
    Особое внимание уделено правам и обязанностям физических и юридических лиц (собственников, владельцев, пользователей, арендаторов), связанных с земельными участками; приведен порядок учета и регистрации земельных участков; указаны пределы вмешательства государства и его обязанности в области охраны и использования земель.
    
    Материал предыдущих изданий комментария был существенно переработан и дополнен авторами с учетом новых Жилищного, Водного, Лесного и Градостроительного кодексов РФ, изменений, внесенных в Земельный кодекс РФ Федеральными законами N 261-ФЗ, 13-ФЗ, 21-ФЗ и другими нормативными актами в области земельных отношений. Даны ссылки на литературу, с помощью которой можно расширить знания в области земельного права.
    
    Для землеобладателей, землеустроителей, государственных и муниципальных служащих, юристов, студентов и аспирантов юридических и сельскохозяйственных вузов, атакже широкого круга читателей.
    

Научное издание Боголюбов Сергей Александрович и др. КОММЕНТАРИЙ К ЗЕМЕЛЬНОМУ КОДЕКСУ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
    
    
    

© Коллектив авторов, 2007

© ООО “Издательство Проспект”, 2007

ПРЕДИСЛОВИЕ  

    Введенный в действие в октябре 2001 г. Земельный кодекс Российской Федерации заменил законы, постановления и иные нормативные правовые земельные акты 90-х гг. Теперь дело за надлежащим исполнением требований головного закона в области регулирования земельных отношений.
    
    Решению данной задачи будет способствовать предлагаемый постатейный научно-практический правовой комментарий, написанный известными специалистами в этой области, представляющими различные юридические научные учреждения и учебные заведения страны. Авторы стремились не критиковать нормы Кодекса, а помочь правоприменителю разобраться в них, понять и устранить некоторые возможные пробелы и противоречия.
    
    Никаким законом невозможно сразу решить все имеющиеся в конкретной сфере общественных отношений вопросы и проблемы. Каждый крупный законодательный акт нуждается поэтому в его разъяснении и толковании, а также в изложении других, в том числе подзаконных, актов, развивающих основной документ.
    
    Это относится (может быть, как к никакому другому) и к Земельному кодексу РФ, что объясняется несколькими причинами.
    
    Во-первых, из сферы его действия выведены нормы об обороте сельскохозяйственных земель, поскольку в обществе достигнута договоренность о самостоятельном решении этих вопросов в другом, специально посвященном этому федеральном законе. В настоящее время он принят.
    
    Во-вторых, земельное законодательство “обросло” таким количеством приложений и дополнительных предписаний, что не каждому специалисту по плечу в них разобраться. С этих позиций комментируемый Кодекс является шагом вперед, так как позволяет одни акты признать утратившими силу, другие - дополнить, третьи - привести в соответствие с Земельным кодексом РФ либо оставить без изменения и продолжать ими руководствоваться.
    
    В Комментарии к Земельному кодексу РФ все это раскрывается, приводятся источники опубликования действующих актов, примеры возможных коллизий их с Кодексом и некоторые пути выхода из них, используемая литература, с помощью которой можно расширить свои знания в области земельного законодательства.
    
    После принятия Земельного кодекса РФ вступил в действие ряд других федеральных законов, регулирующих земельные отношения в соответствии с Кодексом. Они учитываются в настоящем издании, как и другие законы последнего времени (Градостроительный, Водный, Лесной, Жилищный кодексы РФ и др.).
    
    Авторы рассчитывают на доброжелательные и конструктивные замечания, которые могут быть учтены в последующей работе, основанной на практике применения Земельного кодекса РФ и новых актов, принятых в его развитие.
    
    

Глава I
ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Комментарий к статье 1. Основные принципы земельного законодательства

    
    Среди предусмотренных в комментируемой статье принципов обращает на себя внимание приоритет охраны окружающей природной среды и жизни и здоровья человека. Это один из основных принципов охраны окружающей среды, предусмотренный также Федеральным законом от 10 января 2002 г. “Об охране окружающей среды”*.
_________________
    * РГ. 2002. 12 янв.

    
    Приоритет в праве отдан человеку, его здоровью, жизни, их охране от вредного воздействия окружающей природной среды в силу отрицательных техногенных и антропогенных воздействий. В этом плане осуществляются меры по предупреждению таких воздействий и по быстрому реагированию на них в целях ликвидации их последствий.
    
    Охрана окружающей среды не является самоцелью. Ее главная задача заключается в обеспечении реальных гарантий прав человека и гражданина на здоровую и благоприятную для жизни окружающую среду, благоприятных экологических условий для жизни, труда и отдыха населения.
    

    Указанный принцип приобрел характер конституционного: согласно ст.42 Конституции РФ каждый имеет право на благоприятную окружающую среду. Как и другие принципы земельного права и принципы экологического права, это предписание имеет прямое действие, может стать доводом, аргументом в споре, быть положено в основу административного и судебного решений, что и происходит на практике.
    
    Сочетание экологии и экономики - один из основных принципов земельного законодательства и охраны окружающей среды (подп.5, 7, 8, 10 п.1 комментируемой статьи), предусмотренный также Федеральным законом “Об охране окружающей среды”, проходящий основной темой через принципы, названные в ст.1 ЗК РФ.
    
    В теории и на практике встает важный вопрос о возможности или невозможности приоритета экологии над экономикой, или экологических интересов общества над экономическими. Конечно, полная отмена индустриального развития и воздействия на природу невозможна, но так вопрос не ставится и не может ставиться*.
_________________
    * См.: Боголюбов С. А. Экологическое право: учеб. для вузов. М., 2004.

  
    
    В то же время совершенно недопустимо и невозможно индустриальное развитие без учета требований земельного законодательства и экологической безопасности; иначе это был бы экономический экстремизм.
    
    Решение вопроса находится где-то посредине. Закон нашел его в виде разумного, научно обоснованного сочетания публичных и частных, административных и гражданско-правовых, экологических и экономических интересов. Правда, в законах об охране окружающей природной среды ряда стран говорится о приоритете экологических интересов над экономическими при их научно обоснованном сочетании.
    
    Однако эта формулировка является компромиссной и демонстрирует большую заботу об экологических интересах. Здесь можно иметь в виду запрет отдельных видов производства, внедрение новейших прогрессивных технологий и устройств (безотходных, малоотходных, замкнутого, повторного водоснабжения, очистных сооружений), лесовосстановление, повышение плодородия почв. В этом плане важны также итоги и решения Международных конференций ООН по окружающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро (1992 г.) и в Йоганнесбурге (2002 г.), ибо они сформулированы именно по указанным направлениям. Время доказывает правильность избранного пути.
    
    Рационализм землепользования заключается в том, чтобы постоянно поддерживать такое состояние, когда возможно оптимальное воспроизводство природных ресурсов, когда не допускаются необратимые для окружающей среды последствия. Под такими последствиями имеются в виду деградация земли, исчезновение некоторых видов животных и растений, усыхание Аральского моря, драматические последствия чернобыльской катастрофы.
    
    Законодательством об охране окружающей среды запрещаются разработка и реализация народно-хозяйственных проектов, связанных с нарушением или разрушением высокопродуктивных естественных экологических систем и природного равновесия, неблагоприятными изменениями климата и озонового слоя Земли, уничтожением генетического фонда растений и животных, наступлением других необратимых последствий для здоровья человека и окружающей природной среды.

    Статьей 358 “Экоцид” УК РФ предусматривается наказание в виде лишения свободы на срок от 12 до 20 лет зa массовое уничтожение растительного или животного мира, отравление атмосферы или водных ресурсов, а также совершение иных действий, способных вызвать экологическую катастрофу.
    
    Многие указанные в комментируемой статье основные принципы означают устойчивое развитие - генеральное направление охраны окружающей среды и рационального использования земельных и иных природных ресурсов. Принцип устойчивого развития приобретает все большее значение.
    
    Идеи устойчивого развития оказываются созвучными традициям, духу и менталитету России. Они могут сыграть важную роль в консолидации российского общества, в определении государственных приоритетов и перспектив социально-экономических преобразований. Вывод выше названных Международных конференций о том, что на пороге XXI в. “человечество переживает решающий момент своей истории”, особенно актуален для России.
    
    Изменение характера участия государства в хозяйственной деятельности, сокращение доли государственной собственности на земельные ресурсы не исключают соответствующей роли государства - гаранта сохранности территории, земель и всей окружающей среды и экологической безопасности граждан, повышают действенность государственного управления и контроля в области охраны земель. Демократизация общественной жизни позволит повысить роль граждан и общественных организаций в подготовке и принятии хозяйственных и иных решений, в том числе с учетом экологического фактора. Рыночные механизмы в сочетании с мерами государственного регулирования должны формировать экономическое стимулирование бережного отношения к земельным и иным природным ресурсам.
    
    

Комментарий к статье 2. Земельное законодательство

    В комментируемой статье установлена четкая иерархия актов земельного законодательства, подчеркнуто верховенство федерального закона, как и в других статьях ЗК РФ от 25 октября 2001 г., подчеркивается значение Конституции РФ. Конституционные положения являются отправными для земельной и других отраслей права. Главенствующее положение Конституции РФ среди других законов обусловлено тем, что она имеет высшую юридическую силу среди других высших нормативных актов -законов и обладает прямым действием на всей территории РФ. Это означает, что законы и иные правовые акты, принимаемые в РФ, не должны противоречить Конституции. Согласно ст.15 Конституции РФ законы подлежат официальному опубликованию, а неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Это конституционное положение важно для законов, но еще важнее - для подзаконных актов.

    В условиях России основным источником земельного и большинства других отраслей права являются подзаконные нормативные акты. К ним относятся указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, ведомственные акты, нормативные акты организаций, акты субъектов Федерации и органов местного самоуправления.
    
    Согласно Конституции РФ и федеральным законам. Указы и распоряжения Президента РФ обязательны для исполнения на всей территории РФ.
    
    Указы Президента РФ в области земельных отношений актуальны и paзнообразны, что объясняется значимостью и запутанностью этих общественных отношений, устарелостью некоторых положений прошлого земельного законодательства, необходимостью оперативного восполнения пробелов в правовом регулировании и решения возникающих проблем.
    
    Следующими в иерархии подзаконных актов являются постановления Правительства РФ, которое осуществляет исполнительную власть в РФ (Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ и являются обязательными к исполнению в РФ (ст.115 Конституции РФ).
         
    Во исполнение своих полномочий Правительство РФ, осуществляя распорядительные функции, активно участвует в формировании земельного права, принимает оперативные меры по налаживанию и обеспечению земельного правопорядка.
    
    К подзаконным актам относятся приказы, инструкции, правила, наставления, принимаемые органами исполнительной власти согласно Федеральному конституционному закону от 17 декабря 1997 г. “О Правительстве Российской Федерации”* акты регулируют отношения внутри системы своего ведомства, однако почти каждое из них обладает надведомственными, порой координационными функциями, которые и обусловливают значение ведомственных актов не только для его сотрудников, но и для остальных граждан в области рассматриваемых отношений.
_________________

    * СЗ РФ. 1997. N 51. Ст.5712.

    
    
    Таким образом, для осуществления задач по регулированию земельных отношений федеральные органы исполнительной власти принимают нормативные акты, называемые ведомственными. В 1990 г. введена государственная регистрация нормативных актов министерств, государственных комитетов и ведомств, затрагивающих права и законные интересы граждан или носящих межведомственный характер. Предусмотренная комментируемой статьей иерархия актов земельного законодательства отражена в Государственном реестре актов.
    
    Государственная регистрация этих актов имеет целью упорядочение ведомственного правотворчества, установление законности и устранение дублирования в этой области. Возложена эта регистрация на Министерство юстиции РФ. При государственной регистрации осуществляется проверка регистрируемого акта, при которой требуется изучить:
    
    полномочно ли данное министерство издавать такой акт (обычно такое полномочие вытекает из функций ведомства, предусмотренных положением о нем, либо из специального постановления Правительства РФ или закона РФ, уполномочивающих данное ведомство на принятие акта в области регулирования земельных отношений);
    
    не противоречит ли принимаемый акт нормативному правовому акту большей силы, т.е. вышестоящему по ранжированию акту (здесь вступает в действие упомянутая ранее иерархия, или пирамида, актов);
    
    не урегулирован ли данный вопрос другим, аналогичным по силе актом (в период отсутствия порядка в ведомственном правотворчестве и полноценного земельного головного акта принимались параллельные акты с одной и той же нормой);
    
    каким образом будут доводиться до всеобщего сведения акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина (согласно ст.15 Конституции РФ акты должны быть опубликованы).
    
    После введения государственной регистрации немало земельных ведомственных актов, не прошедших указанный анализ, было возвращено для доработки и не увидело свет.
    
    Нормативные акты по земельным вопросам, т.е. акты, устанавливающие для граждан обязанности или предоставляющие им права, принимаются в организациях, учреждениях и на предприятиях. Они могут быть двоякого вида - рассчитанные на работающих на данном предприятии, т.е. обращенные внутрь предприятия, либо направленные вовне предприятия. Те и другие носят общий характер, сориентированы на неоднократное применение.

    Четкой границы между этими нормативными актами порой нет. Правила внутреннего распорядка, например, лесничества обращены внутрь организации, однако не могут не учитываться обращающимися в лесничество гражданами; в то же время правила оформления документов для обращающихся граждан, конкретизированные в организации, являются обязательными для работников этой организации.
    
    Нормативные акты организации - это локальные акты. Они хотя и находятся в иерархии нормативных актов на самой низкой ступени, т.е. обязаны соответствовать всем вышестоящим нормативным актам, тем не менее являются самыми массовыми, регулирующими наибольшее количество случаев общественных отношений, приводящими порой к наибольшему количеству нарушений законности и посягательств на права граждан.
    
    

Комментарий к статье 3. Отношения, регулируемые земельным законодательством

    В связи с принятием и действием нового Земельного кодекса вновь возникает давний вопрос о соотношении отраслей законодательства и права, сфер регулирования. Каждая отрасль российского законодательства регулирует свою конкретную, самостоятельную область общественных отношений, складывающихся между людьми при использовании и охране соответствующих объектов.
    
    В соответствии с п. 1 ст.3 ЗК РФ это означает, что земельное законодательство регулирует отношения по использованию и охране земель в РФ как основы жизни и деятельности ее народов. Статьей 9 Конституции РФ предусмотрено, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в РФ как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.
    
    Иные смежные отношения предусмотрены в п. 2 ст.3 ЗК РФ. Среди них - охрана окружающей природной среды и природопользование, т.е. использование и охрана недр, вод, лесов, животного мира и иных природных ресурсов. Природоохранительные и значительная часть природоресурсных отношений в РФ регулируются Федеральным законом от 10 января 2001 г. “Об охране окружающей среды”.
    
    Законодательство в области охраны окружающей среды включает также Федеральные законы от 23 февраля 1995 г. “О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах”*, от 14 марта 1995 г. “Об особо охраняемых природных территориях”**, от 25 ноября 1995 г. “Об экологической экспертизе”***, от 1 мая 1999 г. “Об охране озера Байкал”**** и др. Природоохранное законодательство развивается динамично и охватывает почти все сферы охраны окружающей среды. Землям особо охраняемых территорий, лесного, водного фонда посвящены гл. XVII и XVIII комментируемого Кодекса.

_________________
    * СЗ РФ. 1995. N 9. Ст.713.
_________________     
    **СЗ РФ. 1995. N 12. Ст.1024.
__________________     
    *** СЗ РФ. 1995. N 48. Ст.4556.
__________________     
    **** СЗ РФ. 1999. N 18. Ст.2220.

    
    
    Земельные отношения являются основными в природопользовании. Они регулируются ЗК РФ. Земельные и иные природоресурсные отношения регулируются прежде всего ст.9 и 36 Конституции РФ, а также указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, предусматривающими различные формы собственности на земельные и иные природные ресурсы и основные условия пользования ими.
    
    Земельное законодательство включает также Федеральные законы от 10 января 1996 г. “О мелиорации земель”*, от 2 января 2000 г. “О государственном земельном кадастре”** и др.***

________________
    * СЗ РФ. 1996. N 3. Ст.142. См. также: Комментарий к Федеральному закону “О мелиорации земель” / под ред. С. А. Боголюбова, Ю. Г. Жарикова. М.: Мин- сельхоз, 1997.

________________
    ** СЗ РФ. 2000. N 2. Ст.149.
_________________
    *** Подробнее см.: Комментарий к земельному законодательству Российской Федерации / под ред. С. А. Боголюбова. М.: Юринформцентр, 1998; Комментарий к Федеральному закону “О мелиорации земель” / С. А. Боголюбов, Ю. Г. Жариков, Е. А. Минина и др. М., 1999; Земля и право: пособие для российских землевладельцев / рук. авт. колл. и отв. ред. С. А. Боголюбов. М.: ИНФРА-М - Норма, 1998.


   Горное законодательство представлено Федеральными законами от 21 февраля 1992 г. “О недрах”*и от 30 декабря 1995 г. “О соглашениях о разделе продукции”**.
_________________
    * Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 16. Ст.854.
_________________
    ** СЗ РФ. 1996. N 1. Ст.18. См. также: Постатейный научно-практический комментарий к Федеральному закону “О недрах” / рук. авт. колл. С. А. Боголюбов // Законодательство и экономика. 1999. N 4, 5; Комментарий к Закону Российской Федерации “О недрах” / рук. авт. колл. С. А. Боголюбов. М.: Норма, 2001.

    
    
    Использование и охрана вод регулируются ВК РФ от 3 июня 2006 г.*.
_________________
   * РГ. 2006. 8 июня. См. также: Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации / отв. ред. С. А. Боголюбов. М.: Проспект, 2007.
    

    
    Специального закона о растительности пока еще нет. Основы охраны растительности регулируются нормативными правовыми актами субъектов РФ. В Санкт-Петербурге, Москве и ряде других субъектов РФ приняты законы о защите зеленых насаждений в городах, о запрещении сбора растительности, включенной в Красные книги субъектов РФ.
    

    На федеральном уровне действует ЛК РФ от 4 декабря 2006 г.*.
__________________
    * РГ. 2006. 6 дек. См. также: Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации / отв. ред. С. А. Боголюбов. М.: Проспект, 2007.
    
    

    Федеральным законом от 24 апреля 1995 г. “О животном мире” регулируются отношения в сфере сохранения и восстановления среды обитания животного
мира, создания условий для устойчивого существования животного мира как неотъемлемого элемента природной среды*.
_________________
    * СЗ РФ. 1995. N 17. Ст.1462. См. также: Законодательство о животном мире: постатейный комментарий к закону. Нормативные акты и документы // Законодательство и экономика. 1996. N 1-2; Комментарий к Закону “О животном мире” / отв. ред. С. А. Боголюбов. М.: Юстицинформ, 2002.
     

    Применяется Федеральный закон от 4 мая 1999 г. “Об охране атмосферного воздуха”*. 22 мая 1998 г. был принят Федеральный закон “Об отходах производства и потребления”**. Федеральным законом от 30 ноября 1995 г. “О континентальном шельфе Российской Федерации” предусмотрено захоронение отходов на континентальном шельфе при обеспечении надежной локализации захороненных материалов***.

___________________
    * СЗ РФ. 1999. N 18. Ст.2222.
____________________     
    ** СЗ РФ. 1998. N 26. Ст.5009.
____________________
    *** СЗ РФ. 1995. N 49. Ст.4694.
    
    

    К иному специальному законодательству, предусмотренному п. 2 комментируемой статьи, относятся Федеральные законы от 30 марта 1999 г. “О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения”*, от 2 мая 1997 г. “Об уничтожении химического оружия”**, от 24 июня 1997 г. “О безопасном обращении с пестицидами и ядохимикатами”***, от 21 июля 1997 г. “О промышленной безопасности опасных производственных объектов”****, Градостроительный кодекс РФ от 29 декабря 2004 г.***** и др.
___________________

    * СЗ РФ. 1999. N 14. Ст.1650.
___________________
    ** СЗ РФ. 1997. N 18. Ст.2105.
___________________
    *** СЗ РФ. 1997. N 29. Ст.5510.

___________________
    **** СЗ РФ. 1997. N 50. Ст.3588.
____________________
    ***** РГ. 2004. 30 дек.

    
    В комментируемой статье названы не все отрасли российского законодательства, увязываемые с земельным законодательством. Так, административные отношения, в том числе финансовые, возникающие при использовании и охране земель, регулируются в соответствии с административным и финансовым законодательством РФ.
    
    Наиболее актуальным представляется взаимодействие земельного и гражданского законодательства РФ (п. 3 комментируемой статьи), тем более что рядом дальнейших норм ЗК РФ предусмотрено, например, недопущение приватизации определенного имущества в отрыве от земли, заключение гражданско-правовых договоров и т. д.
    
    Концептуальными, имеющими отношение к данной теме, являются следующие положения ГК РФ:
    
    земельные и иные природные ресурсы могут свободно отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и иных природных ресурсах (ст.129 ГК РФ);
    
    к недвижимым вещам (недвижимости) относятся земельные участки, участки недр и все, что прочно связано с землей, т.е. объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно (о государственной регистрации недвижимости см. ст.131 ГК РФ);
    
    владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами в той мере, в какой их оборот допускается законом, осуществляются их собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц (ст.209 ГК РФ).
    
    Имеются и другие, более общие нормы ГК РФ, влияющие на регулирование земельных отношений. Подпунктом 3 п. 1 ст.8 ГК РФ, например, предусмотрено судебное решение, устанавливающее гражданские права и обязанности. Оно может быть вынесено судом, скажем, при обжаловании итогов конкурса и аукциона земельных участков и отказе в выдаче лицензии на природопользование.
    
    Правовым фундаментом организации и проведения конкурсов и торгов земельных участков и выдачи лицензий на природопользование, заключения лицензионного соглашения являются положения ст.445, 448, 449 ГК РФ.
    
    Таким образом, размежевание и взаимодействие земельного и иных отраслей российского законодательства, выбор соответствующих норм при правоприменении имеют немаловажное значение для упорядочения земельных общественных отношений, определения вещных и иных прав на земельные участки, решения экологических и других современных проблем.
    

Комментарий к статье 4. Применение международных договоров Российской Федерации

    Подобная норма о международных договорах имеется во многих федеральных законах, принятых в последнее десятилетие. Согласно п. 4 ст.15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Однако нормативного акта, который исчерпывающе перечислял бы общепризнанные принципы и нормы, не существует. Принято считать таковыми те, которые одобрены в Организации Объединенных Наций, в других авторитетных международных организациях с участием России.

    Государственные учреждения, правоприменительные органы должны в каждом конкретном случае рассматривать доказательства признания мировым сообществом того или иного принципа, опираясь на ст.38 Статута Международного Суда ООН*. Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ при решении отдельных вопросов нередко ссылаются на международное право.
_________________
    *  См.:  Комментарий к Конституции  Российской  Федерации / отв.  ред. Л. А. Окуньков. М.: БЕК, 1996; Конституция Российской Федерации. Комментарий / рук, авт. колл. Б. Н. Топорнин. М.: Юридическая литература, 1994.
    
    

    Ратифицированные договоры РФ обладают приоритетом лишь в отношении законов и подзаконных актов и не могут превалировать над положениями Основного закона РФ - Конституции РФ. Таким же образом поступают и в зарубежных странах.
    
    Приведенный порядок не является ущемлением российского суверенитета. Ратификация осуществляется парламентом в форме федерального закона, при этом при необходимости могут быть сразу внесены изменения и дополнения в российское законодательство. Ратификации подлежат международные договоры:
    
    исполнение которых требует принятия новых федеральных законов, а также устанавливающие иные правила, чем предусмотренные законом;
    
    предметом которых являются основные права и свободы человека и гражданина;
    
    об участии РФ в межгосударственных союзах, международных организациях и иных межгосударственных объединениях, если такие договоры предусматривают передачу им части полномочий РФ или устанавливают юридическую обязательность решений их органов для РФ*.
_________________
    *  См. ст.15 Федерального закона от 15 июля 1995 г. “О международных договорах Российской Федерации” // СЗ РФ. 1995. N 29. Ст.2757.

  
    
    Попытка придать прямое действие нормам международного права обусловлена тем, что процесс приведения национальных норм в соответствие с международными может затягиваться на неопределенное время и на этот период возможно непосредственное “подчинение” национального законодательства международному.

    Однако, как правило, превращение международных норм в национальные требования осуществляется через имплементацию (включение) первых в законодательство страны, что и реализуется путем принятия и дополнения законов и подзаконных актов после подписания и опубликования договоров России в Собрании законодательства Российской Федерации, в иных официальных изданиях. Международные договоры РФ должны подлежать добросовестному выполнению всеми юридическими и физическими лицами.
    
    

Комментарий к статье 5. Участники земельных отношений

    В комментируемой статье в общем виде определен круг субъектов-участников земельных правоотношений, т.е. общественных отношений, регулируемых правом, складывающихся в области использования и охраны земель (см. комментарии к ст.1-3 Кодекса).

    Российская Федерация и ее субъекты, как и муниципальные образования, могут выступать в земельных отношениях в двух качествах: как регуляторы земельных отношений в отношении земель, находящихся под их юрисдикцией на их территории (в этих случаях их акты имеют властный, т.е. государственно-правовой и административный, характер), и как собственники земель, находящихся в их владении, пользовании и распоряжении (в этом случае они действуют на равных началах с иными участниками земельных отношений - гражданами и другими юридическими лицами).
         
    В случаях и порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов РФ и муниципальных образований, по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, юридические лица и граждане.

    Российская Федерация, ее субъект и муниципальное образование как собственники земель отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности (ст.126 ГК РФ).
    
    Из этого принципиального положения в ГК РФ делается вывод: обращение взыскания на природные ресурсы, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, допускается в случаях, предусмотренных законом. Поскольку ЗК РФ - головной акт земельного права - таких случаев не допускает, можно делать вывод о недопустимости обращения взысканий на земли, находящиеся в собственности РФ, ее субъектов и муниципальных образований. Созданные ими юридические лица согласно ст.126 ГК РФ не отвечают по обязательствам своих создателей, а создатели не отвечают по обязательствам созданных ими юридических лиц (кроме случаев, предусмотренных законом).
    
    Особенности ответственности РФ и ее субъектов как участников земельных отношений в гражданских правоотношениях с участием иностранных юридических лиц, граждан и государств определяются законами об иммунитете государственной собственности.
    
    Отношения физических и юридических лиц с РФ, ее субъектами и муниципальными образованиями как с носителями власти в области земельных отношений строятся на основе норм конституционного (государственного), административного права, имеющих более публичный характер, чем земельное право. Здесь имеют значение такие конституционные нормы, которые гарантируют каждому судебную защиту его прав и свобод, возможность граждан обжаловать в суд решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц (ст.46 Конституции РФ), право граждан РФ участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (ст.32 Конституции РФ).
    
    В комментируемом Кодексе закреплен принцип приоритета регулирования имущественных и административных отношений земельным законодательством применительно к отношениям в области использования и охраны земель - основного предмета земельного законодательства. Такой подход к разграничению сфер действия земельного и гражданского, административного законодательства (других, “более публичных” отраслей российского законодательства) вытекает из норм не только комментируемого Кодекса, но и законодательства соответствующих отраслей и содержащихся в них актов*.
_________________     
    * См., например: Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации / отв. ред. С. А. Боголюбов. М.: Юстицинформ, 1997; Крассов О. И. Право частной собственности на землю. М.: Юристъ, 2000; Краснова И. О. Земельное право. М.: Юристъ, 2001.
    
    
    Например, согласно ст.2 ГК РФ к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством. В ст.129 ГК РФ говорится, что земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. Таким образом, нормы других отраслей законодательства корреспондируют положениям ЗК РФ о его приоритетности в регулировании земельных отношений*.
_________________
    * Подробнее см.: Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации /под. ред. А. К. Голиченкова. М.: БЕК, 2002; Комментарий к земельному законодательству Российской Федерации. М.: Юрайт, 2002.

    
    Приведенная в п. 3 комментируемой статьи классификация наименований дается впервые на уровне подобного федерального закона. Для объединенной формулировки лиц, перечисленных в п. 3 комментируемой статьи, может использоваться понятие “землеобладатели”.
    
    

Комментарий к статье 6. Объекты земельных отношений

    Для установления предмета и пределов правового регулирования в федеральных законах и иных нормативных правовых актах даются определения объектов тех или иных общественных отношений, которые в некоторой степени могут проецироваться на понятие объектов земельных отношений.

    Среди перечисленных в комментируемой статье объектов земельных отношений на первом месте обозначена земля как природный объект и природный ресурс. Такой подход отражает представления XXI в. о земле и других природных ресурсах прежде всего как о компонентах окружающей человека естественной природной среды.
    
    В ст.4 Закона РФ “Об охране окружающей природной среды” перечень конкретных объектов охраны начинается с земли, а уже затем следуют ее недра, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, леса и иная растительность, животные и другие организмы, их генетический фонд, природные ландшафты*.
_________________
    * Подробнее см.: Комментарий к Закону Российской Федерации “Об охране окружающей природной среды” / отв. ред. С. А. Боголюбов. М.: Норма, 2001.
    
    
    Под природными ресурсами понимаются природные объекты и явления, используемые в прошлом, настоящем и будущем для прямого и непрямого потребления в качестве средств труда, способствующие созданию материальных богатств, поддержанию условий существования человечества. Различают три группы природных ресурсов: возместимые и невозместимые; возобновляемые (восстановимые) и невозобновляемые (невосстановимые); заменимые и незаменимые*.
_________________
    *   См.: Реймерс Н. Ф. Природопользование. М.: Мысль, 1990.   С. 456-458
    
      
    К объектам гражданских (имущественных) прав отнесены земельные участки как недвижимые вещи (ст.130 ГК РФ). В гл. 17 ГК РФ раскрыты право собственности и другие вещные права на землю. Деление вещей на делимые и неделимые осуществлено в ст.133 ГК РФ. Особенности выдела доли в праве собственности на неделимую вещь определены правилами ст.252 и 258 ГК РФ*.
_________________
    * См.: Жариков Ю. Г., Масевич М. Г. Недвижимое имущество: правовое регулирование. М.: БЕК, 1997; Брагинский М. И. Комментарий к Закону Российской Федерации “О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним”. М.: Юстицинформ, 1998; Оглоблина О. М. Сделки с землей в Российской Федерации. М.: Юринформцентр, 1999.

    
    Согласно п. 36 постановления Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 1 июля 1996 г. N 6/8 в отдельных случаях с учетом конкретных обстоятельств дела суд может передать неделимую вещь в собственность одному из участников долевой собственности, имеющему существенный интерес в ее использовании, независимо от размеров долей остальных участников общей собственности с компенсацией последним стоимости их доли*.
_________________
    * См.: Гражданский кодекс Российской Федерации. С постатейными материалами из практики Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. М.: Норма, 1999. С. 134-135.

Комментарий к статье 7. Состав земель в Российской Федерации

    Деление земель по их целевому назначению является характерной чертой не только российского земельного права и служит определению специфического правового режима охраны и использования земель в зависимости от их целевого назначения. Приведенные семь основных категорий земель существуют (при некоторых изменениях названий) достаточно давно и оправдали себя на практике с точки зрения отграничения правового режима одной категории от другой. Не случайно Особенная часть ЗК РФ с описанием режимов земель строится в зависимости от категорий земель.

    Стабильность целевого назначения земель, сохранение прежде всего земель сельскохозяйственного назначения как незаменимых, трудно восстановимых, недопущение их перевода в менее эффективные формы хозяйствования всегда были основным принципом российской земельной политики.
    
    В подзаконных актах предусмотрены конкретные основания отнесения земель к различным категориям и содержание категорий. Так, в земли сельскохозяйственного назначения включены пашня, выгон, сад, сенокос, огород, т.е. то, что используется в качестве главного средства сельскохозяйственного производства. Площадь земель, используемых для сельскохозяйственного производства, ежегодно сокращается, что не может не вызывать озабоченности и в связи с этим требует особого, бережного к ним отношения, принятия мер по обеспечению продовольственной безопасности страны*.
_________________
    * См.: Земельное право: учеб. для вузов / отв. ред. С. А. Боголюбов. М.: Норма, 2001; Иконицкая И. А. Земельное право Российской Федерации: учеб. М.: Юристъ, 2002.
    
    
    В отличие от сельскохозяйственных земель, служащих главным, как правило, единственным и незаменимым средством производства сельскохозяйственной продукции, земли других категорий служат пространственным базисом для проживания, отдыха, производственной деятельности различного характера. Земли поселений, например, используются для строительства и размещения зданий, коммунально-бытовых сооружений, удовлетворения культурных нужд населения.

    Упоминаемое в комментируемой статье территориальное зонирование служит средством уточнения и детализации правового режима конкретной категории земель. Правовой режим земель зависит также от установленных санитарных, горно-санитарных округов, охранных и иных зон, предусмотренных ст.96 комментируемого Кодекса.
    
    

Комментарий к статье 8. Отнесение земель к категориям, перевод их из одной категории в другую

    Отнесение земель к категориям является прерогативой публичных органов власти (государственной власти, органов местного самоуправления). Это позволяет им, во-первых, находиться у истоков определения назначения земель как важнейшей части природных ресурсов и окружающей природной среды, не допускать без достаточных оснований перевода их из условной высшей категории в низшую, менее рациональную и менее эффективную, а во-вторых, осуществлять публичный, государственный и муниципальный контроль за правовым режимом земель в зависимости от их целевого назначения.

    Отнесение и перевод земель - это установленные правом порядок, условия, предел эксплуатации земель для конкретных целей в соответствии с категориями земель. Последующий правовой режим их использования определяется совокупностью правил эксплуатации, включения в гражданский оборот, охраны, регистрации земельных участков, землеустройства, учета, оценки, мониторинга земель. Именно поэтому нарушение установленного в законе порядка влечет предусмотренные п. 3 комментируемой статьи правовые последствия, т.е. санкции*.
_________________
    * Подробнее см.: Крассов О. И. Земельное право. М.: Юристъ, 2000; Обзор практики применения арбитражными судами земельного законодательства // Комментарий судебно-арбитражной практики N 8. М.: Юридическая литература, 2001.

    
    Если п. 1 комментируемой статьи предусмотрено установление порядка перевода земель из одной категории в другую федеральными законами, то п. 3 предусмотрена невозможность нарушения порядка этого перевода, установленного законами РФ. Отсюда следует вывод об отнесении регулирования порядка перевода земель из одной категории в другую к ведению РФ.
    
    Федеральным законом от 21 декабря 2004 г. N 172 “O переводе земель или земельных участков из одной категории в другую” предусматриваются отнесение земель или земельных участков в составе таких земель к определенной категории, в том числе при указании категории участков лишь в правоустанавливающих документах на них либо до разграничения государственной собственности на землю, а также:
    
    состав и порядок подготовки документов для перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую, порядок рассмотрения ходатайств о таком переводе;
    
    основания отказа в переводе земель или земельных участков из одной категории в другую;
    
    внесение изменений в документы Государственного земельного кадастра и в записи Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним в связи с переводом земель из одной категории в другую;
    
    перевод земельных участков из состава земель одной категории в другую в случае изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд*.
_________________
    * РГ. 2004. 30 дек.

    
    Указанным Федеральным законом установлены особенности перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую применительно к различным видам земель: сельскохозяйственного назначения, поселений, промышленности и иного специального назначения, особо охраняемых территорий и объектов, лесного и водного фондов, земель запаса.

    В частности, в п. 6 ч. 4 ст.2 “Состав и порядок подготовки документов для перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую” Федерального закона от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ в ред. Федерального закона от 4 декабря 2006 г. “О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации” предусматриваются “расчеты потерь сельскохозяйственного производства”.
    
    В ст.4 “Основания отказа в переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую” Федерального закона от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ предусматривается: “Перевод земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую не допускается в случае:
    
    ...3) установления несоответствия испрашиваемого целевого назначения земель или земельных участков утвержденным документам территориального планирования и документации по планированию территории, землеустроительной документации”.
    
    Новое наименование и содержание ст.11 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ сужает требования к переводу и ликвидирует ряд особенностей перевода, например, лесных земель, поскольку прежнее наименование ст.11 было “Особенности перевода земель лесного фонда или земельных участков в составе таких земель в другую категорию”.
    
    

Комментарий к статье 9. Полномочия Российской Федерации в области земельных отношений

    Нормы комментируемой главы, особенно три последние статьи этой главы, во многом имеют государственно-правовой характер, поэтому полезно привести некоторые конституционные нормы, которые имеют, на первый взгляд, достаточно общий характер, но явились основой для этих законоположений.

    Предусмотренные Конституцией и названные выше субъекты (участники) отношений на уровне РФ функционируют на основании и во исполнение Конституции РФ, законов РФ, регламентов Государственной Думы и Совета Федерации, Федерального конституционного закона “О Правительстве Российской Федерации”, конституций и законодательства республик, уставов и законодательства краев, областей, городов федерального значения (Москвы и Санкт-Петербурга), автономной области, автономных округов (см. ст.5 Конституции РФ и ст.3 комментируемого Кодекса).
    
    Участие органов государственной власти в регулировании и реализации общественных отношений различно. Система и порядок функционирования органов управления в области земельных отношений предусмотрены различными главами комментируемого Кодекса; разрешение судами, арбитражными судами, иными звеньями судебной и административной системы споров и применение мер административной, уголовной, дисциплинарной и гражданско-материальной ответственности -гл. XIII; часть полномочий РФ и ее субъектов, предусмотренных ст.9 и 10 комментируемого Кодекса, реализуется законодательными и представительными органами РФ и ее субъектов.
    
    Полномочия России в области земельных отношений, предусмотренные комментируемой статьей, основываются на Конституции РФ в комментируемой области относятся:
    
    регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина (в том числе в области земельных отношений);
    
    федеральная государственная собственность (прежде всего на земельные участки и расположенные на них сооружения, на иные природные ресурсы) и управление ею;
    
    установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экологического развития Российской Федерации;
    
    гражданское, гражданско-процессуальное законодательство (как методы охраны имущественных отношений, возникающих при использовании и охране объектов землепользования, рычаги защиты природных ресурсов и их владельцев);
    
    метеорологическая служба, стандарты (в том числе в области земельных отношений, охраны окружающей среды).
    
    Компетенция РФ и ее субъектов определяется также их совместной компетенцией, предусмотренной ст.72 Конституции РФ. В совместном ведении РФ и ее субъектов находятся:

    защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности (в том числе в области земельных отношений);
    
    вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, лесными и другими природными ресурсами;
    
    разграничение государственной собственности (прежде всего на землю, на другие природные ресурсы);
    
    природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории;
    
    земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды.
    
    Вне пределов ведения и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов субъекты РФ согласно ст.73 Конституции РФ обладают всей полнотой государственной власти (см. ст.10 ЗК РФ)*.
_________________
    * См.:  Комментарий  к Конституции  Российской  Федерации / под ред. Л. А. Окунькова. М.: Юристъ, 2001.

    
    Это размежевание компетенции по вертикали представляется весьма важным и осуществляется на всех уровнях: на федеральном - Государственной Думой и Советом Федерации Федерального Собрания РФ, Президентом и Правительством РФ; на уровне субъектов - правотворческими органами субъектов РФ.
    
    Значительные полномочия предоставлены Правительству РФ. Согласно ст.18 Федерального конституционного закона “О Правительстве Российской Федерации” правительство организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования.
    
    Совершенствование законодательства и реализация полномочий в области земельных отношений осуществляются в трех направлениях. Статьями 9-11 и др. комментируемого Кодекса разграничены полномочия между РФ, ее субъектами и органами местного самоуправления.
    
    В подп. 7 п. 1 ст.9 Кодекса упоминаются “иные полномочия, отнесенные к полномочиям Российской Федерации другими федеральными законами”. К ним относится, например, ВКРФ, которым регулируются лимиты водопользования (водопотребления и водоотведения). Под ними понимаются предельно допустимые объемы изъятия водных ресурсов или сброса сточных вод нормативного качества, которые устанавливаются водопользователю на определенный срок и имеют прямое отношение к землепользованию*.
_________________
    * Подробнее см.: Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации / отв. ред. С. А. Боголюбов. М.: Проспект, 2007.

     
    
    В ВК РФ и других федеральных законах предусмотрена обязанность землевладельцев - граждан и юридических лиц принимать меры по сокращению потерь и сбросов воды из мелиоративной сети, предотвращению попадания рыбы в мелиоративную сеть, осуществлять в необходимых случаях мероприятия по предупреждению загрязнения грунтовых вод и подъема их уровня.
    
    Орошение, в том числе с использованием сточных вод нормативного качества, осушение и другие мелиоративные работы должны осуществляться в комплексе с природоохранными мероприятиями, обеспечивающими защиту земельных и водных объектов и их водосборных площадей.
    
    

Комментарий к статье 10. Полномочия субъектов Российской Федерации в области земельных отношений

    Реализацию компетенции субъектов РФ в сфере земельных отношений можно проиллюстрировать на нескольких примерах. Решением Нижегородского областного представительного органа “Об утверждении программы приватизации земли и реорганизации сельскохозяйственных предприятий Нижегородской области” было начато реформирование сельского хозяйства по нижегородской модели. По этому пути пошли многие хозяйства Ростовской, Рязанской, Орловской и ряда других областей, отразивших эту модель в своем законодательстве.

    Разработана и утверждена региональная Программа продолжения земельной и аграрной реформы в агропромышленном комплексе Оренбургской области. В ее развитие приняты целевые программы “Плодородие”, “Белок”, “Селекционно-племенная работа”, “Техническое перевооружение сельского хозяйства”, “О поддержке фермерского сектора Оренбургской области” и др. Коллегия Минсельхоза России своим постановлением одобрила работу Главного управления сельского хозяйства Оренбургской области по оценке состояния и создания организационно-правовых условий развития агропромышленного комплекса области в период перехода к рыночным отношениям. С учетом накопленного опыта рекомендовано и другим территориям активнее проявлять законодательную инициативу в указанном направлении.
    
    Природные, в частности земельные, условия в различных регионах имеют свою специфику, так же как и развитость инфраструктуры, промышленности, обеспеченность профессиональными кадрами, уровень их подготовки, состояние иных компонентов влияют на состояние землепользования и в целом на положение сельского хозяйства.
    
    Во многих субъектах РФ их законодательство в области землепользования, охраны окружающей среды, агропромышленного комплекса в значительной степени повторяет федеральное законодательство по этому же вопросу, что не вызвано необходимостью. Наглядно это проявляется на примере нормативных актов о крестьянском (фермерском) хозяйстве, где положения федеральных законов в основном дублируются.
    
    В Ленинградской и Московской областях, Чувашской Республике были несколько конкретизированы нормы федерального законодательства.

    А в Белгородской, Тюменской и ряде других областей отдельными актами устанавливаются региональные правила регулирования внутрихозяйственных земельных отношений, которые мало затронуты в федеральном законодательстве, хотя и имеют значение для деятельности крупных сельскохозяйственных коммерческих организаций, поскольку влияют на осуществление отношений внутрихозяйственного расчета.
    
    Поскольку федеральным законодательством не решались некоторые проблемы использования земель для складирования, переработки и перевозки отходов, их регулирование нередко осуществлялось актами субъектов РФ. Известным в этом смысле становится пример Самары, на базе которой проводятся всероссийские семинары и обмен опытом по использованию земель для утилизации и захоронения промышленных, бытовых, токсичных и иных категорий отходов.
    
    Учитывая изменения, а в ряде случаев и отмену некоторых положений Земельного кодекса РСФСР 1991 г., субъекты РФ принимали свои земельные законы, прежде всего по вопросам, не урегулированным федеральным законодательством. В Республике Дагестан были приняты законы “О земле”, “О земельной реформе”, “О крестьянском (фермерском) хозяйстве”, которые представляют определенный интерес, поскольку в них отражены многие современные тенденции развития земельного права в направлении более рационального и социально справедливого использования земли, предупреждения и пресечения бюрократически-централизованного режима потребления национализированных природных ресурсов, поддержки традиций и обычаев, обусловленных своеобразием региона (небольшие земельные участки в горах, террасное земледелие, многонациональный состав, уважение религии, старших).
    
    Аналогичный закон был принят Воронежской областной думой. В нем отмечалась обязательность соответствия актов субъекта РФ и органов местного самоуправления требованиям федерального законодательства, обязательность применения к земельным отношениям не только земельного, но и гражданского законодательства, предусматривались гарантии и защита земельных прав физических и юридических лиц, вводились институты земельного сервитута и залога*.
_________________
    * Подробнее см.: Земля и право: пособие для российских землевладельцев / рук. авт. колл. и отв. ред. С. А. Боголюбов. М.: ИНФРА-М - Норма, 1998; Васильев В. И., Павлушкин А. В., Постников А. Е. Законодательные органы субъектов Российской Федерации. М.: Городец, 2001.
    
    
    Закон Свердловской области “О регулировании земельных отношений” отразил введение частной собственности на землю и сделок с землей. Этот правовой акт субъекта РФ регулирует режим несельскохозяйственных земель различных категорий более подробно, чем ЗК РФ.
    
    Таковы возможности реализации субъектами РФ полномочий, не отнесенных к полномочиям РФ и органов местного самоуправления. Предстоит большая работа по приведению этих нормативных правовых актов субъектов РФ в соответствие с ЗК РФ.
    

Комментарий к статье 11. Полномочия органов местного самоуправления в области земельных отношений

    Положения комментируемой статьи, в частности об “иных полномочиях для решения вопросов местного значения в области использования и охраны земель”, в значительной мере опираются на конституционные нормы, которые в данном случае необходимо рассмотреть.

    Согласно ст.12 Конституции РФ в РФ признается и гарантируется местное самоуправление; в пределах своих полномочий оно самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм принятого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления (ст.130 Конституции РФ), которые и участвуют в земельных отношениях. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ст.131 Конституции РФ).
    
    Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, решают иные вопросы местного значения. Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств; реализация переданных полномочий подконтрольна государству (ст.132 Конституции РФ).
    
    Местное самоуправление в РФ гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами (ст.133 Конституции РФ).
    
    Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”* в ведении муниципальных образований находятся вопросы местного значения, к которым относятся:
_________________  

    * СЗ РФ. 2003. N 40. Ст.3822.

    

    владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (включая управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности);
    
    комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования (предполагающее сбалансированное развитие экономики и экологии);
    
    регулирование планирования и застройки территории муниципального образования (включающих использование природных ресурсов местного значения для обеспечения пожарной безопасности, рекреации и т. д.);
    
    участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования;
    
    обеспечение противопожарной безопасности в муниципальном образовании.
    
    Кроме указанных переданных Федеральным законом от 6 октября 2003 г. полномочий, органы местного самоуправления наделяются компетенцией конституциями республик, уставами других субъектов РФ; в них принимаются законы о местном самоуправлении, о paзгpaничении полномочий между органами государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления, о компетенции органов местного самоуправления, которыми органам местного самоуправления передаются отдельные государственные полномочия и необходимые для их реализации некоторые материальные и финансовые средства*.
_________________
    * См. Федеральный закон “О внесении изменений в Федеральный закон от 28 декабря 2004 г. N 186-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"” // РГ. 2004. 30 дек.

    
    В 2001 г. утверждена Федеральная программа мероприятий по обеспечению местного самоуправления.
    
    Муниципальные правовые акты, в том числе по регулированию земельных отношений, предусматриваются в Конституции РФ, федеральным конституционным и федеральным законам, иным нормативным правовым актам РФ, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов РФ.
    
    Вопросы местного значения, относящиеся к лесным отношениям, предусматриваются в пп. 19, 20, 32 и др. ч. 1 ст.14, пп. 25 и 26 ч. 1 ст.16 гл. 3 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ*.
_________________
    * См.: Комментарий к Федеральному закону “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” / под ред. В. И. Васильева. М., 2005.

Глава II
ОХРАНА ЗЕМЕЛЬ

Комментарий к статье 12. Цели охраны земель

    Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ “Об охране окружающей среды”* признает в отличие от ранее действовавшего аналогичного Федерального закона 1991 г.** объектами охраны природы от загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения и иного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности не только земли, недра, но и почвы (ст.4 Закона). Хотя в соответствующих статьях ЗК РФ, в том числе в комментируемой статье, в числе объектов земельных отношений почвы не названы, из этого не следует, что Кодекс не распространяет (ослабляет) свое действие в части охраны почв - этого важного национального достояния нашего государства и народа. Если внимательно прочитать текст комментируемой статьи, то нетрудно заметить, что речь в ней идет о двух направлениях охраны земель, которые вместе с тем преследуют цель охраны плодородного слоя почв: предотвращение его деградации, загрязнения, захламления и других негативных (вредных) воздействий хозяйственной деятельности. Эта цель ставится на первое место, так как легче предупредить названные вредные явления, чем добиваться их устранения, когда они уже наступят и для восстановления плодородия почв потребуются значительные затраты государства и правообладателей земли.
_________________
    * РГ. 2002. 12 янв.

_________________
    * Ведомости ВС РФ. 1992. N 10. Ст.1024.

    
    
    Другая цель комментируемой статьи - восстановление и улучшение качества земель, что невозможно выполнить без одновременного повышения качества почв (их физического и мелиоративного состояния, плодородия, экологической чистоты и т. д.).
    
    Охране подлежат все категории земель, названные в ст.7 Кодекса (см. комментарий к этой статье). Но приоритета в этом плане заслуживают земли сельскохозяйственного назначения и земли особо охраняемых территорий (заповедников, национальных парков, заказников и др.). Правовой режим использования и охраны особо охраняемых земель определен Федеральным законом от 14 марта 1995 г. “Об особо охраняемых природных территориях”*, а также другими федеральными законами, например Федеральным законом от 7 мая 2001 г. N 49-ФЗ “О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации”**.
_________________
    * СЗ РФ. 1995. N 12. Ст.1024.

_________________
    ** СЗ РФ. 2001. N 20. Ст.1972. Подробнее об этом см.: Боголюбов С. А. Экологическое право. М.: Норма, 2001.

 
    
    В целях усиления охраны сельскохозяйственных угодий издан специальный Федеральный закон от 16 июля 1998 г. N 101-ФЗ “О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения”*. Статья 8 данного Закона предписывает, чтобы производство сельскохозяйственной продукции осуществлялось способами, обеспечивающими воспроизводство плодородия земель сельскохозяйственного назначения, а также исключающими или ограничивающими неблагоприятное воздействие такой деятельности на окружающую природную среду, чтобы соблюдались стандарты, нормы, нормативы, правила и регламенты проведения агротехнических, агрохимических, мелиоративных, фитосанитарных и противоэрозионных мероприятий.
_________________
    * СЗ РФ. 1998. N 30. Ст.3589.

    
    Как правило, работы по охране земель должны проводить ее собственники, владельцы, пользователи, арендаторы за свой счет. В случаях причинения вреда земле он возмещается за счет причинителей вреда. Предусматриваются важные меры по охране земель и за счет бюджета или специальных фондов, ибо не всегда возможно осуществить эти меры только за счет владельцев земли, особенно когда необходимы крупные затраты средств и труда.
    
    Субъекты РФ и местные администрации принимают целевые программы, в которых предусматривается комплекс мероприятий по охране земель и почв, специальные программы по их охране. В этих программах намечаются конкретные работы по освоению новых земель, улучшению сельскохозяйственных угодий, повышению плодородия почв, продуктивности земель лесного фонда, проведению работ по улучшению деградированных земель, подлежащих консервации, и др. Такой широкий круг вопросов определяется с учетом местных, региональных условий. На местах могут предусматриваться и другие мероприятия, проводимые за счет бюджета.
    
    На охрану земель направляются поступающие в бюджеты налоговые платежи за землю. Они расходуются на мероприятия по охране земель, материальное стимулирование субъектов, усиленно осуществляющих эти меры, что повышает их заинтересованность в рациональном использовании земель. Эти средства расходуются также на проведение землеустройства и социальное развитие территории, в чем также заинтересованы все собственники, владельцы, пользователи, арендаторы. На охрану земель направляются средства, полученные государством в счет возмещения потерь сельскохозяйственного производства, которыми распоряжаются местные администрации.

    Особое внимание уделяется охране земель, занятых оленьими пастбищами в районах Крайнего Севера, отгонными сезонными пастбищами.
    
    Особенности охраны земель в районах Крайнего Севера состоят в том, что в результате низких температур все биологические процессы в земле здесь проходят медленно, столетиями, поэтому земля и вся природа легко ранимы. Здесь ограничивается использование тяжелого транспорта, ибо он портит поверхностный слой земли. Ограничивается применение других технических средств, а также определенных приемов и методов обработки почвы. Применяются и другие ограничения использования оленьих пастбищ.
    
    На практике возникает вопрос: может ли собственник земельного участка снять и продать поверхностный плодородный слой почвы?
    
    Статья 4 Федерального закона “Об охране окружающей среды” признает почвы самостоятельным объектом природы наряду с землей. Если почвам закон придает такое самостоятельное значение, то возникает ли право у собственника распоряжаться почвами, так же как и земельным участком? На этот вопрос может быть только отрицательный ответ. Статья 4 названного Закона выделяет почвы в числе других объектов природы (недра, земля) с целью их особой охраны, но не как объект иных вещных (имущественных) отношений. Земельный участок представляет ценность вместе с почвой, за исключением тех случаев, когда почвенный слой должен сниматься при различных видах строительства, храниться и использоваться для окультуривания других земельных участков, которые нуждаются в рекультивации (постановление Правительства РФ от 23 февраля 1994 г. N 140 “О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы”)*.
_________________
    * САПП РФ. 1994. N 10. Ст.779.

  
    
    Применительно к ст.135 ГК РФ о главной вещи и ее принадлежности земельный участок является, безусловно, главной вещью, а почва - его принадлежностью. Следовательно, юридическая судьба почвы - принадлежности следует судьбе главной вещи - земельного участка. Если по поводу земельного участка заключаются какие-либо сделки, то предметом их одновременно является и почва этого участка. Земля и почва выступают в земельных правоотношениях как единое целое. Правообладатель земельного участка получает его в пользование вместе с почвой, и он не может распорядиться ею отдельно от земельного участка. Именно поэтому ст.6 ЗК РФ, определяя объекты земельных отношений, даже не называет почвы, ограничиваясь упоминаниями о земле как о:
    
    1) природном объекте и природном ресурсе;

    2) земельном участке;

    3) части земельных участков. Почва при этом подразумевается как естественная составная часть земли - природного ресурса.
    
    Российское природоресурсное законодательство позволяет сделать еще один важный вывод. Если иностранный инвестор, купив высокоплодородные сельскохозяйственные угодья (черноземы), пожелает снять их, “оскальпировать” территорию и распродать почву как обычный товар, то он этого сделать не сможет. Он может продать земельный участок вместе с почвой, но не отдельно почву. Иначе и быть не должно, ибо почва - национальное достояние нашей страны, не подлежащее свободной распродаже, несмотря на то что есть физическая возможность отделить ее от окружающей природной среды.

    

Комментарий к статье 13. Содержание охраны земель

    Охрана земель и почв обеспечивается также Федеральным законом “Об экологической экспертизе”. Как указано в ст.1 данного Закона, экологическая экспертиза - установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намеченную в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду (в ред. Федерального закона от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ).

    Проведение экологической экспертизы основывается на принципах:

    презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности;
    
    обязательности проведения государственной экологической экспертизы до принятия решений о реализации объекта экологической экспертизы;
    
    комплексности оценки воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности и его последствий;
    
    обязательности учета требований экологической безопасности при проведении экологической экспертизы;
    
    достоверности и полноты информации, представляемой на экологическую экспертизу;
    
    независимости экспертов экологической экспертизы при осуществлении ими своих полномочий в области экологической экспертизы;
    
    научной обоснованности, объективности и законности заключений экологической экспертизы;
    
    гласности, участия общественных организаций (объединений), учета общественного мнения;
    
    ответственности участников экологической экспертизы и заинтересованных лиц за организацию, проведение, качество экологической экспертизы.
    
    Охрана земель должна обеспечиваться в процессе их хозяйственного использования. Комментируемая статья содействует этому.
    
    Охранять земли как основу жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, обязаны все ее пользователи как сельскохозяйственного, так и несельскохозяйственного направления, а также государственные органы и должностные лица, решающие вопросы землепользования. Главной заботой должна быть охрана ценных плодородных сельскохозяйственных угодий. Для нужд промышленности и строительства разрешается отводить земли худшего качества. Закон РФ “Об охране окружающей среды” устанавливает обязательные для всех пользователей земли требования, чтобы охранялись не только земли сами по себе, но и почвы - верхний плодородный слой (ст.34, 42, 43 и др.).
    
    Выполнение мероприятий по рекультивации нарушенных и восстановлению загрязненных земель производится за счет средств виновных организаций, предприятий и других юридических лиц. При невозможности проведения указанных мероприятий за счет виновных и в случае стихийных бедствий местным органам исполнительной власти рекомендуется вносить предложения об источниках средств на эти цели. Финансирование мероприятий по защите земель от радиоактивного загрязнения осуществляется по особой программе.
    
    Охрана земель, занятых оленьими пастбищами в районах Крайнего Севера, отгонными сезонными пастбищами, осуществляется в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.
    
    Дополнительные (общие) обязанности по улучшению и охране земель предусмотрены ст.42 Кодекса (см. комментарий к этой статье).
    
    Как известно, многие земли России нуждаются в различных видах мелиорации в зависимости от степени их агромелиоративного состояния. В этих целях принят специальный Закон РФ от 10 января 1996 г. “О мелиорации земель”.
    
    Данный Закон предусматривает ряд мелиоративных мероприятий, необходимых для повышения плодородия тех или иных почв. Различаются следующие типы мелиорации: гидромелиорация; агролесомелиорация; культуртехническая мелиорация; химическая мелиорация.
    
    Гидромелиорация земель заключается в проведении комплекса мелиоративных мероприятий, обеспечивающих коренное улучшение заболоченных, излишне увлажненных, засушливых, эродированных, смытых и других земель, состояние которых зависит от воздействия воды.
    
    Агролесомелиорация представляет собой проведение комплекса мелиоративных мероприятий, обеспечивающих коренное улучшение земель посредством использования почвозащитных, водорегулирующих и иных свойств лесных насаждений.
 

    К этому типу мелиорации относятся:

    противоэрозионная мелиорация;

    полезащитная мелиорация;

    пастбищезащитная мелиорация.

    Далее, применяется культуртехническая мелиорация, которая заключается в проведении комплекса мелиоративных мероприятий по коренному улучшению земель. К этому типу мелиорации относятся:
    
    расчистка мелиорируемых земель от древесной и травянистой растительности, кустарника, кочек, пней, мха;
    
    расчистка, пескование, землевание, плантажи прочая обработка земли;

    проведение других культуртехнических работ.

    И наконец, химическая мелиорация земель представляет собой комплекс мелиоративных мероприятий по улучшению химических и физических свойств почв. Химическая мелиорация включает известкование, гипсование и фосфоритование почв.
    
    Безусловно, все названные виды мелиоративных мероприятий должны осуществляться с соблюдением требований земельного, водного, лесного законодательства, законодательства о недрах, о растительном и животном мире, а также иного природоохранного законодательства (в случаях когда осушаются болота - места обитания дикой флоры и фауны, бурения скважин для орошения и т. д.).
    
    При проектировании, эксплуатации новых и реконструируемых зданий, строений и сооружений, внедрении новой техники и новых технологий должны предусматриваться и осуществляться мероприятия по охране земель, соблюдению экологических, санитарно-гигиенических и других установленных требований (норм, правил, нормативов).
    
    Должны соблюдаться общие требования ст.34-56 Закона РФ “Об охране окружающей среды”.
    
    Проектирование, строительство, реконструкция городов и других населенных пунктов должны соответствовать также требованиям Закона РФ “О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения” об обеспечении наиболее благоприятных экологических условий для жизни, труда и отдыха населения. Промышленные, транспортные предприятия, сооружения, транспортные магистрали и другие хозяйственные объекты должны размещаться таким образом, чтобы исключить неблагоприятное влияние вредных факторов на здоровье и санитарно-бытовые условия жизни населения. При планировании и застройке городов и других населенных пунктов должны быть предусмотрены санитарная очистка, обезвреживание, утилизация, складирование, экологически безопасное удаление, переработка либо захоронение коммунально-бытовых отходов.
    
    В целях охраны окружающей природной среды вокруг крупных городов и промышленных центров, крупных экологически вредных объектов создаются лесопарковые, зеленые защитные зоны, изъятые из интенсивного хозяйственного использования.
    
    Оценка негативного воздействия на состояние земель и эффективности предусмотренных мероприятий по использованию и охране земель проводится на основе экологических, санитарно-гигиенических и иных экспертиз, без положительного заключения которых запрещаются внедрение новой техники и новых технологий, осуществление программ мелиорации земель и повышения плодородия почв, финансирование строительства и реконструкции производственных и других объектов.

    Земельные участки, которые подверглись радиоактивному и химическому загрязнению и на которых не обеспечивается получение продукции, отвечающей установленным требованиям (нормам, правилам, нормативам), подлежат исключению из сельскохозяйственного оборота и могут быть переведены в земли запаса для их консервации. На таких землях запрещаются производство и реализация сельскохозяйственной продукции.
    
    Порядок использования земель, подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению, установления охранных зон, сохранения на этих землях жилых домов, объектов производственного и социально-культурного назначения, проведения на них мелиоративных и культуртехнических работ определяется Правительством РФ с учетом нормативов предельно допустимых уровней радиационного и химического воздействия.
    
    Загрязнителями городских, поселковых и сельских земель являются как жидкие, так и твердые промышленные отходы, масштабы которых столь стремительно возрастают, что не поддаются точному учету. Твердые отходы, кроме того, требуют отвода значительных площадей для их складирования. Например, только под шламы (отработанные отходы) тепловых электростанций ежегодно занимается свыше двух тысяч гектаров земель. Большая часть твердых отходов вывозится на свалки и очень малая - используется. Постепенно, однако, наша промышленность приобретает опыт утилизации отходов. В частности, содержащийся в них мышьяк может быть использован для изготовления антисептических препаратов. Известна практика утилизации смолистых продуктов, используемых в дорожном строительстве и для других целей*.
_________________
    * Комментарий к Закону РФ “Об охране атмосферного воздуха” / отв. ред. С. А. Боголюбов. М.: Юстицинформ, 2002.
    
    
    В условиях современной жизни городов и других поселений существует также задача удаления и обезвреживания бытовых отходов и отбросов. Это необходимо для предотвращения инфекционных (заразных) и других заболеваний. Установлено, что многие возбудители инфекционных заболеваний и инвазий могут длительное время сохраняться в загрязненной почве.
    
    Основная часть бытовых отходов вывозится на свалки и лишь небольшая утилизируется, загрязняя окружающие город территории. Новые свалки выносятся на значительные расстояния от города, иногда за 50-100 км. Это увеличивает потребности в мусоровозах, парк которых и без того сильно перегружен. Решается задача строительства заводов по обезвреживанию мусора, его переработке и утилизации.
    
    Санитарная охрана земель предусматривает комплекс организационных, гигиенических, санитарных, санитарно-технических, планировочных, землеустроительных и агротехнических мероприятий. Они должны ограничивать загрязнение почвы до величин, не нарушающих процессов самоочищения. Другая их задача - не допустить накопления опасных веществ в посевах и других выращиваемых растениях, загрязнения воздуха, поверхностных и подземных вод. В ряде отраслей законодательства имеются определенные нормы, предусматривающие санитарную охрану земель: в законодательстве о промышленности - нормы, запрещающие произвольное распоряжение отходами производства; в законодательстве о сельском хозяйстве - нормы агротехники и культуры земледелия, исключающие какие-либо виды загрязнения почв; в законодательстве о капитальном строительстве  нормы строительной, коммунальной гигиены; в экологическом законодательстве - нормы об охране земель от загрязнения, засорения и отравления. В подзаконных нормативных актах (строительных правилах, нормативах, стандартах) более подробно урегулирован порядок охраны окружающей среды в городах и других населенных пунктах. Так, согласно правилам проектирования строительства отводимый участок должен иметь: определенный естественный или легко регулируемый уклон для стока; хорошо фильтрующую незагрязненную почву и низкое стояние грунтовых вод; достаточные разрывы по отношению к ближайшим источникам загрязнения и шума.

    Органы государственной власти и органы местного самоуправления разрабатывают генеральные схемы санитарной очистки населенных пунктов как единую систему мероприятий. Указываются места сооружений по очистке, транспортных баз, сливных, перегрузочных и моечных станций, обезвреживания сточных вод и отбросов, выпуска очищенных и неочищенных сточных вод, в том числе промышленных, в водоемы. Использовать отходы и отбросы в сельском хозяйстве можно лишь при строгом соблюдении действующих санитарных правил.
    
    Для жидких и твердых отбросов в домах предусмотрены необходимые установки, а в лечебно-профилактических учреждениях - мусоросжигательные печи. Радиоактивные отходы собирают и вывозят в соответствии со специальными правилами. Отбросы обезвреживаются различными способами: утилизация на мусороперерабатывающих заводах и механизированных установках; сжигание; вывоз на свалки; компостирование во рвах (при закладке крупных компостов - с применением аэрации); сдача утилизационным заводам для ликвидации трупов животных; биотермические ямы; поля ассенизации.
    
    На основании генеральных схем разрабатывают детальные проекты очистки районов, микрорайонов и кварталов, в которых определяют необходимый транспорт, емкости и другое оборудование, указывают пути движения транспорта. За чистоту города, поселка, села отвечают управление благоустройством, трест или контора очистки, коммунальный отдел муниципалитета или соответствующий отдел (цех) предприятия. Очень велика в этом деле роль жилищных контор и управлений, а также самого населения.

Комментарий к статье 14. Использование земель, подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению

    Значительный вред плодородию земель причиняет загрязнение химическими и иными веществами, которые при превышении нормативов их применения вместо пользы наносят значительный ущерб природе. В целях охраны земель от вредных загрязнений принят Закон РФ от 19 июля 1997 г. N 109-ФЗ “О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами”* Закон требует прежде всего от владельцев земельных участков следить и не допускать нежелательных концентраций в почве вредных веществ (пестицидов, удобрений).
_________________

    * СЗ РФ. 1997. N 29. Ст.3510.
    

    Утверждены списки веществ, которые применять запрещено. Если они применяются - это серьезные правонарушения, за которые следует строгая юридическая ответственность, вплоть до уголовной. Что касается разрешенных к применению веществ, то здесь необходимо соблюдать правила и нормы, порядок транспортировки, хранения и использования, сроки, дозировку. При соблюдении всех условий вред почве не причиняется. Он может быть минимальным и устраняется естественными процессами в окружающей природной среде. Для сельского хозяйства действует Перечень химических и биологических средств борьбы с вредителями, болезнями растений, сорняками, регуляторов роста растений, разрешенных для применения в сельском хозяйстве, который ежегодно обновляется. Перечни устанавливаются соответствующими заинтересованными органами, в данном случае Минсельхозом России по согласованию и с утверждением Минздравсоцразвития России и органами охраны окружающей среды.
    
    Министерство сельского хозяйства РФ 22 апреля 2002 г. утвердило Порядок государственной регистрации пестицидов и агрохимикатов*. Установлено, что регистрации подлежат только пестициды и агрохимикаты, по которым проведены испытания и получены положительные заключения экспертизы результатов регистрационных испытаний (п. 2).
________________     
    * РГ. 2002. 30 мая.

  
    
    К вредным существам могут относиться определенные бактериальные и паразитарные организмы. Их применение (в необходимых случаях) одобрено Минздравсоцразвития России и Минсельхозом России. Участие Минздравсоцразвития России во всех случаях выявления этих вредных существ обязательно, потому что указанные существа затрагивают не только качество почв, но и здоровье населения.
    
    В числе вредных веществ в комментируемой статье названы радиоактивные вещества. Это особо опасные случаи загрязнения. Они накапливаются в организме животных, людей, в почвах, земле, водах, растительности, атмосфере.
    
    Постановлением главного государственного санитарного врача РФ утверждены Санитарные правила и нормы (СанПиН 1.2.1077-01) от 8 ноября 2001 г. N 34 (зарегистрированы Минюстом России 10 января 2002 г., регистрационный номер 3150)*, которыми установлены гигиенические требования к хранению, применению и транспортировке пестицидов и агрохимикатов.
________________     
    * РГ. 2002. 23 янв
    
         
    Пестициды - группа химических и биологических соединений и препаратов, используемых для борьбы с вредителями и болезнями растений и животных, сорными растениями, вредителями сельскохозяйственной продукции, для регулирования роста растений, предуборочного удаления листьев и подсушивания растений.

    Агрохимикаты - удобрения, химические мелиоранты, кормовые добавки, предназначенные для питания растений, регулирования плодородия почв и подкормки животных (см. ст.1 Федерального закона “О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами”).
    
    Особенностями, определяющими потенциальную опасность пестицидов для человека и среды его обитания (далее - окружающая среда), являются: высокая биологическая активность при малых уровнях воздействия, способность к циркуляции в окружающей среде и возможность контакта с ними населения.
    
    Названные санитарные правила устанавливают гигиенические требования, направленные на обеспечение максимальной безопасности пестицидов и агрохимикатов для человека и окружающей его среды.
    
    Санитарные правила распространяются на все производственные объекты, процессы и оборудование, связанные с хранением, транспортировкой и применением пестицидов и агрохимикатов, и являются обязательными для исполнения всеми гражданами и юридическими лицами, применяющими пестициды и агрохимикаты (выполняющими защитные работы), а также проектирующими, строящими и эксплуатирующими производственные здания, средства транспортировки, технологическое, сани-тарно-техническое оборудование, предназначенные для работ с пестицидами и агрохимикатами, в том числе оборудование для их обезвреживания.
    
    На территории РФ возможны ввоз, хранение, транспортировка, реализация и применение пестицидов и агрохимикатов, прошедших токсикологогигиеническую экспертизу в учреждениях, аккредитованных Минздравсоцразвития России в установленном порядке и включенных в Государственный каталог пестицидов и агрохимикатов, разрешенных к применению на территории РФ (далее - Каталог), а также использование технологий, техники и оборудования, на которые имеются соответствующие санитарно-эпидемиологические заключения органов и учреждений Госсанэпидслужбы РФ.
    
    За нарушение санитарных правил устанавливается административная, дисциплинарная и уголовная ответственность в соответствии с законодательством РФ (см. ст.55 Федерального закона “О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения”).
    
    Государственный санитарно-эпидемиологический надзор за соблюдением требований по охране здоровья населения при обращении с пестицидами и агрохимикатами и выполнением названных Санитарных правил осуществляют органы Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития.
    
    Хранение пестицидов и агрохимикатов допускается только в специально предназначенных для этого агрохимических комплексах (складах). Ежегодно указанные склады предъявляются учреждениям Госсанэпидслужбы для оформления заключения установленного образца.
    
    Территория комплексов должна отвечать требованиям действующих санитарных норм и правил и природоохранным требованиям.
    
    Размер санитарно-защитных зон для складских помещений, предназначенных для хранения пестицидов и агрохимикатов, должен соответствовать действующим санитарным правилам и нормам.
         
    Размещение, строительство и оборудование агрохимических комплексов осуществляется в соответствии с действующими строительными нормами и правилами (СНиП). Необходимо предусматривать четкое зонирование территории и складских помещений с учетом розы ветров.
    
    Все работы с пестицидами высокого класса опасности (согласно принятой в РФ классификации), а также применение пестицидов ограниченного использования осуществляются только лицами, имеющими специальную профессиональную подготовку.
    
    При использовании пестицидов и агрохимикатов, в том числе в условиях личных подсобных хозяйств, должны быть соблюдены меры безопасности, установленные действующей нормативной и технической документацией и указанные на тарных этикетках и в рекомендациях по применению конкретных видов препаратов.
    
    Для проведения работ с пестицидами и агрохимикатами используют только технологии, технику и оборудование, прошедшие в установленном порядке гигиеническую и технологическую оценку и имеющие соответствующее санитарно-эпидемиологическое заключение учреждений Госсанэпидслужбы.
    
    Обработки с использованием вентиляторных и штанговых тракторных опрыскивателей должны проводиться при скорости ветра не более 4 м/с.
    
    Контроль метеорологических условий (измерение температуры и скорости движения ветра) производится исполнителями перед началом работ.
    
    При внесении пестицидов и агрохимикатов движение агрегатов должно осуществляться против ветра, а лица, работающие с ранцевой аппаратурой, не должны находиться относительно друг друга с подветренной стороны с целью исключения попадания их в зону опрыскивания.
    
    При наземном опрыскивании пестицидами санитарные разрывы от населенных пунктов, источников питьевого и санитарно-бытового водопользования, мест отдыха населения и мест проведения ручных работ по уходу за сельскохозяйственными культурами должны составлять не менее 300 м. При неблагоприятной розе ветров эти разрывы могут быть увеличены с учетом конкретной обстановки.
    
    Внесение пестицидов в почву (гранулы, растворы, порошки, сжиженные газы) разрешается только с помощью специальной аппаратуры (фумигаторы, аппликаторы и др.). Не допускается использование для внесения гранулированных пестицидов в почву туковысевающих устройств.
    
    Использование авиации при проведении работ по защите сельскохозяйственных культур допускается лишь в случаях отсутствия возможности применения наземной техники или необходимости проведения обработок в сжатые сроки на больших площадях. При этом возможность, объемы, сроки, условия обработок и картограммы обрабатываемых площадей согласовываются с учреждениями Минздравсоцразвития России, а также с территориальными станциями защиты растений и природоохранными организациями.
    
    При проведении работ преимущественно должны быть использованы летательные аппараты, в том числе сверхлегкая авиация, с возможно низкой высотой полета, обеспечивающей целенаправленное поступление препаратов на обрабатываемые посевы и исключение загрязнения прилегающей территории.
    
    Вновь внедряемые технологии обработок и применяемые летательные аппараты допускаются к использованию после гигиенической оценки в установленном порядке Минздравсоцразвития России.
    
    Применение пестицидов и агрохимикатов в лесном хозяйстве допускается только в соответствии с регламентами, приведенными в Каталоге.
    
    Не допускается применение пестицидов в водоохранных зонах, на территории государственных заповедников, природных (национальных) парков, заказников, памятников природы.
    
    Министерство здравоохранения РФ 31 января 2002 г. утвердило Порядок токсиколого-гигиенической экспертизы пестицидов на территории РФ*.
__________________
    * РГ. 2002. 5 марта

    
    Правовое регулирование в области обеспечения радиационной безопасности предусмотрено Федеральным законом от 9 января 1996 г. N 3-ФЗ “О радиационной безопасности населения”*.
__________________
    * СЗ РФ. 1996. N 3. Ст.141.
    
    

    Радиационная безопасность осуществляется в соответствии с настоящим Федеральным законом и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.
    
    Федеральные законы, иные нормативные правовые акты РФ, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут устанавливать нормы, снижающие требования к радиационной безопасности и гарантиям их обеспечения, установленные Федеральным законом от 9 января 1996 г. N 3-ФЗ.
    
    Постановлением Правительства РФ утверждена Федеральная целевая программа “Ядерная и радиационная безопасность России” на 2000-2006 годы (в ред. постановления Правительства РФ от 10 июня 2005 г. N 371). Организация управления Программой и контроль за ходом ее реализации возложены на Федеральное агентство по атомной энергии.
    
    Широкими правами в области государственного контроля располагает Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору и ее территориальные органы (Ростехнадзор). В соответствии с Положением об этой службе, утвержденным постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 401*, названная Служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору в сфере охраны окружающей среды в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия ( в том числе в области обращения с отходами производства и потребления), безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, охраны недр, промышленной безопасности, безопасности при использовании атомной энергии, безопасности электрических и тепловых установок и сетей, безопасности гидротехнических сооружений на объектах промышленности и энергетики, безопасности производства, хранения и применения взрывчатых материалов промышленного назначения, а также специальные функции в области государственной безопасности в указанной сфере.
___________________     
    * СЗ РФ. 2004. N 32. Ст.3348.

    
    Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору является также:
    
    органом государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии;
    
    специально уполномоченным органом в области промышленной безопасности;
    

    органом государственного горного надзора;

    специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы в установленной сфере деятельности;
    

    органом государственного энергетического надзора;

    специально уполномоченным органом в области охраны атмосферного воздуха.
    
    Важное значение имеют учет и контроль за наличием в окружающей среде радиоактивных веществ (РВ) и радиоактивных отходов (РАО), которые проводятся на федеральном, региональном и ведомственном уровнях в соответствии с Правилами организации системы государственного учета и контроля радиоактивных веществ и радиоактивных отходов, утвержденными постановлением Правительства РФ от 11 октября 1997 г. N 1298*. В соответствии с названными Правилами 11 октября 1999 г. Минатомом России утверждено Положение о государственном учете и контроле**.
_________________
    * СЗ РФ. 1997. N 42. Ст.4782

_________________
    * РГ. 1999. 9 дек.
    
    

    Государственный учет и контроль РВ и РАО осуществляются с использованием информационных технологий, обеспечивающих сбор, обработку и передачу информации, ее защиту от несанкционированного доступа, обмен информацией с другими информационными системами в электронной форме в соответствии с требованиями законодательства РФ.
    
    Органом управления системы учета и контроля на федеральном уровне является Минатом России, который в рамках своих полномочий обеспечивает:
    

    учет и контроль РВ и РАО на федеральном уровне;

    сбор и анализ информации по учету и контролю РВ и РАО на региональном и ведомственном уровнях;
    
    формирование данных для Государственного кадастра РАО, пунктов их хранения и захоронения, загрязненных радионуклидами территорий, находящихся в пределах зоны наблюдения организаций;
    
    организацию информационного взаимодействия органов управления системы учета и контроля федерального, регионального и ведомственного уровней;
    
    проведение научных, методических и программно-технических разработок для создания, функционирования и совершенствования системы учета и контроля, доведение их результатов до организаций, ведущих учет и контроль РВ и РАО на всех уровнях;
    

    разработку совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти норм и правил (типовых форм учета и контроля РВ и РАО, методик определения количества и радионуклеидного состава РВ и РАО и т. п.), единого информационного и совместимого программного обеспечения для ведения баз данных;
    

    координацию работ на федеральном уровне;

    предоставление органам государственной власти, федеральным органам исполнительной власти, осуществляющим государственное управление за использованием атомной энергии, другим заинтересованным органам исполнительной власти информации о наличии и перемещении РВ и РАО, а также об их экспорте и импорте в объеме, необходимом для выполнения ими своих полномочий.
    
    Органами управления системы учета и контроля на региональном уровне являются органы исполнительной власти субъектов РФ, которые в рамках своих полномочий обеспечивают:
    
    проведение на региональном уровне учета и контроля РВ и РАО в организациях, расположенных на территории соответствующего субъекта РФ (кроме организаций, подведомственных федеральным органам исполнительной власти);
    
    участие в разработке нормативных правовых актов по вопросам учета и контроля РВ и РАО.
    
    Федеральные органы исполнительной власти, Российская академия наук, имеющие подведомственные организации, деятельность которых связана с производством, использованием, утилизацией, транспортированием, хранением и захоронением РВ и РАО, в рамках своих полномочий обеспечивают:
    

    учет и контроль РВ и РАО на ведомственном уровне;

    разработку и утверждение в установленном порядке ведомственных нормативных правовых актов по вопросам учета и контроля РВ и РАО;
    
    деятельность ведомственных информационно-аналитических организаций и центров сбора, обработки и передачи информации системы учета и контроля РВ и РАО.
    
    Госатомнадзор России принял постановление от 19 ноября 2001 г. N 12 (зарегистрировано Минюстом России 18 декабря 2001 г., регистрационный номер 3090), которым утверждено Положение о выдаче разрешения Федерального надзора России по ядерной и радиационной безопасности на право ведения работ в области использования атомной энергии работникам пунктов хранения радиоактивных отходов (специализированных предприятий по обращению с радиоактивными отходами) и предприятий (учреждений, организаций), эксплуатирующих радиационные источники* (ныне эти функции выполняют органы Ростехнадзора).
________________
    * РГ. 2001. 26 дек.

 
    
    Положение устанавливает порядок выдачи разрешений на право ведения определенных работ в области использования атомной энергии работникам пунктов хранения радиоактивных отходов (специализированных предприятий по обращению с радиоактивными отходами) и предприятий (учреждений, организаций), эксплуатирующих радиационные источники (далее именуются - предприятия).

    Разрешения выдаются работникам предприятий, имеющих лицензии на деятельность в области использования атомной энергии на соответствующем объекте использования атомной энергии.
    

    Разрешения выдаются следующим категориям работников:

    руководящему персоналу предприятия - на право ведения работ по руководству безопасной эксплуатацией соответствующего объекта использования атомной энергии;
    
    персоналу ведомственного (производственного) контроля радиационной безопасности предприятия - на право ведения работ по контролю радиационной безопасности при эксплуатации соответствующего объекта использования атомной энергии;
    
    персоналу предприятия, ведущему технологический процесс (оперативному персоналу), - на право ведения работ по эксплуатации соответствующего объекта использования атомной энергии;
    
    руководящему персоналу предприятия, обеспечивающему учет и контроль радиоактивных веществ, а также их физическую защиту, - на право ведения работ по учету, контролю и физической защите радиоактивных веществ на соответствующем объекте использования атомной энергии.
    
    Разрешение подписывается руководителем структурного подразделения Ростехнадзора. Процедура выдачи разрешения включает в себя:
    

    представление в Ростехнадзор документов для получения разрешения;

    рассмотрение Ростехнадзором документов, представленных для получения разрешения;
    
    проведение проверки знания работником требований нормативных документов по радиационной безопасности, учету, контролю и физической защите радиоактивных веществ, требования которых распространяются на ведение работ по занимаемой (замещаемой) должности;
    

    принятие решения о выдаче или об отказе в выдаче разрешения;

    выдачу разрешения с установлением условий его действия;

    сопровождение выданного разрешения путем проведения проверок соблюдения работником норм и правил в области использования атомной энергии, условий действия разрешения и применения санкций, установленных законодательством РФ.
    
    Федеральным законом от 10 июля 2001 г. N 92-ФЗ “О специальных экологических программах реабилитации радиационно загрязненных участков территории”* установлены порядок и сроки разработки названных программ, которые определяются Правительством РФ. Предусмотрены финансирование программ и меры обеспечения экологической безопасности (ст.4-5). Контроль за выполнением требований данного Закона и реализацией специальных экологических программ осуществляют федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные Правительством РФ (ст.6).
_________________
    * СЗ РФ. 2001. N 29. Ст.2947.
    
    
    Установлен порядок консервации земельных участков, не пригодных для использования. Он предусмотрен постановлением Правительства РФ от 2 октября 2002 г. N 830 “Об утверждении Положения о порядке консервации земель с изъятием их из оборота”*.
_________________
    * СЗ РФ. 2002. N 47. Ст.4676.

 
    
    Допускается консервация земельных участков, подвергшихся негативным (вредным) воздействиям, в результате которых происходят деградация земель и ухудшение экологической обстановки, а также загрязненных земельных участков, использование которых приводит к негативному воздействию на здоровье человека, в том числе:
    
    земель, подвергшихся водной и ветровой эрозии, воздействию селей, вторичному засолению, иссушению, уплотнению, а также земель в районах Крайнего Севера, занятых оленьими пастбищами, с сильно нарушенным почвенно -растительным покровом;
    
    земель, имеющих просадки поверхности вследствие использования недр или естественных геологических процессов;
    
    земель, загрязненных радиоактивными веществами, нефтью и нефтепродуктами, тяжелыми металлами и другими токсичными химическими веществами, биологическими веществами и микроорганизмами свыше предельно допустимых концентраций вредных веществ (микроорганизмов), включая земли, на которых в результате радиоактивного, химического или биогенного загрязнения не обеспечивается производство продукции, соответствующей требованиям, установленным законодательством РФ.
    
    Подготовка предложений о консервации земель осуществляется органами Роснедвижимости с участием Министерства природных ресурсов РФ, Минздравсоцразвития России (или их территориальных органов) и Министерства сельского хозяйства РФ в пределах их компетенции на основании решений органов государственной власти и органов местного самоуправления, осуществляющих управление и распоряжение земельными участками, находящимися в государственной или муниципальной собственности, либо по инициативе собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев или арендаторов земельных участков с учетом данных государственного мониторинга земель или специальных обследований.
    
    Специальные (почвенные, геоботанические, агрохимические и др.) обследования проводятся юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями по утверждаемым соответствующими федеральными органами исполнительной власти методикам для выявления подлежащих консервации земель, определения их местоположения, площади, динамики изменения качества земель и причин, приводящих к деградации земельных участков.
    
    Предложения по консервации земель должны включать:

    заключение об оценке состояния земель и их дальнейшем использовании, подготовленное Федеральным агентством объектов кадастра недвижимости России (или его территориальными органами) совместно с Министерством природных ресурсов РФ, Министерством здравоохранения и социального развития РФ (или их территориальными органами) и Министерством сельского хозяйства РФ;
    
    карты с нанесенными границами земельных участков и частей земельных участков, подлежащих консервации (с указанием типов и степени деградации или загрязнения земель, собственников земельных участков, землевладельцев, землепользователей и арендаторов земельных участков);
    
    предложения об участии собственников земельных участков, землевладельцев, землепользователей и арендаторов земельных участков в осуществлении мероприятий по предотвращению деградации земель, восстановлению плодородия почв и загрязненных территорий;
    

    расчеты убытков, понесенных в результате деградации земель.

    Предложения по консервации земель, находящихся в федеральной собственности, рассматриваются уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, земель, находящихся в собственности субъектов РФ, - органами исполнительной власти субъектов РФ, земель, находящихся в муниципальной собственности, - органами местного самоуправления, которые принимают решения о консервации земель в пределах своей компетенции.
    
    Решения о консервации земель, находящихся в частной собственности, принимаются в отношении земель сельскохозяйственного назначения органами исполнительной власти субъектов РФ, а в отношении земель иного целевого назначения - органами местного самоуправления.
    
    На основании принятого решения о консервации земель разрабатывается проект землеустройства, в котором определяются сроки консервации земель, мероприятия по предотвращению деградации земель, восстановлению плодородия почв и загрязненных территорий, очередность их проведения и стоимость, а также предложения по использованию земель после завершения указанных мероприятий.
    
    Земельные участки, изъятые из оборота в соответствии с принятым решением об их консервации, сохраняются за собственниками земельных участков, землевладельцами, землепользователями и арендаторами земельных участков либо переводятся в земли запаса в случаях, установленных законодательством РФ.
    
    Федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления, принявшие решение о консервации земель, информируют о принятом решении органы, осуществляющие ведение Государственного земельного кадастра и государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
    
    После завершения мероприятий по предотвращению деградации земель, восстановлению плодородия почв и загрязненных территорий Роснедвижимость (или ее территориальные органы)* во взаимодействии с Министерством природных ресурсов РФ, Министерством здравоохранения и социального развития РФ (или их территориальными органами) и Министерством сельского хозяйства РФ на основании специальных обследований подготавливает предложения о дальнейшем использовании восстановленных земель и направляет их федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления, принявшим решение о консервации земель.

_________________
    * В настоящее время агентство объектов кадастра недвижимости.

Глава III
СОБСТВЕННОСТЬ НА ЗЕМЛЮ

Комментарий к статье 15. Собственность на землю граждан и юридических лиц

    Среди прав на землю и другие природные ресурсы выделяются две основные группы: права, определяющие принадлежность, присвоенность имущества (в данном случае природных объектов), например право собственности, и право пользования, например аренда.

    Возможность иметь землю и иные природные ресурсы в частной собственности предусмотрена Конституцией РФ (ст.9). Конституция закрепляет только два ограничения осуществления собственником своих прав - ненанесение ущерба окружающей природной среде и защита охраняемых законом интересов других лиц (ст.36). Это же правило содержит ст.209 ГК РФ.
    
    По земельному законодательству РФ граждане могут иметь в собственности земельные участки. Однако их использование ограничено целевым назначением, например для дачного участка, и другими условиями, закрепленными в договоре о передаче участка. При этом предоставление гражданам земли ведется в основном для организации личного подсобного (садово-огородного) или крестьянского (фермерского) хозяйства. Вопросы землеотвода решают органы субъектов РФ или местного самоуправления. Так, в г. Москве земельных участков, принадлежащих гражданам на праве частной собственности, в настоящее время нет.
    
    В связи с принятием части третьей ГК РФ изменился порядок приобретения гражданами земельных участков по наследству. В частности, ст.1181, 1182 ГК РФ устанавливают правило, согласно которому принадлежавший наследодателю на праве собственности земельный участок или право пожизненного наследуемого владения земельным участком входят в состав наследства и наследуются на общих основаниях. На принятие наследства, в состав которого входит указанное имущество, специальное разрешение не требуется.

    В состав данного вида имущества, переходящего по наследству, также включаются находящиеся в границах этого земельного участка поверхностный (почвенный) слой, замкнутые водоемы, находящиеся на нем лес и растения.
    
    Раздел земельного участка, переходящего по наследству нескольким лицам (на праве общей собственности), осуществляется с учетом минимального размера земельного участка, установленного для участков соответствующего целевого назначения (см. комментарий к ст.33).
    
    При невозможности раздела земельного участка в указанном выше порядке земельный участок переходит к наследнику, имеющему преимущественное право на получение в счет своей наследственной доли этого земельного участка.
    
    Удовлетворение прав остальных наследников производится за счет передачи этим наследникам другого имущества из состава наследства или предоставления иной компенсации, в том числе выплата соответствующей денежной суммы.
    
    В случае, когда никто из наследников не имеет преимущественного права на получение земельного участка или не воспользовался этим правом, владение, пользование и распоряжение земельным участком осуществляются наследниками на условиях общей долевой собственности.
    
    ЛК РФ предусматривает для граждан возможность иметь в собственности только древесно-кустарниковую растительность, расположенную на земельном участке и появившуюся на нем в результате хозяйственной деятельности или естественным образом (ст.20).
    
    ВК РФ установлено право частной собственности граждан на обособленные водные объекты, т.е. на небольшие по площади и непроточные искусственные водоемы, не имеющие гидравлической связи с другими поверхностными водными объектами.
    
    Горное законодательство и законодательство о животном мире не допускают права частной собственности граждан на эти природные ресурсы.
    
    Среди прав пользования можно выделить право аренды, предусмотренное для земельных участков и участков лесного фонда.
    
    Для земельных участков предусмотрены также право постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владения и сервитуты (ст.216 ГК РФ).
    
    Для участков лесного фонда и участков, не входящих в лесной фонд, предусмотрены также права безвозмездного пользования, концессии и краткосрочного пользования (ст.22 ЛК РФ), а также сервитуты, для водных объектов - право краткосрочного и долгосрочного пользования и сервитуты (ст.55 ВК РФ).
    
    Для объектов животного мира к правам пользования относятся: охота; рыболовство, включая добычу водных беспозвоночных и морских млекопитающих; использование полезных свойств жизнедеятельности объектов животного мира; изучение, исследование и иное использование объектов животного мира в научных, культурно-просветительских, воспитательных, рекреационных, эстетических целях без изъятия их из среды обитания; извлечение полезных свойств жизнедеятельности объектов животного мира; получение продуктов жизнедеятельности объектов животного мира (ст.34 Федерального закона “О животном мире”).

    Право собственности является первым и основным из вещных прав, определяющих отношение к вещам и отношения по поводу вещей. Содержание права собственности раскрыто в ст.209 ГК РФ.
    
    Собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом. Это три правомочия, которые существуют у каждого собственника.
    
    Под правомочием владения понимается возможность фактически обладать данным имуществом. Такая возможность должна быть юридически обоснованной, т.е. необходимо наличие правового титула (основания) на владение. Фактическое обладание может заключаться в том, что собственник непосредственно имеет данную вещь в своем обладании (например, живет в доме, построенном на принадлежащем ему земельном участке) или числит это имущество на своем балансе.
    
    Право пользования представляет собой возможность извлечения из имущества полезных свойств. Такое извлечение возможно, например, при эксплуатации имущества по его целевому назначению. По общему правилу использовать имущество может лишь его фактический обладатель, т.е. владелец.
    
    Распоряжение имуществом означает для собственника возможность определения юридической судьбы вещи. Например, собственник может отчуждать свое имущество в собственность других лиц, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом (сдавать в аренду, передавать в доверительное управление), отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом. В соответствии с п. 2 ст.209 ГК РФ собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц.
    
    Земля и другие природные ресурсы являются особым объектом гражданского оборота. Гражданское законодательство распространяется на эти объекты в той мере, в какой вопросы их оборота не урегулированы законодательством о земле и других природных ресурсах (ст.129 ГК РФ). Гражданский кодекс регулирует эти вопросы специальной гл. 17 “Право собственности и другие вещные права на землю”.
    
    Лица, имеющие в собственности земельный участок, как уже отмечалось выше, вправе распоряжаться им свободно, поскольку соответствующие земли на основании закона не исключены из оборота или не ограничены в обороте. К числу таких земель могут быть отнесены, например, земли захоронений, земли лесного и водного фондов и другие, перечисленные в ст.27 комментируемого Кодекса.
  
    Кроме этих ограничений, существуют также ограничения по целевому использованию отдельных категорий земель. В частности, использование по целевому назначению устанавливается для земель сельскохозяйственного назначения и земель особо охраняемых природных территорий (ст.260 ГК РФ).

    Объектом права собственности являются не все земли вообще, а конкретный земельный участок. Это правило является общим для гражданского законодательства. Право собственности может распространяться только на вещи, определенные родовыми или индивидуальными признаками. Делается это для того, чтобы их легко можно было отграничить от других подобных вещей и установить над ними господство собственника.
    
    Территориальные границы земельного участка устанавливаются в порядке, установленном земельным законодательством, на основе документов (ст.26 комментируемого Кодекса), выдаваемых собственнику специально уполномоченными государственными органами. К числу таких документов относится, например, свидетельство о праве собственности на землю, выдаваемое в соответствии с Федеральным законом “О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним”.
    
    Если иное не установлено законом, право собственности на земельный участок распространяется на находящиеся в границах этого участка поверхностный (почвенный) слой и замкнутые водоемы, находящиеся на нем лес и растения.
    
    Что касается поверхностного (почвенного) слоя, то в настоящее время не установлено ограничений на обладание им. Иная ситуация с водными объектами и лесами. Как уже отмечалось ранее, в соответствии со ст.40 ВК РФ в собственности граждан и юридических лиц могут находиться только замкнутые водоемы, не имеющие естественной гидравлической связи с другими водными объектами. Остальные водные объекты могут находиться только в государственной собственности или могут быть переданы в ведение муниципальных образований. Таким образом, только государство и муниципальные образования могут в полном объеме осуществлять свои права на поверхностные водные объекты, находящиеся на их собственных земельных участках.
    
    Леса в соответствии со ст.19 ЛК РФ являются исключительной собственностью Российской Федерации*. Иная растительность (растения, древесно-кустарниковая растительность, зеленые насаждения) принадлежит собственнику земельного участка без ограничения (ст.20 ЛК РФ).
___________________
    * В ред. Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 199-ФЗ. Изменения вступили в силу с 5 января 2005 г

   
    
    Кроме того, собственник земельного участка вправе по своему усмотрению использовать все, что находится над и под поверхностью земельного участка, если иное не предусмотрено законодательством и не нарушает права других лиц. В настоящее время действуют Закон РФ “О недрах”, Федеральный закон “Об охране атмосферного воздуха” и Воздушный кодекс РФ. В соответствии с Законом “О недрах” недра являются исключительной собственностью Российской Федерации и ее субъектов (ст.12), поэтому собственник земельного участка может осуществлять на своем земельном участке только добычу общераспространенных полезных ископаемых (торфа, глины, песка и т. п.) на глубине не более 5 м от поверхности для личного потребления. Кроме того, собственник имеет право для личного потребления осуществлять рытье колодцев до первого водоносного горизонта, который не используется для питьевого водоснабжения данного населенного пункта.

    Использование воздушного пространства ограничивается для частных собственников в соответствии с Воздушным кодексом РФ. Забор воздуха для предпринимательских нужд осуществляется на основании лицензии, выдаваемой специально уполномоченным органом. Высотное строительство осуществляется в соответствии с градостроительными нормами и правилами, а также в соответствии с градостроительным планом развития данной территории. Таким образом, использование пространства над земельным участком также ограничено.
    
    Если иное не предусмотрено законодательством, собственник земельного участка может возводить на нем здания и сооружения, осуществлять их перестройку или снос, разрешать строительство на своем земельном участке другим лицам. Эти права осуществляются при условии соблюдения градостроительных и строительных норм и правил, а также требований о целевом назначении земельного участка.
    
    Помимо прав закон устанавливает для собственника обязанности. Основной обязанностью собственника является бремя содержания принадлежащего ему имущества. Эта обязанность закрепляется и детализируется ст.210 ГК РФ. В состав этой обязанности входит, если иное не предусмотрено законом или договором, необходимость заботы о своем имуществе, поддержания его в должном состоянии. В отношении земельного участка это прежде всего означает незахламление участка, использование его по целевому назначению, недопущение ухудшения качества земель, проведение в случае необходимости мелиорации и рекультивации земель.
    
    Собственник несет также риск случайной гибели или порчи своего имущества, т.е. его утраты или повреждения при отсутствии чьей-либо вины (например, в случае наступления обстоятельств непреодолимой силы - наводнения, землетрясения и т. п.). По сути, этот риск также составляет часть указанной выше обязанности собственника по содержанию своего имущества. Риск случайной гибели переходит к собственнику имущества в соответствии с правилами гражданского законодательства о возникновении права собственности (см. комментарий к гл. V). Например, такой риск переходит на приобретателя земельного участка с момента государственной регистрации (ст.223 ГК РФ).
    
    Переход риска случайной гибели на других лиц возможен по договору (например, по условиям договора аренды), а также в силу указания закона (например, риск случайной гибели переходит на обладателей таких вещных прав, как право постоянного бессрочного пользования и право пожизненного наследуемого владения).
    
    В РФ признаются частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Такое положение закреплено ст.8, 9 Конституции РФ. Это означает, что имущество может находиться в собственности граждан и юридических лиц, а также РФ, субъектов РФ и муниципальных образований. Все формы собственности признаются равными и защищаются равным образом.

    Однако фактически различные формы собственности не равны между собой. В частности, законом определяется, какие виды имущества могут находиться только в государственной или муниципальной собственности. К такому имуществу относится, например, имущество, изъятое из гражданского оборота (см. ст.27 комментируемого Кодекса).
    
    Различны также способы приобретения и прекращения права собственности для различных субъектов. Например, государство может приобретать право собственности за счет конфискации какого-либо имущества или иного отчуждения (выкупа) для своих нужд (см. комментарии к статьям гл. VII). В то же время граждане отвечают по своим обязательствам не всем принадлежащим им имуществом, а только его частью. В состав этой части входит имущество, перечисленное в ст.446 ГК РФ. К такому имуществу относятся, в частности, детские вещи, вещи индивидуального пользования и т. п.
    
    На самом деле даже с учетом упомянутых различий речь идет прежде всего о разных субъектах права собственности - публичных и частных.
    
    В собственности граждан и юридических лиц может находиться любое имущество, за исключением тех видов, которые в соответствии с законодательством РФ не могут принадлежать гражданам и юридическим лицам.
    
    Количество и стоимость имущества, находящегося в собственности граждан и юридических лиц, не ограничиваются, за исключением ограничений, установленных в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов частных лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
    
    Собственниками земли могут быть любые граждане РФ. Собственность на землю иностранных граждан, иностранных юридических лиц и лиц без гражданства ограничивается.
    
    В особом порядке осуществляют свои права и обязанности граждане, занимающиеся предпринимательской деятельностью. Любой гражданин может заниматься хозяйственной деятельностью без образования юридического лица, т.е. как индивидуальный предприниматель, с момента регистрации в этом качестве.
    
    Регистрация индивидуальных предпринимателей должна производиться так же, как и юридических лиц: органами юстиции в порядке, предусмотренном специальным федеральным законом (п. 3 ст.23 ГК РФ).
    
    Однако в настоящее время до принятия соответствующего закона действует прежний порядок регистрации*.
_________________
    * См.: Указ Президента РФ от 8 июля 1994 г., утвердивший Положение о порядке государственной регистрации субъектов предпринимательской деятельности (в ред. Указа от 21 октября 2002 г.).
    
    
    Для регистрации гражданин-предприниматель должен подать заявление, составленное по установленной форме, и документ об оплате регистрационного сбора, размер которого определяется в порядке, предусмотренном налоговым законодательством. Иные, чем предусмотрено законом, документы требовать запрещено. Необходимые для регистрации документы могут быть представлены лично либо высланы по почте.

    Максимальный срок для рассмотрения документов и выдачи (высылки) свидетельства о регистрации - три дня. Свидетельство по общему правилу является бессрочным, однако существует порядок, при котором по заявлению самого гражданина указывается срок его деятельности в качестве индивидуального предпринимателя.
    
    Государственная регистрация гражданина в качестве индивидуального предпринимателя, а также регистрационное свидетельство утрачивают силу, если предприниматель подает заявление об аннулировании регистрации и выданного ему свидетельства либо если судом вынесено решение о признании индивидуального предпринимателя несостоятельным (банкротом).
    
    Порядок регистрации крестьянских (фермерских) хозяйств в настоящее время такой же, как и для регистрации индивидуальных предпринимателей.
    
    Отказ от регистрации либо ее неправомерная задержка могут быть обжалованы в суд.
    
    Следует обратить внимание на то, что правила, регулирующие предпринимательскую деятельность гражданина, применяются и тогда, когда он не зарегистрирован в этом качестве, но предпринимательскую деятельность осуществляет. Однако эти правила применяются только по решению суда, так как существенно увеличивают размер ответственности такого лица.
    
    Особой категорией собственников земли являются крестьянские (фермерские) хозяйства. В состав имущества фермерского хозяйства могут входить земельный участок, насаждения, хозяйственные и иные постройки, мелиоративные и другие сооружения, продуктивный и рабочий скот, птица, сельскохозяйственные и иные техника и оборудование, транспортные средства, инвентарь и иное необходимое для осуществления деятельности фермерского хозяйства имущество.
    
    Имущество фермерского хозяйства принадлежит его членам на праве совместной собственности, если соглашением между ними не установлено иное.
    
    Доли членов фермерского хозяйства при долевой собственности на имущество хозяйства устанавливаются соглашением между его членами*.
_________________
    * Федеральный закон от 11 июня 2003 г. N 74-ФЗ “О крестьянском (фермерском) хозяйстве” // СЗ РФ. 2003. N 24. Ст.2249
    
    
    Помимо граждан субъектами частной собственности являются также юридические лица. В ст.48 ГК РФ приведено определение и закреплены признаки юридического лица.
    
    Юридическое лицо отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом. Это означает, что в случае недостаточности у организации денежных средств взыскание может быть обращено на его имущество. В настоящее время не предусматривается исключения какого-либо имущества из объектов, подлежащих взысканию. Взыскание может быть обращено равным образом как на основные фонды (здания, сооружения, земельные участки и т. п.), так  и на оборотные (инструменты, малоценный и быстроизнашивающийся инвентарь и т. п.). По общему правилу имущество, на которое обращено взыскание, должно принадлежать организации на праве собственности, а в установленных законом случаях также на праве хозяйственного ведения и оперативного управления.

    Юридическое лицо несет самостоятельную имущественную ответственность. Это означает, что, кроме случаев, прямо предусмотренных законом, никто иной не несет ответственность по обязательствам юридического лица. Например, в случае, когда несостоятельность (банкротство) юридического лица вызвана учредителями (участниками), собственником имущества либо другими лицами, которые имеют право давать обязательные для юридического лица указания или иным образом определять его действия, на каждого из этих лиц судом может быть возложена дополнительная (субсидиарная) ответственность по долгам этого юридического лица.
    
    

Комментарий к статье 16. Государственная собственность на землю

    Государственной собственностью является имущество, находящееся в собственности РФ и ее субъектов (не переданное в собственность граждан и юридических лиц и муниципальных образований).

    При отнесении земельных участков к той или иной форме собственности государство руководствуется определенными целями. В частности, могут быть выделены следующие цели:
    
    предотвращение концентрации крупных земельных участков в руках одного лица;
    
    соединение собственника земельного участка и сельскохозяйственного производителя в одном лице;
    
    обеспечение выполнения экологических требований при хозяйственном использовании земли как уникального дара природы;
    
    обеспечение целевого использования земельных участков в зависимости от их качественных характеристик, определяемых в соответствии с земельным кадастром;
    
    регулирование рынка земли с целью минимизации негативных социально-экономических последствий*.
_________________     

   * Подробнее см.: Иконицкая И. А. Земельное право Российской Федерации: учеб. М.: Юристъ, 2002. С. 65.
    

    
    
    Большинство земель в РФ находится в основном в государственной собственности. Это связано, надо полагать, с тем, что государство в отличие от частных лиц выступает наиболее эффективным собственником*.
_________________
    * Васильева М. И. Публичные интересы в экологическом праве. М.: Издательство МГУ, 2003. С. 169.

 
    
    Еще одним элементом государственной собственности является то, что в соответствии с Конституцией РФ и комментируемым Кодексом земли являются основой жизни и деятельности человека и общенациональным достоянием. Это выражение публично-правового интереса в земельном праве.
    
    Начало разграничению государственной собственности положил Указ Президента РФ от 16 декабря 1993 г. N 2144 “О федеральных природных ресурсах”*.
_________________
    * САПП РФ. 1993. N 51. Ст.2144.

   
    
    Этот Указ установил правило, в соответствии с которым разграничение государственной собственности на природные ресурсы определяется в составе земель, вод, лесов, недр, ресурсов животного и растительного мира, федеральных природных ресурсов исходя из принципа их общегосударственного значения.
    
    В соответствии с названным Указом к федеральным природным ресурсам, например, относились земельные участки и другие природные объекты, предоставляемые для обеспечения нужд обороны и безопасности страны, охраны государственных границ, а также осуществления других функций, отнесенных к ведению федеральных органов государственной власти; земельные участки, занятые федеральными энергетическими, транспортными и космическими системами, объектами ядерной энергетики, связи, метеорологической службы, историко-культурного и природного наследия, а также другими объектами, находящимися в федеральной собственности; земельные участки, водные и иные природные объекты федеральных государственных природных заповедников, национальных природных парков, государственных природных заказников, курортных и лечебно-оздоровительных зон, других особо охраняемых территорий федерального значения.
    
    Вопрос о разграничении государственной собственности на землю в настоящее время регулируется Федеральным законом от 17 апреля 2006 г. N 53-ФЗ “О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", Федеральный закон "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации”*.
_________________
    * СЗ РФ. 2006. N 17 (ч. I). Ст.1782     
    
    
    Этим Законом был признан утратившим силу Федеральный закон от 17 июля 2001 г. N 101-ФЗ “О разграничении государственной собственности на землю”*.
_________________
    * СЗ РФ. 2001. N30. Ст.3060

 
    
    В настоящее время вопросы разграничения государственной собственности на землю регулируются п. 10 ст.3 и ст.3.1 Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ “О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации”*.
_________________
    * СЗ РФ. 2006. N 17 (ч. I). Ст.1782.

 
    
    В соответствии с названным Законом распоряжение земельными участками осуществляется после государственной регистрации права собственности на них. Отсутствие государственной регистрации права собственности на земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, не является препятствием для осуществления распоряжения ими.
    
    Следует также обратить внимание на то, что порядок государственной регистрации права собственности на земельный участок при разграничении государственной собственности на землю также несколько изменился. Так, в соответствии со ст.30.1 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ “О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним”* государственная регистрация права собственности Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования на земельный участок при разграничении государственной собственности на землю осуществляется на основании заявления исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления либо действующего по их поручению лица.
_________________
    * СЗ РФ. 1997. N 30. Ст.3594.

   
    
    В заявлении указывается основание возникновения права собственности Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования на земельный участок.
    
    Перечень документов, необходимых для государственной регистрации права собственности Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования на земельный участок при разграничении государственной собственности на землю, утверждается Правительством РФ.
    
    Изданные Правительством РФ до 1 июля 2006 г. (датой прекращения действия Федерального закона “О разграничении государственной собственности на землю”) акты об утверждении перечней земельных участков, на которые соответственно у Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований возникает право собственности при разграничении государственной собственности на землю, являются основанием для государственной регистрации права собственности соответственно Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований на такие земельные участки.
  

Комментарий к статье 17. Собственность Российской Федерации (федеральная собственность) на землю

    В соответствии с упоминавшимся Федеральным законом от 17 апреля 2006 г. N 53-ФЗ “О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", Федеральный закон "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации” в целях разграничения государственной собственности на землю к федеральной собственности относятся:

    земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности Российской Федерации;
    
    земельные участки, предоставленные органам государственной власти Российской Федерации, их территориальным органам, а также казенным предприятиям, государственным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным федеральными органами государственной власти;
    
    иные предусмотренные федеральными законами земельные участки и предусмотренные федеральными законами земли.
    
    

Комментарий к статье 18. Собственность на землю субъектов Российской Федерации

    
    В целях разграничения государственной собственности на землю к собственности субъектов РФ относятся:

    земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности субъектов РФ;
    
    земельные участки, предоставленные органам государственной власти субъектов РФ, а также казенным предприятиям, государственным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным органами государственной власти субъектов РФ;
    
    иные предусмотренные федеральными законами земельные участки и предусмотренные федеральными законами земли.
    
    Распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в субъектах РФ - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге осуществляется органами исполнительной власти указанных субъектов РФ, если их законами не установлено, что данные полномочия осуществляются органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований городов федерального значения.
    
    К собственности субъектов РФ - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга относятся земельные участки, расположенные в границах этих субъектов РФ.
    
    Субъекты РФ сами определяют особенности распоряжения земельными участками на своей территории. В качестве примера может быть приведен такой акт, как распоряжение вице-мэра Москвы от 2 марта 1992 г. N 110-РВМ “Об аренде земли как основной форме земельно-правовых отношений в г. Москве” (с изменениями от 5 сентября 1994 г., 11 января 1996 г.), утвердившее форму договора аренды земельных участков в г. Москве.
    
    Кроме того, в г. Москве решением одиннадцатой сессии Моссовета от 12 октября 1992 г. также был утвержден Порядок предоставления в аренду участков земель г. Москвы.
    
    

Комментарий к статье 19. Муниципальная собственность на землю

     В целях разграничения государственной собственности на землю к собственности субъектов РФ относятся:
    
    земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности соответствующих муниципальных образований;
    
    земельные участки, предоставленные органам местного самоуправления соответствующих муниципальных образований, а также казенным предприятиям, муниципальным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным указанными органами местного самоуправления;
    
    иные предусмотренные федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов РФ земельные участки и предусмотренные федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов РФ земли.
    
    Распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов, городских округов.
    
    Распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в поселениях, являющихся административными центрами, столицами субъектов РФ, осуществляется органами местного самоуправления указанных поселений, если законами соответствующих субъектов РФ не установлено, что распоряжение такими земельными участками осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов РФ.
    
    В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”* к компетенции органов местного самоуправления, независимо от вида муниципального образования, относятся, например, резервирование и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд, осуществление земельного контроля за использованием муниципальных земель.
__________________
    * СЗ РФ. 2003. N 40. Ст.3822.

    
    А к муниципальной собственности в соответствии с этим же Законом относятся земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности в соответствии с федеральными законами, а также земельные участки, предназначенные для организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения.
      

Глава IV
ПОСТОЯННОЕ (БЕССРОЧНОЕ) ПОЛЬЗОВАНИЕ,
ПОЖИЗНЕННОЕ НАСЛЕДУЕМОЕ ВЛАДЕНИЕ ЗЕМЕЛЬНЫМИ УЧАСТКАМИ, ОГРАНИЧЕННОЕ ПОЛЬЗОВАНИЕ ЧУЖИМИ ЗЕМЕЛЬНЫМИ УЧАСТКАМИ (СЕРВИТУТ), АРЕНДА ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ, БЕЗВОЗМЕЗДНОЕ СРОЧНОЕ ПОЛЬЗОВАНИЕ ЗЕМЕЛЬНЫМИ УЧАСТКАМИ

Комментарий к статье 20. Постоянное (бессрочное) пользование земельными участками

    Гражданский кодекс включил землю в число объектов гражданских прав (ст.129, 130, 164). Приостановление действия гл. 17 ГК РФ не прекращает гражданский оборот земли, поскольку земля может отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой ее оборот допускается законами о земле (п. 3 ст.129 ГК РФ). Гражданский оборот земли урегулирован частью второй ГК РФ, федеральными законами и указами Президента РФ.


    В соответствии со ст.9 Конституции РФ земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Государство гарантирует равную неприкосновенность и защиту всех форм собственности на землю, а также защиту прав собственников земли при совершении сделок с ней.
    
    Земельные участки и находящееся на них недвижимое имущество могут быть предоставлены их собственниками другим лицам в постоянное или срочное пользование, в том числе в аренду.
    
    Лицо, не являющееся собственником земельного участка, осуществляет принадлежащие ему права владения и пользования участком на условиях и в пределах, установленных законом или договором с собственником.

    
    Владелец земельного участка, не являющийся собственником, не вправе распоряжаться этим участком, если иное не предусмотрено законом или договором.
    
    Право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, находящимся в государственной или муниципальной собственности, предоставляется юридическим лицам на основании решения государственного или муниципального органа, уполномоченного предоставлять земельные участки в такое пользование. Круг лиц, которым может быть предоставлен земельный участок, существенно ограничен комментируемым Кодексом. К их числу относятся только государственные и муниципальные учреждения, казенные предприятия, органы государственной власти и местного самоуправления.
    
    Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. N 261-ФЗ “О внесении изменений в статьи 20 и 36 Земельного кодекса Российской Федерации” расширен перечень субъектов, которым в настоящее время может быть предоставлен земельный участок на праве постоянного (бессрочного) пользования. Помимо федеральных казенных предприятий данный порядок теперь распространяется и на другие виды казенных предприятий.
    
    Федеральным законом от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ “О государственных и муниципальных унитарных предприятиях”* предусмотрены также казенные предприятия субъекта РФ и муниципальные казенные предприятия.
_________________
    * СЗ РФ. 2002. N 48. Ст.4746.

    
    Федеральное казенное предприятие учреждается решением Правительства РФ.
    
    Казенное предприятие субъекта РФ учреждается решением органа государственной власти субъекта РФ, которому в соответствии с актами, определяющими статус этого органа, предоставлено право принятия такого решения.
    
    Муниципальное казенное предприятие учреждается решением органа местного самоуправления, которому в соответствии с актами, определяющими статус этого органа, предоставлено право принятия такого решения.
    
    Теперь все названные казенные предприятия получили право иметь земельные участки на праве постоянного (бессрочного) пользования. Ранее предоставленное право для данных субъектов будет сохраняться, и необходимость переоформления права на них также не распространяется.
    
    Право постоянного (бессрочного) пользования с момента его появления вызывает многочисленные споры. Так, Президиумом Высшего Арбитражного Суда РФ был рассмотрен протест заместителя Председателя Высшего Арбитражного Суда РФ на решение, постановление апелляционной инстанции Арбитражного суда Омской области и постановление Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 9 сентября 1997 г. N 1620/97* по тому же делу.
_________________
    * Вестник ВАС РФ. 1997. N 12.

  
    
    В ходе рассмотрения дела было установлено, что индивидуальное частное предприятие обратилось в Арбитражный суд Омской области с иском об установлении факта выделения (отвода) фирме в бессрочное (постоянное) пользование земельного участка площадью 1 га. Решением суда первой инстанции исковые требования были удовлетворены, а постановлением апелляционной инстанции решение суда оставлено без изменения.

    Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа также оставил решение и постановление без изменения.
    
    В рассмотренном Высшим Арбитражным Судом РФ протесте предлагалось вышеуказанные судебные акты отменить и истцу в удовлетворении исковых требований отказать. Протест был удовлетворен.
    
    Заявителем не были представлены какие-либо правоустанавливающие документы на данный земельный участок либо доказательства, подтверждающие факт принадлежности ему землеотводных документов.
    
    В то же время решением городского Совета народных депутатов в 1988 г. этот участок был отведен другой организации.
    
    Данное решение было прокомментировано заслуженным юристом Российской Федерации Б. Полонским. Им отмечено, что приведенное дело было делом об установлении факта, имеющего юридическое значение. Данный спор мог бы быть предметом рассмотрения арбитражного суда, однако право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком может быть предоставлено только на основании решения соответствующего органа. Такого решения в данном случае в отношении заявителя принято не было. Кроме того, имелся спор о праве пользования земельным участком между заявителем и местной администрацией.
    
    Совокупность всех названных обстоятельств и дала возможность Высшему Арбитражному Суду РФ принять решение об отмене вынесенных ранее судебных актов и отказе в удовлетворении требований.
    
    В отличие от ст.268 ГК РФ комментируемый Кодекс запрещает приобретение гражданами земельных участков на праве постоянного (бессрочного) пользования. Не предусматривается также право приобретения собственником здания, сооружения и иного недвижимого имущества, право постоянного пользования земельным участком в случаях, установленных ст.271 ГК РФ. Право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, предоставленное ранее (до введения в действие комментируемого Кодекса), сохраняется за гражданами и всеми юридическими лицами. При этом только граждане имеют право выкупить принадлежащий им земельный участок. Выкуп производится бесплатно только один раз. При этом уплачиваются сборы, предусмотренные законодательством о регистрации недвижимого имущества. В частности, в настоящее время постановлением Правительства РФ от 26 февраля 1998 г. N 248 “Об установлении максимального размера платы за государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним и за предоставление информации о зарегистрированных правах” установлены следующие максимальные размеры платы:
    
    за государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним для физических лиц - 3-кратный установленный законом минимальный размер оплаты труда (далее - МРОТ); для юридических лиц - 50-кратный установленный законом МРОТ;
         
    за предоставление информации о зарегистрированных правах на недвижимое имущество для физических лиц - 25% установленного законом МРОТ; для юридических лиц - установленный законом МРОТ*.
_________________
    * СЗ РФ. 1998. N 9. Ст.1121.

    
    Лицо, которому земельный участок предоставлен в постоянное пользование, осуществляет владение и пользование этим участком в пределах, установленных законом, иными правовыми актами и актом о предоставлении участка в пользование; в частности, оно вправе, если иное не предусмотрено законом, самостоятельно использовать участок в целях, для которых он предоставлен, включая возведение для этих целей на участке зданий, сооружений и другого недвижимого имущества. Здания, сооружения, иное недвижимое имущество, созданные этим лицом для себя, являются его собственностью.
    
    В соответствии со ст.270 ГК РФ лицо, которому земельный участок предоставлен в постоянное пользование, вправе передавать этот участок в аренду или безвозмездное срочное пользование только с согласия собственника участка. Однако комментируемый Кодекс установил запрет на распоряжение земельными участками, принадлежащими на праве постоянного (бессрочного) пользования.
    
    Остается невыясненным вопрос о регулировании перехода прав в случае реорганизации юридического лица.
    
    Статьей 271 ГК РФ установлено правило о том, что право постоянного пользования земельным участком переходит в порядке правопреемства. Надо полагать, что, поскольку основной целью распоряжения является отчуждение (передача вещного права другому лицу) имущества, а при правопреемстве происходит именно отчуждение, передача права постоянного (бессрочного) пользования в порядке правопреемства также не допускается.
    
    

Комментарий к статье 21. Пожизненное наследуемое владение земельными участками

    Право пожизненного наследуемого владения земельным участком, находящимся в государственной или муниципальной собственности, приобретается гражданами на основаниях и в порядке, которые предусмотрены земельным законодательством в соответствии со ст.265 ГК РФ. В настоящее время в соответствии с комментируемым Кодексом сохраняется только право пожизненного наследуемого владения, приобретенное до введения ЗК РФ в действие.

    Гражданин, обладающий правом пожизненного наследуемого владения, имеет права владения и пользования земельным участком, передаваемые по наследству. Если из условий пользования земельным участком, установленных законом, не вытекает иное, владелец земельного участка вправе возводить на нем здания, сооружения и создавать другое недвижимое имущество, приобретая на него право собственности.
    
    Владелец земельного участка может передавать его другим лицам по наследству.
    
    Статьей 267 ГК РФ предусматривается также возможность передачи земельного участка, принадлежащего гражданину на праве пожизненного наследуемого владения, в аренду или безвозмездное срочное пользование. Продажа, залог земельного участка и совершение его владельцем других сделок, которые влекут или могут повлечь отчуждение земельного участка, не допускаются.
    
    В отличие от ст.20 ЗК РФ комментируемая статья устанавливает такие же правила, как и гражданское законодательство (ст.267 ГК РФ): не допускается распоряжение имуществом, которое может повлечь его отчуждение. В остальных случаях, например при передаче в аренду без права выкупа, распоряжение возможно.
    
    О платежах, устанавливаемых при выкупе земельного участка, см. комментарий к ст.20.
    
    

Комментарий к статье 22. Аренда земельных участков

    Основанием возникновения права аренды земельного участка является договор аренды. По договору аренды арендодатель обязуется предоставить арендатору имущество за плату во временное владение и пользование или во временное пользование.

    Плоды, продукция и доходы, полученные арендатором в результате использования арендованного имущества в соответствии с договором, являются его собственностью.
    
    Помимо прочего имущества, в аренду могут быть переданы земельные участки и другие обособленные природные объекты. Законом могут быть установлены виды имущества, сдача которого в аренду не допускается или ограничивается. Законом могут быть также установлены особенности сдачи в аренду земельных участков и других обособленных природных объектов. В частности, в соответствии с п. 4 ст.27 комментируемого Кодекса не допускается сдача в аренду земельных участков, на которых расположены государственные природные заповедники и национальные парки, а также других участков.
    
    В договоре аренды должны быть указаны данные, позволяющие определенно установить имущество, подлежащее передаче арендатору в качестве объекта аренды. При отсутствии этих данных в договоре условие об объекте, подлежащем передаче в аренду, считается не согласованным сторонами, а соответствующий договор не считается заключенным. Что касается земельного участка, то к числу необходимых сведений о нем могут быть отнесены данные о его местоположении и размерах.
    
    Право сдачи имущества в аренду принадлежит его собственнику. Арендодателями могут быть также лица, управомоченные законом или собственником сдавать имущество в аренду. Например, право сдавать участки в аренду может иметь лицо, обладающее правом пожизненного наследуемого владения (см. комментарий к ст.21).
    
    Существенное значение имеет также форма договора аренды. Договор, по которому хотя бы одной из сторон является юридическое лицо, должен быть заключен в письменной форме. Если же сторонами по договору аренды, за исключением недвижимости, являются граждане, обязательная письменная форма требуется только в том случае, когда договор заключается на срок более одного года (п. 1 ст.609 ГК РФ). Здесь можно отметить отличие требований к форме договора аренды, заключаемого между гражданами, от общего правила, регулирующего форму сделок граждан между собой, согласно которому такие сделки подлежат заключению в письменной форме, если их сумма превышает не менее чем в десять раз установленный законом минимальный размер оплаты труда, и только в случаях, установленных законом, - независимо от суммы сделки (ст.161 ГК РФ).
    
    Таким образом, договор аренды недвижимого имущества всегда заключается в письменной форме.
    
    Договор аренды недвижимого имущества подлежит государственной регистрации, если иное не установлено законом (см. Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ “О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним”). Договор аренды недвижимого имущества, как и любая сделка с недвижимостью (ст.164 ГК РФ), подлежит государственной регистрации.

    Особым образом регулируется форма договора аренды, предусматривающего выкуп арендованного имущества. В этих случаях регистрируется не только сам договор, но и последующий переход права собственности.
    
    Законом могут устанавливаться максимальные (предельные) сроки договора для отдельных видов аренды, а также для аренды отдельных видов имущества. В этих случаях, если срок аренды в договоре не определен и ни одна из сторон не отказалась от договора до истечения предельного срока, установленного законом, договор по истечении предельного срока прекращается.
    
    Договор аренды, заключенный на срок, превышающий установленный законом предельный срок, считается заключенным на срок, равный предельному. До недавнего времени предельным сроком аренды земельных участков был срок 49 лет. Комментируемый Кодекс такого предельного срока не установил.
    
    Передача имущества в аренду не является основанием для прекращения или изменения прав третьих лиц на это имущество.
    
    При заключении договора аренды арендодатель обязан предупредить арендатора обо всех правах третьих лиц на сдаваемое в аренду имущество (сервитуте, праве залога и т. п.). Неисполнение арендодателем этой обязанности дает арендатору право требовать уменьшения арендной платы либо расторжения договора и возмещения убытков.
    
    Арендатор обязан своевременно вносить плату за пользование имуществом (арендную плату). Порядок, условия и сроки внесения арендной платы определяются договором аренды. Для земельных участков, предоставляемых в аренду из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, порядок определения размера арендной платы может быть установлен Правительством РФ. В основе такого расчета может лежать стоимость земельного участка - кадастровая или рыночная.
    
    Оценка производится в соответствии с Федеральным законом от 29 июля 1998 г. “Об оценочной деятельности в Российской Федерации”, Методическими указаниями по определению стоимости строительной продукции на территории Российской Федерации, утвержденными постановлением Госстроя России от 26 апреля 1999 г. N 31, Методическими рекомендациями по оценке эффективности инвестиционных проектов, утвержденными постановлением Минэкономики России, Минфина России, Госстроя России от 21 июня 1999 г. N ВК-477.
    
    В основе оценки рыночной стоимости земельного участка обычно лежат следующие ценообразующие факторы:
    

    общая экономическая ситуация в стране, регионе и районе оценки;

    инвестиционный климат;

    характеристика населения и его платежеспособный спрос;

    наличие или отсутствие рынка долгосрочных кредитов;

   тенденции развития местности;

   обременения и ограничения, устанавливаемые на использование и характер застройки земельного участка;
    

    площадь и форма участка;

    ориентация участка по сторонам света, положение по отношению к соседним участкам;
    

    близость к транспортным магистралям;

    наличие или отсутствие мест рекреации;

    наличие или отсутствие вредных экологических факторов;

    характеристика соседних объектов;

    наличие или отсутствие социальной инфраструктуры района: школы, больницы, спортивные сооружения и т. п.;
    

    инженерная подготовка участка;

    почва, характеристика грунта, геологические и гидрологические условия.
    
    Арендная плата устанавливается за все арендуемое имущество в целом или отдельно по каждой из его составных частей в виде:
    
    определенных в твердой сумме платежей, вносимых периодически или единовременно;
    
    установленной доли полученных в результате использования арендованного имущества плодов, продукции или доходов;
    

    предоставления арендатором определенных услуг;

    передачи арендатором арендодателю обусловленной договором вещи в собственность или в аренду;
    
    возложения на арендатора обусловленных договором затрат на улучшение арендованного имущества.
    
    Стороны могут предусматривать в договоре аренды сочетание указанных форм арендной платы или иные формы оплаты аренды.
    
    Размер арендной платы может изменяться по соглашению сторон в сроки, предусмотренные договором, но не чаще одного раза в год. Если законом не предусмотрено иное, арендатор вправе потребовать соответственного уменьшения арендной платы, если в силу обстоятельств, за которые он не отвечает, условия пользования, предусмотренные договором аренды, или состояние имущества существенно ухудшились. В частности, такое изменение может быть вызвано природными причинами (например, естественной эрозией) или быть результатом антропогенного воздействия (аварии, катастрофы и прочие обстоятельства, наступившие не по вине арендатора).
    
    В случае существенного нарушения арендатором сроков внесения арендной платы арендодатель вправе потребовать от него досрочного внесения арендной платы в установленный арендодателем срок. При этом арендодатель не вправе требовать досрочного внесения арендной платы более чем за два срока подряд.
    
    Арендатор обязан пользоваться арендованным имуществом в соответствии с условиями договора аренды, а если такие условия в договоре не определены - в соответствии с целевым назначением имущества. В частности, при аренде земельных участков необходимо соблюдать целевое назначение земли в соответствии с ее категорией и видом разрешенного использования.
    
    Если арендатор пользуется имуществом не в соответствии с условиями договора аренды или назначением имущества, арендодатель имеет право потребовать расторжения договора и возмещения убытков.
         
    Переход права собственности (хозяйственного ведения, оперативного управления, пожизненного наследуемого владения) на сданное в аренду имущество к другому лицу не является основанием для изменения или расторжения договора аренды.
    
    В случае смерти гражданина, арендующего недвижимое имущество, его права и обязанности по договору аренды переходят к наследнику, если законом или договором не предусмотрено иное. Арендодатель не вправе отказать такому наследнику во вступлении в договор на оставшийся срок его действия, за исключением случая когда заключение договора было обусловлено личными качествами арендатора.
    
    В соответствии с частью третьей ГК РФ, вступившей в законную силу 1 марта 2002 г., особых правил для наследования прав и обязанностей по договору аренды земельных участков не предусмотрено.
    
    Принципиальные изменения внесены ГК РФ в регулирование срока договора аренды (ст.610). Ранее срок договора аренды рассматривался в качестве существенного.
    
    Основания предоставления земельных участков на праве аренды не раз становились предметами судебных разбирательств. Так, Федеральным арбитражным судом Волго-Вятского округа (постановление от 29 сентября 1999 г. N А43-1264/99-21-47) была рассмотрена кассационная жалоба на постановление суда первой инстанции.
    
    Организация обратилась в арбитражный суд с иском о признании недействительным договора аренды земельного участка, как нарушающего бессрочное право пользования истца на этот участок.
    
    Решением суда первой инстанции в удовлетворении исковых требований отказано на основании ст.11 ГК РФ*. Суд не усмотрел нарушений прав истца, поскольку акт на бессрочное пользование земельным участком (площадью), выданный истцу, был признан недействительным.
________________
    * Данная статья устанавливает возможность для заинтересованных лиц обращаться за защитой своих прав в суд, арбитражный суд или третейский суд, а также осуществлять защиту в административном порядке.

    
    Постановлением апелляционной инстанции в решение суда было внесено изменение: оспариваемый договор аренды был признан недействительным в части передачи в аренду участка (площади), находящегося в пользовании истца. В остальной части иска отказано.
    
    Суд руководствовался ст.168 ГК РФ* и ст.209 ГК РФ** и указал, что Комитет по землеустройству и земельным ресурсам области не имел права распоряжаться земельным участком, уже предоставленным в пользование истцу.
_________________
* Норма этой статьи содержит правило о том, что любая сделка, противоречащая требованиям закона или иных правовых актов, является недействительной или может быть признана таковой.
_________________
    ** Указанная статья определяет основные правомочия собственников по владению, пользованию и распоряжению своими земельными участками, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц.
      
    
    Исследуя документы, суд установил, что до 1993 г. спорный участок не входил в черту города, а потому превышение полномочий районной администрацией при выдаче акта на право пользования землей допущено не было.


    Организация, которой земельный участок был предоставлен в аренду, не согласилась с указанным постановлением и обратилась с кассационной жалобой, в которой обращает внимание на отсутствие оценки судом распоряжения администрации района о признании недействительным государственного акта на бессрочное пользование спорными земельными участками.
    
    По мнению заявителя, при заключении договора аренды закон нарушен не был, а потому применение ст.168 ГК РФ неправомерно.
    
    Правильность применения норм материального и процессуального права арбитражным судом первой инстанции была проверена Федеральным арбитражным судом Волго-Вятского округа.
    
    Изучив материалы дела, доводы жалобы, выслушав представителей сторон, суд отменил постановление апелляционной инстанции.
    
    Договор аренды земельного участка был заключен на основании решения органа местного самоуправления. В границы предоставленного участка вошла та его часть, права на которую были обусловлены ранее выданным актом на право бессрочного пользования согласно распоряжению того же органа местного самоуправления.
    
    В дальнейшем распоряжением администрации района указанный акт был признан недействительным как выданный с нарушением ст.71 Закона РСФСР “О местном самоуправлении в РСФСР”, предусматривающей полномочия администрации в области использования земли и других природных ресурсов, охраны природы.
    
    Однако, по заключению Комитета по земельным ресурсам и землеустройству области, администрация района превысила свои полномочия в этой части области и распорядилась землей, которая находилась в границах не района, а городской черты.
    
    В то же время данное распоряжение никем оспорено не было.

    Согласно ст.53 АПК РФ лицо, участвующее в деле, должно доказать те обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений.
    
    Обращаясь с иском, истец основывал свое право на действительности акта о бессрочном пользовании землей.
    
    Учитывая, что данный акт был отменен и истец не представил иных документов, обосновывающих его право на пользование спорной землей, суд первой инстанции обоснованно отказал в удовлетворении исковых требований.
    
    Вопрос о принадлежности спорной земли к ведению города или района относится к оценке правомерности распоряжения местной администрации, что не являлось предметом данного спора и потому при указанных обстоятельствах значения не имеет. В связи с этим рассмотрение данного вопроса апелляционной инстанцией и применение к спорным отношениям ст.168 ГК РФ было ошибочным.
    

Комментарий к статье 23. Право ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитут)

    Собственник недвижимого имущества (земельного участка, другой недвижимости) вправе требовать от собственника соседнего земельного участка, а в необходимых случаях - и от собственника другого земельного участка (соседнего участка) предоставления права ограниченного пользования соседним участком (сервитута).

    Сервитут может устанавливаться для обеспечения прохода и проезда через соседний земельный участок, прокладки и эксплуатации линий электропередачи, связи и трубопроводов, обеспечения водоснабжения и мелиорации, а также других нужд собственника недвижимого имущества, которые не могут быть обеспечены без установления сервитута, а также по иным основаниям, перечисленным в комментируемой статье.
    
    Обременение земельного участка сервитутом не лишает собственника участка прав владения, пользования и распоряжения этим участком. Сервитут сохраняется в случае перехода прав на земельный участок, который обременен этим сервитутом, к другому лицу.
    
    Сервитут устанавливается по соглашению между лицом, требующим установления сервитута, и собственником соседнего участка и подлежит регистрации в порядке, установленном для регистрации прав на недвижимое имущество. В случае недостижения соглашения об установлении или условиях сервитута спор разрешается судом по иску лица, требующего установления сервитута.
    
    Государственная регистрация сервитутов проводится в Едином государственном реестре прав на недижимое имущество и сделок с ним на основании заявления собственника недвижимого имущества или лица, в пользу которого установлен сервитут, при наличии у последнего соглашения о сервитуте. Сервитут вступает в силу после его регистрации в Едином государственном реестре прав*.
_________________
    *   См.: Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ “О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним” // СЗ РФ. 1997. N 30. Ст.3594.
      
    
    Если сервитут относится к части земельного участка или иного объекта недвижимости, к документам, в которых указываются содержание и сфера действия сервитута, прилагается заверенный организацией по учету соответствующего объекта недвижимости план, на котором отмечена сфера действия сервитута. Если сервитут относится ко всему земельному участку, предоставление плана земельного участка не требуется.

    Порядок установления и снятия сервитута регулируется ст.131, 216, 274-277, 340, 553, 613, 694 ГК РФ, ВК РФ, ЛК РФ.
    
    Сервитут является правом ограниченного пользования чужим земельным участком. В некоторых случаях сервитутами могут обременяться здания, сооружения и другое недвижимое имущество, ограниченное пользование которым необходимо независимо от использования земельного участка.
    
    Сервитут может быть временным и постоянным, частным и публичным.
    
    В соответствии с гражданским законодательством собственник недвижимого имущества, в том числе земельного участка, вправе требовать от собственника соседнего земельного участка, а в необходимых случаях - и от собственника другого земельного участка (соседнего участка, а также другого объекта недвижимости) предоставления сервитута. Сервитут может устанавливаться для обеспечения прохода и проезда через соседний земельный участок, прокладки и эксплуатации линий электропередачи, связи и трубопроводов, обеспечения водоснабжения и мелиорации, а также других нужд собственника недвижимого имущества, которые не могут быть обеспечены без установления сервитута.
    
    Сервитут устанавливается на основании соглашения между лицом, требующим установления сервитута, и собственником (пользователем) соседнего участка, договора об установлении сервитута, надлежащим образом заверенной копии решения уполномоченного государственного органа или органа местного самоуправления о наложении сервитута на земельный участок (например, при обеспечении прохода или проезда, проложении линий коммуникаций, установлении зоны охраны памятников истории и культуры и т. п.) и подлежит регистрации в порядке, установленном для регистрации прав на недвижимое имущество (см. ст.13 Федерального закона “О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним”).
    
    В случае недостижения соглашения об установлении сервитута спор разрешается судом по иску лица, требующего его установления. На условиях и в порядке, предусмотренных пп. 1 и 3 ст.274 ГК РФ, сервитут может быть установлен также в интересах и по требованию лица, которому участок предоставлен на праве пожизненного наследуемого владения или праве постоянного пользования. Собственник участка, обремененного сервитутом, вправе, если иное не предусмотрено законом, требовать от лиц, в интересах которых установлен сервитут, соразмерную плату за пользование участком.
    
    В документах об установлении сервитута должны быть указаны его наименование и содержание, площадь сервитута, кадастровый номер участка, в пользу которого устанавливается сервитут, кадастровый номер участка, на котором устанавливается сервитут (в случае отсутствия кадастрового номера ставится условный номер), дата начала отношений, срок, на который установлен сервитут, плата за пользование сервитутом (если она установлена).
    
    Документы, представленные на регистрацию сервитута, должны быть заверены владельцами земельных участков. При регистрации сервитута представляется план земельного участка с нанесением сервитутов, выданный органом кадастрового учета, либо технический паспорт с нанесением сервитутов на объект недвижимости, выданный органом технического учета.
    
    На основании ст.553, 613, 694 ГК РФ в случае перехода любого вещного права на земельный участок по сделкам к другому лицу сервитут, обременяющий данный участок, сохраняется.
    
    Сервитут не может быть самостоятельным предметом купли-продажи, залога и не может передаваться каким-либо способом лицам, не являющимся собственниками недвижимого имущества, для обеспечения использования которого сервитут установлен. По требованию собственника земельного участка, обремененного сервитутом, сервитут может быть прекращен ввиду отпадения оснований, по которым он был установлен. В случаях когда земельный участок, принадлежащий гражданину или юридическому лицу, в результате обременения сервитутом не может быть использован в соответствии с назначением участка, собственник вправе требовать по суду прекращения сервитута.
    
    Государственная регистрация является необходимым элементом установления сервитута, а также единственным доказательством существования сервитута. Государственная регистрация земельных, водных и лесных сервитутов осуществляется учреждениями юстиции на основе системы записей в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Запись о регистрации сервитута может быть произведена на основании:
    

    заявления правообладателя во всех случаях установления сервитута;

    заявления лица, в пользу которого установлен сервитут, в случаях если сервитут установлен соглашением сторон или вступившим в законную силу решением суда либо возникает на основании акта государственного органа или органа местного самоуправления;
    
    заявления органов государственной власти или местного самоуправления, в случае если сервитут установлен этими органами в соответствии с законодательством в публичных интересах.
    
    Обладатель права на земельный участок, на который установлен сервитут, должен быть в течение одного месяца с момента проведения регистрации уведомлен о проведенной регистрации. Копия уведомления помещается в дело.
    
    Если установлено несколько сервитутов в отношении одного и того же объекта, каждый сервитут подлежит отдельной государственной регистрации с внесением соответствующей записи в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
    
    Запись о прекращении сервитута вносится в таком же порядке, как и запись о его установлении, в случаях:
    
    прекращения срока действия сервитута, определенного соглашением сторон об установлении сервитута или актом органа государственной власти, местного самоуправления, которыми установлен сервитут;
         
    вступления в законную силу решения суда о признании недействительным соглашения об установлении сервитута или акта органа государственной власти, местного самоуправления, которыми он установлен;
    
    вступления в законную силу решения суда о прекращении установленного сервитута.
    
    Cервитут может быть установлен также в интересах и по требованию лица, которому участок предоставлен на праве пожизненного наследуемого владения или праве постоянного пользования.
    
    Сервитутом также могут обременяться здания, сооружения и другое недвижимое имущество, ограниченное пользование которым необходимо вне связи с пользованием земельным участком.
    
    

Комментарий к статье 24. Безвозмездное срочное пользование земельными участками

    Комментируемый Кодекс устанавливает три основания предоставления земельных участков на этом праве:

    на основании акта государственного органа или органа местного самоуправления;
    

    на основании договора;

    на основании акта органов управления организации.

    Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. N 2287*) установил, что земельные участки передавались во временное пользование гражданам, предприятиям, учреждениям и организациям землевладельцами, землепользователями и арендаторами из их земель по договору на право временного пользования земельным участком. Такой договор регистрировался в соответствующем Совете народных депутатов.
_________________
    * САПП РФ. 1993. N 52. Ст.5085.
    
         
    Предельный срок временного пользования землей устанавливался не более трех лет, за исключением случаев предоставления земельных участков для северного оленеводства и отгонного животноводства, а также предоставления служебных земельных наделов.
    
    Для ведения северного оленеводства и отгонного животноводства земельные участки предоставлялись во временное пользование на срок до двадцати пяти лет.
    
    В отличие от комментируемой статьи ЗК РСФСР устанавливал плату за временное пользование земельным участком. Такая плата поступала землевладельцу, землепользователю или арендатору, заключившим договор о временном пользовании земельным участком.
    
    По решению местного Совета народных депутатов земельные участки собственников земли, землевладельцев и землепользователей по согласованию с ними могли предоставляться во временное пользование для государственных и общественных нужд в порядке, установленном для предоставления и изъятия земельного участка. На основании указанного решения заключался договор между заинтересованными сторонами, который регистрировался в соответствующем Совете народных депутатов.
    
    Земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, могут быть предоставлены в безвозмездное пользование в соответствии с административным актом только государственным и муниципальным учреждениям, федеральным казенным предприятиям, органам государственной власти и органам местного самоуправления.

    В соответствии с Федеральным законом от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ добавлено новое основание для предоставления земельных участков в безвозмездное срочное пользование. Они предоставляются из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, исполнительными органами государственной власти или органами местного самоуправления, лицам, с которыми заключен государственный или муниципальный контракт на строительство объекта недвижимости, осуществляемое полностью за счет средств федерального бюджета, бюджета субъекта РФ или местного бюджета, на основе заказа, размещенного в соответствии с федеральным законом о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, на срок строительства объекта недвижимости.
    
    В настоящее время в данной сфере действует Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ “О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд”*.
_________________
    * СЗ РФ. 2005. N 30 (ч. I). Ст.3105.

    
    В соответствии с договором земельные участки могут быть предоставлены из земель, находящихся в частной собственности, любым лицам на любой срок. Правила о договоре безвозмездного пользования имуществом установлены гл. 36 ГК РФ.
    
    По договору безвозмездного пользования (такой договор также называется ссудой) одна сторона (ссудодатель) обязуется передать или передает вещь в безвозмездное временное пользование другой стороне (ссудополучателю), а последняя обязуется вернуть ту же вещь в том состоянии, в каком она ее получила, с учетом нормального износа или в состоянии, обусловленном договором.
    
    Ограничений по видам и составу имущества, которое может быть предметом договора безвозмездного пользования, гражданским законодательством не установлено.
    
    Право передачи вещи в безвозмездное пользование принадлежит ее собственнику и иным лицам, управомоченным на то законом или собственником. К числу таких лиц могут, например, относиться лица, обладающие правами постоянного бессрочного пользования или пожизненного наследуемого владения с учетом норм ст.20, 21 комментируемого Кодекса.
    
    Коммерческая организация не вправе передавать имущество в безвозмездное пользование лицу, являющемуся ее учредителем, участником, руководителем, членом ее органов управления или контроля. Такое правило распространяется на все случаи, кроме предоставления служебных земельных наделов.
    
    Ссудодатель обязан предоставить вещь в состоянии, соответствующем условиям договора безвозмездного пользования и ее назначению.
    

    Имущество (в том числе земельный участок) должно быть предоставлено в безвозмездное пользование со всеми относящимися к нему документами, если иное не предусмотрено договором.

    Однако если такие документы переданы не были, а без них вещь не может быть использована по назначению либо ее использование в значительной степени утрачивает ценность для ссудополучателя, последний вправе потребовать предоставления ему таких документов либо расторжения договора и возмещения понесенного им реального ущерба.
    
    Если ссудодатель не передает вещь ссудополучателю, последний вправе потребовать расторжения договора безвозмездного пользования и возмещения понесенного им реального ущерба.
    
    Ссудодатель отвечает за недостатки вещи, которые он умышленно или по грубой неосторожности не оговорил при заключении договора безвозмездного пользования. При обнаружении таких недостатков ссудополучатель вправе по своему выбору потребовать от ссудодателя безвозмездного устранения недостатков вещи или возмещения своих расходов на устранение недостатков вещи либо досрочного расторжения договора и возмещения понесенного им реального ущерба. Среди недостатков земельного участка может быть, например, наличие оврагов или других неудобств, качество грунта, наличие подземных вод или недостаток воды. Значение наличия того или иного недостатка зависит от конкретного использования земельного участка.
    
    Ссудодатель не отвечает за недостатки вещи, которые были им оговорены при заключении договора, либо были заранее известны ссудополучателю, либо должны были быть обнаружены ссудополучателем во время осмотра вещи и при заключении договора или при передаче вещи.
    
    Передача вещи в безвозмездное пользование не является основанием для изменения или прекращения прав третьих лиц (в том числе сервитутов, залога и права аренды) на эту вещь.
    
    При заключении договора безвозмездного пользования ссудодатель обязан предупредить ссудополучателя обо всех правах третьих лиц на эту вещь (сервитуте, праве залога и т. п.). Неисполнение этой обязанности дает ссудополучателю право требовать расторжения договора и возмещения понесенного им реального ущерба.
    
    Ссудополучатель обязан поддерживать вещь, полученную в безвозмездное пользование, в исправном состоянии, включая осуществление текущего и капитального ремонта, и нести все расходы на ее содержание, если иное не предусмотрено договором.
    
    Ссудополучатель несет риск случайной гибели или случайного повреждения вещи, если вещь погибла или была испорчена в связи с тем, что он использовал ее не в соответствии с договором безвозмездного пользования или назначением вещи либо передал ее третьему лицу без согласия ссудодателя. Ссудополучатель несет также риск случайной гибели или случайного повреждения вещи, если с учетом фактических обстоятельств мог предотвратить ее гибель или порчу.
    
    Ссудодатель вправе потребовать досрочного расторжения договора безвозмездного пользования в тех случаях, когда ссудополучатель:
    
    использует вещь не в соответствии с договором или назначением вещи;
    
    не выполняет обязанностей по поддержанию вещи в исправном состоянии или ее содержанию;
    

    существенно ухудшает состояние вещи;

    без согласия ссудодателя передал вещь третьему лицу.

    Ссудополучатель вправе требовать досрочного расторжения договора безвозмездного пользования:
    
    при обнаружении недостатков, делающих нормальное использование вещи невозможным или обременительным, о наличии которых он не знал и не мог знать в момент заключения договора;
    
    если вещь в силу обстоятельств, за которые он не отвечает, окажется в состоянии, непригодном для использования;
    
    если при заключении договора ссудодатель не предупредил его о правах третьих лиц на передаваемую вещь;
    
    при неисполнении ссудодателем обязанности передать вещь либо ее принадлежности и относящиеся к ней документы.
    
    Ссудодатель вправе произвести отчуждение вещи или передать ее в возмездное пользование третьему лицу. При этом к новому собственнику или пользователю переходят права по ранее заключенному договору безвозмездного пользования, а его права в отношении вещи обременяются правами ссудополучателя.
    
    В случае смерти гражданина-ссудодателя либо реорганизации или ликвидации юридического лица - ссудодателя права и обязанности ссудодателя по договору безвозмездного пользования переходят к наследнику (правопреемнику) или к другому лицу, к которому перешло право собственности на вещь или иное право, на основании которого вещь была передана в безвозмездное пользование.
    
    В случае реорганизации юридического лица - ссудополучателя его права и обязанности по договору переходят к юридическому лицу, являющемуся его правопреемником, если иное не предусмотрено договором.
    
    Договор безвозмездного пользования прекращается в случае смерти гражданина-ссудополучателя или ликвидации юридического лица - ссудополучателя, если иное не предусмотрено договором.
    
    Особый режим предоставления устанавливается для служебных земельных наделов.
    
    Земельный кодекс РСФСР(ст.85, 86) устанавливал, что служебные земельные наделы предоставляются для сельскохозяйственного использования отдельным категориям работников предприятий, учреждений и организаций транспорта, лесного хозяйства, легкой промышленности, водного, рыбного, охотничьего хозяйства. Такие же категории работников сохранились и в комментируемом Кодексе. Более подробно они устанавливаются законодательством РФ и субъектов РФ.
    
    Служебные наделы предоставляются по заявлению работника. Однако следует отметить, что конкретный порядок предоставления служебных земельных наделов комментируемым Кодексом не устанавливается.
    
    Служебные наделы в соответствии со ст.85 ЗК РСФСР выделялись в двухнедельный срок из земель, находящихся в пользовании или долгосрочной аренде организаций соответствующих министерств и ведомств, по решению администрации этих организаций. При недостатке земель такие организации имели право ходатайствовать перед местными администрациями о дополнительном предоставлении земельных участков для этих целей.

    Служебные земельные наделы предоставляются только на время работы, в связи с которой они выделены. Ранее существовало правило, в соответствии с которым, в случае когда на служебном наделе произведен посев сельскохозяйственных культур, право пользования уволенного работника служебным наделом прекращалось после снятия урожая.
    
    Остался нерешенным также вопрос о сохранении права на служебный земельный надел за отдельными категориями работников. Право на служебный земельный надел сохранялось (ст.86 ЗК РСФСР), в частности, за работниками, прекратившими трудовые отношения при переходе их на пенсию по старости или инвалидности, за одним из членов семьи работников, призванных на действительную срочную военную службу в ряды Вооруженных Сил или поступивших на учебу, - на весь срок нахождения на военной службе либо в учебном заведении, а также за одним из членов семьи работников, погибших в связи с исполнением служебных обязанностей: для нетрудоспособного супруга и престарелых родителей - пожизненно, а для детей - до совершеннолетия.
    
    Поскольку комментируемым Кодексом подобный порядок не установлен, вероятно, установление иных, кроме указанных в ст.24, условий пользования служебными земельными наделами должно находиться в ведении тех организаций, которые предоставляют такие наделы.
    

Глава V
ВОЗНИКНОВЕНИЕ ПРАВ НА ЗЕМЛЮ

Комментарий к статье 25. Основания возникновения прав на землю

    В соответствии с данной статьей права, предусмотренные гл. III и IV ЗК РФ, а именно право собственности на земельный участок, право постоянного (бессрочного) пользования, право пожизненного наследуемого владения, право ограниченного пользования чужими земельными участками (сервитут), а также аренда и безвозмездное срочное пользование, возникают по тем же основаниям, что и иные гражданские права, а именно по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством.

    Кроме того, из текста п. 1 комментируемой статьи можно сделать вывод о том, что основания возникновения прав на землю могут быть предусмотрены и федеральными законами иных отраслей законодательства. В связи с указанием данной статьи существенно затрудняется реализация положений ст.88-92 ЗК РФ, согласно которым права на земельные участки промышленного и иного специального назначения могут возникнуть в том числе и по основаниям, предусмотренным законами субъектов РФ. На наш взгляд, при дальнейшем развитии земельного законодательства все-таки следует придерживаться положений ст.25 ЗК РФ, согласно которой основания возникновения прав на землю могут быть установлены только на федеральном уровне.
    
    Таким образом, ЗК РФ подтверждает, что перечисленные выше права на землю являются правами по своему содержанию гражданскими. Это имеет существенное значение для их приобретения и реализации. Так, согласно ст.1 ГК РФ граждане (физические лица) и юридические лица приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе. Они свободны в установлении своих прав и обязанностей на основе договора и в определении любых не противоречащих законодательству условий договора. На основе комментируемой статьи следует сделать вывод о том, что определенный ГК РФ принцип полностью распространяется и на приобретение прав в сфере земельных отношений. В то же время эту норму следует применять в контексте ст.129 ГК РФ, в соответствии с которой земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах.

    Важным для возникновения прав на землю, если они понимаются как гражданские, является и положение, установленное ст.1 ГК РФ (ч. 3), о том, что гражданские права могут быть ограничены только на основании федерального закона и в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Эту норму следует распространять не только на случаи реализации уже приобретенных прав, но и на их возникновение.
    
    В целом же действие установленных гражданским и земельным законодательством правил предусматривает следующее соотношение норм этих двух отраслей: права на земельные участки возникают по основаниям и в соответствии с принципами, определенными гражданским законодательством, однако федеральными земельными законами в соответствии с принципами, установленными земельным законодательством, может быть ограничен круг субъектов, которым земельные участки предоставляются на основании того или иного права. Федеральными же земельными законами может быть органичен оборот земельных участков (см. ст.27 ЗК РФ и комментарий к ней), и это прежде всего означает, что право собственности граждан, юридических лиц, местного самоуправления, субъектов РФ на ряд предусмотренных ЗК РФ земель возникнуть не может. Земельным законодательством также могут быть установлены особенности возникновения прав на земельные участки, что, собственно, и составляет содержание данной главы.
    
    Некоторые особенности возникновения, равно как и реализации, прав на земельные участки могут быть также установлены и аграрным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах и др. - в зависимости от того, к какой из категорий земель принадлежит тот или иной земельный участок. Однако следует заметить, что нормы, устанавливаемые нормативными актами этих отраслей, не могут вступать в противоречие с общими положениями земельного законодательства (о земельном законодательстве см. ст.2 ЗК РФ и комментарий к ней).
    
    Кроме того, в отношении возникновения прав на земельные участки можно сказать следующее.
    
    Права на земельные участки, установленные указанными комментируемой статьей главами ЗК РФ, возникают на основаниях, предусмотренных гражданским законодательством, с учетом специальных норм земельного законодательства, определенных положений иного отраслевого законодательства.
    
    Право может возникнуть на сформированный в соответствии с законодательством о землеустройстве и земельном кадастре земельный участок либо в отдельных случаях на часть земельного участка (частный сервитут) у лиц, имеющих в соответствии с федеральным законом право на приобретение на основе избранного правового титула.
    
    Право на земельный участок как на недвижимую вещь (гражданским законодательством это установлено на основании ст.130 ГК РФ) может возникнуть только после государственной регистрации в соответствии со ст.131,164 ГК РФ и Федеральным законом “О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним”.

    Общие основания возникновения гражданских прав и обязанностей предусмотрены гл. 2 “Возникновение гражданских прав и обязанностей, осуществление и защита гражданских прав” ГК РФ. При этом на перечисленных статьями данной главы основаниях возникают как вещные права, так и права (а также обязанности) участников обязательственных правоотношений.
    
    Помимо статей гл. 2, ГК РФ предусматриваются также нормы, устанавливающие особенности приобретения права собственности (гл. 14), в том числе основания приобретения этого права (ст.218), а также права общей собственности (ст.244).
    
    Следует обратить внимание на то, что гл. 17 ГК РФ предусмотрены основания приобретения права пожизненного наследуемого владения (ст.265), права постоянного (бессрочного) пользования (ст.268), сервитута (ст.274). Но с принятием ЗК РФ положения указанных статей в части, противоречащей ЗК РФ, применяться не могут, поскольку ЗК РФ как основной закон земельного законодательства в данном случае содержит нормы, имеющие приоритет в регулировании земельных отношений, так как ими определены особенности оборота земель. То же можно сказать и об иных статьях ГК РФ, составляющих содержание и гл. 17, и иных глав, если они касаются приобретения прав на земельный участок, в частности о порядке приватизации или, наоборот, изъятия (выкупа) земельного участка, перехода прав на земельный участок при переходе прав на недвижимое имущество, на нем находящееся (ст.273, 552), предоставления прав на земельные участки для строительства (ст.263).
    
    В качестве положений о возникновении гражданских прав ст.8 ГК РФ определено, что гражданские права и обязанности возникают из оснований, предусмотренных законом и иными правовыми актами, а также из действий граждан и юридических лиц, которые хотя и не предусмотрены законом или такими актами, но в силу общих начал и смысла гражданского законодательства порождают гражданские права и обязанности. Не все предусмотренные ст.8 и 218 ГК РФ для возникновения гражданских прав основания корреспондируют с возникновением прав на землю, а только те, которые соответствуют правовой природе земельных участков. Так, основаниями возникновения права собственности на землю по гражданскому законодательству следует считать лишь те, что предусмотрены пп. 2 и 3 ст.218 ГК РФ.
    
    В соответствии с ГК РФ права на земельный участок возникают из договоров и иных сделок, предусмотренных законом. Из сделки может возникнуть право собственности на земельный участок, права и обязанности арендатора и арендодателя - по договору аренды земельного участка и права пользователя - по договору о передаче участка в безвозмездное срочное пользование (см. ст.24 Кодекса и комментарий к ней).

    Статья 8 предусматривает также, что гражданские права возникают и из договоров и иных сделок, не предусмотренных законом, но не противоречащих ему. По всей вероятности, не следует исключать возможность возникновения права на землю и в этом последнем случае. Но практика исходит из того, что права на земельный участок возникают из сделок, законом предусмотренных.
    
    Право на земельный участок может возникнуть из акта государственного органа или органа местного самоуправления, наделенных полномочиями предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Акт (решение) органа государственной власти или местного самоуправления в данном случае является основанием для возникновения права постоянного бессрочного пользования, права собственности (в процессе приватизации), права безвозмездного срочного пользования на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности.
    

    Права на земельный участок могут возникнуть также:

    из судебного решения, установившего гражданские права и обязанности. В этом случае права на земельный участок могут быть признаны судом, если из материалов и доказательств, представленных суду, следует, что это право принадлежало (либо принадлежит) лицу на том или ином основании. Судебное решение, установившее право на землю, является юридическим основанием, при наличии которого органы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним обязаны осуществить государственную регистрацию права на землю или сделки с землей (см. ст.59 и комментарий к ней). В то же время предоставление земельных участков в собственность или на основании иного права не входит в компетенцию суда. Но суд может вынести решение, обязывающее соответствующие органы предоставить земельный участок*;
_________________
    * См. также гл. IX ЗК РФ и комментарий к ней.

    
    в результате приобретения имущества по основаниям, допускаемым законом. Помимо оснований, собственно установленных гражданским законодательством, к таким основаниям относятся, в частности, нормы ст.20 и 21 ЗК РФ о праве граждан и юридических лиц закрепить земельные участки, используемые ими на праве постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения, в собственность или заключить договор аренды;
    
    вследствие иных действий граждан и юридических лиц. К ним можно отнести приобретение земельных участков на основании приобретательной давности;
    
    вследствие событий, с которыми закон или иной правовой акт связывает наступление гражданско-правовых последствий. В данном случае речь может идти, например, о приобретении права на земельный участок, принадлежавшего умершему, в порядке наследования. В этом случае смерть правообладателя является указанным событием.
        
    Следует отметить, что право на земельный участок возникает не из одного, а из совокупности оснований*. Это связано с тем, что для приобретения права на земельный участок необходимо осуществление не одного, а нескольких взаимосвязанных действий. После заключения договора, принятия судебного решения, решения уполномоченного органа о предоставлении права на земельный участок следует государственная регистрация как особое действие, без которого права на земельный участок не возникают. На необходимость совокупности оснований для возникновения права на земельный участок указывает и норма ст.30 ЗК РФ, согласно которой решение исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления, предусмотренных ст.29 ЗК РФ, о предоставлении земельного участка для строительства или протокол о результатах торгов (конкурсов, аукционов) является основанием: государственной регистрации права постоянного (бессрочного) пользования при предоставлении земельного участка в постоянное (бессрочное) пользование; заключения договора купли-продажи, договора аренды земельного участка.
_________________
    * Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой / отв. ред. О. Н. Садиков. М.: Юринформцентр, 1995. С. 27.
    
    
    Права на земельный участок возникают с момента регистрации соответствующих прав на него, если иное не установлено законом.
    
    Понятие о содержании государственной регистрации прав на недвижимое имущество содержится в упомянутом Федеральном законе “О государственной регистрации прав на земельные участки и сделок с ним”: государственная регистрация прав - юридический акт признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество в соответствии с ГК РФ. Государственная регистрация является единственным доказательством существования зарегистрированного права. Зарегистрированное право на недвижимое имущество может быть оспорено только в судебном порядке.
    
    Государственная регистрация прав проводится на всей территории РФ по месту нахождения недвижимого имущества в пределах регистрационного округа. Датой государственной регистрации прав (а значит, и датой их возникновения) является день внесения соответствующих записей о правах в Единый государственный реестр прав.
    
    Поскольку земельные участки признаны недвижимым имуществом, государственная регистрация прав на земельные участки и сделок с ними осуществляется на основании ст.131 и 164 ГК РФ и упомянутого выше Федерального закона “О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним”, как уже было сказано.
    
    Согласно ст.131 ГК РФ право собственности и другие вещные права на земельные участки, ограничения этих прав, их возникновение, переход и прекращение подлежат государственной регистрации в Едином государственном реестре учреждениями юстиции. Регистрации подлежат: право собственности, право пожизненного наследуемого владения, право постоянного (бессрочного) пользования, ипотека, сервитуты, а также иные права в случаях, предусмотренных ГК РФ и иными законами.

    Обратим внимание на то, что помимо самих вещных прав государственной регистрации подлежат ограничения этих прав, их возникновение, переход и прекращение (ст.131 ГК РФ).
    
    В рамках этих положений утверждены и некоторые нормы ЗК РФ. Так, на основании свидетельства о праве на наследство проводится государственная регистрация перехода права пожизненного наследуемого владения земельным участком по наследству (ст.21 ЗК РФ). Государственной регистрации подлежит ограничение прав на землю (ст.56 ЗК РФ).
    
    Подлежит государственной регистрации и право безвозмездного срочного пользования, несмотря на то что оно не упомянуто специально ст.131 ГК РФ. Перечень прав, приведенный в этой статье, является открытым. Поэтому регистрации подлежат, помимо перечисленных, и иные права, установленные законом.
    
    В отношении государственной регистрации сделок с земельными участками комментируемой статьей установлена специальная норма о том, что она обязательна в случаях, указанных в федеральных законах. Прежде всего это означает, что такие случаи не могут быть установлены ни законами субъектов РФ, ни нормативными актами местного самоуправления. В то же время отсутствие специального указания об обязательной государственной регистрации той или иной сделки еще не означает, что стороны сделки не обязаны обращаться в органы госрегистрации. Наоборот: каждая сделка влечет за собой ограничения, обременения или переход прав на земельный участок, а требование их регистрации четко определено упомянутыми статьями. Это следует и из сущности сделок, которые определены ст.153 ГК РФ как действия граждан и юридических лиц, направленные на установление, изменение или прекращение гражданских прав и обязанностей.
    
    Следует заметить, что ЗК РФ расширен перечень федеральных законов, которыми могут быть установлены случаи обязательной регистрации сделок с земельными участками, в сравнении с ГК РФ. Статьей 164 ГК РФ установлено, что сделки с землей и другим недвижимым имуществом подлежат государственной регистрации в случаях и порядке, предусмотренных ст.131 ГК и Федеральным законом “О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним”, т.е. только двумя федеральными законами. С принятием ЗК РФ обязательность государственной регистрации сделок с землей может быть установлена также федеральными земельными законами.
    
    В то же время относительно отдельных сделок действительно установлено специальное положение об их государственной регистрации. Такими являются сделки аренды земельных участков*. Но не подлежит самостоятельной (без договора) регистрации право аренды земельного участка, поскольку данная регистрация не требуется ни ГК РФ, ни ЗК РФ.
_________________
    * См.: ст.609 ГК РФ, ст.4, 26 Федерального закона “О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним”.
    

    Указание Федерального закона “О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним” на необходимость регистрации права аренды (ст.26) в данном случае следует понимать как необходимость регистрации договора аренды и соответственно прав, закрепленных за сторонами этим договором.

    Помимо обязательной государственной регистрации законом устанавливаются и случаи, когда она не требуется. Так, Федеральным законом “О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним” утверждено, что права на недвижимое имущество, возникшие до момента вступления в силу этого Федерального закона*, признаются юридически действительными при отсутствии их государственной регистрации, введенной данным Федеральным законом. Государственная регистрация таких прав проводится по желанию их обладателей. Эти права считаются возникшими и без государственной регистрации.
_________________
    *  Согласно ст.33 Федерального закона “О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним” данный Федеральный закон был введен в действие на всей территории РФ через шесть месяцев после его официального опубликования.
    
    
    Дальнейшее совершение сделок с земельными участками, права на которые не были зарегистрированы, или сделок с правами на землю требует их государственной регистрации, поскольку согласно ст.6 Федерального закона “О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним” государственная регистрация возникших после введения в действие данного Закона ограничения (обременения) или иной сделки с объектом недвижимого имущества требует государственной регистрации прав на данный объект, возникших до введения в действие указанного Закона. Исключение сделано для земельных участков, находящихся в государственной собственности до разграничения ее на федеральную, субъектов РФ и муниципальную. В соответствии с Федеральным законом “О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации” (ч. 10 ст.3) до разграничения государственной собственности на землю государственная регистрация права государственной собственности на землю для осуществления распоряжения землями, находящимися в государственной собственности, не требуется.
    
    Не требуется и государственная регистрация договоров аренды земельного участка, субаренды земельного участка, безвозмездного срочного пользования земельным участком, заключенных на срок менее чем один год, за исключением случаев, установленных федеральными законами (см. ст.26 ЗК РФ).
    
    Помимо общих положений о приобретении прав на земельные участки законодательством установлены и особые нормы, определяющие основания возникновения отдельных видов прав.
    
    Статьей 218 ГК РФ установлены основания для приобретения права собственности на имущество, как имеющее собственника, так и не имеющее. Право собственности на имущество, которое имеет собственника, может быть приобретено другим лицом на основании договора купли продажи, мены, дарения или иной сделки об отчуждении этого имущества. В случае смерти гражданина право собственности на принадлежавшее ему имущество переходит по наследству к другим лицам в соответствии с завещанием или законом. В случае реорганизации юридического лица право собственности на принадлежавшее ему имущество переходит к юридическим лицам - правопреемникам реорганизованного юридического лица.

    Если имущество собственника не имеет, собственник его неизвестен или отказался от имущества либо утратил на него право собственности по иным основаниям, на такое имущество возможно приобретение права собственности по основаниям, предусмотренным законом. И в качестве такого основания предусмотрен институт приобретательной давности.
    
    Возможность приобретения земельного участка по приобретательной давности представляет собой предмет давней дискуссии.
    
    Согласно ст.234 ГК РФ содержание приобретательной давности заключается в следующем: лицо - гражданин или юридическое лицо, не являющееся собственником имущества, но добросовестно, открыто и непрерывно владеющее, как своим собственным, недвижимым имуществом в течение 15 лет либо иным имуществом в течение 5 лет, приобретает право собственности на это имущество (приобретательная давность). Право собственности на недвижимое имущество, подлежащее государственной регистрации, возникает у лица, приобретшего это имущество в силу приобретательной давности, с момента такой регистрации.
    
    Основное содержание дискуссии заключалось в том, что ст.214 ГК РФ была установлена презумпция права государственной собственности на земельные участки, не предоставленные в иную собственность. Согласно этому данные объекты, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью. Это вызывало сомнение у ряда специалистов в том, что земельные участки как бесхозяйные могут быть приобретены на основании приобретательной давности или перейти в муниципальную собственность в порядке, предусмотренном ст.225 ГК РФ.
    
    Были и другие точки зрения, основанные на том, что бесхозяйной признается не только вещь, у которой заведомо нет собственника, но и вещь, собственник которой неизвестен. Например, могут быть найдены доказательства того, что земельный участок в свое время был передан в собственность гражданина (например, садовый участок). Но с течением времени становится трудно или невозможно определить, кому именно земельный участок принадлежит на данный момент времени. Этому может быть целый ряд объективных и субъективных причин. Высказывалось мнение, что такой земельный участок на основании приобретательной давности может быть приобретен.
    
    До принятия ЗК РФ дискуссионным был вопрос, можно ли на земельные участки распространить режим бесхозяйных вещей, поскольку ответ на этот вопрос в земельном законодательстве отсутствовал. Теперь же согласно ст.53 ЗК РФ при отказе от права собственности на земельный участок этот участок приобретает правовой режим бесхозяйной недвижимой вещи (см. ст.53 и комментарий к ней).
         
    При этом для возникновения права собственности на бесхозяйные недвижимые вещи установлено следующее правило (ст.225 ГК РФ): бесхозяйные недвижимые вещи принимаются на учет органом, осуществляющим государственную регистрацию права на недвижимое имущество, по заявлению органа местного самоуправления, на территории которого они находятся. По истечении года со дня постановки бесхозяйной недвижимой вещи на учет орган, уполномоченный управлять муниципальным имуществом, может обратиться в суд с требованием о признании права муниципальной собственности на эту вещь.
    
    Бесхозяйная недвижимая вещь, не признанная по решению суда поступившей в муниципальную собственность, может быть вновь принята во владение, пользование и распоряжение оставившим ее собственником либо приобретена в собственность в силу приобретательной давности.
    
    По нашему мнению, приобретение бесхозяйных земельных участков в собственность по приобретательной давности заслуживает распространения, в том числе с точки зрения развития принципа многообразия и равенства всех форм собственности на землю.
    
    Кроме того, при осуществлении разграничения государственной собственности на землю необходимо более четко решить, в какой государственной собственности (федеральной или субъекта РФ) должны находиться не имеющие собственника земельные участки при реализации норм ст.225 ГК РФ.
    
    ЗК РФ установлены и иные, не известные ст.218 ГК РФ основания приобретения права собственности гражданами: это, как говорилось выше, безвозмездное оформление права собственности гражданами, использовавшими земельные участки до вступления в силу ЗК РФ, на основании права пожизненного наследуемого владения (ст.21 ЗК РФ), постоянного (бессрочного) пользования (ст.20 ЗК РФ). Кроме того, право собственности может быть оформлено и гражданами РФ, имеющими в фактическом пользовании земельные участки с расположенными на них жилыми домами, приобретенные ими в результате сделок, которые были совершены до вступления в силу Закона СССР от 6 марта 1990 г. N 1305-1 “О собственности в СССР”, но которые не были надлежаще оформлены и зарегистрированы*. В данном случае речь идет о ненадлежащем оформлении земельных участков, на которых расположены жилые дома.
_________________
    * См.: ст.3 Федерального закона “О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации”.

    
    Особенности приобретения прав на земельные участки под недвижимым имуществом установлены Федеральным законом “О приватизации государственного и муниципального имущества”.
    
    Законодательством установлены и особые случаи возникновения государственной и муниципальной собственности на земельные участки. Возникновение права собственности в данных случаях также имеет несколько оснований.
    
    Одной из наиболее существенных процедур административного характера, вслед за которыми последует возникновение федеральной собственности, собственности субъектов РФ, муниципальной собственности на землю, является разграничение государственной собственности на землю на основании Федерального закона “О разграничении государственной собственности на землю”. В данном случае в его основании лежит нормативный акт, а также решения соответствующих органов о закреплении конкретных земельных участков за конкретными собственниками.

    Право государственной или муниципальной собственности может также возникнуть в результате выкупа земельного участка для государственных или муниципальных нужд (см. ст.49 ГК РФ и комментарий к ней), а также при изъятии земельного участка в случае нарушения собственником земельного законодательства (см. ст.44 ЗК РФ и комментарий к ней), конфискации земельного участка (см. ст.50 ЗК РФ и комментарий к ней), реквизиции земельного участка (см. ст.51 ЗК РФ и комментарий к ней). В данном случае в основании возникновения права государственной собственности находятся решения соответствующих органов власти и судебные решения о принудительном прекращении права собственности граждан или юридических лиц.
    
    Как уже указывалось, право муниципальной или государственной собственности может возникнуть и на бесхозяйный земельный участок на основании решения суда.
    
    Завершающим этапом возникновения права собственности во всех этих случаях будет государственная регистрация права федеральной собственности, собственности субъектов РФ, муниципальной собственности.
    
    Основанием приобретения права постоянного (бессрочного) пользования при предоставлении земельного участка является решение органа государственной власти или местного самоуправления о предоставлении его пользователю (см. ст.20 ЗК РФ). Основания приобретения права постоянного (бессрочного) пользования установлены и ст.268 ГК РФ, но в соответствии с указанной ст.20 ЗК РФ с момента вступления в действие ЗК РФ земельные участки не предоставляются гражданам, а также юридическим лицам, кроме государственных и муниципальных учреждений, федеральных казенных предприятий. Земельные участки на основании этого права могут быть предоставлены также органам государственной власти и органам местного самоуправления.
    
    Согласно ст.21 ЗК РФ земельные участки не предоставляются гражданам на праве пожизненного наследуемого владения с момента вступления в действие ЗК РФ. В связи с этим ст.265 ГК РФ “Основания приобретения права пожизненного наследуемого владения земельным участком” не применяется. Однако право пожизненного наследуемого владения может возникнуть в порядке наследования.
    
    В то же время и право пожизненного наследуемого владения, и право постоянного (бессрочного) пользования переходит приобретателю недвижимости, расположенной на земельном участке, принадлежавшем прежнему владельцу недвижимости на основе постоянного (бессрочного) пользования (см. ст.35 ЗК РФ и комментарий к ней). Статьей 271 ГК РФ также установлено, что при переходе права собственности на недвижимость, находящуюся на чужом земельном участке, к другому лицу оно приобретает право пользования соответствующей частью земельного участка на тех же условиях и в том же объеме, что и прежний собственник недвижимости.

    Однако при переходе права постоянного бессрочного пользования земельным участком при упомянутых выше обстоятельствах лицу, не указанному ст.20 ЗК РФ в качестве допустимых правообладателей, следует приобрести земельный участок в собственность или заключить договор аренды в соответствии со ст.20, 36 ЗК РФ, а также ст.3 Федерального закона “О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации”.
    
    Основания возникновения сервитута (права ограниченного пользования земельным участком) установлены как земельным (см. ст.23 ЗК РФ), так и гражданским (ст.274 ГК РФ) законодательством. При этом основанием возникновения утвержденного ЗК РФ публичного сервитута является решение соответствующего органа государственной власти или местного самоуправления. Основанием же возникновения сервитута по ГК РФ (в соответствии с ЗК РФ сервитута частного) является соглашение между лицом, требующим установления сервитута, и собственником соседнего участка и подлежит регистрации в порядке, установленном для регистрации прав на недвижимое имущество. Если соглашение об установлении и условиях сервитута не достигнуто, спор разрешается судом по иску лица, требующего установления сервитута. В данном случае подчеркнем то обстоятельство, что соглашение заключается по требованию, т.е. по инициативе, собственника соседнего земельного участка. Возникновение права сервитута по инициативе собственника земельного участка, где он будет установлен, не предусматрено.
    
    Право аренды и субаренды земельного участка возникает на основании соответственно договора аренды и субаренды. Данные права возникают также у лиц, приобретающих эти права на основании сделки по распоряжению ими арендаторами и субарендаторами (см. ст.22 ЗК РФ и комментарий к ней).
    
    Основаниями возникновения права безвозмездного срочного пользования являются либо решение соответствующего органа государственной власти или местного самоуправления, предоставляющего земельный участок, либо договор, если земельный участок передается в пользование гражданином или юридическим лицом - собственником земли.
    
    Согласно ч. 3 комментируемой статьи не подлежат возврату прежде всего национализированные земельные участки, т.е. земельные участки, право собственности на которые было прекращено на основании принятого в 1917 г. Декрета о земле.
    
    

Комментарий к статье 26. Документы о правах на земельные участки

    Данная статья основана на положении об обязательной государственной регистрации прав на земельные участки и сделок с ними как с недвижимым имуществом.

    При этом документами, удостоверяющими права на земельные участки, согласно Федеральному закону “О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним” являются документы, подтверждающие регистрацию прав (ст.9 названного Закона).
    
    Согласно ст.12 упомянутого Федерального закона права на недвижимое имущество и сделки с ним подлежат государственной регистрации и фиксируются в Едином государственном реестре прав. Указанный реестр составляет основу документов, удостоверяющих права на земельные участки. Неотъемлемой частью Единого государственного реестра прав являются дела, включающие правоустанавливающие документы на недвижимое имущество, и книги учета документов. Дело правоустанавливающих документов открывается на каждый объект недвижимого имущества (в том числе на земельные участки). В дело помещаются все документы, поступающие для регистрации прав на указанный объект. Книги учета документов содержат данные о принятых на регистрацию документах об объекте недвижимого имущества, правообладателях, регистрируемом праве и заявителях; о выданных свидетельствах о государственной регистрации прав; о выписках и справках из Единого государственного реестра прав и об иных документах.
    
    Проведенная государственная регистрация возникновения и перехода прав на недвижимое имущество удостоверяется свидетельством о государственной регистрации прав (ст.14 Федерального закона “О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним”). Проведенная государственная регистрация договоров и иных сделок удостоверяется специальной регистрационной надписью на документе, отражающем содержание сделки.
    
    Формы свидетельств и специальной регистрационной надписи устанавливаются Правилами ведения Единого государственного реестра прав.
    
    Формы свидетельства о государственной регистрации прав, введенные отдельными субъектами РФ и администрациями городов до установления единой формы свидетельства, признаются юридически действительными.
    
    В соответствии со ст.14 Федерального закона “О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" свидетельством удостоверяется проведенная государственная регистрация возникновения и перехода прав на недвижимое имущество. постановлением Правительства РФ от 18 февраля 1998 г. N 219.
         
    Согласно указанным Правилам свидетельство о государственной регистрации, выдаваемое правообладателю, является документом строгой отчетности, имеет степень защищенности на уровне ценной бумаги на предъявителя, а также учетную серию и номер. Форма свидетельства устанавливается данными Правилами. Свидетельство выдается: правообладателю - при регистрации любого вещного права на объект недвижимого имущества; арендатору - при регистрации аренды; залогодержателю - при регистрации ипотеки.
    

   В свидетельстве указываются в следующем порядке:

    наименование учреждения юстиции по регистрации прав, выдавшего свидетельство;
    

    дата выдачи свидетельства;

    реквизиты документов, на основании которых зарегистрировано право;

    данные о субъектах права в соответствии с п. 18 настоящих Правил;

    вид зарегистрированного права;

    описание объекта права, его адрес (местонахождение) и кадастровый или условный номер;
    

    существующие ограничения (обременения) права.

    В нижней части свидетельства указываются дата и номер регистрации, которые совпадают с аналогичными данными в Едином государственном реестре прав.
    
    В случае общей совместной собственности в свидетельстве указываются все правообладатели и свидетельство выдается в единственном экземпляре для всех правообладателей.
    
    В случае совместной долевой собственности в свидетельстве указываются все правообладатели, а свидетельство выдается каждому из сособственников.
    
    Свидетельство заполняется от руки или автоматизированным способом.
    
    Проведение государственной регистрации договоров и иных сделок в отношении недвижимого имущества удостоверяется штампом регистрационной надписи на оригинале правоустанавливающего документа.
    
    Слова “Российская Федерация”, “Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним”, “Свидетельство о государственной регистрации права”, наименование учреждения юстиции по регистрации прав, а также серия и номер свидетельства вносятся в бланки свидетельств при их изготовлении.
    
    В графе “Дата выдачи” указывается дата заполнения свидетельства и его подписания регистратором прав на недвижимое имущество и сделок с ним, которая может не совпадать с датой государственной регистрации права в Едином государственном реестре прав и с датой его фактической выдачи правообладателю.
    
    Свидетельство должно быть заполнено и подписано регистратором прав на недвижимое имущество и сделок с ним, т.е. подготовлено к фактической выдаче правообладателю, в срок, не превышающий срока, в течение которого должна быть проведена государственная регистрация права конкретного лица (правообладателя).
    
    Свидетельство выдается правообладателю в день его явки в учреждение юстиции по регистрации прав. Дата фактической выдачи правообладателю свидетельства отражается в графе “Дата выдачи” Книги учета выданных свидетельств о государственной регистрации прав.
    
    В случае если свидетельство было заполнено и подписано регистратором прав на недвижимое имущество и сделок с ним, но лицо явилось за ним после государственной регистрации перехода его прав к иному правообладателю, такое свидетельство указанному лицу не выдается и помещается в соответствующее дело, содержащее правоустанавливающие документы.
    
    В графу “Документы-основания” вносятся сведения о реквизитах документов, на основании которых зарегистрировано право. В случаях когда документом, на основании которого было приобретено право, является зарегистрированная сделка, в этой же графе также указываются дата и номер ее регистрации. Если документом, на основании которого было приобретено право, является сделка, совершенная в нотариальной форме, то в названной графе также указываются сведения о ее нотариальном удостоверении (фамилия и инициалы нотариуса, реестровый номер).
    
    При выдаче свидетельств каждому из участников долевой собственности в этой графе, помимо реквизитов документа, на основании которого участниками общей долевой собственности было приобретено право общей долевой собственности, указываются также реквизиты соглашения об определении долей или соответствующего решения суда, вступившего в законную силу, если размер долей в праве общей собственности был определен указанными документами (если таковые имеются).
    
    В графу “Субъект (субъекты) права” вписываются указанные в п. 18 Правил сведения о правообладателе (правообладателях).
    
    При выдаче свидетельства участникам общей совместной собственности в этой графе указываются сведения обо всех участниках общей совместной собственности и свидетельство выдается в единственном экземпляре для всех правообладателей (п.74 Правил).
    
    При выдаче свидетельств участникам общей долевой собственности в каждом свидетельстве в этой графе указываются данные участника долевой собственности (п. 18 Правил), которому это свидетельство выдается. Сведения об остальных участниках общей долевой собственности (п.74 Правил) указываются на оборотной стороне свидетельства после слов “Иные участники общей долевой собственности согласно записям Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним:” и подписываются регистратором прав на недвижимое имущество и сделок с ним с обязательным указанием его фамилии и инициалов, после чего скрепляются печатью учреждения юстиции по регистрации прав.
    
    Если право иных участников общей долевой собственности не зарегистрировано в Едином государственном реестре прав, после названных выше слов указываются слова: “Не зарегистрировано”.
    

    В графу “Вид права” вносится запись о виде зарегистрированного права.

    Графа “Объект права” содержит краткое описание земельного участка.

    В графу “Кадастровый (или условный) номер” вносится кадастровый номер земельного участка.
    
    Графа “Существующие ограничения (обременения) права” заполняется в тех случаях, когда к указанному в графе “Дата выдачи” моменту в Едином государственном реестре прав было зарегистрировано ограничение (обременение) права. В случае отсутствия зарегистрированных ограничений (обременений) права в названной графе указываются слова: “Не зарегистрировано”.
    
    Сведения о дате и номере регистрации права должны совпадать с датой и номером регистрации, указанными на соответствующем листе подразделов Единого государственного реестра прав.
    

    Каждое свидетельство имеет учетную серию и номер.

    В государственной регистрации права на земельный участок или сделки с ним может быть отказано на основании и в порядке, определенных Законом.
    
    В соответствии с п. 3 ст.20 Закона при принятии решения об отказе в государственной регистрации права на недвижимое имущество или сделки с ним заявителю не позже пяти дней после окончания срока рассмотрения заявления направляется сообщение о причинах такого отказа (далее - сообщение).
    

    В сообщениях, направляемых заявителю, указываются в том числе:

    наименование учреждения юстиции по регистрации прав;

    исходящий номер и дата направления сообщения;

   слова: “На основании абзаца... пункта 1 статьи 20 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" Вам отказано в государственной регистрации права (или сделки, если отказывается в регистрации сделки) на/с (далее указывается объект недвижимости, в регистрации права на который или сделки с которым отказывается), документы на которую Вами были представлены (далее указываются дата и входящий номер представленных на государственную регистрацию права или сделки документов), по следующим причинам:”;
    
    причины, послужившие основанием для принятия решения об отказе в государственной регистрации права на недвижимое имущество или сделки с ним;
    
    слова: “Отказ в государственной регистрации права на недвижимое имущество или сделки с ним в соответствии со статьей 2 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" может быть обжалован в суд, арбитражный суд”.
    
    Сообщение заполняется на официальном бланке учреждения юстиции по регистрации прав.
    
    В соответствии с п. 1 ст.7 Закона “О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним” может быть сделана выписка из Единого государственного реестра прав, а также даны сведения о содержании правоустанавливающих документов и правах отдельных лиц, иные сведения, оформление и выдача которых производятся в соответствии с указанными Правилами и Инструкцией.

    Также отдельно оформляемым документом выдаются сведения о переходе прав на объект недвижимости лицам, указанным в п. 3 ст.7 Закона. Названные сведения выдаются в виде выписки из Единого государственного реестра прав.
    
    При применении ч. 2 комментируемой статьи следует иметь в виду, что согласно ГК РФ, если арендатор продолжает пользоваться имуществом после истечения срока договора при отсутствии возражений со стороны арендодателя, договор считается возобновленным на тех же условиях на неопределенный срок. Следовательно, при продолжении арендных отношений договор подлежит государственной регистрации.
    
    Если лицо приобрело земельный участок до вступления в силу Федерального закона “О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним” и не зарегистрировало его на основании ст.4 данного Закона (см. об этом комментарий к ст.25 ЗК РФ), правоустанавливающими документами на земельный участок в данном случае будут те документы (свидетельство о праве на землю), которые были ему выданы при оформлении участка в соответствующем земельном комитете.
    
    Государственная регистрация прав, осуществляемая в отдельных субъектах РФ и муниципальных образованиях до вступления в силу указанного Федерального закона, и соответственно документы, подтверждающие такую регистрацию, являются юридически действительными. Государственная регистрация возникших после введения в действие Федерального закона “О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним” ограничений (обременений) или иной сделки с объектом недвижимого имущества требует государственной регистрации прав на данный объект, возникших до введения в действие данного Федерального закона.
    
    Не менее важным является вопрос о том, какие документы следует представлять лицам, приобретающим земельный участок, в органы государственной регистрации. В данном случае речь идет о правоустанавливающих документах, предъявляемых для государственной регистрации права.
    
    Во-первых, обязательной государственной регистрации подлежат права на земельные участки, правоустанавливающие документы на которые были оформлены после вступления в силу указанного Федерального закона.
    
    Во-вторых, лица, в силу ст.20 и 21 ЗК РФ обладающие правом оформления права собственности или заключения договора аренды, также после принятия решения об оформлении должны представить в органы государственной регистрации документы, подтверждающие право на закрепление земельного участка в собственность, либо представить заключенный договор с органом государственной власти или местного самоуправления, обладающим полномочиями по предоставлению земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в соответствии со ст.29 ЗК РФ.

    Документами, на основании которых осуществляется государственная регистрация, в том числе прав на земельные участки, являются:
    
    акты, изданные органами государственной власти или органами местного самоуправления в рамках их компетенции и в порядке, который установлен законодательством, действовавшим в месте издания таких актов на момент их издания;
    
    договоры и другие сделки в отношении земельных участков, совершенные в соответствии с законодательством;
    
    акты (свидетельства) о приватизации жилых помещений, совершенные в соответствии с законодательством, действовавшим в месте осуществления приватизации на момент ее совершения;
    

    свидетельства о праве на наследство;

    вступившие в законную силу судебные решения;

    акты (свидетельства) о правах на земельные участки, выданные уполномоченными органами государственной власти в порядке, установленном законодательством, действовавшим в месте издания таких актов на момент их издания;
    
    иные акты передачи прав на недвижимое имущество и сделок с ним заявителю от прежнего правообладателя в соответствии с законодательством, действовавшим в месте передачи на момент ее совершения.
    
    При этом ст.17 Федерального закона “О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним” установлено, что обязательным приложением к документам, необходимым для осуществляемой по установленным настоящим пунктом основаниям государственной регистрации прав на объект недвижимого имущества, является план данного объекта недвижимого имущества, а к документам, необходимым для такой государственной регистрации прав на земельный участок, - кадастровый план данного земельного участка. Представления указанных планов не требуется, если план соответствующего объекта недвижимого имущества или иной документ, предусмотренный настоящим Федеральным законом и содержащий описание данного объекта недвижимого имущества, либо в случае государственной регистрации прав на земельный участок - кадастровый план данного земельного участка ранее уже представлялся и был помещен в соответствующее дело в качестве одного из правоустанавливающих документов.
    
    Гражданам, не имеющим на руках надлежаще оформленных правоустанавливающих документов, достаточно сложно подтвердить в органах государственной регистрации свои права на землю. Для части из них сделано исключение Федеральным законом “О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации”, в соответствии с которым граждане РФ, имеющие в фактическом пользовании земельные участки с расположенными на них жилыми домами, приобретенные ими в результате сделок, которые были совершены до вступления в силу Закона СССР от 6 марта 1990 г. N 1305-1 “О собственности в СССР”, но которые не были надлежаще оформлены и зарегистрированы, имеют право зарегистрировать право собственности на указанные земельные участки в соответствии с правилами, установленными ст.20 ЗК РФ.

    С целью упрощения государственной регистрации прав на земельные участки, предоставленные гражданам для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства, садоводства, огородничества, в Федеральном законе “О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним” введены дополнительные нормы, устанавливающие в том числе, какие документы должны считаться основанием для государственной регистрации на земельные участки в данном случае. Так, ст.25_2 указанного Федерального закона определено, что государственная регистрация права собственности гражданина на земельный участок, предоставленный до введения в действие ЗК РФ для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства на праве собственности, пожизненного наследуемого владения или постоянного (бессрочного) пользования либо если в акте, свидетельстве или другом документе, устанавливающих или удостоверяющих право такого гражданина на данный земельный участок, не указано право, на котором предоставлен такой земельный участок, или невозможно определить вид этого права, осуществляется с учетом особенностей, установленных настоящей статьей.
    
    При этом основанием для государственной регистрации права собственности гражданина на указанный в п. 1 ст.25_2 земельный участок является следующий документ:
    
    акт о предоставлении такому гражданину данного земельного участка, изданный органом государственной власти или органом местного самоуправления в пределах его компетенции и в порядке, установленном законодательством, действовавшим в месте издания такого акта на момент его издания;
    
    акт (свидетельство) о праве такого гражданина на данный земельный участок, выданный уполномоченным органом государственной власти в порядке, установленном законодательством, действовавшим в месте издания такого акта на момент его издания;
    
    выдаваемая органом местного самоуправления выписка из похозяйственной книги о наличии у такого гражданина права на данный земельный участок (в случае, если этот земельный участок предоставлен для ведения личного подсобного хозяйства);
    
    иной документ, устанавливающий или удостоверяющий право такого гражданина на данный земельный участок.
    
    В то же время Закон требует и в этом случае, чтобы обязательным приложением к представляемому документу являлся кадастровый план соответствующего земельного участка.
    
    Государственная регистрация права собственности гражданина на земельный участок в рассматриваемых случаях, как установлено Законом, осуществляется также в случае, если сведения о его площади, содержащиеся в представленном документе, не соответствуют данным кадастрового плана такого земельного участка.
         
    При этом истребование у заявителя дополнительных документов для государственной регистрации права собственности гражданина в рассматриваемом случае, помимо тех, что установлены Законом, не допускается.
    
    С недавнего времени установлены также и основания государственной регистрации права собственности на создаваемый или созданный объект недвижимого имущества. Так, для строительства, реконструкции такого объекта недвижимого имущества в соответствии с законодательством Российской Федерации выдача разрешения на строительство не требуется. В тоже время для государственной регистрации права собственности гражданина на объект индивидуального жилищного строительства, создаваемый или созданный на земельном участке, предназначенном для индивидуального жилищного строительства, либо создаваемый или созданный на земельном участке, расположенном в черте поселения и предназначенном для ведения личного подсобного хозяйства (на приусадебном земельном участке), необходимы:
    
    документы, подтверждающие факт создания такого объекта недвижимого имущества и содержащие его описание;
    
    правоустанавливающий документ на земельный участок, на котором расположен такой объект недвижимого имущества.
    
    Представление правоустанавливающего документа на указанный земельный участок не требуется в случае, если право заявителя на этот земельный участок ранее зарегистрировано в установленном рассматриваемым Законом порядке.
    
    Федеральным законом “О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним” определено также, что представление кадастрового плана указанного земельного участка не требуется в случае, если:
    
    право на указанный земельный участок ранее зарегистрировано в установленном названным Федеральным законом порядке;
    
    указанный земельный участок предназначен для ведения дачного хозяйства или садоводства и если представлено заключение правления соответствующего садоводческого или дачного некоммерческого объединения, подтверждающее, что создаваемый или созданный объект недвижимого имущества расположен в пределах границ указанного земельного участка;
    
    для строительства, реконструкции соответствующего создаваемого или созданного объекта недвижимого имущества не требуется в соответствии с законодательством Российской Федерации выдачи разрешения на строительство либо указанный земельный участок предназначен для ведения личного подсобного хозяйства и если представлено заключение органа местного самоуправления соответствующего поселения или городского округа, подтверждающее, что создаваемый или созданный объект недвижимого имущества расположен в пределах границ указанного земельного участка.
    
    Документом, подтверждающим факт создания объекта недвижимого имущества на предназначенном для ведения дачного хозяйства или садоводства земельном участке либо факт создания гаража или иного объекта недвижимого имущества (если для строительства, реконструкции такого объекта недвижимого имущества не требуется в соответствии с законодательством Российской Федерации выдача разрешения на строительство) и содержащим описание такого объекта недвижимого имущества, является декларация о таком объекте недвижимого имущества.

    Документами, подтверждающими факт создания объекта индивидуального жилищного строительства на земельном участке, предназначенном для индивидуального жилищного строительства, или факт создания объекта индивидуального жилищного строительства на земельном участке, расположенном в черте поселения и предназначенном для ведения личного подсобного хозяйства (на приусадебном земельном участке), и содержащими описание такого объекта индивидуального жилищного строительства, являются технический паспорт такого объекта индивидуального жилищного строительства и разрешение органа местного самоуправления на ввод такого объекта индивидуального жилищного строительства в эксплуатацию или (в случае если такой объект индивидуального жилищного строительства является объектом незавершенного строительства) разрешение на строительство. До 1 января 2010 г. технический паспорт объекта индивидуального жилищного строительства является единственным документом, подтверждающим факт создания такого объекта индивидуального жилищного строительства на указанном земельном участке и содержащим его описание.
    
    

Комментарий к статье 27. Ограничения оборотоспособности земельных участков

    Комментуруемой статьей определено, что оборот земельных участков регулируется как гражданским, так и земельным законодательством.

    Понятие земельного законодательства установлено ст.2 ЗК РФ. Понятие гражданского законодательства дано в ст.3 ГК РФ. Согласно данной статье гражданское законодательство состоит из ГК РФ и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов (далее - законы), регулирующих отношения, указанные в пп. 1 и 2 ст.2 комментируемого Кодекса. Буквальное толкование указанных статей ЗК РФ и ГК РФ вынуждает сделать вывод о том, что регулирование оборота земельных участков должно осуществляться нормативными актами уровня закона, а именно федеральными законами, регулирующими гражданско-правовые отношения, а также федеральными законами и законами субъектов РФ, регулирующими земельно-правовые отношения. Однако ЗК РФ предусмотрены случаи, когда те или иные вопросы оборота земель могут быть урегулированы и подзаконными нормативными актами (см., например, ч. 4 ст.38 ЗК РФ).
    
    В качестве недвижимого имущества земельный участок наделен таким правовым качеством, как оборотоспособность. Под оборотоспособностью согласно ст.129 ГК РФ, установившей общее понятие оборотоспособности гражданских прав, следует понимать возможность земельного участка свободно отчуждаться или переходить от одного лица к другому в порядке универсального правопреемства (наследование, реорганизация юридического лица) либо иным способом, если они не изъяты из оборота или не ограничены в обороте. Из общего положения об оборотоспособности земельных участков исходит и ст.260 ГК РФ, которая устанавливает, что лица, имеющие в собственности земельный участок, вправе продавать его, дарить, отдавать в залог или сдавать в аренду и распоряжаться им иным образом (ст.209 ГК РФ) постольку, поскольку соответствующие земли на основании закона не исключены из оборота или не ограничены в обороте.
    
    Ограничение или изъятие из оборота определены ЗК РФ как утвержденные законом условия, при которых земельные участки не могут переходить в собственность установленных субъектов (граждан, иностранных граждан, иных лиц - участников оборота), а также не могут быть объектом сделок.
    
    В отношении данного положения следует подчеркнуть, что изъятие и ограничение в обороте земельных участков может быть установлено только федеральными законами, поскольку Конституция РФ утверждает, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (Конституции РФ иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором РФ (ст.62). А ограничение оборота земельных участков является одновременно и ограничением права граждан и их объединений (в том числе юридических лиц) приобретать в собственность земельные участки (это право установлено ст.36 Конституции РФ).

    Земельные участки, не изъятые из оборота, могут быть объектами сделок. Комментируемый Кодекс не содержит специального раздела о сделках, хотя это и не означает, что земельным законодательством они не урегулированы. Наоборот, настоящим Кодексом установлены некоторые специальные нормы, регулирующие особенности купли-продажи и аренды земельных участков (см. соответствующие статьи). Кроме того, поскольку согласно комментируемой статье оборот земельных участков регулируется земельным законодательством, а в состав земельного законодательства (см. ст.2 ЗК РФ) входят и законы субъектов РФ, субъекту РФ не запрещено своими законами устанавливать нормы о сделках с землей, не противоречащие федеральному законодательству. Соответствие федеральному законодательству в этом случае тем более существенно потому, что ощутимые разногласия в регулировании сделок с земельными участками от одного субъекта РФ к другому могут препятствовать обеспечению единого экономического пространства на территории РФ.
    
    Как уже говорилось, совершение сделок с земельными участками должно осуществляться с соблюдением требований как земельного, так и гражданского законодательства.
    
    Особенности правового регулирования купли-продажи и аренды земельных участков более подробно изложены в комментариях к соответствующим статьям ЗК РФ. В отношении иных сделок, не затронутых Кодексом, можно сказать следующее.
    
    Что касается порядка обмена земельного участка, то он регулируется соответствующими положениями части второй ГК РФ. В соответствии с ГК РФ обмен имущества, принадлежащего гражданам и юридическим лицам на праве собственности, производится по договору мены, к которому применяются статьи ГК РФ, регулирующие сделки купли-продажи. При этом обе стороны выступают в качестве продавцов своего имущества и покупателей того имущества, которое они получают по договору мены.
    
    Форма договора мены земельного участка была разработана Комитетом РФ по земельным ресурсам и землеустройству*. Эта форма предполагает необходимое для заключения договора содержание, а именно: реквизиты сторон; предмет договора; наличие или отсутствие споров по предмету договора; обременения земельного участка (сервитуты и иные права третьих лиц по предмету договора); ограничения в использовании предмета договора; обязательства сторон.
_________________     

    * Письмо Комитета РФ по земельным ресурсам и землеустройству от 19 октября 1994 г. N 2-16/1629.

    

    Договор обмена земельного участка должен быть заверен нотариально и зарегистрирован в земельном комитете.
    
    Право дарения земельного участка имеют собственники земли (граждане и юридические лица на основании Указа Президента РФ “О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в Российской Федерации” (п. 2)). Общие положения о дарении, так же как и при регулировании иных гражданско-правовых сделок, регулируются гражданским законодательством.
    
    По договору дарения одна сторона (даритель) безвозмездно передает другой стороне (одаряемому) земельный участок в собственность.
    
    Для обеспечения заключения договоров дарения, так же как и договоров мены, Комитетом РФ по земельным ресурсам и землеустройству была разработана форма договора дарения земельного участка*.
_________________
    * Письмо Комитета РФ по земельным ресурсам и землеустройству от 19 октября 1994 г. N 2-16/1629.

 
    
    Договор дарения земельного участка должен быть оформлен письменно и зарегистрирован в государственном органе регистрации сделок с земельными участками, как и иные сделки с землей.
    
    Частью третьей ГК РФ урегулированы основные вопросы наследования земельных участков. Так, согласно ст.1181 ГК РФ принадлежавшие наследодателю на праве собственности земельный участок или право пожизненного наследуемого владения земельным участком входят в состав наследства и наследуются на общих основаниях, установленных комментируемым Кодексом. На принятие наследства, в состав которого входит указанное имущество, специальное разрешение не требуется.
    
    При наследовании земельного участка или права пожизненного наследуемого владения земельным участком по наследству переходят также находящиеся в границах этого земельного участка поверхностный (почвенный) слой, замкнутые водоемы, находящиеся на нем лес и растения. При этом в соответствии со ст.1182 ГК РФ раздел земельного участка, принадлежащего наследникам на праве общей собственности, осуществляется с учетом минимального размера земельного участка, установленного для участков соответствующего целевого назначения (см. ст.33 ЗК РФ и комментарий к ней).
    
    Существенное значение для оборота земельных участков имеют также ипотечные отношения.
    
    Порядок залога (ипотеки) земельного участка регулируется ГК РФ (общие положения залоговых отношений распространяются и на залог земельного участка) (ст.334, 340 и другие статьи ГК РФ), а также Федеральным законом от 16 июля 1998 г. N 102-ФЗ “Об ипотеке (залоге недвижимости)”.
    
    Как и другое имущество, земельный участок является предметом залога в качестве обеспечения выполнения обязательства собственника земли. Самым распространенным случаем является залог земельного участка для получения денежного кредита.
    
    Залог возникает в силу договора между залогодателем и залогодержателем.
         

    В договоре о залоге должны быть указаны предмет залога и его оценка, существо, размер и срок исполнения обязательства, обеспечиваемого залогом. Договор о залоге должен быть заключен в письменной форме и удостоверен нотариально. Кроме того, договор о залоге земельного участка должен быть зарегистрирован. Несоблюдение этого правила влечет недействительность договора.
    
    Взыскание обращается на земельный участок при невыполнении основного обязательства по решению арбитражного суда. Обращает на себя внимание то, что Федеральным законом “Об ипотеке (залоге недвижимости)” земельные участки разделены по признаку целевого использования на те, которые могут быть предметом ипотеки и те, которые не могут. Статьей 63 установлен перечень участков, не подлежащих ипотеке: это земли, находящиеся в государственной или муниципальной собственности.
    
    Правовое регулирование отношений залога права аренды земельного участка основано на нормах ст.336 ГК РФ, согласно которой предметом залога могут быть в том числе имущественные права, за исключением требований неразрывно связанных с личностью кредитора, и иных прав, уступка которых другому лицу запрещена законом. Статьей 54 Закона РФ от 29 мая 1992 г. N 2872-1 “О залоге” установлено также, что предметом залога могут быть принадлежащие залогодателю права владения и пользования, в том числе права арендатора, другие права (требования), вытекающие из обязательств, и иные имущественные права. В отношении залога прав арендатора по договорам аренды недвижимого имущества ст.5 Федерального закона “Об ипотеке (залоге недвижимости)” определено, что правила об ипотеке недвижимого имущества соответственно применяются к залогу прав арендатора по договору об аренде такого имущества (право аренды), поскольку иное не установлено федеральным законом и не противоречит существу арендных отношений.
    
    В соответствии со ст.63 ипотека земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, не допускается. В связи с этим возникает вопрос о том, не установлен ли данной статьей в совокупности с условием, определенным ст.5 Федерального закона “Об ипотеке (залоге недвижимости)”, запрет на залог права аренды земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности. При этом следует заметить, что четкого запрета на залог права аренды земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, Федеральным законом “Об ипотеке (залоге) недвижимости” не установлено.
    
    В то же время из ст.22 ЗК РФ следует, что арендатор земельного участка вправе передать свои права и обязанности по договору аренды земельного участка третьему лицу, в том числе внести их в качестве вклада в уставный капитал хозяйственного товарищества или общества либо паевого взноса в производственный кооператив в пределах срока договора аренды земельного участка. При аренде земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на срок более чем пять лет арендатор земельного участка имеет право в пределах срока договора аренды земельного участка передавать свои права и обязанности по этому договору третьему лицу, в том числе права и обязанности, указанные в пп. 4 и 5 комментируемой статьи, без согласия собственника земельного участка при условии его уведомления (пп. 5, 9 ст.22 ЗК РФ).

    Таким образом, ЗК РФ допускает распоряжение, в том числе залог, прав арендатора земельного участка, в том числе находящегося в государственной собственности. Это согласуется с положением ст.129 ГК РФ, согласно которой земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах.
    
    Исходя из изложенного залог права аренды земельного участка, находящегося в государственной собственности, представляется возможным. При этом реализация данного вида распоряжения правом долгосрочной аренды (свыше пяти лет) согласно ст.22 ЗК РФ осуществляется без согласия собственника (представителя собственника) участка с условием его уведомления, в том числе если земельный участок находится в государственной собственности.
    
    Земельные участки, изъятые из оборота, в соответствии с указанной статьей ГК РФ должны быть прямо указаны в законе, а земельные участки, ограниченные в обороте (ограниченно оборотоспособные), определяются в порядке, установленном законом. И в соответствии с ч. 3 ст.129 ГК РФ земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах.
    
    Таким образом, ограничение, изъятие из оборота, а также допущение к обороту земельных участков должны быть урегулированы земельным законодательством, а именно ЗК РФ, а также иными федеральными законами. К упомянутым федеральным законам прежде всего следует отнести те из них, которые устанавливают особые требования к обороту иной, прочно связанной с землей недвижимости, и прежде всего природных объектов.
    
    На основании закона и в установленном им порядке определяются земли сельскохозяйственного и иного назначения, использование которых для других целей не допускается или ограничивается.
    
    В то же время обратим внимание на то, что перечень ограничений в обороте земельных участков может быть установлен только федеральными законами. Ограничения, установленные федеральными подзаконными нормативными актами, законодательством субъектов РФ, нормативными актами местного самоуправления, недействительны.
    
    Пунктом 4 комментируемой статьи установлен закрытый перечень земельных участков, изъятых из оборота. Это означает, что иными нормативными актами, в том числе федеральными законами, не могут быть установлены иные виды земельных участков, изъятых из оборота, в сравнении с уже указанными комментируемым Кодексом.
    
    При этом к земельным участкам, изъятым из оборота, отнесены в первую очередь государственные природные заповедники и национальные парки как особо охраняемые природные территории, находящиеся в федеральной собственности. Согласно ст.95 комментируемого Кодекса в случаях, предусмотренных федеральными законами, допускается включение в земли особо охраняемых природных территорий земельных участков, принадлежащих гражданам и юридическим лицам на праве собственности. Далее, изъятыми из оборота являются земли, на которых расположены объекты, обеспечивающие государственную безопасность и оборону, а также объекты атомной промышленности государства.

    В целом, поскольку размещение перечисленных объектов является основанием для изъятия соответствующих земель из оборота, следует считать, что за прекращением (ликвидацией) данных объектов в установленном порядке должно следовать снятие запрета на оборот земельных участков.
    
    Земельные участки, указанные в п. 5 комментируемой статьи, могут быть включены в оборот при соблюдении условий, установленных специальным законодательством, в зависимости от категории земель либо, как и в указанном ранее п. 4 комментируемой статьи, в зависимости от объекта недвижимости, расположенной на данном земельном участке.
    
    В отношении регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения комментируемый Кодекс придерживается позиции, согласно которой оборот земель данной категории должен регулироваться специальным Федеральным законом от 24 июля 2002 г. “Об обороте земель сельскохозяйственного назначения”. При этом исключение сделано для земельных участков сельскохозяйственного назначения, предоставленных гражданам для указанных в п. 7 комментируемой статьи целей и не изъятых из оборота. ЗК РФ определил, что закон должен установить условия предоставления земельных участков в собственность всем основным субъектам, использующим эти земли (см. гл. XIV ЗК РФ).
    
    Ряд положений, касающихся оборота земельных участков сельскохозяйственного назначения и ограничений этого оборота, установлены не только ЗК РФ, но и Федеральным законом “Об обороте земель сельскохозяйственного назначения”. Так, согласно данному Закону установлено, что земельные участки сельскохозяйственного назначения (кроме предоставленных гражданам для ведения садоводства, огородничества, личного подсобного хозяйства, дачного и гаражного строительства) иностранным гражданам, иностранным юридическим лицам, лицам без гражданства могут быть предоставлены только в аренду.
    
    

Комментарий к статье 28. Приобретение прав на земельные участки, находящиеся в государственной
или муниципальной собственности

    До утверждения комментируемого ЗК РФ земельные участки из земель, находящихся в государственной собственности, приобретались гражданами и юридическими лицами на основании законодательства о земельной реформе; кроме того, не исключалась возможность приобретения земельных участков на основании сделки и по решению суда в соответствии с ГК РФ и ЗК РСФСР.

    Согласно ст.20 комментируемого Кодекса в постоянное (бессрочное) пользование земельные участки предоставляются государственным и муниципальным учреждениям, федеральным казенным предприятиям, а также органам государственной власти и органам местного самоуправления для выполнения ими возложенных на них функций.
    
    Часть 2 комментируемой статьи устанавливает, что основания бесплатного приобретения земель из государственной или муниципальной собственности могут быть предусмотрены только комментируемым Кодексом, федеральными законами или законами субъектов РФ. Таким образом, с момента вступления в силу комментируемого Кодекса основания для бесплатного приобретения земель из государственной собственности гражданами или юридическими лицами, предусмотренные указами Президента РФ, теряют силу.
    
    Полномочиями по предоставлению земельных участков из государственной или муниципальной собственности обладают органы государственной власти или местного самоуправления в пределах их компетенции в соответствии со ст.9-11 комментируемого Кодекса и иными нормативными актами.
    
    Основной формой заключения договоров по приобретению прав на земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, являются торги (см. ст.30, 38 Кодекса и комментарии к ним). Это прежде всего договоры купли-продажи и аренды. Хотя не исключается и возможность заключения договоров без проведения торгов.

    При применении комментируемой статьи следует обращаться к соответствующим нормам Федерального закона “О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации”, установившего важные переходные положения.
    
    Так, ст.2 указанного Федерального закона устанавливает особенности реализации норм ст.36 ЗК РФ, в том числе при определении выкупных цен на земельные участки из земель поселений. Статьей 3 определяются особенности переоформления прав на земельные участки, находящиеся в государственной собственности, в порядке реализации ст.20-24 ЗК РФ, а также в особом порядке решаются иные проблемы распоряжения земельными участками, находящимися в государственной собственности.
    
    Следует заметить, что перечень оснований для отказа в предоставлении в собственность граждан и юридических лиц земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для строительства является закрытым. Однако не могут быть предоставлены для строительства и земельные участки, целевое назначение и разрешенное использование которых не предусматривает такого использования (например, сельскохозяйственные угодья).
    
    Особенности приобретения прав на земельные участки под недвижимым имуществом установлены Федеральным законом “О приватизации государственного и муниципального имущества”.
      

Комментарий к статье 29. Исполнительные органы государственной власти и органы местного самоуправления, осуществляющие предоставление земельных участков

    Правом предоставления земельных участков из земель, находящихся в федеральной собственности, наделен орган государственной исполнительной власти, осуществляющий управление и распоряжение федеральным имуществом.

    Правом предоставления земельных участков из земель, находящихся в собственности субъекта РФ, наделяются органы исполнительной власти субъекта РФ согласно законодательству субъекта РФ.
    
    Правом предоставления земельных участков из земель, находящихся в муниципальной собственности, наделены органы местного самоуправления.

    Решение органа государственной власти или органа местного самоуправления о предоставлении земельного участка является первым и основным юридически значимым действием при переходе права на земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности. Оно является выражением воли собственника по отчуждению участка. При безвозмездной передаче земельного участка решение является основанием для отвода и государственной регистрации прав на участок, при возмездном отчуждении - основанием для заключения договора.
    
    Следует обратить внимание на то, что комментируемая статья будет действовать в полной мере только после фактического разграничения государственных земель на федеральные земли, земли субъектов РФ и муниципальные. До этого момента распоряжение государственными землями осуществляется органами местного самоуправления в пределах их полномочий, если законодательством не предусмотрено иное (см. Федеральный закон “О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации” и комментарий к нему).
    
    Ряд норм, непосредственно касающихся определения полномочий соответствующих органов государственной власти или местного самоуправления по распоряжению земельными участками, на которых расположено недвижимое имущество, находящимися в государственной собственности до ее разграничения, установлены также Федеральным законом от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ “О приватизации государственного и муниципального имущества”.
    

Комментарий к статье 30. Порядок предоставления земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности

    Комментируемой статьей уточняется порядок предоставления земельных участков для строительства. Кроме того, устанавливается весьма существенное разграничение предоставления земельных участков - с обязательным предварительным согласованием и без такового. При этом устанавливается то обязательное условие, что предоставление земельного участка в собственность под строительство без предварительного согласования может производиться только с обязательным заключением договора, предметом которого является земельный участок (см. ст.38 Кодекса и комментарий к ней). По сути, это означает, что в данном случае торги фактически заменяют процедуру согласования.

    Предварительное согласование, как следует из данной статьи, требуется при предоставлении земельных участков под застройку, либо в аренду, либо в постоянное (бессрочное) пользование.
    
    Формирование земельного участка как объекта недвижимости, в том числе и для выставления его на торгах, должно осуществляться с соблюдением как требований, установленных комментируемой статьей, так и законодательства о землеустройстве.
    
    Проведение торгов, предметом которых является земельный участок, предназначенный под строительство, осуществляется с соблюдением требований комментируемой статьи, ст.38 ЗК РФ, а также ст.447, 448 ГК РФ, устанавливающих общие требования по заключению договоров на торгах.
    
    Пунктом 11 комментируемой статьи установлен исчерпывающий (закрытый) перечень случаев, когда предварительное согласование предоставления земельного участка не производится. Перечень этот обоснован, во-первых, особыми нуждами сельского и лесного хозяйства, во-вторых, нуждами граждан (индивидуальное жилищное строительство, ведение личного подсобного хозяйства), в-третьих, в том случае, если строительство на данном земельном участке предполагается вести согласно планам застройки поселения.

    При применении комментируемой статьи следует обращаться и к иным нормативным актам, также регулирующим предоставление земельных участков для строительства либо права на застройку земельного участка и не противоречащим нормам статьи.
    
    Так, Градостроительным кодексом РФ от 29 декабря 2004 г. определены градостроительные требования к использованию земельных участков в городских и сельских поселениях (населенных пунктах).
    
    Согласно ст.263 ГК РФ установлено общее право лиц, владеющих земельным участком на праве собственности, на застройку такого участка, а именно: собственник земельного участка может возводить на нем здания и сооружения, осуществлять их перестройку или снос, разрешать строительство на своем участке другим лицам. Эти права осуществляются при условии соблюдения градостроительных и строительных норм и правил, а также требований о целевом назначении земельного участка. Кроме того, если иное не предусмотрено законом или договором, собственник земельного участка приобретает право собственности на здание, сооружение и иное недвижимое имущество, возведенное или созданное им для себя на принадлежащем ему участке.
    
    Последствия самовольной постройки, произведенной собственником на принадлежащем ему земельном участке, определяются ст.222 ГК РФ, в соответствии с которой лицо, осуществившее самовольную постройку, не приобретает на нее право собственности. Оно не вправе распоряжаться постройкой - продавать, дарить, сдавать в аренду, совершать другие сделки. Самовольная постройка подлежит сносу осуществившим ее лицом либо за его счет, за исключением случая, когда право собственности на самовольную постройку может быть признано судом (а в предусмотренных законом случаях - в ином установленном законом порядке) за лицом, в собственности, пожизненном наследуемом владении, постоянном (бессрочном) пользовании которого находится земельный участок, где осуществлена постройка. В этом случае лицо, за которым признано право собственности на постройку, возмещает осуществившему ее лицу расходы на постройку в размере, определенном судом. Право собственности на самовольную постройку не может быть признано за указанным лицом, если сохранение постройки нарушает права и охраняемые законом интересы других лиц либо создает угрозу жизни и здоровью граждан.
    
    Федеральным законом от 15 апреля 1998 г. N 66-ФЗ “О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан” установлен порядок разработки проектов организации и застройки территории садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения (ст.32). В соответствии сданной статьей разработка проектов организации и застройки территории садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения осуществляется в соответствии с установленными земельным и градостроительным законодательством правилами землепользования и застройки, системой государственных градостроительных нормативов и правил.
    
    Садоводческое, огородническое или дачное некоммерческое объединение как юридическое лицо вправе приступить к обустройству выделенного ему земельного участка (строительству подъездных дорог, ограждений, осуществлению мелиоративных и иных работ) после установления его границ в натуре, выдачи документов, удостоверяющих право такого объединения на земельный участок. Члены садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения вправе приступить к использованию садовых, огородных или дачных земельных участков после выноса в натуру проекта организации и застройки территории такого объединения и утверждения общим собранием его членов (собранием уполномоченных) распределения садовых, огородных или дачных земельных участков между членами такого объединения.
    
    В настоящее время предоставление земельных участков для садоводства, огородничества и дачного строительства осуществляется с учетом положений, установленных Федеральным законом “О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан”. Исходя из ст.28 данного Федерального закона предоставление в собственность земельных участков садоводам, огородникам, дачникам и их садоводческим, огородническим и дачным некоммерческим объединениям, получившим такие земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется без проведения торгов за плату или бесплатно в случаях, установленных федеральными законами, законами субъектов РФ.
    
    Земельные участки, относящиеся к имуществу общего пользования, подлежат передаче в собственность садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения бесплатно.
    
    Огородническое некоммерческое объединение, уставом которого не предусмотрено закрепление земельных участков за гражданами на праве собственности, вправе приступить к использованию и застройке выделенного земельного участка без составления проекта организации и застройки территории такого объединения.
    
    Продолжает действовать ряд подзаконных нормативных актов, регулировавших предоставление земельных участков под застройку до принятия ЗК РФ. При этом следует учесть, что все подзаконные акты, не прекратившие свое действие, применяются только в части, не противоречащей ЗК РФ.
    
    Согласно п.14 ст.3 Федерального закона “О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации” с 1 января 2010 г. при отсутствии правил землепользования и застройки предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, с предварительным согласованием мест размещения объектов не осуществляется. Настоящее правило не распространяется на земельные участки, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, а также на земельные участки, предоставляемые в соответствии с документами территориального планирования РФ и документами территориального планирования субъектов РФ.
    
    В связи с внесением изменений в Градостроительный кодекс РФ (см. Федеральный закон от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ) в комментируемую статью введен пункт 2_1. Понятие развития застроенных территорий законодательством специально не установлено. Согласно ст.46_1 Градостроительного кодекса РФ развитие застроенных территорий осуществляется в границах элемента планировочной структуры (квартала, микрорайона) или его части (частей), в границах смежных элементов планировочной структуры или их частей.
    
    С правовой точки зрения “развитие территорий” в данном случае следует понимать как перечень действий, осуществляемых на основании договора о развитии территорий (ст.46_2 Градостроительного кодекса РФ):
       

     1) подготовка и утверждение проекта планировки застроенной территории;
    
    2) принятие решения о развитии территории органом местного самоуправления;

    3) принятие решения органом местного самоуправления и выкуп изымаемых на основании такого решения жилых помещений в многоквартирных домах, признанных аварийными и подлежащими сносу, выкуп земельных участков, на которых расположены указанные многоквартирные дома, а также участков, расположенных на застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии;
    
    4) предоставление в границах застроенной территории, подлежащей развитию, земельных участков для строительства лицам, заключившим договор о развитии территорий, без проведения торгов в соответствии с земельным законодательством, в отношении которой принято решение о развитии, которые находятся в муниципальной собственности или государственная собственность на которые не разграничена и которые не предоставлены в пользование и (или) во владение гражданам и юридическим лицам;
    
    5) создание (строительство) либо приобретение, а также передача в государственную или муниципальную собственность благоустроенных жилых помещений для предоставления гражданам.
    
    Решение о развитии застроенной территории, согласно Градостроительному кодексу РФ, принимается органом местного самоуправления по инициативе органа государственной власти субъекта РФ, органа местного самоуправления, физических или юридических лиц при наличии градостроительного регламента, а также местных нормативов градостроительного проектирования (при их отсутствии - утвержденных органом местного самоуправления расчетных показателей обеспечения такой территории объектами социального и коммунально-бытового назначения, объектами инженерной инфраструктуры). При этом решение о развитии застроенной территории может быть принято, если на такой территории расположены:
    
    1) многоквартирные дома, признанные в установленном Правительством РФ порядке аварийными и подлежащими сносу. Такой порядок установлен Положением о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу, которое утверждено постановлением Правительства РФ от 28 января 2006 г. N 47. Обратим внимание также на то, что согласно п.10 ст.32 ЖК РФ признание в установленном Правительством РФ порядке многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу является основанием предъявления органом, принявшим решение о признании такого дома аварийным и подлежащим сносу, собственникам помещений в указанном доме требования о его сносе в разумный срок. В случае если собственники в установленный срок не осуществили снос указанного дома, земельный участок, на котором он расположен, подлежит изъятию для муниципальных нужд и соответственно подлежит изъятию каждое жилое помещение в указанном доме, за исключением жилых помещений, принадлежащих на праве собственности муниципальному образованию;

    2) многоквартирные дома, снос, реконструкция которых планируются на основании муниципальных адресных программ, утвержденных представительным органом местного самоуправления.
    
    В решении о развитии застроенной территории должны быть определены ее местоположение и площадь, перечень адресов зданий, строений, сооружений, подлежащих сносу, реконструкции. Развитие застроенных территорий осуществляется на основании договора о развитии застроенной территории в соответствии со ст.46_2 Градостроительного кодекса РФ.
    
    В целом положения ст.46_1-46_3 Градостроительного кодекса РФ предусматривают особый порядок для предоставления и использования земельных участков для строительства. При этом имеется в виду особый случай освоения и использования земельных участков в целях строительства жилых домов на месте многоквартирных жилых домов, подлежащих сносу. Одной из отличительных черт установленного порядка является то, что предоставление участка осуществляется без проведения торгов в порядке, установленном ст.30-30_2, 38-38_2 ЗК РФ, однако торги все же проводятся на основании ст.46_3 Градостроительного кодекса РФ - торги на право заключения договора о развитии территорий.
    
    Обратим внимание на то, что при заключении договора о развитии территорий осуществляется освоение территорий, отвечающих признакам, указанным в п. 1 ст.46_1 Градостроительного кодекса РФ, если на них расположены объекты недвижимости, отвечающие признакам, содержащимся в пп. 3, 4 той же статьи. Порядок формирования участков, право, на основании которого они предоставляются, порядок предоставления участков подчиняется нормам земельного законодательства. Заметим, что правовая судьба недвижимости, расположенной на таких участках, кроме положений о ее изъятии, должна быть определена на основе норм гражданского, земельного и жилищного законодательства.
    
    Исходя из положений ст.46_2 Градостроительного кодекса РФ по договору о развитии застроенной территории (далее - договор) одна сторона обязуется в установленный договором срок своими силами и за свой счет и (или) с привлечением других лиц и (или) средств других лиц выполнить следующие обязательства:
    
    - подготовить проект планировки застроенной территории, включая проект межевания застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии, в соответствии с градостроительным регламентом и местными нормативами градостроительного проектирования (при их отсутствии - в соответствии с утвержденными органом местного самоуправления расчетными показателями обеспечения такой территории объектами социального и коммунально-бытового назначения, объектами инженерной инфраструктуры);

    - создать либо приобрести, а также передать в государственную или муниципальную собственность благоустроенные жилые помещения для предоставления гражданам, выселяемым из жилых помещений, предоставленных по договорам социального найма, договорам найма специализированного жилого помещения и расположенных на застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии;
    
    - уплатить выкупную цену за изымаемые на основании решения органа местного самоуправления, принятого в соответствии с жилищным законодательством, жилые помещения в многоквартирных домах, признанных аварийными и подлежащими сносу и расположенных на застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии, и земельные участки, на которых расположены такие многоквартирные дома, за исключением жилых помещений и земельных участков, находящихся в собственности, в том числе в общей долевой собственности, Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования, в случае если таким собственникам были переданы жилые помещения в соответствии с п. 4 ч. 2 ст.46_2 Градостроительного кодекса РФ;
    
    - осуществить строительство на застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии, в соответствии с утвержденным проектом планировки застроенной территории.
    
     Другая сторона договора (орган местного самоуправления) обязуется создать следующие необходимые условия для выполнения обязательств:
    
     - утвердить проект планировки застроенной территории, включая проект межевания застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии, в соответствии с градостроительным регламентом и местными нормативами градостроительного проектирования (при их отсутствии - в соответствии с утвержденными органом местного самоуправления расчетными показателями обеспечения такой территории объектами социального и коммунально-бытового назначения, объектами инженерной инфраструктуры); максимальные сроки выполнения указанного обязательства;
    
    - принять в установленном порядке решение об изъятии путем выкупа жилых помещений в многоквартирных домах, признанных аварийными и подлежащими сносу и расположенных на застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии, а также земельных участков, на которых расположены такие многоквартирные дома; максимальные сроки выполнения указанного обязательства;
    
    - после выполнения лицом, заключившим договор с органом местного самоуправления, обязательств по договору предоставить указанному лицу без проведения торгов в соответствии с земельным законодательством для строительства в границах застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии, земельные участки, которые находятся в муниципальной собственности или государственная собственность на которые не разграничена (если распоряжение такими земельными участками осуществляется органом местного самоуправления) и которые не предоставлены в пользование и (или) во владение гражданам и юридическим лицам; максимальные сроки выполнения указанного обязательства.

    Договором могут быть предусмотрены иные обязательства сторон в соответствии с ч. 4 ст.46_2 Градостроительного кодекса РФ.
    
    Договор заключается органом местного самоуправления с победителем открытого аукциона на право заключить такой договор или иным лицом в соответствии с ч. 25 и 28 ст.46_3 Градостроительного кодекса РФ.
    
    Отношения, основанные на договоре, урегулированы нормами ГК РФ. Таким образом, общие нормы об обязательствах и договоре должны распространяться на отношения по договору о развитии территорий. Такой вид договора, как договор о развитии территорий, не известен ГК РФ. Данная статья не именует договор о развитии территорий разновидностью какого-либо договора, установленного частью второй ГК РФ. Но отдельные признаки такого договора, указанные в комментируемой статье, сближают его с договором подряда (гл. 37 ГК РФ “Подряд”). В то же время сходство с договором подряда нельзя считать полным хотя бы с той точки зрения, что заказчик по договору подряда обязан оплатить работы, тогда как договор о развитии территорий оплаты производимых работ не требует.
    
    Помимо общих признаков, присущих подряду, договор о развитии территорий имеет и некоторые сходные черты с отдельными видами этого договора. Так, согласно ст.740 ГК РФ по договору строительного подряда подрядчик обязуется в установленный договором срок построить по заданию заказчика определенный объект либо выполнить иные строительные работы, а заказчик обязуется создать подрядчику необходимые условия для выполнения работ, принять их результат и уплатить обусловленную цену.
    
    Договор строительного подряда, согласно ГК РФ, заключается на строительство или реконструкцию предприятия, здания (в том числе жилого дома), сооружения или иного объекта, а также на выполнение монтажных, пусконаладочных и иных неразрывно связанных со строящимся объектом работ. Правила о договоре строительного подряда применяются также к работам по капитальному ремонту зданий и сооружений, если иное не предусмотрено договором. В случаях, предусмотренных договором, подрядчик принимает на себя обязанность обеспечить эксплуатацию объекта после его принятия заказчиком в течение указанного в договоре срока.
    
    Можно сказать, что в отличие от договора строительного подряда договор о развитии территорий включает в себя дополнительные условия.
    
    ГК РФ установлен еще один вид договоров - подрядные работы для государственных или муниципальных нужд. Подрядные строительные работы (ст.740 ГК РФ), проектные и изыскательские работы (ст.758 ГК РФ), предназначенные для удовлетворения государственных или муниципальных нужд, осуществляются на основе государственного или муниципального контракта на выполнение подрядных работ для государственных или муниципальных нужд.

    По государственному или муниципальному контракту на выполнение подрядных работ для государственных или муниципальных нужд подрядчик обязуется выполнить строительные, проектные и другие связанные со строительством и ремонтом объектов производственного и непроизводственного характера работы и передать их государственному или муниципальному заказчику, а государственный или муниципальный заказчик обязуется принять выполненные работы и оплатить их или обеспечить их оплату.
    
    Порядок организации и проведения аукциона на право заключить договор о развитии застроенной территории установлен ст.46_3 Градостроительного кодекса РФ. Согласно этой статье аукцион на право заключить договор о развитии застроенной территории является открытым по составу участников и форме подачи заявок. Решение о проведении аукциона принимается главой местной администрации.
    
    В качестве организатора аукциона выступает орган местного самоуправления, принявший решение о развитии застроенной территории, или действующая на основании договора с ним специализированная организация.
    
    Орган местного самоуправления, принявший решение о проведении аукциона, определяет начальную цену предмета аукциона, сумму задатка и существенные условия договора. Методика определения начальной цены предмета аукциона может быть установлена субъектом РФ.
    

Комментарий к статье 30_1. Особенности предоставления земельных участков для жилищного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности

    
    Комментируемая статья введена Федеральным законом от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ “О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации” и имеет целью установить особенности предоставления земельных участков для жилищного строительства. На основании того же Федерального закона комментируемая статья вступает в силу с 1 октября 2005 г.

    Принятие данной статьи, равно как и ст.30_2, 38_1, 38_2, выделяющих для особого правового регулирования отношения по предоставлению земельных участков для жилищного строительства, направлено на реализацию задач по формированию рынка доступного жилья в Российской Федерации.
    
    Одной из особенностей предоставления земельных участков для жилищного строительства, заложенных законодателем в комментируемой статье, является то, что при предоставлении земельных участков не только в собственность, но и в аренду, а в установленных случаях - в безвозмездное срочное пользование в целях такого строительства не используется общая процедура предварительного согласования места размещения объекта, установленная ст.30 ЗК РФ. Таким образом, статья дополняет перечень тех случаев, когда не проводится предварительное согласование.
    
    Данный перечень установлен п. 11 ст.30 ЗК РФ, согласно которой предварительное согласование места размещения объекта не проводится при размещении объекта в городском или сельском поселении в соответствии с градостроительной документацией о застройке и правилами землепользования и застройки (зонированием территорий), а также в случае предоставления земельного участка для нужд сельскохозяйственного производства или лесного хозяйства либо гражданину для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства.

    Однако поскольку земельные участки согласно общей норме ст.30 ЗК РФ лицам, предусмотренным в п. 1 ст.20 ЗК РФ, могут быть предоставлены на праве постоянного (бессрочного) пользования (а возможность такого предоставления на практике исключена быть не может), процедура предварительного согласования для предоставления земель таким организациям для строительства, в том числе и жилищного, применяется.
    
    Статьей 30 ЗК РФ предусмотрены две основные процедуры предоставления земельных участков для строительства, при этом одним из этапов предоставления земельного участка без предварительного согласования является проведение торгов (конкурсов, аукционов). Комментируемой статьей установлено, что при предоставлении земельных участков для жилищного строительства без предварительного согласования может быть предусмотрена только такая форма торгов, как аукцион. При этом в отличие от положений ст.30 ЗК РФ исключительно на торгах (аукционе) земельные участки для жилищного строительства предоставляются не только в собственность, но и в аренду.
    
    Указанным в п. 27 ст.38_1 в целом определено, что в случае если аукцион признан не состоявшимся по причине, указанной в подп. 1 п. 26.1, единственный участник аукциона не позднее чем через десять дней после дня проведения аукциона вправе заключить договор купли-продажи или договор аренды выставленного на аукцион земельного участка, а орган государственной власти или орган местного самоуправления, по решению которого проводился аукцион, обязан заключить договор с единственным участником аукциона по начальной цене аукциона. Представленное условие, таким образом, предполагает возможность предоставления земельного участка лицу, подавшему заявку на участие в аукционе, если аукцион был признан не состоявшимся по причине отсутствия иных участников.
    
    Пунктом 3 комментируемой статьи закреплены положения о предоставлении земельного участка для индивидуального жилищного строительства в аренду. Нормы данного пункта следует применять с учетом норм п. 11 ст.30 ЗК РФ.
    
    Отличие предоставления земельных участков в порядке, предусмотренном п. 3 комментируемой статьи, от сходных процедур предоставления земельных участков с предварительным согласованием мест размещения объектов усматривается в том, что орган государственной власти или орган местного самоуправления, обладающий правом распоряжения земельными участками, находящимися в государственной или муниципальной собственности, в конкретном случае, принимая решение о предоставлении участка без проведения аукциона, обязан опубликовать сообщение о приеме заявлений о предоставлении в аренду, т.е. сделать информацию о передаче земельного участка в аренду доступной неопределенному кругу лиц, тогда как процедурой предварительного согласования предусматривается информирование о предоставлении земельных участков только заинтересованных лиц (п. 4 ст.31 ЗК РФ), а именно: орган местного самоуправления информирует землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, законные интересы которых могут быть затронуты в результате возможного изъятия для государственных и муниципальных нужд находящихся соответственно в их пользовании и владении земельных участков в связи с предоставлением этих земельных участков для строительства.

   

Комментарий к статье 30_2. Особенности предоставления земельных участков для их комплексного освоения в целях
жилищного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности

    
    Пунктом 1 комментируемой статьи установлено содержание комплексного освоения в целях жилищного строительства, как особого вида использования земельных участков, предоставленных для строительства. Таким образом, в ЗК РФ выделен в качестве самостоятельного указанный круг отношений. Следует заметить в данном случае, что комментируемой статьей установлен ряд специальных норм о предоставлении земельных участков для комплексного освоения. Если отношения по предоставлению участков в очерченных случаях, не урегулированы настоящей статьей, к таким отношениям применяются общие нормы о предоставлении земельных участков для строительства.

    При буквальном толковании п. 1 комментируемой статьи и при соотнесении ее с положениями ст.30 ЗК РФ следует сделать вывод о том, что обязательное проведение торгов при предоставлении земельного участка для комплексного освоения требуется при предоставлении участка не только в собственность, но и в аренду. При этом статьей (п. 2) предусматривается только одна форма торгов, а именно - аукцион.
    
    Несмотря на то что в наименовании комментируемой статьи очерчен только круг отношений по предоставлению земельного участка, статья содержит нормы, устанавливающие особые права и обязанности арендатора земельного участка, предоставленного для комплексного освоения в целях жилищного строительства.
    
    При этом исходя из содержания п. 9 ст.22 ЗК РФ следует, что при аренде земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности для целей комплексного освоения, арендатор земельного участка имеет право в пределах срока договора аренды земельного участка передавать свои права и обязанности по этому договору третьему лицу, в том числе права и обязанности, указанные в пп. 5 и 6 ст.22 ЗК РФ, без согласия собственника земельного участка при условии его уведомления. Изменение условий договора аренды земельного участка без согласия его арендатора и ограничение установленных договором аренды земельного участка прав его арендатора не допускаются. Пунктом 9 ст.22 ЗК РФ установлено также, что досрочное расторжение договора аренды земельного участка, заключенного на срок более чем пять лет, по требованию арендодателя возможно только на основании решения суда при существенном нарушении договора аренды земельного участка его арендатором. Исходя из содержания комментируемой статьи можно сделать вывод о том, что данное условие также применяется к договорам аренды земельных участков для комплексного освоения, независимо от срока договора аренды.

    Следует обратить внимание на то, что подп. 6-8 п. 3 ст.38_2, указанные в комментируемой статье, не устанавливают обязанностей арендатора или иного землепользователя, а определяют содержание извещения о проведении торгов, исполнение которых для арендатора не представляется возможным. Таким образом, речь идет не об обязанности исполнения указанных выше пунктов, а об обязательном закреплении данных требований в заключаемом на торгах договоре аренды земельного участка. Другими словами, для того, чтобы у пользователя участка возникла обязанность выполнения установленных требований, указанные условия должны быть закреплены договором аренды, как основным документом, устанавливающим права и обязанности арендатора.
    
    Таким образом, исходя из указанных в ст.38_2 положений договор аренды земельного участка для комплексного освоения должен содержать следующие условия: максимальные сроки подготовки проекта планировки территории и проекта межевания территории в границах земельного участка, предназначенного для его комплексного освоения в целях жилищного строительства; максимальные сроки выполнения работ по обустройству территории посредством строительства объектов инженерной инфраструктуры, подлежащих по окончании строительства передаче в государственную или муниципальную собственность, а также условия такой передачи; максимальные сроки осуществления жилищного строительства и иного строительства в соответствии с видами разрешенного использования земельных участков.
    
    Пункт 5 комментируемой статьи предоставляет лицу, осуществившему комплексное освоение земельного участка, право преимущественного приобретения земельного участка в собственность или в аренду. При этом следует сделать вывод о том, что комментируемой статьей предусмотрено заключение нового договора аренды для следующего за завершенным комплексным освоением использования земельного участка. Если учесть, что согласно п. 1 комментируемой статьи комплексное освоение, помимо подготовки документации по планировке территории и выполнения работ по обустройству территории посредством строительства объектов инженерной инфраструктуры, включает в себя также и осуществление жилищного и иного строительства, то последующее использование земельного участка должно быть связано с эксплуатацией возведенных объектов недвижимости.

    В то же время исходя из общих положений о содержании договора аренды, которое определяется по соглашению сторон, следует сделать вывод о том, что заключение одного договора аренды в целях комплексного освоения земельных участков и последующего использования участков не противоречит общим нормам ГК РФ и ЗК РФ о договоре.
    
    Обращаясь к п. 7 комментируемой статьи, следует заметить, что при переходе права аренды земельного участка, в том числе для комплексного освоения, к приобретателю участка (права на участок) переходят права и обязанности в том же объеме, в каком они принадлежали прежнему владельцу (пользователю) земельного участка на момент перехода права. Кроме того, исходя из содержания комплексного освоения участков, которое, как уже было сказано, включает в себя осуществление жилищного строительства, при приобретении прав на земельный участок обязанность по соблюдению максимальных сроков осуществления жилищного строительства и иного строительства в соответствии с видами разрешенного использования земельных участков (в отношении применения подп. 8 п. 3 ст.38_2 см. комментарий выше) может перейти к новому правообладателю при условии незавершения строительства прежним владельцем участка. При этом следует сделать вывод о том, что комментируемой статьей предполагается соблюдение данного требования и при приобретении земельного участка в собственность. Следует заметить, что такое нормативное условие является новеллой и требует оценки с точки зрения правовой практики.
    
    При реализации п. 8 статьи следует обратить внимание на то, что основания, по которым права на земельные участки могут быть принудительно прекращены (право аренды и право собственности на земельные участки), предусмотрены ст.44, 46 ЗК РФ; кроме того, право собственности на земельные участки может быть принудительно прекращено по основаниям, предусмотренным ст.284 ГК РФ, согласно которой земельный участок может быть изъят у собственника в том числе в тех случаях, когда участок предназначен для жилищного или иного строительства и не используется для соответствующей цели в течение трех лет, если более длительный срок не установлен законом. В этот период не включается время, необходимое для освоения участка, а также время, в течение которого участок не мог быть использован по назначению из-за стихийных бедствий или ввиду иных обстоятельств, исключающих такое использование.
    
    Согласно ст.330 ГК РФ неустойкой (штрафом, пеней) признается определенная законом или договором денежная сумма, которую должник (лицо, исполняющее обязательства по договору) обязан уплатить кредитору (лицу, обладающему правом требования по договору) в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательства, в частности в случае просрочки исполнения. По требованию об уплате неустойки кредитор не обязан доказывать причинение ему убытков. При этом ст.330 ГК РФ установлено, что кредитор не вправе требовать уплаты неустойки, если должник не несет ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательства.
    
    

Комментарий к статье 31. Выбор земельных участков для строительства

    Комментируемой статьей установлен и достаточно подробно описан порядок действий заинтересованных лиц и уполномоченных органов по выбору участка для строительства. Данной и иными статьями ЗК РФ устанавливается практически новый по сравнению с прежним порядок предоставления (и изъятия для целей предоставления) земельных участков под строительство.

    В соответствии с комментируемой статьей и ст.29 ЗК РФ граждане и юридические лица должны обращаться с заявлением о предоставлении земельного участка для строительства в орган государственной власти или орган местного самоуправления, обладающие полномочиями по предоставлению земельных участков, в зависимости от того, в чьей собственности - в федеральной, субъекта РФ или в муниципальной - данный земельный участок находится, а также в соответствии с иными условиями, определенными ст.29 Кодекса.
    
    Согласно п. 2 комментируемой статьи при рассмотрении заявления должны учитываться все условия и последствия предполагаемого размещения объекта, в том числе данные об участке как объекте недвижимости, сведения об ограничениях и обременениях земельного участка (или частей земельных участков, из которых предполагается сформировать новый), сведения о его экологическом состоянии и др. Необходимость такого подробного изучения ситуации связана с потребностью в максимальной степени избежать конфликтов и разногласий при предоставлении земельного участка. На это направлены и требования п. 3 комментируемой статьи подробным образом информировать население и заинтересованных лиц о возможном или предстоящем предоставлении земельного участка.

    Выкуп (изъятие) земельных участков для государственных или муниципальных нужд, если он предусматривается при предоставлении этих участков для строительства, осуществляется в порядке, предусмотренном ЗК РФ.
    
    

Комментарий к статье 32. Принятие решения о предоставлении земельного участка для строительства

    Решение о предварительном согласовании места размещения объекта принимается на основе и в соответствии с требованиями о выборе земельного участка для строительства, установленными ст.31 Кодекса.

    Установление границ земельного участка на местности и осуществление кадастрового учета производятся в соответствии с требованиями комментируемого Кодекса о землеустроительных действиях и кадастровом учете земельного участка. Помимо Кодекса, данные действия урегулированы Федеральными законами “О землеустройстве”* и “О государственном земельном кадастре”**.
_________________
    * СЗ РФ. 2001. N 26. Ст.2582.

_________________
    ** СЗ РФ. 2000. N 2. Ст.149.

    
    После определения границ земельного участка на местности и на основании землеустроительных и кадастровых документов исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, уполномоченный на основании ст.29 Кодекса предоставлять земельный участок, принимает решение о его предоставлении для строительства.
    
    Возмещение убытков, связанных с изъятием (выкупом) земельного участка, а также возмещение сельскохозяйственных и лесохозяйственных потерь осуществляются на основании ст.56, 58 Кодекса.
    
    

Комментарий к статье 33. Нормы предоставления земельных участков

    До принятия комментируемого Кодекса на федеральном уровне (и тем более на уровне федерального закона) длительное время не были установлены правила об определении предельных размеров (максимальных и минимальных) земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность из находящихся в государственной или муниципальной собственности земель. Установление подобных норм связано в том числе со стремлением государства урегулировать и проконтролировать процессы приватизации земельных участков.

    Положение о том, что нормы предоставления земельных участков гражданам для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, садоводства, огородничества, животноводства, дачного строительства устанавливаются законами субъектов РФ, основано на общих полномочиях субъекта РФ в области регулирования земельных отношений, установленных ст.10 Кодекса. При этом следует заметить, что при предоставлении гражданам земельных участков из федеральной собственности их предельные размеры могут быть определены и РФ как собственником. На это указывает и п. 2 комментируемой статьи.
    
    Пункт 3 комментируемой статьи указывает на нормативные и ненормативные акты, устанавливающие общие градостроительные, противопожарные, санитарные правила, правила об определении границ охранных зон и т. п.
    
    Нормы предоставления земельных участков закреплены и некоторыми нормативными актами субъектов РФ, например г. Москвы и Московской области.
    

Комментарий к статье 34. Порядок предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей, не связанных со строительством

    Нормы комментируемой статьи направлены прежде всего на обеспечение прав и интересов граждан при осуществлении предоставления земельных участков из государственной либо муниципальной собственности.

    Одним из основных требований при этом является разработка и принятие органами государственной власти или органами местного самоуправления специальных актов, устанавливающих процедуры и критерии предоставления таких земельных участков. Утверждение данных актов будет являться одной из работ по реализации норм ЗК РФ после его принятия. Указанные акты должны соответствовать общим требованиям, которые определены статьей, и не должны противоречить иным нормам ЗК РФ, прежде всего направленным на урегулирование отношений по возникновению прав на земельные участки.
    
    В качестве одного из основных условий законности предоставления земельных участков исходя из комментируемой статьи следует назвать обеспечение равных возможностей гражданам и юридическим лицам при приобретении участков, а также условие предоставления достаточно полной и достоверной информации о земельных участках.
    
    Проект границ земельного участка, а также составление кадастрового плана осуществляются на основании ст.69, 70 ЗК РФ, а также Федеральных законов “О землеустройстве” и “О государственном земельном кадастре”.
    
    Права на земельные участки, предоставленные правообладателям на основании комментируемой статьи, подлежат государственной регистрации в соответствии с требованиями ГК РФ и Федерального закона “О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним”.
    
    

Комментарий к статье 35. Переход права на земельный участок при переходе права собственности на здание,
строение, сооружение

    До вступления в силу комментируемого Кодекса отношения по поводу перехода прав на земельный участок в связи с переходом прав на строение, сооружение и иное недвижимое имущество, на нем расположенное, были урегулированы ст.37 ЗК РСФСР. В соответствии с ней устанавливалось, что при переходе права собственности на строение, сооружение или при передаче их другим предприятиям, учреждениям, организациям и гражданам вместе с этими объектами переходит и право пользования земельными участками. При этом выдавался новый документ, удостоверяющий право на землю. В случае перехода права собственности на строение, сооружение к нескольким собственникам, как утверждалось той же статьей, права на землю переходят, как правило, в размере, пропорциональном долям собственности на строение, сооружение.

    Новой нормой (п. 3 ст.33 Кодекса) определяется размер земельного участка, переходящего к приобретателю недвижимости, а также уточняется, что с приобретением права собственности на недвижимую вещь собственнику переходит не право пользования земельным участком, как ранее, а то право, на основании которого участок использовался прежним собственником.
    
    ГК РФ также урегулирована часть отношений по поводу перехода прав на земельный участок при переходе прав на строение или сооружение на нем.
    
    Так, согласно ст.273 ГК РФ при переходе права собственности на здание или сооружение, принадлежавшее собственнику земельного участка, на котором оно находится, к приобретателю здания (сооружения) переходят права на земельный участок, определяемые соглашением сторон.
    
    Если иное не предусмотрено договором об отчуждении здания или сооружения, к приобретателю переходит право собственности на ту часть земельного участка, которая занята зданием (сооружением) и необходима для его использования. Таким образом, ГК РФ устанавливает, что размер участка, переходящего приобретателю недвижимости, может быть определен по соглашению с собственником как недвижимости, так и земельного участка, т.е. если продавцом здания является собственник земли.
    
    При этом ГК РФ устанавливает правила перехода права собственности на земельный участок только при продаже недвижимого имущества, т.е. при заключении договора купли-продажи. Так, согласно ст.552 ГК РФ по договору продажи здания, сооружения или другой находящейся на нем недвижимости покупателю одновременно с передачей права собственности на такую недвижимость передаются права на ту часть земельного участка, которая занята этой недвижимостью и необходима для ее использования.
    
    В случае когда продавец является собственником земельного участка, на котором находится продаваемая недвижимость, покупателю передается право собственности либо предоставляется право аренды или предусмотренное договором продажи недвижимости иное право на соответствующую часть земельного участка.
    
    Если договором не определено передаваемое покупателю недвижимости право на соответствующий земельный участок, к покупателю переходит право собственности на ту часть земельного участка, которая занята недвижимостью и необходима для ее использования.
    
    Продажа недвижимости, находящейся на земельном участке, не принадлежащем продавцу на праве собственности, допускается без согласия собственника этого участка, если это не противоречит условиям пользования таким участком, установленным законом или договором.
    
    При продаже такой недвижимости покупатель приобретает право пользования соответствующей частью земельного участка на тех же условиях, что и продавец недвижимости.
    
    Статья 553 ГК РФ устанавливает также порядок перехода прав на недвижимость при продаже земельного участка. Согласно этой статье в случаях, когда земельный участок, на котором находится принадлежащее продавцу здание, сооружение или другая недвижимость, продается без передачи в собственность покупателя этой недвижимости, за продавцом сохраняется право пользования частью земельного участка, которая занята недвижимостью и необходима для ее использования, на условиях, определяемых договором продажи.
    
    Однако реализация ст.553 ГК РФ практически не представляется возможной в связи с утверждением нормы комментируемой статьи ЗК РФ, согласно которой не допускается отчуждение земельного участка без находящихся на нем здания, строения, сооружения в случае, если они принадлежат одному лицу.
    

Комментарий к статье 36. Приобретение прав на земельные участки, которые находятся в государственной или муниципальной собственности и на которых расположены здания, строения, сооружения

    Если предыдущими статьями комментируемого Кодекса устанавливались общие правила и порядок предоставления незастроенных земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, то данной статьей определяются условия предоставления земельных участков с расположенной на них недвижимостью, на которую приобретатель земельного участка обладает теми или иными установленными правами. Следует также заметить, что, помимо комментируемого Кодекса, приобретение прав на земельный участок при приобретении права собственности на недвижимое имущество урегулировано ГК РФ (ст.552).

    Смысл исключительного права на приватизацию земельных участков или приобретения права аренды земельных участков, которые имеют граждане и юридические лица - собственники зданий, строений, сооружений, заключается в их преимущественном праве на приобретение (закрепление) в собственность земельного участка, на котором расположена указанная недвижимость. При этом следует исходить из того, что данное право целесообразно распространять не только на часть земельного участка под недвижимостью, предназначенную для его обслуживания в соответствии с установленными градостроительными и иными нормами, но и на все землевладение в определенных до приватизации границах, например при приватизации земельного участка предприятия или товарищества собственников жилья (кондоминиума). Это подтверждается и условием определения границ земельного участка на основании комментируемой статьи, в соответствии с которой границы и размеры земельного участка определяются с учетом фактически используемой площади земельного участка. Следует также учесть, что согласно ст.11 Федерального закона “О товариществах собственников жилья” в существующей застройке земельные участки, на которых расположены жилые здания и иные объекты недвижимости, входящие в состав кондоминиума, передаются в качестве общего имущества в общую долевую собственность домовладельцев в нормативных размерах бесплатно.

    Порядок и условия приобретения прав на земельный участок, как следует из комментируемой статьи, зависит как от количества лиц, обладающих правами на расположенную на земельном участке недвижимость, так и от их правового статуса, а также от того, на основании какого права (права собственности, хозяйственного ведения и др.) данные субъекты владеют недвижимостью.
    
    Порядок предоставления земельного участка, закрепление его на местности и оформление прав на него осуществляются на основании комментируемой статьи и Федеральных законов “О землеустройстве”, “О государственном земельном кадастре” и “О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним”.
    
    При применении комментируемой статьи следует учитывать нормы Вводного закона, согласно которым, в частности, при продаже в соответствии с правилами, установленными ст.36 ЗК РФ, находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков собственникам расположенных на них зданий, строений, сооружений стоимость таких земельных участков определяется в порядке, установленном пп. 2 и 3 ст.2 Вводного закона.
    
    

Комментарий к статье 37. Особенности купли-продажи земельных участков

    Комментируемой статьей урегулированы особенности купли-продажи земельных участков как особого объекта правовых отношений и особого объекта недвижимости. При этом положения о купле-продаже земельных участков основаны на принципах и нормах ЗК РФ, а также на общих положениях о купле-продаже, установленных частью второй ГК РФ. В соответствии со ст.454 ГК РФ по договору купли-продажи одна сторона (продавец) обязуется передать товар (в данном случае - земельный участок) в собственность другой стороне (покупателю), а покупатель обязуется принять этот товар (земельный участок) и уплатить за него определенную денежную сумму (цену). Это составляет основное содержание данного договора.

    На земельные отношения распространяются и статьи § 7 “Продажа недвижимости” гл. 30 ГК РФ. В соответствии со ст.549 по договору купли-продажи недвижимого имущества (договору продажи недвижимости) продавец обязуется передать в собственность покупателю в том числе и земельный участок.
    
    Часть 3 ст.129 ГК РФ делает оговорку о том, что земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. Для собственников земельных участков или для тех, кто собирается их приобрести, это означает, что при решении правовых вопросов следует обращаться к земельному законодательству, чтобы уяснить особенности сделки. Правда, современное законодательство о земле пока достаточно скупо регулирует именно сделки купли-продажи. Но определенные акты, позволяющие заключать подобные договоры, уже приняты. В частности, разработаны
    
    Порядок купли-продажи гражданами РФ земельных участков*,
_________________
    * Порядок купли-продажи гражданами РФ земельных участков (утвержден постановлением Совета Министров РФ от 30 мая 1993 г. N 503) // САПП РФ. 1993. N 23. Ст.2114.
    

   
    Типовой договор купли-продажи (купчей) земельного участка*.
_________________
    * Типовой договор купли-продажи (купчей) земельного участка (утвержден Комитетом РФ по земельным ресурсам и землеустройству 2 июня 1993 г.) // РГ. 1993. 24 июля.

    
    Законодательством установлено, что продавец обязан передать покупателю товар, предусмотренный договором, а также, если иное не предусмотрено договором купли-продажи, одновременно передать покупателю принадлежности товара, а также относящиеся к нему документы (ст.456 ГК РФ).
    
    Согласно ст.135 ГК РФ принадлежность - это вещь, предназначенная для обслуживания другой, главной, вещи и связанная с ней общим назначением. Принадлежность следует судьбе главной вещи, если договором не предусмотрено иное. Земельное законодательство не останавливается подробно на том, что именно при передаче земельного участка может являться его принадлежностью. Кроме того, в еще более сложном случае - при продаже недвижимости (здания) вместе с земельным участком - даже специалисту не всегда легко определить, где же в данном случае главная вещь, а где - ее принадлежность. Однако решить этот вопрос важно при заключении договора. Так, из ст.552 ГК РФ следует, что по договору продажи здания, сооружения или другой недвижимости покупателю одновременно с передачей права собственности на недвижимость передаются права на ту часть земельного участка, которая занята этой недвижимостью и необходима для ее использования. Таким образом, в этом случае данная часть земельного участка (которая может и не составлять весь участок) выступает как принадлежность главной вещи - здания.
    
    Когда продавец является собственником земельного участка, на котором находится продаваемая недвижимость, покупателю передается право собственности либо предоставляется право аренды или предусмотренное договором продажи недвижимости иное право на соответствующую часть земельного участка. Если договором не определено передаваемое покупателю недвижимости право на соответствующий земельный участок, к покупателю переходит право собственности на ту часть земельного участка, которая занята недвижимостью и необходима для ее использования.
    
    Другими словами, если дом продает собственник земельного участка, то право на участок, который занят домом и необходим для его использования, определяется договором купли-продажи, и по договору он может остаться в собственности продавца дома. Если же договором не определяется, на основании какого права продавец дома передает соответствующий земельный участок, то по закону будет считаться, что он перешел покупателю, как и дом, на праве собственности.
    
    Продажа недвижимости, находящейся на земельном участке, не принадлежащем продавцу на праве собственности, допускается без согласия собственника этого участка, если это не противоречит условиям пользования таким участком, установленным законом или договором. При продаже такой недвижимости покупатель приобретает право пользования соответствующей частью земельного участка на тех же условиях, что и продавец недвижимости. Наиболее распространенные случаи такой сделки - это продажа дома или гаража, расположенных на арендуемых продавцом земельных участках. При этом покупателю переходит право аренды части земельного участка.

    Согласно ст.553 ГК РФ в случае если земельный участок, на котором находится принадлежащая продавцу недвижимость, продается без передачи в собственность покупателя этой недвижимости, за продавцом сохраняется право пользования частью земельного участка, занятой недвижимостью и необходимой для ее использования, на условиях, предусмотренных договором купли-продажи.
    
    Однако реализация указанной статьи ГК РФ практически не представляется возможной в связи с утверждением положения ст.35 ЗК РФ, согласно которой не допускается отчуждение земельного участка без находящихся на нем здания, строения, сооружения, в случае если они принадлежат одному лицу.
    
    Важным положением гражданского и земельного законодательства является требование о том, что при заключении договора о продаже земельного участка должны быть указаны данные, позволяющие точно определить земельный участок. Это размер земельного участка, его местонахождение, перечень угодий, входящих в состав земельного участка, цель использования земельного участка, его кадастровая оценка. Для точного определения всех этих параметров к договору купли-продажи прилагается план земельного участка, а также в договоре указываются все необходимые данные. При отсутствии плана участка он изготавливается за счет средств продавца или покупателя по соглашению между ними.
    
    Если эти данные в договоре будут отсутствовать, договор будет считаться незаключенным и сделка - недействительной в соответствии со ст.554 ГК РФ.
    
    При совершении сделки купли-продажи продавец или покупатель не вправе по своему усмотрению изменить целевое назначение земельного участка, а также такие условия его использования, как право прохода (проезда) по участку, технического обслуживания или ремонта зданий и др.
    
    О форме договора продажи земельного участка законодательство высказывается однозначно: договор заключается в письменной форме, а несоблюдение этой формы договора влечет за собой его недействительность (ст.550 ГК РФ). Как указывалось ранее, была разработана и принята типовая форма договора купли-продажи земельного участка, которой должны придерживаться участники сделки.
    
    Одним из последствий несоблюдения покупателем установленной формы договора может являться то, что он не вправе рассчитывать на получение свидетельства о праве собственности на землю, а без него ни доказать, ни защитить свои права на землю покупатель не сможет.
    
    Срок передачи земельного участка продавцом покупателю определяется договором. Если срок договором не установлен, обязательства по передаче участка должны быть выполнены в разумный срок. В соответствии со ст.314 ГК РФ величина срока определяется с учетом всех обстоятельств исполнения обязательств.

    Важным условием заключения договора купли-продажи земельного участка является цена участка. При отсутствии условия о цене участка договор считается незаключенным (ст.555 ГК РФ). Цена участка определяется по соглашению сторон. При заключении сделок с местной администрацией о покупке земли, а иногда и сделок между частными лицами стороны нередко руководствуются нормативной ценой земли.
    
    Покупатель обязан оплатить земельный участок непосредственно до или после передачи ему земельного участка, если иное не предусмотрено законодательством или договором. Если договором не предусмотрена рассрочка оплаты земельного участка, покупатель обязан уплатить цену земельного участка полностью. Если покупатель своевременно не оплачивает переданный земельный участок, продавец вправе потребовать его оплаты и уплаты процентов (ст.486 ГК РФ).
    
    Существенное внимание законодательство уделяет условиям передачи товара (земельного участка). При этом устанавливается ряд обязательств как для покупателя, так и для продавца.
    
    Так, продавец обязан передать земельный участок в надлежащем состоянии (надлежащего качества), пригодном для цели его использования. Например, крестьянскому хозяйству в целях сельскохозяйственного использования нельзя продать земельный участок зараженный, с нарушенным почвенным слоем, если он не поддается восстановлению и приведению в пригодное для ведения сельскохозяйственного производства состояние.
    
    Продавец обязан предупредить покупателя обо всех недостатках земельного участка до заключения договора. Если он этого не сделал, а покупатель обнаружил недостатки, не позволяющие использовать земельный участок по назначению, он вправе по своему выбору требовать от продавца: уменьшения покупной цены, безвозмездного устранения недостатков или возмещения затрат на устранение недостатков. Если недостатки оказываются существенными и неустранимыми, покупатель вправе по своему выбору потребовать возврата уплаченной суммы и отказаться от земельного участка или потребовать другой земельный участок (ст.475 ГК РФ).
    
    Подобного рода требования покупатель может предъявить в том случае, если недостатки были обнаружены в разумный срок, но в пределах двух лет со дня передачи земельного участка либо в пределах более длительного срока, если это установлено законом или договором купли-продажи (ст.477 ГК РФ). Оговоримся сразу, что земельным законодательством данные сроки пока не оговариваются, поэтому остается условие, установленное ГК РФ или договором.
    
    По правилу, установленному земельным законодательством, купля-продажа земельных участков возможна при отсутствии споров по поводу участка и иных установленных законодательно причин, препятствующих заключению сделки.
    
    Кадастровый учет земельного участка осуществляется на основании ст.69 комментируемого Кодекса и в соответствии с Федеральным законом “О государственном земельном кадастре”.
    
    В соответствии с ГК РФ и Федеральным законом “О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним” государственной регистрации подлежит переход права собственности на земельный участок по договору купли-продажи.
    

Комментарий к статье 38. Приобретение земельного участка из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, или права на заключение договора аренды такого земельного участка на торгах (конкурсах, аукционах)

    Комментируемая статья утверждена на основании общих положений о заключении договоров на торгах, установленных ст.447,448 ГК РФ. При этом статья распространяется на те случаи проведения торгов, когда их организатором или продавцом земельного участка является исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления.

    Предметом торгов могут выступать любые земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, или право на заключение договора аренды таких земельных участков, если они не изъяты или не ограничены в обороте.
    
    Отсылку настоящей статьи в части требования по формированию земельного участка к подп. 1 п. 4 ст.30 комментируемого Кодекса, несмотря на то что данная статья регулирует отношения только по предоставлению земельных участков под застройку, следует распространять на условия формирования и иных земельных участков, являющихся предметом торгов. Сформирован должен быть также и земельный участок, предоставляемый в аренду.
    
    Государственная регистрация таких земельных участков до разграничения государственной собственности на землю согласно п. 10 ст.3 Вводного закона не требуется.
    
    В соответствии со ст.447 ГК РФ договор, если иное не вытекает из его существа, может быть заключен путем проведения торгов. Договор заключается с лицом, выигравшим торги.
    
    В качестве организатора торгов согласно той же статье может выступать собственник вещи или обладатель имущественного права либо специализированная организация. Специализированная организация действует на основании договора с собственником вещи или обладателем имущественного права и выступает от их имени или от своего имени.
    
    Торги проводятся в форме аукциона или конкурса. Выигравшим торги на аукционе признается лицо, предложившее наиболее высокую цену, а по конкурсу - лицо, которое по заключению конкурсной комиссии, заранее назначенной организатором торгов, предложило лучшие условия.
    
    Форма торгов определяется собственником продаваемой вещи или обладателем реализуемого имущественного права, если иное не предусмотрено законом.
    
    Аукцион и конкурс, на которых присутствовал только один участник, признаются несостоявшимися.
    
    В соответствии со ст.448 ГК РФ аукционы и конкурсы могут быть открытыми и закрытыми. В открытом аукционе и открытом конкурсе может участвовать любое лицо. В закрытом аукционе и закрытом конкурсе участвуют только лица, специально приглашенные для этой цели. Если иное не предусмотрено законом, извещение о проведении торгов должно быть сделано организатором не менее чем за тридцать дней до их проведения. Извещение должно содержать во всяком случае сведения о времени, месте и форме торгов, их предмете и порядке проведения, в том числе об оформлении участия в торгах, определении лица, выигравшего торги, а также сведения о начальной цене.
    
    Если иное не предусмотрено в законе или в извещении о проведении торгов, организатор открытых торгов, сделавший извещение, вправе отказаться от проведения аукциона в любое время, но не позднее чем за три дня до наступления даты его проведения, а от проведения конкурса - не позднее чем за тридцать дней до его проведения.
    
    Заключение договоров купли-продажи или аренды земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, на торгах осуществляется при соблюдении постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2002 г. N 808 “Об организации и проведении торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков”.
    
    Упомянутым постановлением и утвержденными Правилами на основе ЗК РФ и ГК РФ установлены порядок определения организатора, требования, предъявляемые к участникам торгов, форме, организации и проведение торгов.
    
    В частности, данными актами установлено, что до разграничения государственной собственности на землю организация и проведение торгов по продаже находящихся в государственной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков (далее - торги) осуществляются применительно к утвержденным постановлением Правилам.
    
    Организатором торгов является орган местного самоуправления или исполнительный орган государственной власти, уполномоченные на предоставление соответствующих земельных участков, или специализированная организация, действующая на основании договора с ними.
    
    Орган местного самоуправления или исполнительный орган государственной власти, уполномоченные на предоставление соответствующих земельных участков, определяют на основании отчета независимого оценщика, составленного в соответствии с законодательством РФ об оценочной деятельности, начальную цену земельного участка или начальный размер арендной платы, величину их повышения (“шаг аукциона”) при проведении торгов в форме аукциона, открытого по форме подачи предложений о цене или размере арендной платы, а также размер задатка и средства массовой информации, в которых подлежит опубликованию извещение о проведении торгов, заключают договоры купли-продажи или аренды земельного участка.
    
    Указанным постановлением определено также, что при продаже находящихся в федеральной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков организатором торгов является Российский фонд федерального имущества (его отделения).
    
    Правилами по проведению торгов предусмотрено, что торги являются открытыми по составу участников и проводятся в форме аукциона или конкурса. При этом аукцион может быть открытым или закрытым по форме подачи предложений о цене или размере арендной платы.
    
    При этом торги проводятся в форме конкурса в случае необходимости установления собственником земельного участка условий (обязанностей) по использованию земельного участка. Условия могут быть разнообразными: рекультивация, мелиорация участка, осуществление определенного вида его освоения (застройка) и т. п. Но исходя из положения Правил они обязательно должны касаться именно использования земельного участка, право на который перейдет в результате выигрыша на торгах. Поэтому выставление иных требований, не касающихся предмета торгов, исходя из данного постановления не представляется возможным. Так, вряд ли будет соответствовать правилам торгов такое условие, как обустройство двора школы, прилегающего к участку, по поводу которого объявлены торги.

    В том, что касается земельных участков, находящихся в федеральной собственности, упомянутыми Правилами установлено, что при продаже находящихся в федеральной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков Министерство имущественных отношений РФ:
    
    принимает решение о проведении торгов в форме аукциона или вносит в Правительство РФ предложения по проведению торгов в форме конкурса и условиям конкурса;
    
    определяет на основании отчета независимого оценщика, составленного в соответствии с законодательством Российской Федерации об оценочной деятельности, начальную цену земельного участка или начальный размер арендной платы, величину их повышения (“шаг аукциона”) при проведении аукциона, открытого по форме подачи предложений о цене или размере арендной платы, а также размер задатка;
    
    определяет существенные условия договоров купли-продажи земельных участков, заключаемых по результатам аукциона;
    
    заключает договоры аренды земельных участков по результатам торгов.
    
    Правительство РФ принимает решение о проведении торгов в форме конкурса и определяет существенные условия договоров купли-продажи и аренды земельных участков, заключаемых по результатам конкурса, а также условия конкурса.
    
    При продаже находящихся в федеральной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков организатор торгов:
    
    определяет место, даты и время начала и окончания приема заявок об участии в торгах (далее - заявки), место, дату и время определения участников торгов, место и срок подведения итогов торгов;
    
    организует подготовку и публикацию извещения о проведении торгов (или об отказе в их проведении), а также информации о результатах торгов;
    
    выдает необходимые материалы и соответствующие документы лицам, намеривающимся принять участие в торгах (далее - претенденты);
    
    принимает заявки и документы от претендентов, а также предложения при проведении конкурса или аукциона, закрытого по форме подачи предложений о цене или размере арендной платы, организует регистрацию заявок в журнале приема заявок, обеспечивает сохранность представленных заявок, документов и предложений, а также конфиденциальность сведений о лицах, подавших заявки и предложения, и содержания представленных ими документов до момента их оглашения при проведении конкурса или аукциона, закрытого по форме подачи предложений о цене или размере арендной платы;
 
     организует осмотр земельных участков на местности;

     проверяет правильность оформления документов, представленных претендентами;
    
    принимает решение о признании претендентов участниками торгов или об отказе в допуске к участию в торгах по основаниям, установленным упомянутыми Правилами, и уведомляет претендентов о принятом решении;
    
    определяет победителя торгов и оформляет протокол о результатах торгов;
    

    готовит проекты договоров купли-продажи земельных участков;

    подписывает от имени собственника договоры купли-продажи земельных участков по результатам торгов;
    
    осуществляет иные предусмотренные упомянутыми Правилами функции.
    
    При продаже находящихся в собственности субъектов РФ или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков функции организатора торгов определяются соответственно полномочным органом государственной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления.
    
    Задаток для участия в торгах определяется в размере не менее 20% начальной цены земельного участка или начального размера арендной платы.
    
    Извещение о проведении торгов должно быть опубликовано в средствах массовой информации, определенных Правительством РФ, органом государственной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления, не менее чем за 30 дней до даты проведения торгов и содержать следующие сведения:
    
    форму торгов и подачи предложений о цене или размере арендной платы;
    

    срок принятия решения об отказе в проведении торгов;

    предмет торгов, включая сведения о местоположении (адресе), площади, границах, обременениях, кадастровом номере, целевом назначении и разрешенном использовании земельного участка, а также иные позволяющие индивидуализировать земельный участок данные;
    
    наименование органа государственной власти или органа местного самоуправления, принявших решение о проведении торгов, реквизиты указанного решения;
    

    наименование организатора торгов;

    начальную цену предмета торгов или начальный размер арендной платы, “шаг аукциона”, размер задатка и реквизиты счета для его перечисления;
    
    форму заявки об участии в торгах, порядок приема, адрес места приема, даты и время начала и окончания приема заявок и прилагаемых к ним документов, предложений, а также перечень документов, представляемых претендентами для участия в торгах;
    

    условия конкурса;

    место, дату, время и порядок определения участников торгов;

    место и срок подведения итогов торгов, порядок определения победителей торгов;
         
    срок заключения договора купли-продажи или аренды земельного участка;
    

    дату, время и порядок осмотра земельного участка на местности;

    проект договора купли-продажи или аренды земельного участка;

    сведения о сроке уплаты стоимости, если земельный участок продается в кредит (с отсрочкой платежа), а также о порядке, сроках и размерах платежей, если земельный участок продается в рассрочку.
    

    Правилами установлены следующие условия участия в торгах.

    Для участия в торгах претендент представляет организатору торгов (лично или через своего представителя) в установленный в извещении о проведении торгов срок заявку по форме, утверждаемой организатором торгов, платежный документ с отметкой банка плательщика об исполнении для подтверждения перечисления претендентом установленного в извещении о проведении торгов задатка в счет обеспечения оплаты приобретаемых на торгах земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков и иные документы в соответствии с перечнем, опубликованным в извещении о проведении торгов. Заявка и опись представленных документов составляются в двух экземплярах, один из которых остается у организатора торгов, другой - у претендента.
    
    Один претендент имеет право подать только одну заявку на участие в торгах.
    
    При подаче заявки физическое лицо предъявляет документ, удостоверяющий личность. В случае подачи заявки представитель претендента предъявляет доверенность.
    
    Юридическое лицо дополнительно прилагает к заявке нотариально заверенные копии учредительных документов и свидетельства о государственной регистрации юридического лица, а также выписку из решения уполномоченного органа юридического лица о совершении сделки (если это необходимо в соответствии с учредительными документами претендента и законодательством государства, в котором зарегистрирован претендент).
    
    Заявка с прилагаемыми к ней документами регистрируется организатором торгов в журнале приема заявок с присвоением каждой заявке номера и с указанием даты и времени подачи документов. На каждом экземпляре документов организатором торгов делается отметка о принятии заявки с указанием номера, даты и времени подачи документов.
    
    Заявка, поступившая по истечении срока ее приема, вместе с документами по описи, на которой делается отметка об отказе в принятии документов с указанием причины отказа, возвращается в день ее поступления претенденту или его уполномоченному представителю под расписку.
    
    Претендент имеет право отозвать принятую организатором торгов заявку до окончания срока приема заявок, уведомив об этом (в письменной форме) организатора торгов. Организатор торгов обязан возвратить внесенный задаток претенденту в течение трех банковских дней со дня регистрации отзыва заявки в журнале приема заявок. В случае отзыва заявки претендентом позднее даты окончания приема заявок задаток возвращается в порядке, установленном для участников торгов.
    
    Для участия в торгах претендент вносит задаток на указанный в извещении о проведении торгов счет (счета) организатора торгов. Документом, подтверждающим поступление задатка на счет (счета) организатора торгов, является выписка (выписки) со счета (счетов) организатора торгов.
    
    В день определения участников торгов, установленный в извещении о проведении торгов, организатор торгов рассматривает заявки и документы претендентов, устанавливает факт поступления от претендентов задатков на основании выписки (выписок) с соответствующего счета (счетов). По результатам рассмотрения документов организатор торгов принимает решение о признании претендентов участниками торгов или об отказе в допуске претендентов к участию в торгах, которое оформляется протоколом. В протоколе приводятся перечень принятых заявок с указанием имен (наименований) претендентов, перечень отозванных заявок, имена (наименования) претендентов, признанных участниками торгов, а также имена (наименования) претендентов, которым было отказано в допуске к участию в торгах, с указанием оснований отказа.
    
    Претендент не допускается к участию в торгах по следующим основаниям: а) заявка подана лицом, в отношении которого законодательством РФ установлены ограничения в приобретении в собственность земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности; б) представлены не все документы в соответствии с перечнем, указанным в информационном сообщении (за исключением предложений о цене или размере арендной платы), или оформление указанных документов не соответствует законодательству РФ; в) заявка подана лицом, не уполномоченным претендентом на осуществление таких действий; г) не подтверждено поступление в установленный срок задатка на счет (счета), указанный в извещении о проведении торгов.
    
    Организатор торгов обязан вернуть внесенный задаток претенденту, не допущенному к участию в торгах, в течение трех банковских дней со дня оформления протокола о признании претендентов участниками торгов.
    
    Претенденты, признанные участниками торгов, и претенденты, не допущенные к участию в торгах, уведомляются о принятом решении не позднее следующего рабочего дня с даты оформления данного решения протоколом путем вручения им под расписку соответствующего уведомления либо направления такого уведомления по почте заказным письмом.
    
    Претендент приобретает статус участника торгов с момента оформления организатором торгов протокола о признании претендентов участниками торгов.
    
    При проведении конкурса или аукциона, закрытого по форме подачи предложений о цене или размере арендной платы, предложение представляется: а) претендентом в день подачи заявки или в любой день до дня окончания срока приема заявок в месте и в час, установленные в извещении о проведении торгов для подачи заявок; б) участником торгов непосредственно в день проведения торгов, но до начала рассмотрения предложений.
    
    В случае если претендент при подаче заявки заявит о своем намерении подать предложение в любой день до дня окончания срока приема заявок или непосредственно перед началом проведения торгов, организатором торгов делается отметка в журнале приема заявок и выдается претенденту соответствующая выписка; если участник торгов отзовет принятую организатором торгов заявку, предложение считается неподанным.
    
    Отказ претенденту в приеме заявки на участие в торгах лишает его права представить предложение.
    
    В том, что касается определения порядка проведения торгов, Правила обращают внимание на следующие основные моменты.
    
    Так, Правилами указывается, что торги проводятся в указанном в извещении о проведении торгов месте, в соответствующие день и час.
    
    Аукцион, открытый по форме подачи предложений о цене или размере арендной платы, проводится в следующем порядке:
    

    аукцион ведет аукционист;

    аукцион начинается с оглашения аукционистом наименования, основных характеристик и начальной цены земельного участка или начального размера арендной платы, “шага аукциона” и порядка проведения аукциона. “Шаг аукциона” устанавливается в размере от 1 до 5% начальной цены земельного участка или начального размера арендной платы и не изменяется в течение всего аукциона;
    
    участникам аукциона выдаются пронумерованные билеты, которые они поднимают после оглашения аукционистом начальной цены или начального размера арендной платы и каждой очередной цены или размера арендной платы, в случае если готовы купить земельный участок или заключить договор аренды в соответствии с этой ценой или размером арендной платы;
    
    каждую последующую цену или размер арендной платы аукционист назначает путем увеличения текущей цены или размера арендной платы на “шаг аукциона”. После объявления очередной цены или размера арендной платы аукционист называет номер билета участника аукциона, который первым поднял билет, и указывает на этого участника аукциона. Затем аукционист объявляет следующую цену или размер арендной платы в соответствии с “шагом аукциона”;
    
    при отсутствии участников аукциона, готовых купить земельный участок или заключить договор аренды в соответствии с названной аукционистом ценой или размером арендной платы, аукционист повторяет эту цену или размер арендной платы три раза. Если после троекратного объявления очередной цены или размера арендной платы ни один из участников аукциона не поднял билет, аукцион завершается. Победителем аукциона признается тот участник аукциона, номер билета которого был назван аукционистом последним;
    
    по завершении аукциона аукционист объявляет о продаже земельного участка или права на заключение договора его аренды, называет цену проданного земельного участка или размер арендной платы и номер билета победителя аукциона.
    
    Конкурс или аукцион, закрытый по форме подачи предложений о цене или размере арендной платы, проводится в следующем порядке:
    
    организатор торгов принимает предложения от участников торгов, которые пожелали представить их непосредственно перед началом проведения торгов. Организатор торгов разъясняет участникам торгов их право на представление других предложений непосредственно до начала проведения торгов. На торгах рассматривается предложение, которое участник торгов подал последним;
    
    перед вскрытием запечатанных конвертов с предложениями в установленные в извещении о проведении торгов день и час организатор торгов проверяет их целость, что фиксируется в протоколе о результатах торгов.
    
    При вскрытии конвертов и оглашении предложений, помимо участника торгов, предложение которого рассматривается, могут присутствовать остальные участники торгов или их представители, имеющие доверенность, а также с разрешения организатора торгов представители средств массовой информации.
    
    Предложения должны быть изложены на русском языке и подписаны участником торгов (его представителем). Цена или размер арендной платы указывается числом и прописью. В случае если числом и прописью указаны разные цены или размеры арендной платы, организатор торгов принимает во внимание цену или размер арендной платы, указанные прописью. Предложения, содержащие цену или размер арендной платы ниже начальных, не рассматриваются;
    
    победителем конкурса признается участник торгов, предложивший наибольшую цену или наибольший размер арендной платы при условии выполнения таким победителем условий конкурса, а победителем аукциона, закрытого по форме подачи предложений о цене или размере арендной платы, - участник торгов, предложивший наибольшую цену или наибольший размер арендной платы. При равенстве предложений победителем признается тот участник торгов, чья заявка была подана раньше;
    
    организатор торгов объявляет о принятом решении в месте и в день проведения торгов, а также письменно извещает в пятидневный срок всех участников торгов о принятом решении.
    
    Результаты торгов согласно упомянутым Правилам оформляются протоколом, который подписывается организатором торгов, аукционистом (при проведении аукциона, открытого по форме подачи предложений о цене или размере арендной платы) и победителем торгов в день проведения торгов.
    
    Протокол о результатах торгов составляется в двух экземплярах, один из которых передается победителю, а второй остается у организатора торгов. В протоколе указываются:
    

    регистрационный номер предмета торгов;

    местоположение (адрес), кадастровый номер земельного участка, данные о государственной регистрации прав на земельный участок;
    

    предложения участников торгов;

    имя (наименование) победителя (реквизиты юридического лица или паспортные данные гражданина);
    
    цена приобретаемого в собственность земельного участка или размер арендной платы;
    
    срок уплаты стоимости, если земельный участок продается в кредит (с отсрочкой платежа);
    
    порядок, сроки и размеры платежей, если земельный участок продается в рассрочку (график платежей).
    
    Протокол о результатах торгов является основанием для заключения с победителем торгов договора купли-продажи или аренды земельного участка. Договор подлежит заключению в срок не позднее пяти дней со дня подписания протокола.
    
    Внесенный победителем торгов задаток засчитывается в оплату приобретаемого в собственность земельного участка или в счет арендной платы.
    
    Организатор торгов обязан в течение трех банковских дней со дня подписания протокола о результатах торгов возвратить задаток участникам торгов, которые не выиграли их.
    
    Последствия уклонения победителя торгов, а также организатора торгов от подписания протокола, а также от заключения договора определяются в соответствии с гражданским законодательством РФ.
    
    Информация о результатах торгов публикуется в тех же средствах массовой информации, в которых было опубликовано извещение о проведении торгов, в месячный срок со дня заключения договора купли-продажи или аренды земельного участка. Информация включает в себя:
    
    наименование органа государственной власти или органа местного самоуправления, принявших решение о проведении торгов, реквизиты указанного решения;
    

    наименование организатора торгов;

    имя (наименование) победителя торгов;

    местоположение (адрес), площадь, границы, кадастровый номер земельного участка.
    
    Правилами специально указывается также и на то, что торги по каждому выставленному предмету торгов признаются несостоявшимися, в случае если:
    

    в торгах участвовало менее двух участников;

    ни один из участников торгов при проведении аукциона, открытого по форме подачи предложений о цене или размере арендной платы, после троекратного объявления начальной цены или начального размера арендной платы не поднял билет;
    
    ни один из участников торгов при проведении конкурса или аукциона, закрытого по форме подачи предложений о цене или размере арендной платы, в соответствии с решением организатора торгов не был признан победителем;
    
    победитель торгов уклонился от подписания протокола о результатах торгов, заключения договора купли-продажи или аренды земельного участка.
    
    Организатор торгов в случае признания торгов несостоявшимися вправе объявить о повторном проведении торгов. При этом могут быть изменены их условия. Организатор торгов может снизить начальную цену земельного участка или начальный размер арендной платы и уменьшить “шаг аукциона” не более чем на 15% без проведения повторной оценки. В случае если организатором торгов выступает специализированная организация, условия конкурса, начальная цена или начальный размер арендной платы, “шаг аукциона” могут быть изменены в порядке, установленном для их утверждения.

    Пункты 5 и 6 введены в комментируемую статью в связи с принятием ст.38_1 и 38_2 ЗК РФ. При этом п. 5 согласно Федеральному закону от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ “О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации” вступает в силу с 1 октября 2005 г.
    

Комментарий к статье 38_1. Порядок организации и проведения аукционов по продаже земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, либо права на заключение договоров аренды земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для жилищного строительства

    
    Как указывалось в комментарии к ст.38 ЗК РФ, общие нормы о проведении торгов установлены ГК РФ, ст.38 ЗК РФ содержит специальные нормы о заключении договора аренды или купли-продажи земельного участка на торгах. При этом постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2002 г. N 808. С принятием комментируемой статьи нормы указанного постановления Правительства РФ на организацию торгов по предоставлению участков для жилищного строительства не распространяются.

    Одной из особенностей проведения аукционов в порядке, предусмотренном комментируемой статьей, является обязанность по предварительной реализации ряда административных мер, связанных не только с формированием земельного участка, но и с определением условий его последующего использования (пп. 1, 2 комментируемой статьи).
    
    Порядок проведения аукционов, установленный настоящей статьей, имеет некоторые отличия от действующих в настоящий момент Правил, при этом не все отличия носят принципиальный характер. К последним можно отнести то, что настоящей статьей не предусматривается проведение конкурсов, а также закрытых аукционов.
    
    Положения об извещении, о проведении торгов, установленные упомянутым постановлением Правительства РФ, также отличаются от содержания извещения, установленного комментируемой статьей, при этом п. 8 постановления устанавливает следующее содержание извещения:
    
    форма торгов и подачи предложений о цене или размере арендной платы;
    

    срок принятия решения об отказе в проведении торгов;

    предмет торгов, включая сведения о местоположении (адресе), площади, границах, обременениях, кадастровом номере, целевом назначении и разрешенном использовании земельного участка, а также иные позволяющие индивидуализировать земельный участок данные;
    
    наименование органа государственной власти или органа местного самоуправления, принявших решение о проведении торгов, реквизиты указанного решения;
    

    наименование организатора торгов;

    начальная цена предмета торгов или начальный размер арендной платы, “шаг аукциона”, размер задатка и реквизиты счета для его перечисления;
    
    форма заявки об участии в торгах, порядок приема, адрес места приема, даты и время начала и окончания приема заявок и прилагаемых к ним документов, предложений, а также перечень документов, представляемых претендентами для участия в торгах;
    

    условия конкурса;

    место, дата, время и порядок определения участников торгов;

    место и срок подведения итогов торгов, порядок определения победителей торгов;
    
    срок заключения договора купли-продажи или аренды земельного участка;
    

    дата, время и порядок осмотра земельного участка на местности;

    проект договора купли-продажи или аренды земельного участка;

    сведения о сроке уплаты стоимости, если земельный участок продается в кредит (с отсрочкой платежа), а также о порядке, сроках и размерах платежей, если земельный участок продается в рассрочку.
    
    При реализации п. 12 комментируемой статьи следует учесть, что поскольку копия не является надлежащим документом, удостоверяющим личность физического лица, при подаче заявки вместе с копией следует предъявлять и подлинник документа, удостоверяющего личность заявителя.
    
    Указанным п. 12 комментируемой статьи не установлено требование о представлении документов, удостоверяющих право гражданина выступать на аукционе от имени юридического лица. Граждане, представляющие на аукционе юридические лица, в данном случае действуют на основании общих норм ГК РФ о юридических лицах, представительстве и доверенности.
    
    При применении настоящей статьи следует обратить внимание на то, что существенные условия договора (в том числе договора аренды) устанавливаются договором или законом. При этом в качестве существенного условия договора комментируемый Кодекс называет только размер арендной платы (см. ст.65).
         

Комментарий к статье 38_2. Особенности проведения аукциона по продаже права на заключение договора аренды
земельного участка из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности,
для его комплексного освоения в целях жилищного строительства

    Нормы ст.38_2 в целом непосредственно связаны с нормами ст.30_2 ЗК РФ и следуют положениям ст.38_1 Кодекса (на что указывает п. 2), при этом установлен ряд особенностей организации аукционов по продаже права на заключение договора аренды земельного участка в данном случае. В частности, извещение согласно комментируемой статье должно содержать меньшее количество информации о предмете аукциона; в извещении указывается начальная цена права на заключение договора аренды земельного участка (в качестве начальной цены предмета торгов), а размер арендной палаты представляет собой только условие заключаемого на аукционе договора аренды и предметом торгов не является.
    

Комментарий к статье 39. Сохранение права на земельный участок лиц, не являющихся собственниками
земельного участка, при разрушении здания, строения, сооружения

    Комментируемая статья подтверждает установленную ранее ст.38 ЗК РСФСР норму, согласно которой при разрушении строения от пожара или стихийных бедствий право на земельный участок сохранялось за собственником, землевладельцем, землепользователем при условии начала восстановления строения в течение двух лет. Этот срок мог быть продлен соответствующим органом местного самоуправления или исполнительным органом государственной власти.

    В то же время в установленные ранее отношения внесены существенные изменения. Так, право на земельный участок на основании комментируемой статьи предоставляется только лицам, владеющим земельным участком на праве постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения, поскольку право собственности на земельный участок при разрушении (уничтожении) недвижимости, на ней расположенной, не прекращается.
    
    За владельцами и пользователями земельный участок сохраняется не на два, как ранее, а на три года, что предоставляет больше времени и возможности для новой застройки или восстановления недвижимости.
    
    До разграничения государственной собственности на землю право на продление срока пользования земельным участком вправе осуществлять органы местного самоуправления, как органы, наделенные полномочиями по распоряжению земельными участками в этот переходный период (п. 10 ст.3 Федерального закона “О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации”).
    

Глава VI
ПРАВА И ОБЯЗАННОСТИ СОБСТВЕННИКОВ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ, ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАТЕЛЕЙ, ЗЕМЛЕВЛАДЕЛЬЦЕВ И АРЕНДАТОРОВ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ ПРИ ИСПОЛЬЗОВАНИИ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ

Комментарий к статье 40. Права собственников земельных участков на использование земельных участков

    Часть 1 ст.40 ЗК РФ содержит открытый перечень прав собственников земельных участков. Следует отличать права землепользователей (субъектов земельного права) от права собственности и других вещных прав на землю, перечисленных в гл. 17 ГК РФ (право собственности; право пожизненного наследуемого владения; право постоянного (бессрочного) пользования; сервитут). Положения, регулирующие отношения собственности, иных вещных прав на землю, содержат гл. III, IV комментируемого Кодекса.
    
    В соответствии со ст.19 Закона РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1“О недрах” (в ред. от 25 октября 2006 г.)* собственники, владельцы земельных участков имеют право по своему усмотрению в их границах осуществлять без применения взрывных работ добычу общераспространенных полезных ископаемых, не числящихся на государственном балансе, и строительство подземных сооружений для своих нужд на глубину до пяти метров, а также устройство и эксплуатацию бытовых колодцев и скважин на первый водоносный горизонт, не являющийся источником централизованного водоснабжения, в порядке, устанавливаемом соответствующими органами исполнительной власти субъектов РФ.
_________________
    * СЗ РФ. 1995. N 10. Ст.823.

    
    Министерство природных ресурсов РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ самостоятельно принимает нормативные правовые акты, устанавливающие региональные перечни видов полезных ископаемых, относимых к общераспространенным*.
_________________
    * СЗ РФ. 2004. N31. Ст.3260.

      
    
    Под водным объектом понимается природный или искусственный водоем, водоток либо иной объект, постоянное или временное сосредоточение вод в котором имеет характерные формы и признаки водного режима.
    
    В собственности субъекта РФ, муниципального образования, физического лица, юридического лица, если иное не установлено федеральными законами, может находиться пруд, обводненный карьер, расположенные в границах земельного участка, принадлежащего соответственно на праве собственности субъекту РФ, муниципальному образованию, физическому лицу, юридическому лицу.
    
    Право собственности Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования, физического лица, юридического лица на пруд, обводненный карьер прекращается одновременно с прекращением права собственности на соответствующий земельный участок, в границах которого расположены такие водные объекты.
    
    Пруд, обводненный карьер могут отчуждаться в соответствии с гражданским и земельным законодательством. Не допускается отчуждение таких водных объектов без отчуждения земельных участков, в границах которых они расположены. Данные земельные участки разделу не подлежат, если в результате такого раздела требуется раздел пруда, обводненного карьера.
    
    В соответствии со ст.39 ВК РФ от 3 июня 2006 г. N 74-ФЗ (в ред. от 4 декабря 2006 г.) собственники водных объектов, водопользователи при использовании водных объектов имеют право: самостоятельно осуществлять использование водных объектов; осуществлять строительство гидротехнических и иных сооружений на водных объектах; пользоваться иными предусмотренными настоящим Кодексом, другими федеральными законами правами.
    

    Водные объекты в зависимости от особенностей их режима, физико-географических, морфометрических и других особенностей подразделяются на поверхностные и подземные.
    
    К поверхностным водным объектам относятся моря или их отдельные части (проливы, заливы, в том числе бухты, лиманы и др.); водотоки (реки, ручьи, каналы); водоемы (озера, пруды, обводненные карьеры, водохранилища); болота; природные выходы подземных вод (родники, гейзеры); ледники, снежники.
    
    Поверхностные водные объекты состоят из поверхностных вод и покрытых ими земель в пределах береговой линии.
    
    К подземным водным объектам относятся бассейны подземных вод; водоносные горизонты.
    
    Поверхностные водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, являются водными объектами общего пользования, т.е. общедоступными водными объектами, если иное не предусмотрено ВК РФ.
    
    Каждый гражданин вправе иметь доступ к водным объектам общего пользования и бесплатно использовать их для личных и бытовых нужд, если иное не предусмотрено федеральными законами.
    
    Полоса земли вдоль береговой линии водного объекта общего пользования (береговая полоса) предназначается для общего пользования. Ширина береговой полосы водных объектов общего пользования составляет двадцать метров, за исключением береговой полосы каналов, а также рек и ручьев, протяженность которых от истока до устья не более чем десять километров. Ширина береговой полосы каналов, а также рек и ручьев, протяженность которых от истока до устья не более чем десять километров, составляет пять метров.
    
    Каждый гражданин вправе пользоваться (без использования механических транспортных средств) береговой полосой водных объектов общего пользования для передвижения и пребывания около них, в том числе для осуществления любительского и спортивного рыболовства и причаливания плавучих средств.
    
    Исходя из условий предоставления водных объектов в пользование водопользование подразделяется на совместное и обособленное водопользование.
    
    Обособленное водопользование может осуществляться на водных объектах или их частях, находящихся в собственности физических лиц, юридических лиц, водных объектах или их частях, находящихся в государственной или муниципальной собственности и предоставленных для обеспечения обороны страны и безопасности государства, иных государственных или муниципальных нужд, обеспечение которых исключает использование водных объектов или их частей другими физическими лицами, юридическими лицами, а также для осуществления рыбоводства.
    
    Министерство природных ресурсов РФ самостоятельно осуществляет правовое регулирование, а также разрабатывает и представляет в Правительство РФ проекты федеральных конституционных законов, федеральных законов и актов Президента РФ и Правительства РФ по использованию и охране водных объектов; эксплуатации водохранилищ и водохозяйственных систем комплексного назначения, защитных и других гидротехнических сооружений (за исключением судоходных гидротехнических сооружений) и обеспечению их безопасности*.
_________________
    * СЗ РФ. 2004. N 15. Ст.1452.

    
    Водным законодательством определен порядок осуществления общего водопользования.
    
    Использование водных объектов общего пользования осуществляется в соответствии с правилами охраны жизни людей на водных объектах, утверждаемыми в порядке, определяемом Правительством РФ, а также исходя из устанавливаемых органами местного самоуправления правил использования водных объектов для личных и бытовых нужд.
    
    На водных объектах общего пользования могут быть запрещены забор (изъятие) водных ресурсов для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, купание, использование маломерных судов, водных мотоциклов и других технических средств, предназначенных для отдыха на водных объектах, водопой, а также установлены иные запреты в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов РФ.
    
    Для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения должны использоваться защищенные от загрязнения и засорения поверхностные водные объекты и подземные водные объекты, пригодность которых для указанных целей определяется на основании санитарно-эпидемиологических заключений.
    
    Для водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, устанавливаются зоны, округа санитарной охраны в соответствии с законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения.
    
    Порядок использования подземных водных объектов для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения устанавливается законодательством о недрах.
    
    Собственник земли имеет право возводить строения и сооружения в соответствии с целевым назначением категории земель и разрешенным использованием. При этом необходимо соблюдение установленных специальных требований (норм, правил, нормативов).
    
    Законодатель под застройкой земельного участка понимает не только возведение на нем зданий, сооружений, но и их перестройку или снос, причем собственник земельного участка может разрешить строительство на своем участке другим лицам (ч. 1 ст.263 ГК РФ).
    
    В соответствии с п. 2 ст.7 комментируемого Кодекса все категории земель в Российской Федерации используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется их принадлежностью к той или иной категории и разрешенным использованием в соответствии с территориальным зонированием, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральным законом.
    

    Определение разрешенного использования содержит письмо Госкомимущества РФ от 22 июля 1994 г. N АЧ-6535*
_________________    
    * Экономика и жизнь. 1994. N 33-36.

    
    При продаже застроенного земельного участка в границах городов и иных населенных пунктов право собственника на земельный участок включает право на любое разрешенное его использование, под которым впредь до введения в действие законодательства о территориальном зонировании понимается право использовать участок вместе с расположенными на нем зданиями, строениями, сооружениями всеми способами, не противоречащими ограничениям, установленным органами власти (органами местного самоуправления) в соответствии с действующим законодательством и утвержденными строительными, санитарными, природоохранными, противопожарными нормами. При этом не допускается установление целевого (единственного) способа использования объекта недвижимости, в том числе земельного участка, а также установление ограничений на использование отдельного участка.
    
    Пункт 2 ст.83 настоящего Кодекса определяет порядок использования земель поселения в соответствии с их территориальным зонированием. Вся территория поселения в пределах его административных границ делится на территориальные зоны. Документы территориального зонирования (правила землепользования и застройки) утверждаются и изменяются нормативными правовыми актами местного самоуправления.
    
    Любой вид разрешенного использования из предусмотренных территориальным зонированием выбирается свободно без дополнительных разрешений и согласований.
    
    Правила землепользования и застройки разрабатываются в целях: создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства (ст.2 Градостроительного кодекса РФ от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ (в ред. от 4 декабря 2006 г.).
    
    Правила землепользования и застройки включают в себя: порядок их применения и внесения изменений в указанные правила; карту градостроительного зонирования; градостроительные регламенты.
    
    Законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются на принципах обеспечения сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности; осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности; осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий.

    В то же время ст.12 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ “О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения” (в ред. от 18 декабря 2006 г.)* предусматривает создание благоприятных условий для жизни и здоровья населения путем комплексного благоустройства городских и сельских поселений.
_________________
    * СЗ РФ. 1999. N 14. Ст.1650.

 
    
    При разработке нормативов градостроительного проектирования, схем территориального планирования, генеральных планов городских и сельских поселений, проектов планировки общественных центров, жилых районов, магистралей городов, при решении вопросов размещения объектов гражданского, промышленного и сельскохозяйственного назначения и установления их санитарно-защитных зон, при выборе земельных участков под строительство, а также при проектировании, строительстве, реконструкции, техническом перевооружении, расширении, консервации и ликвидации промышленных, транспортных объектов, зданий и сооружений культурно-бытового назначения, жилых домов, объектов инженерной инфраструктуры и благоустройства и иных объектов должны соблюдаться санитарные правила.
    
    Предоставление земельных участков для строительства допускается при наличии санитарно-эпидемиологических заключений о соответствии предполагаемого использования земельных участков санитарным правилам.
    
    Так, Президиум ВАС РФ постановлением от 23 мая 2000 г. N 1662/00 отменил решение и определение нижестоящего суда по делу о строительстве автодороги, поскольку в материалах дела не было документов, свидетельствующих об осуществлении ответчиком строительства по утвержденному проекту, согласованному с органами охраны окружающей природной среды. Нижестоящий суд не удовлетворил ходатайство по проведению экспертизы с целью установления специалистами причин гибели лесонасаждений на указанном участке. К автодороге примыкал земельный участок, который является зеленой зоной (леса первой группы), а также водоохранной защитной полосой.
    
    Разрешенное использование земельных участков имеет особенности, определяемые их целевым назначением.
    
    Выделяют виды разрешенного использования земельных участков в градостроительстве: основные виды; условно разрешенные; вспомогательные виды, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними.
    
    Мелиорация земель осуществляется в целях повышения продуктивности и устойчивости земледелия, обеспечения гарантированного производства сельскохозяйственной продукции на основе сохранения и повышения плодородия земель, а также создания необходимых условий для вовлечения в сельскохозяйственный оборот неиспользуемых и малопродуктивных земель и формирования рациональной структуры земельных угодий.

    Под мелиорацией земель понимается коренное улучшение земель путем проведения гидротехнических, культуртехнических, химических, противоэрозионных, агролесомелиоративных, агротехнических и других мелиоративных мероприятий.
    
    К числу мелиоративных мероприятий относятся проектирование, строительство, эксплуатация и реконструкция мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений, обводнение пастбищ, создание систем защитных лесных насаждений, проведение культуртехнических работ, работ по улучшению химических и физических свойств почв, научное и производственно-техническое обеспечение указанных работ.
    
    Федеральный закон от 10 января 1996 г. N 4-ФЗ “О мелиорации земель”* (в ред. от 18 декабря 2006 г.) в зависимости от характера мелиоративных мероприятий различает следующие типы мелиорации земель: гидромелиорация; агролесомелиорация; культуртехническая мелиорация; химическая мелиорация.
_________________
    * СЗ РФ. 1996. N 3. Ст.142.

    
    Гидромелиорация земель состоит в проведении комплекса мелиоративных мероприятий, обеспечивающих коренное улучшение заболоченных, излишне увлажненных, засушливых, эродированных, смытых и других земель, состояние которых зависит от воздействия воды. К этому типу мелиорации земель относятся оросительная, осушительная, противопаводковая, противоселевая, противоэрозионная, противооползневая и другие виды гидромелиорации земель.
    
    Агролесомелиорация земель состоит в проведении комплекса мелиоративных мероприятий, обеспечивающих коренное улучшение земель посредством использования почвозащитных, водорегулирующих и иных свойств защитных лесных насаждений. К этому типу мелиорации земель относятся следующие виды: противоэрозионная - защита земель от эрозии путем создания лесных насаждений на оврагах, балках, песках, берегах рек и других территориях; полезащитная - защита земель от воздействия неблагоприятных явлений природного, антропогенного и техногенного происхождения путем создания защитных лесных насаждений по границам земель сельскохозяйственного назначения; пастбищезащитная - предотвращение деградации земель пастбищ путем создания защитных лесных насаждений.
    
    Культуртехническая мелиорация земель состоит в проведении комплекса мелиоративных мероприятий по коренному улучшению земель. Этот тип мелиорации земель подразделяется на следующие виды: расчистка мелиорируемых земель от древесной и травянистой растительности, кочек, пней и мха; расчистка мелиорируемых земель от камней и иных предметов; мелиоративная обработка солонцов; рыхление, пескование, глинование, землевание, плантаж и первичная обработка почвы; проведение иных культуртехнических работ.
    
    Химическая мелиорация земель состоит в проведении комплекса мелиоративных мероприятий по улучшению химических и физических свойств почв. Химическая мелиорация земель включает в себя известкование почв, фосфоритование почв и гипсование почв.
    

    Мелиорация земель проводится на основе проектов, разработанных в соответствии с технике-экономическими обоснованиями и учитывающих строительные, экологические, санитарные и иные стандарты, нормы и правила.

    Порядок разработки, согласования и утверждения проектов мелиорации земель устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере агропромышленного комплекса, включая мелиорацию.
    
    Проектирование и строительство мелиоративных систем, в процессе функционирования которых используются водные объекты, осуществляются на основании полученных в соответствии с водным законодательством Российской Федерации лицензий на водопользование и заключенных в соответствии с ними договоров пользования водными объектами.
    
    Проведение агролесомелиорации земель осуществляется в соответствии с Законом о мелиорации и лесным законодательством Российской Федерации.
    
    Земельные участки, отнесенные в установленном порядке к мелиорируемым землям, предоставляются и изымаются для проведения мелиоративных мероприятий в порядке, предусмотренном земельным законодательством Российской Федерации (ст.44- 47 Кодекса).
    
    Земельные участки, которые граничат с участками мелиорируемых (мелиорированных) земель, могут быть использованы для обеспечения мелиорации земель на праве ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитута) в соответствии с гражданским и земельным законодательством Российской Федерации.
    
    Кроме того, осуществление мелиоративных мероприятий не должно приводить к ухудшению состояния окружающей природной среды.
    
    Собственник земельного участка имеет право осуществлять другие права по использованию земельного участка, не перечисленные в ст.40 Кодекса, но предусмотренные российским законодательством.
    
    Так, содержавшееся в ст.52 ЗК РСФСР от 25 апреля 1991 г. (в ред. от 24 декабря 1993 г.) право на получение стоимости земельного участка в случае его выкупа при предоставлении для государственных и общественных нужд, отражено в ст.57 комментируемого Кодекса.
    
    Часть 2 ст.40 ЗК РФ перечисляет объекты права собственности, связанные с земельными участками. Реализуется принцип единства судьбы земельного участка и прочно связанных с ним объектов, согласно которому все прочно связанные с земельным участком объекты следуют судьбе земельного участка, за исключением случаев, установленных федеральным законом. Право собственности на такие объекты является производным от права собственности на земельный участок. К числу таких объектов относятся посевы и посадки сельскохозяйственных культур, полученная продукция и доходы от ее реализации (за исключением случаев передачи собственником земельного участка в пользование другим лицам), расположенные на участке многолетние насаждения (за исключением случаев, установленных ЛК РФ).
    
    Имущественные отношения, связанные с оборотом лесных участков и лесных насаждений, регулируются гражданским законодательством, а также ЗК РФ, если иное не установлено ЛК РФ, другими федеральными законами (ст.3 ЛК РФ от 4 декабря 2006 г. N 200-ФЗ)*.
_________________
    * СЗ РФ. 2006. N 50. Ст.5278

    
    Гражданское законодательство допускает распространение права собственности на находящиеся в границах земельного участка поверхностный (почвенный) слой и водные объекты, находящиеся на нем растения, если иное не установлено законом.
    
    Собственник земельного участка вправе использовать по своему усмотрению все, что находится над и под поверхностью этого участка, если иное не предусмотрено законами о недрах, об использовании воздушного пространства, иными законами и не нарушает прав других лиц.
    

Комментарий к статье 41. Права на использование земельных участков землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков

    
    Настоящий Кодекс, в отличие от ЗК РСФСР от 25 апреля 1991 г., текстуально разграничил права собственников и лиц, не являющихся собственниками земельных участков.

    Лица, не являющиеся собственниками земельных участков, кроме обладателей земельных сервитутов, осуществляют весь комплекс прав пользователей, за исключением прав собственности на объекты, связанные с земельным участком. К числу таких лиц относятся землепользователи, использующие земельные участки на праве постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владения, аренды, безвозмездного (срочного) пользования (ст.20, 21, 22, 24 ЗК РФ).
    
    Часть 2 ст.264 ГК РФ дает право указанным лицам осуществлять принадлежащие им права владения и пользования участком на условиях и в пределах, установленных законом или договором с собственником.
    
    Граждане имеют право свободно, без каких-либо разрешений находиться на не закрытых для общего доступа земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и использовать имеющиеся на этих участках природные объекты в пределах, допускаемых законом и иными правовыми актами, а также собственником соответствующего земельного участка.
    
    Статья 274 ГК РФ предусматривает возможность установления частного сервитута для обеспечения прохода и проезда через соседний земельный участок, прокладки и эксплуатации линий электропередачи, связии трубопроводов, обеспечения водоснабжения и мелиорации, других нужд, которые не могут быть обеспечены без установления сервитута. Сервитут устанавливается по соглашению между лицом, требующим установления сервитута, и собственником соседнего участка и подлежит регистрации. Частный сервитут может быть установлен в интересах собственника, а также в интересах и по требованию лиц, пользующихся земельным участком на ином вещном праве.

    Однако если земельный участок не огорожен либо его собственник иным способом ясно не обозначил, что вход на участок без его разрешения не допускается, любое лицо может пройти через участок при условии, что это не причиняет ущерба или беспокойства собственнику.
    
    В соответствии со ст.23 комментируемого Кодекса публичный сервитут устанавливается законом или иным нормативным правовым актом, когда это необходимо для обеспечения публичных интересов, в том числе интересов государства, местного самоуправления либо интересов населения, проживающего на данной территории, без изъятия земельных участков. Установление публичного сервитута осуществляется с учетом результатов общественных слушаний.
    
    Для продаваемых застроенных земельных участков устанавливаются следующие публичные сервитута, в соответствии с которыми собственники указанных земельных участков обязаны обеспечить: безвозмездное и беспрепятственное использование объектов общего пользования (пешеходные и автомобильные дороги, объекты инженерной инфраструктуры), которые существовали на момент передачи земельного участка в собственность; возможность размещения на участке межевых и геодезических знаков и подъездов к ним; возможность доступа на участок соответствующих муниципальных служб для ремонта объектов инфраструктуры.
    

Комментарий к статье 42. Обязанности собственников земельных участков и лиц, не являющихся собственниками земельных участков, по использованию земельных участков

    В отличие от ЗК РСФСР 1991 г. действующий Кодекс содержит открытый перечень обязанностей землепользователей. Новеллами в законодательстве являются закрепление обязанностей сохранять межевые, геодезические и другие специальные знаки, установленные на земельном участке; своевременно приступать к использованию земельных участков в случаях, если сроки освоения прямо предусмотрены договорами. Обязанность соблюдать требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов относится к любому виду использования земельного участка.

    Установленные в комментируемой статье обязанности отражают основные принципы земельного законодательства: учет земли как основы жизнедеятельности человека, когда регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы; приоритет охраны земли как компонента окружающей природной среды перед использованием земли в качестве недвижимого имущества; деления земель по целевому назначению на категории, когда правовой режим земель определяется принадлежностью к той или иной категории и разрешенным использованием в соответствии с территориальным зонированием.
    
    Согласно ч. 2 ст.36 Конституции РФ владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц.
    
    Под окружающей средой понимается совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, а также антропогенных объектов (ст.1 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ “Об охране окружающей среды”* в ред. от 18 декабря 2006 г.).
_________________
    * СЗ РФ. 2002. N 2. Ст.133.

    
    К компонентам природной среды относятся: земля, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, растительный, животный мир и иные организмы, а также озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство, обеспечивающие в совокупности благоприятные условия для существования жизни на Земле.
    
    Если природные объекты - это естественные экологические системы, природные ландшафты и составляющие их элементы, сохранившие свои природные свойства, то природно - антропогенные объекты и антропогенные объекты изменяются в результате хозяйственной и иной деятельности и (или) создаются человеком.
    
    Важность сохранения окружающей природной среды, земли как природного объекта, подтверждается включением в перечень оснований прекращения прав на землю использования земельного участка не по целевому назначению категории земель, а также способами, которые приводят к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель либо значительному ухудшению экологической обстановки (ст.285 ГК РФ; ч. 2 ст.45, ч. 2 ст.46, ч. 1 ст.47 ЗК РФ). Принудительное лишение лиц права пожизненного наследуемого владения, постоянного (бессрочного) пользования, безвозмездного срочного пользования производится при условии неустранения фактов ненадлежащего использования земельных участков после наложения административного взыскания в виде штрафа. Одновременно лицу, использующему земельный участок не по целевому назначению категории земель, а также способами, которые приводят к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель либо значительному ухудшению экологической обстановки, выносится предупреждение о допущенных нарушениях с последующим уведомлением органа, предоставившего земельный участок (ст.54 ЗК РФ).

    Могут быть установлены следующие ограничения прав на землю: особые условия использования земельных участков и режим хозяйственной деятельности в охранных, санитарных, защитных зонах; особые условия по охране окружающей природной среды, в том числе животного и растительного мира, памятников природы, истории и культуры, сохранения почвенного покрова, естественной среды обитания и путей миграции диких животных.
    
    Президиум ВАС РФ постановлением от 30 ноября 1999 г. N 1543/99 отменил решение нижестоящего суда, признавшего обоснованным отказ в государственной регистрации договора купли-продажи земельного участка, расположенного в уникальном месте с оригинальными природно-климатическими условиями, используемого для отдыха и оздоровления населения. Нижестоящий суд не проверил, относится ли эта территория к землям оздоровительного назначения.
    
    Землепользователи обязаны сохранять специальные знаки, установленные на земельном участке.
    
    Согласно ст.15 Федерального закона от 18 июня 2001 г. N 78-ФЗ "О землеустройстве”*(в ред. от 18 июля 2005 г.) при проведении территориального землеустройства выполняется межевание объектов землеустройства.
_________________
    * СЗ РФ. 2001. N26. Ст.2582.

    
    Межевание объектов землеустройства представляет собой работы по установлению на местности границ муниципальных образований и других административно-территориальных образований, границ земельных участков с закреплением таких границ межевыми знаками и описанию их местоположения.
    
    Межевание объектов землеустройства осуществляется на основе сведений государственного земельного кадастра, землеустроительной, градостроительной и иной связанной с использованием, охраной и перераспределением земель документации.
    
    Межевание объекта землеустройства включает следующие работы: определение границ объекта землеустройства на местности и их согласование; закрепление на местности местоположения границ объекта землеустройства межевыми знаками и определение их координат или составление иного описания местоположения границ объекта землеустройства; изготовление карты (плана) объекта землеустройства.
    

    Иное описание местоположения границ объекта землеустройства допускается составлять, если они совпадают с границами имеющихся на местности ориентиров (дороги, улицы, защитные лесные насаждения, реки, ручьи, каналы, линейные объекты и другие подобные объекты), которые отражены в сведениях государственного земельного кадастра, и (или) на основе измерений расстояний между объектом землеустройства и соответствующими ориентирами с указанием направлений от ориентиров к объекту землеустройства, а также на основе соответствующих измерений относительно объекта землеустройства и межевых знаков.
    
    При межевании застроенных территорий проводится: выделение кварталов, микрорайонов и других элементов планировочной структуры с выделением территорий транспортных и инженерных коммуникаций в соответствии с планом красных линий; межевание территории кварталов, микрорайонов и других элементов планировочной структуры на земельные участки посредством установления границ существующих и новых объектов недвижимости. Работы по межеванию проводятся на основании постановлений органов местного самоуправления или по заявкам владельцев недвижимости. Постановления органов местного самоуправления о межевании и сроки их проведения публикуются в местной печати (постановление Правительства РФ от 2 февраля 1996 г. N 105 “Об утверждении Положения о порядке установления границ землепользований в застройке городов и других поселений”* в ред. от 21 августа 2000 г.).
_________________
    * СЗ РФ. 1996. N 6. Ст.592

    
    Установление и закрепление границ на местности выполняют при получении гражданами и юридическими лицами новых земельных участков, при купле-продаже, мене, дарении всего или части земельного участка, а также по просьбе граждан и юридических лиц, если документы, удостоверяющие их права на земельный участок, были выданы без установления и закрепления границ на местности.
    
    Восстановление границ земельного участка выполняют при наличии межевых споров, а также по просьбе граждан и юридических лиц в случае полной или частичной утраты на местности межевых знаков и других признаков границ принадлежащих им земельных участков.
    
    В случае если содержащаяся в документах о межевании уточненная площадь земельного участка превышает указанную в правоустанавливающем документе на такой земельный участок площадь более чем на минимальный размер, установленный в соответствии с нормативными правовыми актами субъектов РФ или нормативными правовыми актами органов местного самоуправления для земель различного целевого назначения и разрешенного использования, в проведении государственного кадастрового учета земельных участков должно быть отказано.
    
    Межевание земель осуществляется проектно-изыскательскими организациями Роскомзема, а также гражданами и юридическими лицами, получившими в установленном порядке лицензии на право выполнения этих работ (Инструкция по межеванию земель, утвержденная Роскомземом 8 апреля 1996 г.).
         
    Установление на земельном участке геодезических знаков производится в результате геодезической и картографической деятельности.
    
    В соответствии со ст.3 Федерального закона от 26 декабря 1995 г. N 209-ФЗ “О геодезии и картографии”* (в ред. от 3 июня 2005 г.) геодезическая и картографическая деятельность исходя из назначения выполняемых работ включает: геодезические и картографические работы федерального назначения, результаты которых имеют общегосударственное, межотраслевое значение; геодезические и картографические работы специального (отраслевого) назначения, необходимость проведения которых определяется потребностями субъектов РФ, муниципальных образований, отдельных отраслей, граждан и юридических лиц.
_________________
    * СЗ РФ. 1996. N 1. Ст.2.

    
    Территориальные инспекции государственного геодезического надзора осуществляют регистрацию геодезических и картографических работ; учет геодезических пунктов (приказ Роскартографии от 13 мая 2005 г. N 84-пр “Об утверждении Положения о территориальных органах Федерального агентства геодезии и картографии”* в ред. от 6 февраля 2006 г.).
_________________
    * БНА ФОИВ. 2005. N25.

    
    Порядок пользования участками лесного фонда устанавливается в подзаконных актах.
    
    Постановлениями Правительства РФ утверждены: Порядок разработки и утверждения региональных правил (наставлений) заготовки древесины при рубках главного и промежуточного пользования (от 13 августа 1997 г. N 1011*; от 19 декабря 1997г. N 1601** в ред. от 21 апреля 2003 г.); от 18 февраля 1998 г. N 224***); от 24 марта 1998 г. N 345**** в ред. от 18 ноября 2006 г.). Министерство природных ресурсов РФ приказами утвердило от 14 апреля 2005 г. N 97)*****; от 27 декабря 2005 г. N 350 в ред. от 5 апреля 2006 г.******).
_________________
    *  СЗ РФ. 1997. N 33 Ст.3897.

_________________
    ** СЗ РФ. 1998. N 1. Ст.121.

_________________
    *** СЗ РФ. 1998. N 8. Ст.964.

_________________
    **** СЗ РФ. 1998. N 14. Ст.1585

_________________
    ***** БНА ФОИВ. 2005. N24

_________________
    ****** БНА ФОИВ. 2006. N 13.


    Собственники водных объектов, водопользователи при использовании водных объектов обязаны: не допускать нарушение прав других собственников водных объектов, водопользователей, а также причинение вреда окружающей среде; содержать в исправном состоянии эксплуатируемые ими очистные сооружения и расположенные на водных объектах гидротехнические и иные сооружения; информировать уполномоченные исполнительные органы государственной власти и органы местного самоуправления об авариях и иных чрезвычайных ситуациях на водных объектах; своевременно осуществлять мероприятия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций на водных объектах; вести в установленном порядке учет объема забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов и объема сброса сточных вод и (или) дренажных вод, их качества, регулярные наблюдения за водными объектами и их водоохранными зонами, а также бесплатно и в установленные сроки представлять результаты такого учета и таких регулярных наблюдений в уполномоченный Правительством РФ федеральный орган исполнительной власти; выполнять иные предусмотренные комментируемым Кодексом, другими федеральными законами обязанности (ст.39 ВК РФ).

    Постановлением Правительства РФ от 19 декабря 1996 г. N 1504* (в ред. от 25 января 2006 г.) определен порядок разработки и утверждения нормативов предельно допустимых вредных воздействий на водные объекты.
_______________
    * СЗ РФ. 1997. N 1. Ст.165.

  
    
    Земельный участок может быть изъят у собственника в случаях, когда участок предназначен для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства и не используется для соответствующей цели в течение трех лет, если более длительный срок не установлен законом. В этот период не включается время, необходимое для освоения участка, а также время, в течение которого участок не мог быть использован по назначению из-за стихийных бедствий или ввиду иных обстоятельств, исключающих такое использование (ч. 2 ст.45, ч. 2 ст.46 ЗК РФ, ст.284 ГК РФ). Кроме того, в виде ограничения прав на землю, допускается условие начать и завершить застройку или освоения земельного участка в течение установленных сроков по согласованному проекту, осуществить строительство, ремонт или содержание дороги при предоставлении прав на земельный участок из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности.
    
    Землепользователи обязаны своевременно вносить платежи за земельные участки - земельный налог (до введения в действие налога на недвижимость) и арендную плату. Общие условия платности использования земли установлены ст.65 ЗК РФ (см. комментарий к этой статье).
    
    Арендатор обязан своевременно вносить плату за пользование имуществом (арендную плату).
    
    Порядок, условия и сроки внесения арендной платы определяются договором аренды. В случае, когда договором они не определены, считается, что установлены порядок, условия и сроки, обычно применяемые при аренде аналогичного имущества при сравнимых обстоятельствах.
    
    Суды удовлетворяют иски о взыскании арендной платы за пользование земельным участком, если арендатор продолжает осуществлять землепользование после истечения срока договора (постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 30 июня 2000 г. N А28-514/00-32/16).
         
    Порядок определения размера арендной платы, порядок, условия и сроки внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации, субъектов РФ или муниципальной собственности, устанавливаются соответственно Правительством РФ, органом государственной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления.
    
    К документам градостроительного зонирования относятся правила землепользования и застройки, которые утверждаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов РФ - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в которых устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок их применения.
    
    Градостроительный регламент представляет собой устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства.
    
    Архитектурно-строительное проектирование осуществляется путем подготовки проектной документации применительно к объектам капитального строительства и их частям, строящимся, реконструируемым в границах принадлежащего застройщику земельного участка, а также в случаях проведения капитального ремонта объектов капитального строительства, если при его проведении затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов.
    
    Проектная документация представляет собой документацию, содержащую материалы в текстовой форме и в виде карт (схем) и определяющую архитектурные, функционально-технологические, конструктивные и инженерно-технические решения для обеспечения строительства, реконструкции объектов капитального строительства, их частей, капитального ремонта, если при его проведении затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности объектов капитального строительства.
    
    Осуществление подготовки проектной документации не требуется при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов индивидуального жилищного строительства (отдельно стоящих жилых домов с количеством этажей не более чем три, предназначенных для проживания одной семьи). Застройщик по собственной инициативе вправе обеспечить подготовку проектной документации применительно к объектам индивидуального жилищного строительства.
    
    Подготовка проектной документации осуществляется физическими или юридическими лицами, которые соответствуют требованиям законодательства Российской Федерации, предъявляемым к лицам, осуществляющим архитектурно-строительное проектирование.
    
    Земля является компонентом природной среды, включенной в окружающую среду.
    
    Нормирование в области охраны окружающей среды осуществляется в целях государственного регулирования воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, гарантирующего сохранение благоприятной окружающей среды и обеспечение экологической безопасности.
    
    Нормирование в области охраны окружающей среды заключается в установлении нормативов качества окружающей среды, нормативов допустимого воздействия на окружающую среду при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, иных нормативов в области охраны окружающей среды, а также государственных стандартов и иных нормативных документов в области охраны окружающей среды.
    
    Нормативы и нормативные документы в области охраны окружающей среды разрабатываются, утверждаются и вводятся в действие на основе современных достижений науки и техники с учетом международных правил и стандартов в области охраны окружающей среды.
    
    Нормативы качества окружающей среды устанавливаются для оценки состояния окружающей среды в целях сохранения естественных экологических систем, генетического фонда растений, животных и других организмов.
    
    В целях предотвращения негативного воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности для юридических и физических лиц - природопользователей устанавливаются нормативы допустимого воздействия на окружающую среду.
    
    Нормирование в области охраны окружающей среды осуществляется в порядке, установленном Правительством РФ.
    
    Государственные санитарно-эпидемиологические правила и нормативы (санитарные правила) - это нормативные правовые акты, устанавливающие санитарно-эпидемиологические требования (в том числе критерии безопасности и (или) безвредности факторов среды обитания для человека, гигиенические и иные нормативы), несоблюдение которых создает угрозу жизни или здоровью человека, а также угрозу возникновения и распространения заболеваний (ст.1 Федерального закона от 30 марта 1999 г. “О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения” в ред. от 18 декабря 2006 г.).
    
    Санитарные правила разрабатываются федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять санитарно-эпидемиологический надзор, и иными органами и учреждениями Госсанэпид-службы РФ в связи с установленной необходимостью санитарно-эпидемиологического нормирования факторов среды обитания и условий жизнедеятельности человека.
    
    Государственное санитарно-эпидемиологическое нормирование относится к полномочиям Российской Федерации.
    
    При планировке и застройке городских и сельских поселений должно предусматриваться создание благоприятных условий для жизни и здоровья населения путем комплексного благоустройства городских и сельских поселений и реализации иных мер по предупреждению и устранению вредного воздействия на человека факторов среды обитания.

    При разработке нормативов градостроительного проектирования, схем территориального планирования, генеральных планов городских и сельских поселений, проектов планировки общественных центров, жилых районов, магистралей городов, решении вопросов размещения объектов гражданского, промышленного и сельскохозяйственного назначения и установления их санитарно-защитных зон, выборе земельных участков под строительство, а также при проектировании, строительстве, реконструкции, техническом перевооружении, расширении, консервации и ликвидации промышленных, транспортных объектов, зданий и сооружений культурно-бытового назначения, жилых домов, объектов инженерной инфраструктуры и благоустройства и иных объектов должны соблюдаться санитарные правила.
    
    Предоставление земельных участков для строительства допускается при наличии санитарно-эпидемиологических заключений о соответствии предполагаемого использования земельных участков санитарным правилам.
    
    Граждане, индивидуальные предприниматели и юридические лица, ответственные за выполнение работ по проектированию и строительству объектов, их финансирование и (или) кредитование, в случае выявления нарушения санитарных правил или невозможности их выполнения обязаны приостановить либо полностью прекратить проведение указанных работ и их финансирование и (или) кредитование.
    
    В почвах городских и сельских поселений и сельскохозяйственных угодий содержание потенциально опасных для человека химических и биологических веществ, биологических и микробиологических организмов, а также уровень радиационного фона не должен превышать предельно допустимые концентрации (уровни), установленные санитарными правилами.
    
    Содержание территорий городских и сельских поселений, промышленных площадок должно отвечать санитарным правилам.
    
    Санитарные правила устанавливаются: постановлениями Главного государственного санитарного врача РФ от 17 мая 2001 г. N 15* (в ред. от 10 апреля 2003 г.); от 30 мая 2001 г. N 16**; от 25 июля 2001 г. N 19***.
_________________     

    * БНА ФОИВ. 2001. N 22.
_________________
    * БНА ФОИВ. 2001. N 33.
_________________
     * БНА ФОИВ. 2001. N 38.

    
    Требования пожарной безопасности - это специальные условия социального и (или) технического характера, установленные в целях обеспечения пожарной безопасности законодательством Российской Федерации, нормативными документами или актом уполномоченного государственного органа.
    

    Участие в разработке технических регламентов, национальных стандартов, норм, правил пожарной безопасности и других нормативных документов по пожарной безопасности, в том числе регламентирующих порядок и организацию тушения пожаров и проведения аварийно-спасательных работ относится к полномочиям федеральных органов государственной власти в области пожарной безопасности (ст.16 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. N 69-ФЗ “О пожарной безопасности”* в ред. от 18 декабря 2006 г.).
_________________
    * СЗ РФ. 1994. N 35. Ст.3649.

    
    К нормативным документам по пожарной безопасности относятся технические регламенты и стандарты, а также действующие до вступления в силу технических регламентов и вновь разрабатываемые нормы пожарной безопасности, правила пожарной безопасности, стандарты, инструкции и иные документы, содержащие соответственно обязательные и рекомендательные требования пожарной безопасности.
    
    Субъекты РФ вправе разрабатывать и утверждать в пределах своей компетенции нормативные документы по пожарной безопасности, не снижающие требований пожарной безопасности, установленных федеральными нормативными документами (ст.20 Федерального закона “О пожарной безопасности”).
    
    Приказом МВД РФ от 23 ноября 1998 г. N 769* утверждены Правила разработки и введения в действие нормативных документов по пожарной безопасности.
________________
    * БНА ФОИВ. 1999. N 3.

Комментарий к статье 43. Осуществление прав на земельный участок

    Комментируемая статья отражает принцип сочетания общественных интересов и интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества в целом, при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком (п. 11 ст.1 комментируемого Кодекса).

    В соответствии со ст.209 ГК РФ собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц.
    
    Лицо, не являющееся собственником земельного участка, осуществляет принадлежащие ему права владения и пользования участком на условиях и в пределах, установленных законом или договором с собственником.

    Такая свобода не означает произвольного решения совершать те или иные выгодные для землепользователя действия. Реализуя свои права по собственному усмотрению, он обязан действовать в рамках закона в соответствии с целевым назначением категории земель и разрешенным использованием, соблюдать установленные архитектурно-планировочные, строительные, экологические, санитарно-гигиенические, противопожарные и иные специальные требования (нормы, правила, нормативы).
    
    Землепользователи, отказавшиеся по каким-либо причинам от осуществления принадлежащих им прав, продолжают исполнять обязанности, возложенные ст.42 ЗК РФ. Условия и порядок отказа лица от прав на земельный участок закреплены в ст.53 комментируемого Кодекса.

Глава VII
ПРЕКРАЩЕНИЕ И ОГРАНИЧЕНИЕ ПРАВ НА ЗЕМЛЮ

Комментарий к статье 44. Основания прекращения права собственности на земельный участок

    
    В комментируемой статье приведен перечень оснований прекращения права собственности на земельные участки. Он в целом соответствует норме ст.235 ГК РФ об основаниях прекращения права собственности, однако в этой статье упоминается также о прекращении права собственности в случае гибели или уничтожения имущества. Совершенно очевидно, что по отношению к земле такая ситуация невозможна: даже в случае деградации земли, нарушения почвенного покрова непосредственно земельный участок никуда не исчезает. Кроме того, в ст.235 ГК РФ названа возможность установления законодательством иных случаев утраты права собственности на имущество. Земельный кодекс такой возможности не предусматривает. Таким образом, установленный им перечень оснований прекращения права собственности на земельные участки является исчерпывающим.

    Условия и порядок отчуждения собственником земельного участка регламентированы ст.52 ЗК РФ; отказа лица от права на земельный участок - ст.53 ЗК РФ (см. комментарий к ним).
    
    Принудительное лишение собственника земельного участка возможно по основаниям и в порядке, предусмотренным гражданским законодательством. Статья 235 ГК РФ предусматривает, что принудительное изъятие у собственника имущества не допускается, кроме следующих случаев:
    

    1) обращение взыскания на имущество по обязательствам.

    По российскому законодательству гражданин отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом, за исключением имущества, на которое в соответствии с законом не может быть обращено взыскание (ст.24 ГК РФ); гражданин, являющийся индивидуальным предпринимателем, если он не в состоянии удовлетворить требования кредиторов, связанные с осуществлением им предпринимательской деятельности, может быть признан несостоятельным по решению суда, и требования кредиторов в этом случае удовлетворяются за счет принадлежащего ему имущества (ст.25 ГК РФ); юридические лица, кроме финансируемых собственником учреждений, отвечают по своим обязательствам всем принадлежащим им имуществом (ст.56 ГК РФ).
    
    В соответствии со ст.278 ГК РФ обращение взыскания на земельный участок по обязательствам собственника допускается только на основании решения суда (в то время как для другого имущества в соответствии со ст.237 ГК РФ законом или договором может быть предусмотрен иной порядок обращения взыскания).

    Право собственности на имущество (в том числе земельный участок), на которое обращается взыскание, прекращается у собственника с момента возникновения права собственности на изъятое имущество у лица, к которому переходит это имущество;
    

    2)  отчуждение имущества, которое в силу закона не может принадлежать данному лицу.
    

    Так, ст.5 Федерального закона “Об обороте земель сельскохозяйственного назначения” установлена обязанность собственника произвести отчуждение оказавшихся в его собственности по допускаемым законом основаниям (например, по завещанию) земельного участка или доли в праве собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения, если это влечет нарушение установленных законодательством требований. Такие требования установлены ст.3 и 4 указанного Закона. В соответствии с ними, в частности, участок сельскохозяйственных земель не может быть меньше установленного размера, в собственности одного лица и его родственников не могут находиться земельные площади в пределах одного района больше установленного размера, иностранные граждане и иностранные юридические лица не могут иметь в собственности земли сельхозназначения. Если земельный участок (или доля) были приобретены еще до принятия рассматриваемого Закона, они должны быть отчуждены в течение года с момента вступления его в силу; если они приобретены после вступления этого Закона в силу, то в течение года со дня возникновения права собственности либо момента, когда собственник узнал или должен был узнать об обстоятельствах, которые повлекли нарушение закона;
    

    3)  выкуп у собственника земельных участков для государственных или муниципальных нужд, условия, основания и порядок которого регламентированы ст.49 и 55 ЗК РФ;
    
    4)  реквизиция (см. комментарий к ст.51 ЗК РФ);

    5)  конфискация (см. комментарий к ст.50 ЗК РФ);

    6)  отчуждение имущества, в том числе земельного участка, в случаях: выплаты участнику долевой собственности остальными собственниками компенсации вместо выдела его доли в натуре в силу п. 4 ст.252 ГК РФ;

    решения суда о признании права собственника недвижимости на приобретение в собственность земельного участка, на котором эта недвижимость расположена, в силу п. 2 ст.272 ГК РФ;
    

    7)  изъятие у собственника земельного участка без выплаты его стоимости при ненадлежащем использовании этого участка в случаях:
    

    если использование участка осуществляется с грубым нарушением правил рационального использования земли, установленных земельным законодательством, в частности если участок используется не в соответствии с его целевым назначением или его использование приводит к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель либо значительному ухудшению экологической обстановки. Данная норма содержится в ст.285 ГК РФ;
    
    если участок предназначен для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства и не используется для соответствующей цели в течение трех лет, если более длительный срок не установлен законом. В этот период не включается время, необходимое для освоения участка, а также время, в течение которого участок не может быть использован по назначению из-за стихийных бедствий или иных обстоятельств, исключающих такое использование (ст.284 ГК РФ).
    
    Земельный кодекс подробно регламентирует порядок изъятия в двух последних случаях земельных участков у владельцев, пользователей и арендаторов (ст.45-47), о собственниках же специально не упоминает. А ст.286 ГК РФ, посвященная порядку изъятия у собственника земельного участка ввиду его ненадлежащего использования, отсылает к земельному законодательству в части определения органов, уполномоченных принимать решения о таком изъятии, а также установления порядка обязательного заблаговременного предупреждения собственника о допущенных нарушениях. Поскольку специальных норм в отношении процедуры лишения права собственности на земельный участок при нарушениях земельного законодательства пока не установлено, следует ориентироваться на нормы ст.54 ЗК РФ, устанавливающие такую процедуру в отношении землевладельцев и землепользователей (см. комментарий к этой статье). В частности, к лишению права собственности вполне применимы нормы об исключительно судебном порядке принятия решения об изъятии земельного участка, об обязательности предварительного административного воздействия на нарушителя, о форме предупреждения о нарушении, выносимого органом государственной власти по осуществлению государственного земельного контроля, с установлением срока для устранения нарушения.
    
    Кроме того, прекращение прав собственности на землю может произойти в результате приватизации и национализации.
    
    При приватизации имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, по решению самого собственника, т.е. государства, муниципальных образований, отчуждается в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законодательством. Так, в ходе земельной реформы были приватизированы земли, занимаемые сельскохозяйственными предприятиями, т.е. они переданы в собственность коллективов этих предприятий бесплатно. В настоящее время земли, находящиеся в государственной и муниципальной собственности, могут быть переданы в собственность бесплатно (например, крестьянским хозяйствам) или проданы гражданам и юридическим лицам. Однако в соответствии со ст.4 Федерального закона “Об обороте земель сельскохозяйственного назначения” приватизация земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, расположенных на территории субъекта РФ, осуществляется с момента, установленного законом субъекта РФ.
    
    При национализации, наоборот, происходит обращение в государственную собственность земель, находящихся в собственности граждан и юридических лиц. Это возможно только на основании специального закона. При этом должно производиться возмещение стоимости земельных участков и других убытков в порядке, установленном ст.306 ГК РФ.

    

Комментарий к статье 45. Основания прекращения права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, права пожизненного наследуемого владения земельным участком

    Добровольный отказ от права на земельный участок осуществляется в порядке, установленном ст.53 ЗК РФ (см. комментарий к ней).

    Принудительное прекращение права постоянного (бессрочного) пользования и права пожизненного наследуемого владения осуществляется по тем же основаниям, что и прекращение права собственности на земельный участок. Это: изъятие при использовании земельного участка способами, которые приводят к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель либо значительному ухудшению экологической обстановки; неиспользование земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, для соответствующей цели в течение трех лет; изъятие земельного участка для государствнных или муниципальных нужд и в порядке реквизиции земельного участка. Однако в отличие от прекращения права собственности прекращение права постоянного (бессрочного) пользования и права пожизненного наследуемого владения возможно и по таким основаниям, как использование земельного участка не по целевому назначению категории земель и неустранение совершенных умышленно земельных правонарушений.
    
    Кроме того, в соответствии с последними изменениями, внесенными в комментируемую статью Федеральным законом от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ, перечень оснований прекращения права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком и права пожизненного наследуемого владения земельным участком является открытым: основания прекращения указанных правомочий на землю могут быть установлены и другими, кроме данного Кодекса, федеральными законами - в отличие от определенных предыдущей статьей оснований прекращений права собственности.
    
    Перечень категорий земель установлен ст.7 ЗК РФ. В соответствии с этой статьей все земли используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Категория земель указывается в документах о предоставлении земельных участков, документах государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, в договорах, предметом которых является земельный участок, в документах ГЗК и иных документах (ст.8 ЗК РФ). Конкретное целевое назначение каждой категории земель зафиксировано в соответствующих статьях ЗК РФ. Так, земли сельскохозяйственного назначения предназначены для нужд сельского хозяйства (ст.77 ЗК РФ), земли поселений - для застройки и иных целей развития городов, поселков и сельских поселений (ст.83 ЗК РФ) и т. д. Обязанность собственников земельных участков и лиц, не являющихся собственниками, использовать земельный участок в соответствии с целевым назначением категории земель закреплена в ст.42 ЗК РФ.

    Составы земельных правонарушений предусмотрены рядом статей ЗК РФ, а также КоАП РФ. Следует обратить внимание на то, что ЗК РФ предусмотрено прекращение права на землю не как санкция за любое земельное правонарушение. Речь идет, во-первых, только о правонарушениях, совершенных умышленно, во-вторых, только о тех правонарушениях, которые перечислены в данной статье, и, в-третьих, об условии, что нарушения не устранены совершившим их субъектом.
    
    В соответствии со ст.74 ЗК РФ привлечение лица, совершившего земельное правонарушение, к уголовной или административной ответственности не освобождает его от обязанности устранить это правонарушение и возместить причиненный вред.
    
    Правила обращения с удобрениями, стимуляторами роста растений, ядохимикатами и иными опасными веществами, о которых идет речь в комментируемой статье, установлены Законом о безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами. Согласно ст.22 этого Закона порядок применения пестицидов и агрохимикатов определяется федеральными органами исполнительной власти в области безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами с учетом фитосанитарной, санитарной и экологической обстановки, потребностей растений в агрохимикатах, состояния плодородия земель (почв), а также с учетом рационов животных. Безопасность применения пестицидов и агрохимикатов обеспечивается соблюдением установленных регламентов и правил применения пестицидов и агрохимикатов, исключающих их негативное воздействие на здоровье людей и окружающую природную среду. Пестициды и агрохими-каты применяются только при использовании специальной техники и оборудования. Применение пестицидов ограниченного использования должно осуществляться на основании соответствующих разрешений специально уполномоченного федерального органа исполнительной власти только гражданами, имеющими специальную профессиональную подготовку.
    
    Однако вопрос об изъятии земельного участка может ставиться только при таких нарушениях установленных правил, которые повлекли одновременно: а) отравление, загрязнение, порчу или уничтожение плодородного слоя почвы и б) причинение вреда здоровью человека или окружающей среде.
    
    Особый режим использования установлен законодательством для различных категорий земель. Так, на землях особо охраняемых природных территорий хозяйственная и рекреационная деятельность допускается в ограниченном масштабе и на специально выделенных участках. При этом на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения запрещаются строительство не связанных с функционированием таких территорий промышленных, хозяйственных и жилых объектов, дорог и иных коммуникаций, движение и стоянка механизированных транспортных средств, прогон животных, предоставление дачных и садоводческих участков (ст.95 ЗК РФ).
    
    В целом особый правовой режим использования земель связан с ограничением или запрещением тех видов деятельности, которые не совместимы с основным назначением данного вида земель. Земельный кодекс устанавливает только некоторые основные черты такого режима, детально же режим регулируется федеральными законами, законами субъектов РФ и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
    
    Земли, подвергшиеся радиоактивному загрязнению, в соответствии со ст.14 ЗК РФ подлежат ограничению в использовании: на них, в частности, запрещаются производство и реализация сельскохозяйственной продукции.
    
    Осуществление мероприятий по охране земель составляет одну из обязанностей землевладельцев и землепользователей. В соответствии со ст.13 ЗК РФ они обязаны проводить мероприятия по сохранению почв и их плодородия, защите земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения радиоактивными и химическими веществами, захламления производственными и бытовыми отходами, загрязнения, в том числе биогенного, и других процессов, ведущих к деградации земель; защите от заражения сельскохозяйственных угодий и других земель бактериально-паразитическими и карантинными вредителями и болезнями растений, зарастания сорными растениями, кустарником и мелколесьем, иных видов ухудшения состояния земель; ликвидации последствий загрязнения, в том числе биогенного, и захламления земель; сохранению достигнутого уровня мелиорации; рекультивации нарушенных земель, восстановлению их плодородия, своевременному вовлечению земель в хозяйственный оборот; сохранению и использованию плодородного слоя почвы при проведении работ, связанных с нарушением земель. Особенно это относится к пользователям земель сельскохозяйственного назначения. В основном они самостоятельно принимают решения о необходимости проведения тех или иных агротехнических, мелиоративных и иных мероприятий. Но некоторые действия в этом направлении являются обязательными. Ведь процессы, к примеру, эрозии почв, образования оврагов могут затронуть и соседние участки. Обязательные мероприятия по охране земель с учетом специфики хозяйственной деятельности, природных и других условий включаются в федеральные, региональные и местные программы по охране земель.
    
    Обязанность своевременно производить платежи за земельные участки относится к числу основных обязанностей землевладельцев и землепользователей (ст.42 ЗК РФ). Порядок взимания таких платежей в настоящее время регулируется Законом РФ от 11 октября 1991 г. N 1738-1 “О плате за землю”*.
_________________
      * Ведомости СНД и ВС РФ. 1991. N 44. Ст.1424.

 
    
    Подпункт 7 п. 2 комментируемой статьи предусматривает возможность введения федеральными законами иных, кроме перечисленных в предыдущих подпунктах, случаев прекращения права постоянного (бессрочного) пользования и права пожизненного наследуемого владения. И такой случай предусматривается Законом “О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации” в ред. Федерального закона от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ: в соответствии со ст.З_2 Закона о введении в действие ЗК РФ в случае, если в границы населенных пунктов включены земельные участки из состава земель сельскохозяйственного назначения, которые находятся в федеральной собственности, предоставлены на праве постоянного (бессрочного) пользования федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным государственным учреждениям и полномочия по распоряжению и управлению которыми переданы органам государственной власти субъектов РФ, такие органы в течение установленного данным Законом срока вправе принять решение о принудительном прекращении права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком независимо от оснований, предусмотренных п. 2 ст.45 ЗК РФ.

    Условия и порядок принудительного лишения прав на земельный участок лиц, не являющихся его собственниками, ввиду ненадлежащего использования земельного участка регулируются ст.54 ЗК РФ (см. комментарий к ней).
    
    Прекращение прав на земельные участки не наступает автоматически как в случае добровольного отказа от участка, так и при принудительном лишении таких прав. В любом случае необходимо решение суда о прекращении права на конкретный земельный участок.
    
    

Комментарий к статье 46. Основания прекращения аренды земельного участка

    Основания прекращения аренды земельного участка можно подразделить на общие основания прекращения права аренды недвижимого имущества, установленные гражданским законодательством, и на основания, которые дополнительно вводятся земельным законодательством применительно к аренде только земельных участков (они перечислены в п. 2 комментируемой статьи).

    Договор аренды прекращается в случае истечения срока, на который он был заключен. Если же договор заключался на неопределенный срок, то каждая из сторон вправе в любое время отказаться от договора, предупредив об этом другую сторону за один месяц, а при аренде недвижимого имущества - за три месяца (законом или договором может быть установлен иной срок для такого предупреждения). Если законом установлены максимальные (предельные) сроки договора для отдельных видов аренды, то договор прекращается по истечении этого предельного срока, даже если в самом договоре срок аренды не определен. Например, в соответствии со ст.22 ЗК РФ земельный участок может быть передан для государственных или муниципальных нужд либо для проведения изыскательских работ в аренду на срок не более одного года.
    
    Договор аренды участка из земель сельскохозяйственного назначения может быть заключен на срок, не превышающий 49 лет (ст.9 Федерального закона “Об обороте земель сельскохозяйственного назначения”).
    
    Договор аренды земельного участка прекращается в случае смерти гражданина, арендующего этот участок, если по закону или договору права по договору аренды не могут перейти к наследнику.
    
    Досрочное расторжение договора аренды возможно по требованию как арендодателя, так и арендатора, но только по решению суда. Гражданским кодексом предусмотрены случаи, когда арендатор и арендодатель могут требовать расторжения договора. В основном они так или иначе связаны с нарушением условий договора аренды.
    
    Арендодатель вправе требовать досрочного расторжения договора, если арендатор более двух раз подряд по истечении установленного договором срока платежа не вносит арендную плату; использует землю с существенным или неоднократным нарушением установленных в договоре условий пользования ею, а также ухудшает состояние земли или использует ее не в соответствии с назначением. Что касается обязанностей по капитальному ремонту арендуемого имущества, о которых говорится в ст.619 ГК РФ, то им, как представляется, в земельных правоотношениях соответствует обязанность проведения мероприятий по улучшению качества земель, по охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих состояние почв. По договору аренды, а также в силу закона или иного правового акта она может быть возложена как на арендатора, так и на арендодателя. Если такая обязанность возложена на арендатора, а он в установленные договором аренды сроки (а при отсутствии их в договоре - в разумные сроки) указанных мероприятий не проводит, арендодатель вправе ставить вопрос о досрочном расторжении договора.

    Земельный кодекс предусматривает дополнительно возможность прекращения аренды земельного участка по инициативе арендодателя по тем же основаниям, что и принудительное прекращение права пожизненного наследуемого владения и права постоянного (бессрочного) пользования, кроме тех нарушений, которые в принципе не могут быть совершены арендатором: невнесение земельного налога (его уплачивает арендодатель), нарушение установленного режима использования земель с особыми условиями использования (за соблюдение этого режима несет ответственность арендодатель, он обязан внести особые условия в договор об аренде земельного участка).
    
    Подпункт 7 введен в п. 2 комментируемой статьи Федеральным законом от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ. На сегодняшний день таким федеральным законом, который устанавливает дополнительный, кроме перечисленных в предыдущих подпунктах, случай прекращения аренды земельного участка по инициативе арендодателя, является Федеральный закон “О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации”. В соответствии с п. 8 ст.3_2 этого Закона в случае, если в границы населенных пунктов включены земельные участки из состава земель сельскохозяйственного назначения, которые находятся в федеральной собственности, предоставлены на праве аренды федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным государственным учреждениям и полномочия по распоряжению и управлению которыми переданы органам государственной власти субъектов РФ, аренда таких земельных участков в течение установленного данной статьей срока может быть прекращена по инициативе органов государственной власти субъектов РФ в порядке, предусмотренном ЗК РФ независимо от оснований, предусмотренных п. 2 ст.46 ЗК РФ.

    Пунктом 3 комментируемой статьи предусмотрено запрещение прекращения аренды земельного участка в период полевых сельскохозяйственных работ, но только для одного случая: прекращения аренды из-за такого использования земельного участка, которое приводит к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель либо к значительному ухудшению экологической обстановки. Дело в том, что в других случаях, о которых идет речьв п.2 данной статьи, либо имеют место государственные интересы, которые требуют незамедлительного изъятия участка (подп. 5, 6), либо участок не используется для сельскохозяйственного производства (подп. 1, 4), либо в результате совершенного правонарушения становится опасным использовать участок в сельскохозяйственных целях (п. 3). Федеральными законами могут быть установлены и иные случаи, когда не допускается прекращение аренды земельного участка по указанному выше основанию.

    Договор аренды земельного участка может быть досрочно расторгнут судом также по требованию арендатора. Основания такого расторжения предусмотрены ст.620 ГК РФ, но договором аренды могут быть предусмотрены и другие основания расторжения договора по требованию арендатора.
    
    Арендатор вправе требовать досрочного расторжения договора аренды земельного участка:
    
    если арендодатель не предоставляет ему земельный участок в пользование либо создает препятствия пользованию земельным участком в соответствии с его назначением или в соответствии с условиями договора. Например, фермер сдал в аренду временно не используемую им часть своего участка расположенному рядом сельскохозяйственному товариществу под распашку, но не убирает находящиеся на этой земле стройматериалы и сарай;
    
    если земельный участок имеет препятствующие пользованию им недостатки, которые не были обговорены арендодателем при заключении договора, не были заранее известны арендатору и не должны были быть обнаружены арендатором во время осмотра участка при заключении договора. Так, арендатор мог не знать к моменту заключения договора, что участок, к примеру, ежегодно затопляется весной при разливе реки, и это обнаружилось только в процессе пользования;
    
    если арендодатель не проводит мероприятий по улучшению качества земель, по охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих состояние почв, в то время как по договору аренды они составляют его обязанность, в установленные договором или иные разумные сроки;
    
    если земельный участок в силу обстоятельств, за которые арендатор не отвечает, окажется в состоянии, не пригодном для использования. Такое может произойти, если, например, земельный участок подвергся радиоактивному или химическому загрязнению вследствие аварии на расположенном поблизости промышленном объекте.
    
    

Комментарий к статье 47. Основания прекращения права безвозмездного срочного пользования земельным участком

    Комментируемая статья в п. 1 устанавливает общие для всех видов права безвозмездного срочного пользования основания прекращения такого права. Особенности порядка прекращения права на служебный земельный надел как основного вида безвозмездного срочного пользования определены в остальных пунктах данной статьи.

    Решение о прекращении права безвозмездного срочного пользования может быть принято по соглашению сторон, но вообще наличие такого соглашения не обязательно: решение в любом случае может быть принято единолично лицом, предоставившим земельный участок.
    
    Поскольку данный вид безвозмездного пользования земельным участком является срочным, то, естественно, это пользование прекращается по истечении срока, на который земельный участок был предоставлен. Все остальные основания прекращения безвозмездного срочного пользования совпадают с основаниями прекращения права пожизненного наследуемого владения и права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками, рассмотренными выше (см. комментарий к ст.45 ЗК РФ): оно может быть прекращено как при добровольном отказе лица от пользования земельным участком, так и принудительно при неправильном и нерациональном использовании земли, совершении земельных правонарушений, необходимости изъятия или реквизиции земли для государственных, муниципальных нужд.
         

    Особенностью пользования служебными земельными наделами является то, что они предоставляются на время трудовых отношений работника с организацией, предоставляющей земельный надел (см. ст. 24 ЗК РФ). Соответственно в случае прекращения трудовых отношений прекращается и право на служебный надел. Однако законодательством установлены исключения из этого правила. Право на служебный земельный надел сохраняется за работниками, прекратившими трудовые отношения при переходе их на пенсию по старости или инвалидности, за одним из членов семьи работников, призванных на действительную срочную военную службу в ряды Вооруженных Сил РФ или поступивших на учебу, - на весь срок нахождения на военной службе либо в учебном заведении, а также за одним из членов семьи работников, погибших в связи с исполнением служебных обязанностей: для нетрудоспособного супруга и престарелых родителей - пожизненно, а для детей - до совершеннолетия.

    Служебные земельные наделы используются в основном для ведения личного подсобного хозяйства. В ЗК РСФСР 1991 г. была такая запись: “Служебные земельные наделы предоставляются для сельскохозяйственного использования отдельным категориям работников предприятий, учреждений и организаций транспорта, лесного хозяйства, легкой промышленности, водного, рыбного, охотничьего хозяйства”. Поэтому важной гарантией для работников является право использовать этот надел даже после прекращения трудовых отношений с организацией, если необходимо закончить на нем сельскохозяйственные работы.
    

Комментарий к статье 48. Основания прекращения сервитута

    Земельный кодекс при регулировании как порядка установления частного сервитута (см. ст.23 ЗК РФ), так и оснований его прекращения отсылает к нормам гражданского законодательства. Следует иметь в виду, однако, что ГК РФ регулирует только вопросы собственности на земельные участки, соответственно и ст.276, посвященная прекращению сервитута, упоминает только о собственниках земельного участка, обремененного сервитутом. Между тем по земельному законодательству сервитут может быть установлен для земельного участка, используемого на любом праве.

    В целом основания прекращения как публичного, так и частного сервитута едины: это либо минование потребности в нем, либо невозможность для собственника (землевладельца, землепользователя) осуществлять использование обремененного сервитутом земельного участка в соответствии с его назначением. Но частный сервитут по первому из приведенных выше оснований просто прекращается по требованию собственника, владельца, пользователя земельного участка, а для отмены публичного сервитута необходимо принятие соответствующего акта, поскольку устанавливается публичный сервитут в соответствии с п. 2 ст.23 ЗК РФ законом или иным нормативным правовым актом.
    
    В комментируемой статье не указано такое основание прекращения сервитута, как истечение срока, на который он устанавливался. Но так как п. 4 ст.23 предусматривает возможность установления срочных сервитутов, такие сервитуты, естественно, по окончании соответствующего срока прекращаются.
    
    В соответствии со ст.276 ГК РФ в случаях когда земельный участок, принадлежащий гражданину или юридическому лицу, в результате обременения сервитутом не может использоваться в соответствии с назначением участка, собственник вправе требовать по суду прекращения сервитута. Такая ситуация может сложиться, когда, например, сельскохозяйственная организация пользуется правом прогона скота через соседний участок, принадлежащий фермеру (частный сервитут), и в связи с постоянной потравой посевов этим скотом фермер не может выращивать необходимые ему сельскохозяйственные культуры.
    
    Если же к невозможности использования земельного участка привело установление публичного сервитута, действует п. 7 ст.23 ЗК РФ, в силу которого собственник, землевладелец и землепользователь вправе требовать изъятия (выкупа) у него данного участка с возмещением органом государственной власти или органом местного самоуправления, установившими публичный сервитут, убытков либо предоставления равноценного земельного участка с возмещением убытков.
    
    

Комментарий к статье 49. Изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков
для государственных или муниципальных нужд

    
    В комментируемой статье регламентируется порядок изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд как у юридических лиц, так и у граждан, использующих земельный участок на любом праве - собственности, пожизненного наследуемого владения, аренды, постоянного или срочного пользования. При этом земельный участок у собственника может быть изъят только путем выкупа (ст.279 ГК РФ), поэтому в статье используется термин “изъятие (в том числе путем выкупа)”.

    Случаи, когда допускается изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд, отнесены законом к исключительным, т.е. по общему правилу такого изъятия следует избегать. В комментируемой статье приведены только два возможных основания изъятия земель для государственных и общественных нужд: выполнение международных обязательств Российской Федерации и необходимость размещения объектов государственного или муниципального значения (при отсутствии других вариантов размещения этих объектов). Иные случаи изъятия земель для государственных или муниципальных нужд могут быть установлены федеральными законами. Законами субъектов РФ могут быть дополнительно предусмотрены только случаи изъятия таких земельных участков, которые находятся в собственности самих субъектов РФ либо в муниципальной собственности, т.е. участков, предоставленных в пользование либо аренду гражданам, юридическим лицам. Следовательно, случаи изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд у собственников и пожизненных наследуемых владельцев могут быть установлены только федеральным законодательством.
    
    В соответствии со ст.6 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ “О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую” в случае необходимости изменения целевого назначения земельного участка в связи с его изъятием, в том числе путем выкупа, для государственных или муниципальных нужд перевод этого земельного участка из состава земель одной категории в другую осуществляется после его изъятия (выкупа).
    
    Исполнительные органы государственной власти или органы местного самоуправления до предоставления заинтересованным гражданину или юридическому лицу изъятого, в том числе путем выкупа, земельного участка обязаны осуществить его перевод из состава земель определенной категории в категорию, обеспечивающую разрешенное использование этого земельного участка по целевому назначению.

    Указанный Федеральный закон устанавливает ограничения на перевод земель отдельных категорий в другие категории (подробнее об этом см. комментарий к соответствующим главам ЗК РФ), что существенно сокращает возможность применения изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд. Так, не имеет смыла изъятие земельного участка из особо ценных сельскохозяйственных угодий с целью осуществления на нем в дальнейшем строительства, поскольку согласно п. 2 ст.7 Федерального закона “О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую” перевод такого участка в иную категорию земель запрещен.
    
    

Комментарий к статье 50. Конфискация земельного участка

         
    Конфискация применяется лишь по отношению к собственникам земельных участков и является единственным видом безвозмездного изъятия, во всех остальных случаях возможен только выкуп участка. До последнего времени конфискация имущества применялась в качестве санкции за тяжкие и особо тяжкие преступления, совершенные из корыстных побуждений. Однако в соответствии с Федеральным законом “О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации”* ст.52 УК РФ, предусматривавшая возможность конфискации имущества как принудительного безвозмездного изъятия в собственность государства всего или части имущества, являющегося собственностью осужденного, была отменена.
_______________
    * СЗ РФ. 2003. N 50. Ст.4848.

    
    Статья 243 ГК РФ предусматривает возможность применения конфискации имущества как санкции и за иные, кроме преступлений, правонарушения, но ЗК РФ сужает применение этой статьи в отношении земельных участков, однозначно говоря только об уголовных преступлениях. Далее, в ней упоминается о том, что конфискация может быть произведена в случаях, установленных законом, и в административном порядке. ЗК РФ такой возможности не предусматривает, и соответственно конфискация земельного участка может быть произведена только по решению суда.
    
    

Комментарий к статье 51. Реквизиция земельного участка

    Реквизиция по гражданскому законодательству представляет собой изъятие у собственника имущества в интересах общества в случае чрезвычайных обстоятельств в порядке и на условиях, установленных законом, с выплатой собственнику стоимости имущества (ст.242 ГК РФ). Земельный кодекс устанавливает особенности применения реквизиции по отношению к земельным участкам. Основная особенность связана с тем, что земельный участок после прекращения действия чрезвычайных обстоятельств в большинстве случаев может быть возвращен владельцу, в то время как в отношении любого иного имущества такой возврат чаще всего невозможен (например, пораженный эпидемией скот изымается и уничтожается). Поэтому в ГК РФ идет речь о выплате стоимости реквизированного имущества, и лишь в отдельных случаях, если имущество при прекращении чрезвычайных обстоятельств сохранилось (например, изъятые при ликвидации аварии или во время военных действий транспортные средства), собственник вправе требовать его возврата по суду. В то же время (п. 1 комментируемой статьи) ЗК РФ специально указывает на временный характер изъятия земли при реквизиции, собственнику при этом возмещаются только убытки, понесенные им в связи с невозможностью использования земельного участка. Стоимость участка возмещается только в том случае, если участок не может быть возвращен после прекращения действия чрезвычайных обстоятельств (п. 3 комментируемой статьи).

    Как в ГК РФ, так и в комментируемой статье ЗК РФ идет речь о реквизиции земельного участка только у собственника. В то же время в других статьях ЗК РФ реквизиция названа как одно из оснований прекращения права пожизненного наследуемого владения, постоянного (бессрочного) пользования, аренды, безвозмездного срочного пользования (ст.45, 46, 47 ЗК РФ). Разумеется, арендуемый или предоставленный в пользование, пожизненное наследуемое владение участок находится в чьей-то собственности (федеральной, муниципальной, субъекта РФ или частной), и в случае реквизиции он изымается у собственника. Однако встает вопрос о возмещении убытков, понесенных при этом землевладельцем, землепользователем или арендатором. Порядок такого возмещения ЗК РФ не определяет. Следовательно, в этих случаях придется руководствоваться общими нормами гражданского законодательства; убытки, вызванные расторжением договора аренды или пользования, будет возмещать собственник земельного участка.

    Гражданским кодексом установлено, что реквизиция производится в порядке и на условиях, установленных законом. Следовательно, предполагается принятие специального закона о реквизиции, конкретизирующего нормы ГК РФ. Возможно, такой закон будет регламентировать и особенности порядка реквизиции земельных участков.
    
    Реквизиция земельного участка имеет схожие черты с изъятием земель для государственных и муниципальных нужд: то и другое производится в интересах обществах и государства, участок в обоих случаях изымается с соответствующей компенсацией собственнику. Однако это разные понятия, на что специально указывает п. 2 комментируемой статьи. Различаются прежде всего основания, по которым производятся реквизиция и изъятие земли для государственных и муниципальных нужд. Случаи последнего исчерпывающе перечислены в законе (см. комментарий к ст.49 ЗК РФ), они не носят чрезвычайного характера и связаны чаще всего с планируемым строительством и расширением промышленных, социальных, транспортных и иных объектов.
    
    Ситуации, когда возможно применение реквизиции, очерчены в законе примерно: никто не может предусмотреть всех экстраординарных обстоятельств, которые возможны в жизни, но в любой из этих ситуаций действовать приходится незамедлительно, поэтому невозможно исполнение всей процедуры, соблюдаемой при изъятии земель для государственных и муниципальных нужд и включающей, в частности, письменное уведомление собственника за год до предстоящего изъятия (см. комментарий к ст.55 ЗК РФ). Кроме того, изъятие земельного участка для государственных и муниципальных нужд является окончательным, а реквизиция носит чаще всего временный характер. Из указанных различий вытекают и важные правовые последствия. Поэтому, к примеру, лицо, у которого изъят земельный участок под строительство высокоскоростной магистрали, не может требовать возврата участка, даже если в дальнейшем государством принято решение об отказе от этого строительства и участок не используется; а при проведении реквизиции лицо не может требовать предварительного и равноценного возмещения стоимости участка.
    
    Отличается и порядок возмещения причиненных убытков. Возмещение убытков при изъятии, ухудшении качества земель, временном занятии земельного участка, ограничении прав собственников земельных участков, землевладельцев, землепользователей и арендаторов земельных участков для государственных и муниципальных нужд урегулировано ст.57 ЗК РФ. На случаи реквизиции земель оно не распространяется. Порядок возмещения собственнику возникших в связи с реквизицией убытков законом специально не определен, поэтому следует руководствоваться общими нормами гражданского законодательства. В соответствии со ст.15 ГК РФ под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).

    Поскольку реквизиция земельного участка носит, как правило, временный характер, то земельный участок по прекращении действия чрезвычайных обстоятельств возвращается собственнику, и лишь при невозможности такого возврата собственнику возмещается его рыночная стоимость или предоставляется равноценный земельный участок. Исходя из общего смысла статьи предполагается, что участок возвращается тем же уполномоченным исполнительным органом государственной власти, по решению которого он изымался, на основании имеющегося у собственника документа о реквизиции, и никаких дополнительных действий со стороны собственника для этого не требуется. И лишь в случае если участок по прекращении действия указанных обстоятельств не возвращается, лицо, у которого был реквизирован участок, вправе требовать его возврата в судебном порядке.
    
    Комментируемая статья различает реквизицию и временное занятие земельного участка в связи с чрезвычайными обстоятельствами. На наш взгляд, различие в данном случае провести довольно трудно. Возникают эти два вида ограничений прав собственника на земельный участок при одних и тех же обстоятельствах, и оба носят временный характер. Только в случае реквизиции в отличие от временного использования участок не всегда может быть возвращен собственнику. Кроме того, можно предположить, что при временном использовании участка в государственных и общественных интересах собственник может также продолжать им пользоваться (если это возможно). Решение о временном использовании земельного участка при чрезвычайных обстоятельствах, видимо, принимают те же государственные органы, что и при реквизиции.
    
    Если в отношении оценки земельного участка установлено, что она производится по рыночной стоимости, то порядок определения убытков, связанных с реквизицией или временным занятием земельного участка, в законе не определен. Представляется, что пока на практике следует ориентироваться на порядок, установленный для возмещения убытков при изъятии земель для государственных и муниципальных нужд (ст.57 ЗК РФ). В любом случае собственник земельного участка в судебном порядке может оспорить размер сумм, выплаченных ему в возмещение стоимости участка и понесенных убытков.
    

Комментарий к статье 52. Условия и порядок отчуждения земельного участка

    Отчуждение собственником имущества другим лицам происходит по договорам купли-продажи, мены, дарения. При купле-продаже продавец передает земельный участок за плату в собственность покупателя; по договору мены каждая из сторон передает в собственность другой стороны один земельный участок в обмен на другой; по договору дарения даритель безвозмездно передает одаряемому земельный участок в собственность.

    Порядок заключения и исполнения этих договоров регулируется соответствующими статьями ГК РФ с учетом особенностей, устанавливаемых земельным законодательством. Так, по гражданскому законодательству сделки с недвижимостью, каковой являются и земельные участки, подлежат государственной регистрации, которая осуществляется в порядке, определенном Федеральным законом (с изменениями от 5 марта 2001 г. и от 12 апреля 2001 г.) “О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним”. Статьей 37 ЗК РФ закреплены дополнительные требования к договорам купли-продажи и мены земельных участков: например, о том, что такие участки должны пройти государственный кадастровый учет.
    
    Кроме того, земельное законодательство устанавливает ряд ограничений на заключение сделок с земельными участками. С участками земель, изъятыми из оборота (они перечислены в п. 4 ст.27 ЗК РФ), вообще не могут совершаться никакие сделки; участки земель, ограниченных в обороте (п. 5 ст.27 ЗК РФ), не могут быть переданы в частную собственность (кроме случаев, установленных федеральными законами).
    
    

Комментарий к статье 53. Условия и порядок отказа лица от права на земельный участок

    Новый Земельный кодекс впервые в земельном законодательстве урегулировал порядок добровольного отказа лица от осуществления принадлежащего ему права на земельный участок. Лицо в данном случае имеется в виду как физическое, так и юридическое. Правом на земельный участок, от которого отказывается его обладатель, может быть право собственности, право пожизненного наследуемого владения, право постоянного (бессрочного) пользования, право аренды или право безвозмездного срочного пользования.

    По ст.236 ГК РФ форма отказа от права собственности на имущество может быть различной: публичное объявление об этом либо совершение реальных действий, определенно свидетельствующих об устранении данного лица от владения, пользования и распоряжения имуществом без намерения сохранить какие-либо права на это имущество, в то время как ЗК РФ признает только подачу заявления надлежащей формой отказа от прав на земельный участок. Таким образом, устные заявления не могут быть приняты во внимание, а если лицо просто не использует участок, что в ряде случаев является земельным правонарушением (неиспользование земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, в течение трех лет; систематическое невыполнение обязательных мероприятий по улучшению земель, по охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих состояние почв), то это лицо будет предупреждено об ответственности за правонарушение.
    
    В соответствии с Федеральным законом от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ из текста комментируемой статьи исключен п. 1, который устанавливал, что отказ лица от осуществления принадлежащего ему права на земельный участок (подача заявления об отказе) не влечет за собой прекращение соответствующего права. В настоящее время внесенные в данную статью тем же Законом пп. 3 и 4 подробно устанавливают процедуру отказа от права постоянного (бессрочного) пользования или права по жизненного наследуемого владения земельным участком, в соответствии с которой указанные права прекращаются на основании решения исполнительного органа государственной власти или органа местного само управления, принятого по заявлению об отказе. По смыслу нормы п. 4 комментируемой статьи в прекращении права при наличии перечисленных в п. 3 документов не может быть отказано.
    
    Процедура прекращения разных видов прав на земельные участки в случае отказа от них различна. В отношении права собственности действует механизм, установленный гражданским законодательством для бесхозяйных недвижимых вещей.
    
    В соответствии со ст.225 ГК РФ бесхозяйные недвижимые вещи принимаются на учет органом, осуществляющим государственную регистрацию права на недвижимое имущество, по заявлению органа местного самоуправления, на территории которого они находятся. Из этой нормы следует сделать вывод о том (хотя в законе прямо об этом не сказано), что заявление об отказе от собственности на земельный участок следует подавать в орган местного самоуправления.
    
    Статья 236 ГК РФ устанавливает, что при отказе от собственности на имущество права и обязанности собственника в отношении соответствующего имущества не прекращаются до приобретения права собственности на него другим лицом.
    
    По истечении года со дня постановки земельного участка как бесхозяйной недвижимой вещи на учет орган, уполномоченный управлять муниципальным имуществом, может обратиться в суд с требованием о признании права муниципальной собственности на этот участок. Если же земельный участок не будет признан судом поступившим в муниципальную собственность, он может быть либо вновь принят во владение, пользование и распоряжение оставившим его собственником, либо приобретен в собственность в силу приобретательной давности.
    
    В силу приобретательной давности право собственности на земельный участок может приобрести лицо (гражданин или юридическое лицо), которое добросовестно, открыто и непрерывно владело земельным участком как своим собственным в течение 15 лет. Право собственности на земельный участок у лица, приобретшего этот участок в силу приобретательной давности, возникает с момента государственной регистрации.
    
    Земельные участки, используемые на праве пожизненного наследуемого владения и постоянного (бессрочного) пользования, находятся в государственной или муниципальной собственности. Поэтому распоряжение ими осуществляют исполнительные органы государственной власти и органы местного самоуправления. При получении заявления от гражданина или юридического лица об отказе от права на земельный участок они должны принять соответствующее решение, которое послужит основанием для освобождения данного лица от прав и обязанностей по владению и пользованию участком и для государственной регистрации этого факта. В дальнейшем земельный участок может быть предоставлен другим землевладельцам, землепользователям или перейти в установленном порядке в категорию земель запаса.
    
    В комментируемой статье ничего не сказано о порядке отказа от права аренды и безвозмездного срочного пользования. В случае аренды и безвозмездного срочного пользования, осуществляемого по договору с гражданами и юридическими лицами - собственниками земли, отказ арендатора или пользователя от участка означает расторжение договора со всеми правовыми последствиями, предусмотренными гражданским законодательством. При этом в соответствии со ст.610 ГК РФ если договор аренды земельного участка заключен на неопределенный срок, каждая из сторон вправе в любое время отказаться от договора, предупредив об этом другую сторону за три месяца (законом или договором может быть установлен и иной срок для предупреждения о прекращении договора аренды). Точно так же каждая из сторон вправе во всякое время отказаться от договора безвозмездного пользования, заключенного без указания срока, известив об этом другую сторону за один месяц, если договором не предусмотрен иной срок извещения (ст.699 ГК РФ). Право пользования служебным земельным наделом предоставляется по решению соответствующей организации, следовательно, заявление об отказе от указанного права подается руководству этой организации, которое принимает решение о прекращении права пользования.
    
    При отказе от договора аренды и безвозмездного срочного пользования прекращение договора (кроме тех договоров, которые заключались на срок до одного года) подлежит государственной регистрации.
    

Комментарий к статье 54. Условия и порядок принудительного прекращения прав на земельный участок лиц, не являющихся его собственниками, ввиду ненадлежащего использования земельного участка

    Если предыдущей статьей устанавливается порядок добровольного отказа от прав на земельный участок, то данная статья регламентирует порядок и условия принудительного лишения прав на земельный участок, причем только в случаях ненадлежащего использования земельного участка. Лишение прав на земельный участок при изъятии его для государственных и муниципальных нужд и при реквизиции происходит при невиновном поведении землевладельца, землепользователя и регулируется другими статьями ЗК РФ (ст.49-51). Прекращение права на служебный земельный надел, возникающее при прекращении работником трудовых отношений, производится в порядке, определенном ст.47 ЗКРФ.

    Из самого названия комментируемой статьи явствует, что в ней речь не идет о порядке лишения права собственности на земельные участки. Оно регламентировано гражданским законодательством. Точно так же в порядке, установленном ГК РФ, происходит прекращение права аренды по инициативе арендодателя в случае ненадлежащего использования арендатором земельного участка.
    
    Случаи использования земельного участка, которые относятся к ненадлежащим и могут служить основанием прекращения права на земельный участок, перечислены в п. 2 ст.45 ЗК РФ (см. комментарий к ней).
    
    Лишение права на земельный участок - крайняя мера, которая допускается при безуспешности применения иных мер воздействия на нарушителя. Первое действие со стороны уполномоченных государственных органов при обнаружении факта ненадлежащего использования земельного участка - наложение административного взыскания. Порядок наложения таких взысканий предусмотрен КоАП РФ, который предусматривает несколько видов возможных взысканий в зависимости от тяжести административного проступка. Однако в комментируемой статье ЗК РФ совершенно однозначно указано только на один возможный вид взыскания за ненадлежащее использование земельных участков - штраф.
    
    Согласно ст.3.5 КоАП РФ административный штраф является денежным взысканием и может выражаться в величине, кратной либо минимальному размеру оплаты труда (МРОТ) (применимо к большинству земельных правонарушений), либо стоимости предмета административного правонарушения (к земельным правонарушениям практически неприменимо), либо сумме неуплаченных налогов, сборов и т. п. (применяется, в частности, в случаях систематической неуплаты земельного налога). Размер административного штрафа не может быть менее 1/10 МРОТ и не может превышать: для граждан - 25 МРОТ, для должностных лиц - 50 МРОТ, для юридических лиц - 1000 МРОТ; размер же административного штрафа, исчисляемого исходя из суммы неуплаченных налогов, не может превышать трехкратной суммы таких налогов.

    Административный штраф должен быть уплачен нарушителем не позднее 30 дней со дня вступления постановления о наложении штрафа в законную силу (либо предусмотренного законом срока отсрочки или срока рассрочки). Если штраф вовремя не уплачен, копия постановления о его наложении направляется органом или должностным лицом, вынесшим это постановление:
    
    в отношении физического лица - в организацию, в которой оно работает, учится либо получает пенсию, для удержания соответствующей суммы из его доходов;
    
    в отношении юридического лица - в банк или иную кредитную организацию для взыскания суммы штрафа из денежных средств или из доходов юридического лица.
    
    При отсутствии денежных средств на счетах юридического лица, а также если физическое лицо не работает или взыскание из его заработной платы или иных доходов невозможно, постановление о наложении административного штрафа направляется судебному приставу для обращения взыскания на имущество (ст.32.2 КоАП РФ).
    
    Комментируемой статьей ЗК РФ вносит дополнение в процедуру наложения административных взысканий, установленную КоАП РФ: при совершении правонарушений в виде ненадлежащего использования земельных участков одновременно с наложением взыскания должно выноситься предупреждение о допущенных нарушениях. Причем такое предупреждение следует отличать от предупреждения как формы административного взыскания. В соответствии со ст.3.4 КоАП РФ предупреждение выражается в официальном порицании физического или юридического лица и выносится в письменной форме. Исполняется оно путем вручения или направления копии постановления о назначении административного наказания в виде предупреждения. В соответствии со ст.3.2 КоАП РФ и предупреждение, и штраф относятся к так называемым основным взысканиям и, следовательно, не могут налагаться за одно и то же правонарушение. В случае земельного правонарушения предупреждение играет иную роль, поскольку имеет целью не наказание, а устранение допущенного нарушения. Поэтому такое предупреждение обязательно должно содержать указание на конкретный срок, в течение которого это нарушение должно быть устранено, и возможные последствия неустранения - лишение права на земельный участок. Изъятие земельного участка представляет собой в данном случае уже не административное взыскание, а форму земельно-правовой ответственности и регулируется нормами земельного законодательства.
    
    Предупреждение о нарушении земельного законодательства представляет собой официальный документ единого образца (который специально будет утвержден постановлением Правительства РФ), направляемый нарушителю уполномоченным исполнительным органом государственной власти по осуществлению государственного земельного контроля.

    В комментируемой статье названы только некоторые реквизиты такого предупреждения. Поэтому пока неизвестно, должно ли оно содержать указание на форму и способы устранения нарушения. Представляется, что это было бы желательно. Устранение нарушения означает в одних случаях прекращение противоправных действий (например, ведения хозяйственной деятельности на землях особо охраняемых природных территорий), в других - совершение определенных действий (внесение земельного налога, начало строительства на выделенном под такое строительство участке), причем при некоторых обстоятельствах необходимы дополнительные конкретные указания на действия, которые требуется совершить (например, какие именно мероприятия по улучшению земель или охране почв следует произвести, какие при этом использовать агротехнические и иные приемы). Представляется также, что если произошла порча земли, то недостаточно прекратить использование земельного участка способами, которые привели к такой порче: необходимо также приведение участка в надлежащее состояние, восстановление почвенного плодородия. В этом случае также нужны конкретные действия, которые должны быть письменно названы в выдаваемом землевладельцу, землепользователю предупреждении.
    
    Видимо, соответствующими нормативными актами Правительства РФ должны быть установлены не только форма рассматриваемого предупреждения, но также порядок и сроки его вручения нарушителю, установления факта устранения нарушения.
    
    Если нарушение не устранено в установленный срок, начинается процедура принудительного лишения права на земельный участок. Следует подчеркнуть, что она осуществляется по инициативе уполномоченного исполнительного органа государственной власти по осуществлению государственного земельного контроля, а не органа, предоставившего земельный участок. Последний только ставится в известность о происходящем. Окончательное решение об изъятии земельного участка принимает только суд с учетом всех объективных обстоятельств. Он может принять решение и о продлении срока для устранения допущенных нарушений. Обе стороны процесса вправе обжаловать не удовлетворяющее их решение суда в сроки и в порядке, установленные гражданско-процессуальным законодательством. И только при вступлении решения суда об изъятии земельного участка в законную силу уполномоченный государственный орган на основании этого решения вправе требовать государственной регистрации прекращения права на земельный участок.
    
    В соответствии со ст.76 ЗК РФ юридические лица и граждане обязаны возместить в полном объеме вред, причиненный ими в результате нарушения земельного законодательства. Это правило действует и в тех случаях, когда за данное правонарушение было наложено административное взыскание и когда участок при неустранении нарушения был изъят. Если произошла порча земли, виновный обязан или своими силами привести ее в пригодное для использования состояние (исполнение обязанности в натуре), или оплатить стоимость проведения необходимых работ. То же самое относится к случаям причинения вреда другим природным объектам. Если лицо добровольно не возместило причиненный вред, оно может быть принуждено к этому в судебном порядке. Соответствующий иск может быть предъявлен как собственником земельного участка, так и органом государственного земельного контроля (в том числе и одновременно с иском о лишении права на земельный участок). Согласно ст.1082 ГК РФ суд, удовлетворяя требование о возмещении вреда, в соответствии с обстоятельствами дела обязывает лицо, ответственное за причинение вреда, возместить вред в натуре или возместить причиненные убытки. В понятие же убытков по гражданскому законодательству включается, кроме реального ущерба, также и упущенная выгода, т.е. неполученные доходы, которые лицо (в данном случае - собственник земли) получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено. Статьей 62 ЗК РФ также предусмотрено, что убытки, причиненные нарушением прав собственников земельных участков, подлежат возмещению в полном объеме, включая упущенную выгоду. Таким образом, даже если лицо не причинило своим действием или бездействием реального ущерба (например, не использовало по назначению предоставленный ему для ведения сельскохозяйственного производства земельный участок, и он был по истечении предусмотренного срока изъят), оно может быть принуждено судом к выплате государству как собственнику предоставленного участка суммы, равной доходам, которые оно могло бы получить, если бы в течение этого срока на участке велось сельскохозяйственное производство. В данном случае суды могут ориентироваться на расчет возмещения потерь сельскохозяйственного производства, который установлен для случаев изъятия земель для государственных и муниципальных нужд (см. комментарий к ст.58 ЗК РФ).

    

Комментарий к статье 55. Условия и порядок изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд

   В ст.49 ЗК РФ подробно регламентируются случаи, при которых возможно изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд (см. комментарий к ней). В данной же статье, посвященной условиям и порядку такого изъятия, нормы в основном носят отсылочный характер. Пунктом 2 комментируемой статьи закреплено лишь одно главное, основное условие, при котором допускается изъятие участка как у собственников, так и у землевладельцев, землепользователей и арендаторов: это предварительное и равноценное возмещение стоимости земельного участка на основании решения суда. Виды, объем и порядок такого возмещения регламентированы ст.279-282 ГК РФ, а также ст.57,62, 63 ЗК РФ (см. комментарии к ним).

    Установленные ст.279-282 ГК РФ правила прекращения прав на земельные участки в случае их изъятия для государственных или муниципальных нужд распространяются на все земельные участки - находящиеся как в собственности, так и во владении и пользовании, и лишь отдельные нормы касаются только собственников.
    
    В зависимости от того, для чьих нужд изымается земля, изъятие (выкуп) осуществляется Российской Федерацией, соответствующим субъектом РФ или муниципальным образованием. Однако само решение об изъятии может быть принято либо федеральными органами исполнительной власти, либо органами исполнительной власти субъектов РФ, но не муниципальными органами (ст.279 ГК РФ).
    
    У собственника земельный участок для государственных или муниципальных нужд может быть изъят только путем выкупа. Причем не позднее чем за год до предстоящего изъятия собственник земельного участка должен быть письменно уведомлен об этом органом, принявшим решение об изъятии. До истечения года со дня получения собственником такого уведомления выкуп допускается, только если на это согласен сам собственник. Точно также, не иначе как с согласия собственника, допускается выкуп для государственных и муниципальных нужд не всего участка, а только его части.
    
    Решение государственного органа об изъятии и непосредственно само изъятие земельного участка - разные моменты, между ними может пройти определенный промежуток времени.
    
    Решение государственного органа об изъятии земельного участка подлежит государственной регистрации в органе, осуществляющем регистрацию прав на земельный участок. Собственник, землевладелец, землепользователь должен быть извещен о произведенной регистрации с указанием ее даты. Если он не согласен с решением об изъятии, государственный орган, принявший такое решение, может предъявить иск о выкупе земельного участка в суд.
    
    Затем происходит выкуп земельного участка у собственника. Относительно выкупной цены и других условий выкупа может быть достигнуто соглашение либо этот вопрос решается в судебном порядке. До достижения такого соглашения или принятия судом решения о выкупе участка собственник может владеть, пользоваться и распоряжаться земельным участком по своему усмотрению и производить необходимые затраты, обеспечивающие использование участка в соответствии с его назначением. Затраты на улучшение земельного участка и повышение почвенного плодородия войдут в выкупную цену. Однако собственник несет риск отнесения на него при определении выкупной цены земельного участка затрат и убытков, связанных с новым строительством, расширением и реконструкцией зданий и сооружений на земельном участке в указанный период (ст.280 ГК РФ). Если же собственник в этот период продаст земельный участок, этот участок будет выкупаться уже у нового собственника.

    Что касается землевладельцев и землепользователей, то они также могут владеть и пользоваться земельным участком до того, как будет произведено возмещение им убытков, вызванных изъятием участка, но они не могут им распорядиться.
    
    Соглашение с собственником о выкупе земельного участка включает обязательство Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования уплатить выкупную цену за изымаемый участок, а также сроки и другие условия выкупа. Выкупная цена, т.е. плата за земельный участок, изымаемый для государственных или муниципальных нужд, в соответствии со ст.281 ГК РФ включает:
    
    рыночную стоимость земельного участка (см. комментарий к ст.66 ЗК РФ);
    

    рыночную стоимость находящегося на участке недвижимого имущества;

    все убытки, причиненные собственнику изъятием земельного участка. Сюда включаются убытки, которые собственник несет в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами (например, если участок был сдан в аренду), а также упущенная выгода (это может быть, к примеру, стоимость неполученного урожая).
    
    По соглашению с собственником ему может быть предоставлен взамен участка, изымаемого для государственных или муниципальных нужд, другой земельный участок. Тогда стоимость этого предоставляемого участка вычитается из выкупной цены.
    
    

Комментарий к статье 56. Ограничение прав на землю

    Граждане и юридические лица могут обладать правами на землю, предусмотренными земельным законодательством, т.е. правом собственности, правом пожизненного наследуемого владения, правом постоянного (бессрочного) пользования, правом безвозмездного срочного пользования или правом аренды. Содержание каждого из этих прав раскрыто в соответствующих статьях гл. III и IV ЗК РФ. Однако в отдельных случаях данные права могут быть ограничены. В принципе к ограничениям прав на землю можно отнести все, что ограничивает право владения, пользования или распоряжения земельным участком, т.е. и ограничение оборотоспособности земельных участков, которое регулируется ст.27 ЗК РФ. Однако комментируемая статья под ограничениями прав на землю подразумевает в основном ограничения в использовании земельных участков. Перечень их, приведенный в п. 2 ст.56, не является исчерпывающим. Некоторые из таких ограничений предусмотрены другими статьями Кодекса, а также законами об охране и использовании отдельных природных ресурсов и иными федеральными законами.

    Земельным кодексом предусмотрено установление нескольких видов зон с особыми условиями использования земель.
    
    Например, в составе земель промышленности и иного специального назначения в целях обеспечения безопасности населения и создания необходимых условий для эксплуатации промышленных, энергетических, особо радиационно-опасных и ядерно опасных производств и объектов, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, транспортных и иных объектов могут устанавливаться охранные, защитные, санитарные и иные зоны с особыми условиями использования земель. Земельные участки, которые включены в такие зоны, у собственников, землевладельцев, землепользователей и арендаторов не изымаются, но в их границах может быть введен особый режим использования земель, ограничивающий или запрещающий те виды деятельности, которые несовместимы с целями установления зон (п. 3 ст.87 ЗК РФ). Так, в соответствии со ст.93 ЗК РФ на земельных участках в границах охранных зон объектов системы газоснабжения не допускается строительство каких бы то ни было зданий, строений, сооружений в пределах установленных минимальных расстояний до объектов системы газоснабжения; не разрешается препятствовать организации - собственнику системы газоснабжения или уполномоченной ею организации в выполнении ими работ по обслуживанию и ремонту объектов системы газоснабжения, ликвидации последствий возникших на них аварий, катастроф.
    
    Федеральный закон “Об особо охраняемых природных территориях” установил (ст.27), что на территориях, на которых находятся памятники природы, и в границах их охранных зон запрещается всякая деятельность, влекущая за собой нарушение сохранности памятников природы. Собственники, владельцы и пользователи земельных участков, на которых находятся памятники природы, принимают на себя обязательства по обеспечению режима особой охраны памятников природы. Расходы собственников, владельцев и пользователей указанных земельных участков по обеспечению установленного режима особой охраны памятников природы возмещаются за счет средств федерального бюджета, а также средств внебюджетных фондов.
    
    Из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, гражданам или юридическим лицам земельный участок может быть выделен в собственность, владение, пользование или аренду с условием совершения определенных действий: например, освоения заболоченного участка, осуществления строительства дороги в определенные установленные сроки. В ЗК РФ норм, регулирующих такие отношения, нет, но они вполне могут содержаться в иных нормативных правовых актах. Установление упомянутых условий трудно назвать ограничениями в использовании земельных участков в прямом смысле слова, они представляют собой скорее дополнительные обязательства землевладельца, землепользователя, арендатора.
    
    В законах названы только допустимые ограничения в использовании земельных участков. Конкретные ограничения по отношению к тем или иным земельным участкам должны устанавливаться актами исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления. Эти акты могут быть обжалованы лицом, чьи права ограничены, в судебном порядке. Тогда ограничение прав на землю устанавливается решением суда. В любом случае требуется государственная регистрация ограничений прав на землю.
    
    Собственники земельных участков, землевладельцы, землепользователи и арендаторы в связи с ограничением их прав несут определенные убытки, связанные, в частности, с невозможностью осуществления в полном объеме хозяйственной деятельности. Такие убытки в соответствии со ст.57 ЗК РФ подлежат возмещению в полном объеме, включая упущенную выгоду, соответствующими бюджетами или лицами, в пользу которых ограничиваются права на земельные участки, а также лицами, деятельность которых вызвала необходимость установления защитных, охранных, санитарных зон и влечет ограничение прав собственников земельных участков, землевладельцев, землепользователей и арендаторов.
    
    

Глава VIII
ВОЗМЕЩЕНИЕ УБЫТКОВ И ПОТЕРЬ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО ПРОИЗВОДСТВА И ЛЕСНОГО ХОЗЯЙСТВА ПРИ ИЗЪЯТИИ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ИЛИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД ВОЗМЕЩЕНИЕ УБЫТКОВ ПРИ ИЗЪЯТИИ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД

Комментарий к статье 57. Возмещение убытков при изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд, ухудшении качества земель, временном занятии земельных участков, ограничении прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков

    Комментируемая статья посвящена возмещению собственникам земельных участков, землевладельцам, землепользователям и арендаторам убытков только в случаях, перечисленных в п. 1. Все эти случаи включают действия, совершаемые в государственных или муниципальных интересах. Если же убытки причинены иными действиями, возмещение производится в порядке ст.62 ЗК РФ (см. комментарий к ней).

    Основания и порядок изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд подробно регламентированы ст.49, 55,63 ЗК РФ.
    
    Временное изъятие земельных участков ЗК РФ допускает только в случаях стихийных бедствий, аварий, эпидемий, эпизоотии и при иных обстоятельствах, носящих чрезвычайный характер, если нет необходимости реквизиции земельного участка (ст.51 ЗК РФ).
    
    Ограничение прав собственников земельных участков, землевладельцев, землепользователей и арендаторов земельных участков (временное или бессрочное) производится по основаниям, установленным ЗК РФ и иными федеральными законами, регулируется ст.56 ЗК РФ.
    
    Ухудшение качества земель может происходить из-за разных причин, но под действие комментируемой статьи подпадает такое ухудшение, которое, во-первых, вызвано деятельностью не самого собственника земли, землепользователя, землевладельца или арендатора, а иных физических или юридических лиц (например, на соседнем земельном участке) и, во-вторых, только в случаях, если эти лица действуют в государственных или общественных интересах. Такая ситуация возникает, к примеру, когда земельный участок загрязняется проходящей рядом автомагистралью или в результате испытаний на космическом полигоне.
    
    В соответствии с Федеральным законом “О переводе земель или земельных участков из состава земель одной категорию в другую” для ходатайства о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую требуется согласие на такой перевод правообладателя земельного участка. В соответствии с п. 5 ст.2 названного Федерального закона исполнительные органы государственной власти или органы местного самоуправления ходатайствуют о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую без согласия правообладателей земельных участков в случаях перевода земельных участков из состава земель одной категории в другую для создания особо охраняемых природных территорий без изъятия земельных участков у их правообладателей либо в связи с установлением или изменением черты поселений.

    Убытки, возникающие в случаях, перечисленных в п. 1 комментируемой статьи, возмещаются как землевладельцам, землепользователям, арендаторам, так и собственникам земельных участков, однако при изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд у собственников убытки включаются в состав выкупной цены, которая рассчитывается в соответствии с нормами гражданского законодательства. Поэтому данная статья вопросов расчета убытков собственников при изъятии земельных участков не касается.
    
    При изъятии земельных участков в зависимости от того, для чьих нужд изымается земля, возмещение убытков производится из федерального бюджета, бюджета субъекта РФ или местного бюджета. Однако государством или муниципальным образованием возмещение убытков может быть возложено на те физические или юридические лица, в пользу которых производится изъятие, например на компанию, акционерное общество, которое будет осуществлять строительство промышленного или жилого объекта, под которое потребовалась земля. То же самое относится к случаям ограничения прав собственников, землевладельцев, землепользователей, арендаторов и ухудшения качества их земель: убытки возмещает либо государство, либо те организации и граждане, деятельность которых повлекла ухудшение земель или потребовала установления защитных, охранных, санитарных зон с особым режимом использования земель (например, тепловая или атомная станция).
    
    О порядке возмещения убытков при временном занятии земельного участка в ЗК РФ ничего не сказано. Поскольку по законодательству временное занятие возможно только при особых обстоятельствах и в интересах всего общества, можно сделать вывод, что возмещение убытков собственникам земли, землевладельцам, землепользователям и арендаторам производится из государственного или местного бюджета. Эти суммы можно взыскать в порядке регресса, если имеется конкретный виновник, например, аварии, вызвавшей чрезвычайную ситуацию.
    
    При расчете размеров подлежащих возмещению убытков встает вопрос об определении стоимости изъятого земельного участка, утраченных строений, сооружений, насаждений и другого имущества. Эта стоимость может изменяться в зависимости от рыночного курса, а также от того, какие были произведены улучшения на земельном участке, дополнительные постройки и т. д. Поэтому закон четко определяет момент, на который рассчитывается размер предстоящего возмещения. Стоимость всего, что построено собственником, землепользователем, землевладельцем, арендатором после этого дня, возмещению не подлежит.
    
    В настоящее время порядок возмещения убытков регулируется постановлением Правительства РФ от 7 мая 2003 г. N 262*. Прежнее постановлением Совета Министров - Правительства РФ от 28 января 1993 г. N 77**, в части возмещения убытков собственникам земли, землевладельцам, землепользователям и арендаторам утратило силу.
_________________
    * СЗ РФ. 2003. N 19. Ст.1843.

_________________
    ** САПП РФ. 1993. N 6. Ст.483; СЗ РФ. 1995. N 3. Ст.190; N 49. Ст.4808; 1996. N 28. Ст.3383; 1999. N 21. Ст.2625.

    
    
    Указанные Правила определяют порядок возмещения собственникам земельных участков убытков, причиненных временным занятием земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков или ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц, а также возмещения землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков убытков, причиненных изъятием земельных участков для государственных или муниципальных нужд, временным занятием земельных участков, ограничением прав землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков либо ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц. Убытки же, причиненные собственнику изъятием земельного участка для государственных или муниципальных нужд, включаются в плату за изымаемый земельный участок (выкупную цену).
    
    Установлено, что основаниями для возмещения убытков собственникам земельных участков являются:
    
    соглашение о временном занятии земельного участка между собственником земельного участка и лицом, в пользу которого осуществляется временное занятие земельного участка;
    
    акт государственного органа исполнительной власти или органа местного самоуправления об ограничении прав собственника земельного участка, соглашение о сервитуте;
    
    акт государственного органа исполнительной власти или органа местного самоуправления об ухудшении качества земель в результате деятельности других лиц;
    

    решение суда.

    Основанием для возмещения убытков землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков, кроме документов, аналогичных указанным, является акт государственного органа исполнительной власти или органа местного самоуправления об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд.
    
    Размер убытков, причиненных собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков изъятием для государственных или муниципальных нужд или временным занятием земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков либо ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц, определяется по соглашению сторон и рассчитывается в соответствии с методическими рекомендациями, утверждаемыми Федеральной службой земельного кадастра РФ по согласованию с Министерством экономического развития и торговли РФ и Министерством имущественных отношений РФ.

    Споры, связанные с определением размера убытков, рассматриваются в судебном порядке.
    
    Определение размера убытков, причиненных землепользователям и землевладельцам изъятием земельных участков для государственных или муниципальных нужд, осуществляется в соответствии с гражданским законодательством.
    
    При определении размера убытков, причиненных арендаторам земельных участков изъятием земельных участков для государственных или муниципальных нужд, учитываются убытки, которые арендаторы земельных участков несут в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенная выгода, арендная плата, уплаченная по договору аренды за период после изъятия земельного участка, а также стоимость права на заключение договора аренды земельного участка в случае его заключения на торгах.
    
    При определении размера убытков, причиненных собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков временным занятием земельных участков, учитываются убытки, которые они несут в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенная выгода, а также расходы, связанные с временным занятием земельных участков.
    
    При определении размера убытков, причиненных собственникам земельных участков ограничением их прав, учитываются разница между рыночной стоимостью земельного участка без учета ограничений прав и рыночной стоимостью земельного участка с учетом этих ограничений, убытки, которые собственники земельных участков несут в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенная выгода, а также расходы, связанные с ограничением прав.
    
    При определении размера убытков, причиненных землепользователям, землевладельцам, арендаторам земельных участков ограничением их прав на земельные участки, учитываются убытки, которые землепользователи, землевладельцы, арендаторы земельных участков несут в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенная выгода, а также расходы, связанные с ограничением прав.
    
    При определении размера убытков, причиненных собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц, учитываются убытки, которые они несут в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенная выгода, а также затраты на проведение работ по восстановлению качества земель.
    

Комментарий к статье 58. Возмещение потерь сельскохозяйственного производства
      

    Согласно Федеральному закону от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ комментируемая статья утрачивает силу с 1 января 2008 г., до этого момента действующий порядок возмещения потерь сельскохозяйственного производства сохраняется, но в отношении возмещения потерь лесного хозяйства он отменен Федеральным законом от 4 декабря 2006 г. “О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации”.

    Потери сельскохозяйственного производства следует отличать от убытков землевладельцев, землепользователей и арендаторов. В первом случае имеются в виду потери всего общества, экономики от сокращения размеров земель, которые могут использоваться для выращивания сельскохозяйственной продукции. Они имеют место лишь при переводе земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию. И такие потери не возмещаются гражданам или юридическим лицам, а непосредственно направляются в местные бюджеты на цели сохранения уровня сельскохозяйственного производства путем восстановления площадей сельскохозяйственных угодий и их качества.

    Потери возмещаются при изъятии для несельскохозяйственных целей только тех угодий, которые находятся в государственной собственности, т.е. предоставлены в пожизненное наследуемое владение, постоянное (бессрочное) пользование, аренду или состоят в фонде перераспределения земель. Если же сельскохозяйственные угодья выкупаются у собственника, потери сельскохозяйственного производства не возмещаются.
    
    И наоборот, при изменении целевого назначения сельскохозяйственных земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, потери сельскохозяйственного производства не возмещаются, в отличие от случаев изменения целевого назначения сельскохозяйственных земель, находящихся в собственности граждан и юридических лиц.
    
    Комментируемой статьей не предусмотрена возможность судебного оспаривания расчета потерь сельскохозяйственного производства, подлежащих возмещению. Они должны быть возмещены лицами, названными в п. 2 комментируемой статьи, в трехмесячный срок после принятия уполномоченными государственными органами решения о переводе сельскохозяйственных земель в иную категорию.
    
    Если убытки владельцам, пользователям и арендаторам земельных участков согласно ст.58 ЗК РФ могут возмещаться и за счет государственных и местных бюджетов, то потери сельскохозяйственного производства возмещаются только лицами, для которых изымаются земельные участки или устанавливаются охранные, санитарные и защитные зоны.
    
    Порядок определения потерь сельскохозяйственного производства регулируется Положением о порядке возмещения убытков собственникам земли, землевладельцам, арендаторам и потерь сельскохозяйственного производства (см. комментарий к ст.57).
    
    Согласно указанному Положению потери возмещаются в размере стоимости освоения равновеликой площади новых земель с учетом проведения на них мероприятий по окультуриванию и повышению плодородия почв до уровня плодородия изымаемых земель (по кадастровой оценке).
    
    При определении затрат на эти цели под освоением новых земель (включая их окультуривание и повышение плодородия почв) понимается комплекс мероприятий по организации новых хозяйств и вовлечению в сельскохозяйственное использование земель, занятых кустарниками, малоценными лесами, вырубками и другими несельскохозяйственными угодьями, путем проведения мелиоративных работ (осушение, орошение, культуртехнические и другие мероприятия).
    
    Размер стоимости освоения новых земель взамен изымаемых для несельскохозяйственных нужд определяется исходя из нормативов, которые обеспечивают на осваиваемых землях и улучшаемых угодьях производство сельскохозяйственной продукции в объеме не менее получаемого на изымаемых земельных участках или ранее получаемого до снижения их качества.

    Потери сельскохозяйственного производства не возмещаются при:

   предоставлении земельных участков для строительства мелиоративных систем на землях сельскохозяйственного назначения;
    
    предоставлении естественных кормовых угодий под строительство прудов рыбных хозяйств, рыбопитомников, нерестово-выростных хозяйств и рыбоводных предприятий;
    
    отводе земель под индивидуальное жилищное строительство в границах населенных пунктов;
    
    изъятии земель или ограничении использования земель в случаях отнесения земельных участков в установленном законодательством порядке к землям природоохранного, природно-заповедного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения, а также при отводе земель под кладбища из состава государственных и муниципальных земель;
    
    консервации деградированных сельскохозяйственных угодий и земель, загрязненных токсичными промышленными отходами и радиоактивными веществами, в случаях если виновные в деградации угодий и загрязнении земель юридические лица не установлены, а также в случаях если виновные лица своевременно выполнили необходимые мероприятия по восстановлению деградированных сельскохозяйственных угодий  и реабилитации загрязненных земель.
    
    Потери возмещаются в полном объеме при предоставлении сельскохозяйственных угодий во временное пользование с условием рекультивации нарушенных земель под несельскохозяйственные угодья.
    
    Потери возмещаются в размере 50% от норматива при нанесении снятого плодородного слоя почвы на малопродуктивные или непродуктивные угодья за счет средств предприятий, организаций и учреждений, которым предоставляется земельный участок.
    
    Средства, поступающие в порядке возмещения потерь, а также стоимость мелиоративных объектов, построенных за счет бюджетных средств, зачисляются в трехмесячный срок после отвода земельного участка в натуре в бюджет соответствующего органа местного самоуправления согласно классификации его доходов и расходов.

Глава IX
ЗАЩИТА ПРАВ НА ЗЕМЛЮ И РАССМОТРЕНИЕ ЗЕМЕЛЬНЫХ СПОРОВ

Комментарий к статье 59. Признание права на земельный участок

    
    Глава IX настоящего Кодекса не содержит статьи, дающей общий перечень способов защиты прав на землю, подобной ст.12 ГК РФ, а начинается с провозглашения одного из таких способов. Необходимость в признании права возникает тогда, когда два или несколько лиц считают себя собственниками (владельцами, пользователями, арендаторами) одного земельного участка. Спор о праве на земельный участок может возникнуть, например, в случаях когда отец еще при жизни продал земельный участок постороннему лицу, а сын, не зная об этом, считает, что земельный участок перешел к нему после смерти отца по наследству. Другой пример: участок, не изъятый в установленном порядке у прежнего землепользователя, предоставляется другому землепользователю. О юридическом признании права на земельный участок может идти речь и тогда, когда право возникает в силу приобретательной давности либо при перерегистрации одного вида прав в другой*. В этих и других подобных случаях спор между хозяйствующими субъектами может разрешить только суд, равно как только он может установить факт, имеющий юридическое значение (факт приобретения права на землю за давностью владения) в порядке ст.264-268 ГПК РФ либо ст.217-222 АПК РФ.
_________________
      * См.: Иконицкая И. А. Земельное право Российской Федерации. М., 1999. С. 132.
    
    
    Попутно отметим, раз уж речь зашла о приобретательной давности: для того, чтобы признать за конкретным лицом право на земельный участок по этому основанию, нужно, чтобы данное лицо в соответствии с ГК РФ добросовестно, открыто и непрерывно в течение 15 лет владело земельным участком как своим собственным. В литературе был сделан вывод, что, поскольку возможность получить земельный участок в частную собственность возникла лишь с 1 января 1991 г., до этой даты ни одно лицо не могло владеть земельным участком как своим собственным. Следовательно, реально вопрос о признании права на земельный участок по давности владения и регистрации этого права может возникнуть не ранее 1 января 2006 г.*. Подчеркнем, что правовая позиция Конституционного Суда РФ, высказанная в постановлении от 13 декабря 2001 г., прямо противоположная: земельные участки, даже принадлежащие гражданам на праве постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения, являются для них именно “своим имуществом” (подробнее об этом постановлении будет сказано ниже).
_________________
    * См.: Волков Г. А. Вопросы приобретения права собственности на землю по давности владения // Государство и право на рубеже веков (Материалы Всероссийской конференции). Экологическое и природоресурсное право. Трудовое право. Предпринимательское право. М., 2001. С. 116-117.

    
    Следует сказать, что вопрос о том, применимы ли нормы о приобретательной давности к земельным участкам, является в юридической науке дискуссионным. На основе презумпции, установленной п. 2 ст.214 ГК РФ (все земли, не предоставленные в частную собственность, являются государственной собственностью), одни юристы делают вывод, что признание права собственности по давности владения вообще не применимо к земельным участкам, другие допускают это, но лишь в отношении земельных участков, которые ранее были предоставлены гражданам и организациям в частную собственность.
    
    Вместе с тем есть иная точка зрения, разделяемая и нами: приобретательная давность может являться основанием возникновения права собственности на землю, так как ни ГК РФ, ни земельное законодательство не содержат оговорок, что данный институт к земельным участкам не применяется. Земельные участки, не предоставленные в частную собственность, не могут быть признаны бесхозяйным имуществом (так как у них есть собственник - государство). Но если гражданин в течение 15 лет пользуется таким земельным участком, хотя и без достаточных правовых оснований либо без юридического оформления, но с соблюдением требований ст.234 ГК РФ, то он вправе ставить вопрос о признании за ним права собственности на этот земельный участок*.
_________________
       * Подробнее см.: Карлова Н. В. Возникновение прав на землю по давности владения // Законодательство. 2000. N 8; Эйриян Г.Н. Применение приобретательной давности к земельным участкам // Адвокат. 2003. N 7.

    
    Если хотя бы одна из сторон в споре - гражданин, то спор рассматривается в суде общей юрисдикции. Спор, возникший между юридическими лицами либо юридическими лицами и гражданами, использующими земельный участок для осуществления предпринимательской деятельности (фермерами), относится к подведомственности арбитражного суда. Важно подчеркнуть, что арбитражный суд будет рассматривать дела с участием граждан-предпринимателей только в том случае, если спорный участок используется для осуществления предпринимательской деятельности. Если же по своему статусу гражданин является предпринимателем, но просит признать его право на садовый или дачный участок, то такой спор, как обычный спор с участием граждан, подлежит рассмотрению в суде общей юрисдикции.
    
    В комментируемой статье речь идет о признании права на земельный участок, т.е. участок, имеющий конкретные границы, местоположение, плодородие и т. п. Однако на практике “суды нередко ограничиваются признанием права на землю, не входя в обсуждение вопроса о местоположении участка, хотя по существу спор идет и об этом. Решения судов, в которых только абстрактно признается право истца на землю, порождают споры в дальнейшем: землю дали непригодную, в неудобном месте либо не в том размере”*. Разногласия такого рода часто возникали в ходе осуществления аграрной реформы между гражданами, желающими создать крестьянское (фермерское) хозяйство, и другими собственниками земельных долей (при выходе гражданина со своей земельной долей из сельскохозяйственной организации) или местной администрацией (при получении земельного участка за счет фонда перераспределения земль).
_________________
    * Романов В.И. Разрешение земельных споров. Закон и практика // Экологическое право России: сб.  материалов научно-практических конференций 1995-1998 гг. / под ред. А. К. Голиченкова. М., 1999. С. 105-106.

    
    Судебное решение относится действующим законодательством (ст.8 ГК РФ) к основаниям возникновения гражданских прав и обязанностей. Однако права на земельные участки должны быть зарегистрированы в порядке, установленном Федеральным законом “О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним” (с последующими изменениями и дополнениями).
    
    Указанный Федеральный закон (ст.28) предусматривает, в частности, что права на недвижимое имущество, установленные решением суда, подлежат государственной регистрации на общих основаниях. Момент возникновения права определяется решением суда. Регистратор права на недвижимое имущество не вправе отказать в государственной регистрации права, установленного вступившим в силу решением суда. Если решение суда не содержит сведений, которые регистратор прав обязан внести в Единый государственный реестр прав, регистратор или правообладатель (при наличии письменного заключения регистратора прав) может запросить суд о порядке исполнения данного решения. Копии вступивших в силу решений и определений судов в отношении прав на недвижимое имущество подлежат в трехдневный срок обязательному направлению судебными органами в орган по регистрации прав.
    
    13 декабря 2001 г. Конституционный Суд РФ принял постановление N 16-П*, имеющее важное значение для защиты прав граждан на землю. Постановление принято по жалобе Т В.Близинской на нарушение ее конституционных прав на землю Законом г. Москвы “Об основах платного землепользования в городе Москве”.
_________________
       * СЗ РФ. 2001. N 52 (ч. II). Ст.5014.

    
    По существу, Конституционный Суд РФ признал (подтвердил) право граждан, имеющих большемерные земельные участки (т.е. участки, размеры которых превышают предельные нормы, установленные законами субъектов РФ), переоформлять права на эти участки полностью, а не только в пределах установленных норм. Суть дела такова. Земельные органы Москвы отказали Т.В.Близинской в переоформлении в бессрочное (постоянное) пользование имеющегося у нее участка размером 0,22 га. Ей предлагалось в соответствии с обжалуемым Законом г. Москвы закрепить в постоянное пользование лишь 0,12 га, а оставшуюся часть участка взять в аренду, в противном случае эта часть участка переходила к городу.

    В постановлении от 13 декабря 2001 г. Конституционный Суд РФ указал, что это положение ч. 2 ст.16 Закона г. Москвы “Об основах платного землепользования в городе Москве” ставит граждан, имеющих больше-мерные земельные участки, в менее выгодные условия, ограничивая их использование в полном размере сроком аренды и возлагая на этих граждан обязанность нести расходы в виде арендной платы. Тем самым Законом субъекта РФ введены ограничения не только права пользования и владения таким имуществом, как земельный участок, но и конституционной свободы договора, что противоречит ч. 2 и 3 ст.55 Конституции РФ.
    
    В названном постановлении сформулированы важные положения, касающиеся прав граждан на землю. Согласно правовым позициям Конституционного Суда РФ права постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения земельным участком рассматриваются как обеспечивающие основу жизнедеятельности людей и направленные на создание условий для достойной жизни и свободного развития личности. Соответственно в отношении данных прав действует конституционный механизм защиты от произвольного умаления или ограничения.
    
    Согласно ч. 3 постановлениях Конституционного Суда РФ от 16 мая 2000 г. и от 3 июля 2001 г. правовыми позициями Суда понятием “имущество” охватываются не только право собственности, но и вещные права. Следовательно, ст.35 Конституции РФ гарантирует защиту не только права собственности, но и таких имущественных прав, как право постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения земельным участком. Земельный участок является для землепользователя именно “своим имуществом” (что должно признаваться всеми субъектами права) и как таковое не может быть изъят иначе как на основании судебного решения и лишь при условии предварительного и равноценного возмещения (см. комментарий к ст.63 ЗК РФ).
    
    Статья 55 Конституции провозглашает, что в РФ не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина, а их конституционно допустимые ограничения возможны только на основании федерального закона. Вопреки этому право гражданина на владение и пользование своим имуществом в виде земельного участка, закрепленного за ним и подлежащего передаче ему на основе федерального регулирования в полном объеме в пожизненное наследуемое владение или в собственность, фактически было умалено законом субъекта РФ.
    
    Названный Закон г. Москвы, кроме того, был принят с нарушением компетенции, так как наличие на момент его принятия федерального законодательства, которым регулируются отношения, касающиеся постоянного (бессрочного) пользования и пожизненного наследуемого владения земельными участками и их перерегистрации, исключает для законодательного органа субъекта РФ установление собственного регулирования в противоречие с федеральным. Такого рода акты субъектов РФ, противоречащие федеральному законодательству, применению не подлежат, а ограничиваемые ими права граждан во всяком случае могут и должны быть восстановлены в процессе правоприменения на основе прямого действия Конституции РФ и приоритета федерального закона. Это, однако, не снимает необходимости проверки Конституционным Судом РФ при наличии законных поводов и оснований конституционности таких законов субъектов РФ также по содержанию норм, тем более в случаях когда права гражданина, нарушенные законом субъекта РФ, не были защищены состоявшимися по делу правоприменительными решениями, как это имело место в деле заявительницы.

    Исходя из изложенного Конституционный Суд РФ постановил признать положение ч. 2 Конституции РФ. Таким образом, Т. В. Близинская добилась признания своего права на землю - права закрепить за собой весь земельный участок, так как в соответствии с Федеральным конституционным законом от 21 июля 1994 г. “О Конституционном Суде Российской Федерации” (с последующими изменениями и дополнениями)* ее дело подлежит пересмотру в установленном законом порядке.
_________________
    * СЗ РФ. 1994. N 13. Ст.1447; 2001. N 7. Ст.607.

Комментарий к статье 60. Восстановление положения, существовавшего до нарушения права на земельный участок, и пресечение действий, нарушающих право на земельный участок или создающих угрозу его нарушения

    Восстановление положения, существовавшего до нарушения права, и пресечение действий, нарушающих это право или создающих угрозу его нарушения, также является одним из способов защиты гражданских прав, предусмотренных ст.12 ГК РФ. К способам защиты права согласно ГК РФ относятся также признание недействительным акта органа государственной власти или органа местного самоуправления, возмещение убытков и др., упоминаемые в данной и последующих статьях ЗК РФ. Все эти способы тесно связаны между собой и могут применяться одновременно в различных сочетаниях.

    В комментируемой статье не названы некоторые из способов, предусмотренных гражданским законодательством, с помощью которых также может осуществляться защита прав на земельные участки: признание сделок недействительными, самозащита права и др. Однако это не означает, что они не могут использоваться при защите земельных прав: ведь согласно п. 3 ст.3 ЗК РФ имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, природоохранительным или иным специальным законодательством.
    
    Пункт 1 комментируемой статьи содержит неисчерпывающий перечень случаев, когда нарушенное право подлежит восстановлению. Здесь названы лишь некоторые из них и дана отсылка к другим случаям, предусмотренным федеральными законами. В принципе должно действовать правило о том, что нарушенное право подлежит восстановлению во всех случаях.
    
    Вместе с тем уже упомянутая ст.12 ГК РФ, говоря о признании недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления, не уточняет, что такое признание должно осуществляться в судебном порядке (судом или арбитражным судом), имея в виду, что наряду с судебным существует и административный порядок обжалования (вышестоящему органу в порядке подчиненности). В комментируемой статье (подп. 1 п. 1 и подп. 1 п. 2) и в ст.61 говорится о судебном порядке признания актов государственных и иных органов недействительными. Это коренным образом меняет существующий порядок регулирования этих отношений (подробнее об этом см. комментарий к ст.64 ЗК РФ).
    
    В п. 2 перечисляются способы пресечения действий, нарушающих права на землю. Некоторые из них нуждаются в уточнении с точки зрения самого изложения правового предписания. В частности, из подп. 4 п. 2 следует, что действия, нарушающие права на земельные участки, могут быть пресечены путем... пресечения действий, нарушающих право. Представляется, что такая редакция нормы является неудачной.
    
    Если суд признает недействительным акт органа государственной власти или органа местного самоуправления (см. комментарий к ст.61), например, об изъятии земельного участка у землепользователя, то участок ему возвращается. Тем самым одновременно пресекаются действия, нарушающие права на земельный участок, и восстанавливается положение, существовавшее до нарушения права.

    В случае подачи гражданами или организациями заявлений об оспаривании ненормативных актов (решений), нарушающих их права и свободы, суд вправе по ходатайству заявителя приостановить действие оспариваемого акта (решения) (ст.254 ГПК РФ, ст.199, 208 АПК РФ). Подача заявления в суд, арбитражный суд об оспаривании нормативного акта не приостанавливает его действие (ст.251 ГПК РФ, ст.193 АПК РФ).
    
    Возможность пресечения действий, нарушающих права на землю граждан и юридических лиц или создающих угрозу их нарушения путем приостановления промышленного, гражданского и другого строительства, и приостановления осуществления некоторых иных работ, была предусмотрена законодательством и ранее (до принятия ЗК РФ).
    
    В частности, право соответствующих должностных лиц приостанавливать промышленное, гражданское и другое строительство, разработку месторождений полезных ископаемых и торфа, эксплуатацию объектов, проведение агротехнических, лесомелиоративных, геологоразведочных, поисковых, геодезических и иных работ, если они осуществляются с нарушением земельного законодательства, было предусмотрено Положением о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в Российской Федерации, утвержденным постановлением Совета Министров Правительства РФ от 23 декабря 1993 г. (с последующими изменениями и дополнениями)*.
_________________
    * САПП РФ. 1994. N 2. Ст.78; 1996. N 13. Ст.1345.

    
    Подобные нормы содержались и в постановлением Правительства РФ от 19 ноября 2002 г.*. В настоящее время данный нормативный акт утратил силу в связи с принятием нового Положения о государственном земельном контроле (утверждено постановлением Правительства РФ от 15 ноября 2006 г.**), которое не упоминает о возможности государственных инспекторов по использованию и охране земель и иных должностных лиц, осуществляющих государственный земельный контроль***, приостанавливать промышленное, гражданско-жилищное и другое строительство, а также проведение иных работ, если они ведутся с нарушением земельного законодательства. Представляется, что это является существенным недостатком нового Положения, так как подп. 3 п. 2 комментируемой статьи предусматривает, что порядок приостановления строительства и иных работ должен быть установлен Правительством РФ.
_________________
    * СЗ РФ. 2002. N 47. Ст.4685.
_________________
    ** РГ. 2006. 23 нояб.
__________________
     *** Государственными инспекторами по использованию и охране земель согласно данному Положению являются соответствующие должностные лица Федерального агентства кадастра объектов недвижимости и его территориальных органов. К “иным” лицам, осуществляющим государственный земельный контроль, относятся должностные лица Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору и их территориальных органов (в пределах их компетенции).


    Вместе с тем названные должностные лица, осуществляющие государственный земельный контроль, вправе давать обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в ходе проверок нарушений земельного законодательства и их последствий (подп. “в” п. 9 названного Положения от 15 ноября 2006 г.). Таким путем в ряде случаев достигается восстановление положения, существовавшего до нарушения права, а также пресекаются действия, нарушающие права граждан и юридических лиц на землю.
    
    В комментируемой статье не говорится о таком способе защиты, как обжалование действий и особенно бездействия должностных лиц, которые влекут за собой нарушение прав граждан и юридических лиц на землю. Такая возможность предусмотрена АПК РФ, ГПК РФ и Законом РФ от 27 апреля 1993 г. “Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан” (с последующими изменениями и дополнениями)*, и, следовательно, этот способ восстановления нарушенного права подпадает под норму подп. 3 п. 1, а если действие выразилось в каком-либо решении (акте), то и под норму ст.61 комментируемого Кодекса.
_________________     
    * Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 19. Ст.685; СЗ РФ. 1995. N 51. Ст.4970.

Комментарий к статье 61. Признание недействительным акта исполнительного органа государственной власти или акта органа местного самоуправления

    Комментируемая статья, как и подп. 1 п. 2 ст.60 ЗК РФ, называет в качестве способа защиты прав на землю признание недействительными актов исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления. В соответствии со ст.12 ГК РФ недействительным может быть признан акт органа государственной власти или органа местного самоуправления (без уточнения - исполнительного или законодательного).

    Как уже говорилось, в ряде случаев гражданам и юридическим лицам удается защитить свои земельные права путем признания недействительными именно актов органов законодательной власти (законов) полностью или частично. Так, гражданка Н.П.Медникова обратилась в Конституционный Суд РФ с жалобой на нарушение ее конституционных прав нормой ч. 1 ст.16 Закона Краснодарского края “Об особом порядке землепользования в Краснодарском крае”.
    
    В Конституции РФ в постановлениях от 4 апреля 1996 г., от 2 июля 1997 г. и от 2 февраля 1998 г., а также в определении от 7 октября 1998 г., подлежит отмене в установленном порядке и не может применяться судами, другими органами и должностными лицами. Согласно ч. 2 ст.100 Федерального конституционного закона “О Конституционном Суде Российской Федерации” дело гражданки Н.П.Медниковой подлежит пересмотру компетентными органами в установленном порядке.
    
    Другим примером может служить постановление Конституционного Суда РФ от 8 октября 1997 г.*о признании не соответствующими Конституции РФ положений ст.2 и п. 2 ст.4 Закона г. Санкт-Петербурга от 14 июля 1995 г. “О ставках земельного налога в Санкт-Петербурге в 1995 году”, согласно которым нормам о ставках земельного налога, ухудшающим положение налогоплательщиков, придана обратная сила.
________________
        * СЗ РФ. 1997. N 42. Ст.4901.

    
    Сказанное свидетельствует о том, что граждане и юридические лица вправе защищать свои права и интересы всеми законными способами.
    
    Важно также подчеркнуть, что признание недействительным ненормативного акта - это защита права конкретного лица или лиц (физических или юридических), права которых нарушены, а признание недействительным (или неконституционным) нормативного акта (особенно закона) или отдельных его положений (норм) способствует защите прав неопределенного круга лиц, в отношении которых этот акт (нормы) могли быть применены. Это является более действенным и эффективным средством защиты.
    
    Комментируемая статья допускает обжалование как ненормативных (индивидуальных), так и нормативных актов органов государственной власти и органов местного самоуправления. Однако следует иметь в виду, что ранее нормативный акт мог быть признан недействительным только судом общей юрисдикции, а ненормативный - как судом общей юрисдикции, так и арбитражным судом.
    
    Новый АПК РФ предусмотрел возможность оспаривания в арбитражных судах нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда (п. 1 ст.29 АПК РФ). Кроме того, к подведомственности арбитражных судов по-прежнему относятся дела об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (п. 2 ст.29 АПК РФ). Что касается судов общей юрисдикции, то в них оспаривание нормативных правовых актов осуществляется по правилам гл. 24, а оспаривание ненормативных актов (решений) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих - по правилам гл. 25 ГПК РФ.

    В соответствии с Законом РФ от 27 апреля 1993 г. “Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан” в суде могут быть обжалованы любые действия (решения) государственной власти и иных органов и должностных лиц, кроме действий (решений), проверка которых отнесена законодательством к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ, и действий (решений), в отношении которых законодательством предусмотрен иной порядок судебного обжалования.
    
    Согласно указанному Закону решения (акты) органов государственной власти и органов местного самоуправления могут быть обжалованы, если в результате их принятия и применения (исполнения) нарушены права и свободы гражданина, созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод, на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности.
    
    Закон РФ от 27 апреля 1993 г. предоставляет гражданам выбор по своему усмотрению обратиться с жалобой либо непосредственно в суд, либо в вышестоящий в порядке подчиненности орган или к должностному лицу, государственному служащему. В комментируемой же статье (равно как и в других статьях данной главы Кодекса) говорится о судебном порядке признания актов недействительными (см. подробнее комментарий к ст.64).
    
    Анализ дел о признании недействительными ненормативных актов исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления занимает значительное место в Информационном письме Президиума ВАС РФ от 27 февраля 2001 г. “Обзор практики применения арбитражными судами земельного законодательства”*. Из данного обзора и других судебных решений видно, что хозяйственные общества (товарищества), крестьянские (фермерские) хозяйства, другие хозяйствующие субъекты чаще всего обращаются в арбитражные суды с исками о признании недействительными либо постановлений администрации города (района) о предоставлении в аренду земельного участка, принадлежавшего бывшему собственнику строения на праве постоянного (бессрочного) пользования, об отводе принадлежащего истцу земельного участка другой организации, об изъятии земельных участков, либо постановлений земельных органов о наложении штрафов за самовольное занятие земельных участков и иные земельные правонарушения (в части как правомерности наложения штрафа, так и размера штрафа).
_________________
    * Вестник ВАС РФ. 2001. N 5.

    
    Для принятия судом (арбитражным судом) решения о признании акта государственного органа и органа местного самоуправления недействительным необходимо одновременно наличие двух условий: несоответствие акта закону или иному правовому акту и нарушение актом прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица. Заявители, уверенные в своей правоте, должны бороться за свои права до конца - ведь решения судов первой инстанции нередко отменяются вышестоящими инстанциями. Приведем в качестве примера одно дело*.
_________________
    * См.: постановление кассационной инстанции Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 25 апреля 2002 г. по делу N Ф08-1176/2002 //
    
    
    Сельскохозяйственный производственный кооператив (далее - СХПК) “Краснодарлекраспром” (истец) обратился в арбитражный суд с иском к администрации г. Краснодара (ответчик) о признании недействительным постановления главы администрации г. Краснодара от 28 августа 2001 г. “О предоставлении МУП совхозу "Прогресс" земельного участка в Прикубанском административном округе”.
    
    Решением арбитражного суда, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции, в удовлетворении исковых требований отказано со ссылкой на правомерность изъятия земельного участка, поскольку СХПК не переоформил в срок до 1 января 2001 г. право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком на право аренды, нерационально использует земли сельскохозяйственного назначения, допускает нарушения требований земельного законодательства, за что руководитель неоднократно привлекался к административной ответственности.
    
    В кассационной жалобе СХПК просил отменить состоявшиеся по делу судебные акты, поскольку был нарушен предусмотренный законодательством порядок изъятия земель, факт нерационального использования земельного участка материалами дела не подтвержден, в связи с чем обжалуемое постановление является незаконным, нарушает права и законные интересы истца.
    
    Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что кассационная жалоба подлежит удовлетворению. Из материалов дела следует, что в 1994 г. земельный участок общей площадью 1558,44 га, в том числе 1302,35 га сельскохозяйственных угодий, 1138,64 га пашни, был предоставлен в бессрочное (постоянное) пользование для выращивания сельскохозяйственных культур совхозу “Союзлекраспром”, правопреемником которого является СХПК “Краснодарлекраспром”.
         
    Постановлением главы администрации г. Краснодара от 28 августа 2001 г. у СХПК изъят земельный участок общей площадью 1278,28 га, в том числе 1164,17 га сельхозугодий. При этом в пользовании кооператива оставлен участок площадью 22,18 га под общественными постройками. Изъятый у истца земельный участок предоставлен в бессрочное (постоянное) пользование совхозу “Прогресс”. Основанием для изъятия земельного участка явилось то, что земельные участки на СХПК не переоформлялись, кооператив является нерентабельным и убыточным предприятием; отмечалось нерациональное использование закрепленных за ним муниципальных земель, выразившееся в нарушениях агротехники возделывания сельскохозяйственных культур, их низкой урожайности.
    
    В постановлении Федерального арбитражного суда отмечено, что ЗК РСФСР, действовавший на момент принятия оспариваемого постановления, устанавливал, что изъятие земельного участка производится решением уполномоченного органа по согласованию с землепользователем. Кроме того, Кодекс не содержал нормы о возможности изъятия участка в связи с его нерациональным использованием.
    
    Довод администрации города о непереоформлении истцом земельных документов с права пользования на право аренды в соответствии с Законом Краснодарского края “Об особом порядке землепользования в Краснодарском крае” не принят кассационной инстанцией, поскольку данное обстоятельство не влечет прекращение прав истца на землю, а требование о понуждении заключить договор аренды земли истцу в установленном порядке не предъявлялось.
    
    В обоснование законности оспариваемого постановления администрация г. Краснодара представила акты станции защиты растений “Прикубанская”, протоколы об административном правонарушении по карантину растений, постановления земельного комитета о наложении штрафа за нарушение земельного законодательства. Однако названные документы составлены в одностороннем порядке, представитель СХПК к осмотру земельных участков в составе комиссии по контролю за использованием и охраной земель не привлекался. Из протоколов от 19 октября 1999 г. и от 4 августа 1999 г. видно, что комиссией обследовались земельные участки площадью 6 и 26 га. Между тем у истца изъят земельный участок площадью более 1278 га. В деле также имеется справка отдела государственной статистики, согласно которой показатели урожайности сельхозкультур у СХПК “Краснодарлекраспром” не ниже средних показателей по городу.
    
    На основании изложенного Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа пришел к выводу о том, что при изъятии земельного участка допущены нарушения процедуры, установленной законом. При этом, отказывая в иске, судебные инстанции исследовали представленные в деле доказательства, однако допустили ошибку в применении и толковании норм материального права. Поэтому суд кассационной инстанции на основании п. 2 ст.175 АПК РФ* посчитал возможным принять новое решение об удовлетворении иска о признании недействительным постановления главы администрации г. Краснодара от 28 августа 2001 г. как противоречащего законодательству и нарушающего права и законные интересы истца.
_________________
        * Суд ссылается на ранее действовавший АПК РФ. В новом Кодексе, введенном в действие с 1 сентября 2002 г., аналогичное право арбитражного суда кассационной инстанции принять новое решение предусмотрено подп. 2 п. 1 ст.287.
    
    
    В практике арбитражных судов встречались случаи прекращения производства по делам о признании недействительными актов государственных органов по тем основаниям, что эти органы не являются юридическими лицами и, следовательно, не могут быть ответчиками по делу. Президиум ВАС РФ постановлением от 20 февраля 1996 г. N 8463/95 по иску индивидуального частного предприятия “Фирма "Инвеста” к комиссии по контролю за использованием и охраной земель Комитета по земельным ресурсам и землеустройству города Трехгорного (Челябинская область) о наложении штрафа за самовольное занятие земель дал следующее разъяснение: “В соответствии с п. 4 ст.22 АПК РФ в случаях, установленных настоящим Кодексом, арбитражному суду подведомственны дела с участием образований, не являющихся юридическими лицами. Возможность участия в арбитражном процессе Комитета по земельным ресурсам и землеустройству города Трехгорного по иску о признании его специальной комиссией акта недействительным обусловлена фактом предоставления этому органу права принимать решения, влекущие юридические последствия. Иначе лицо, которому адресовано незаконное решение, не сможет реализовать право на защиту своих интересов в судебном порядке”*.
_________________
    * См.: Земельные споры: сб. документов / под общ. ред. М. Ю. Тихомирова. М., 1999. С. 31-32.

    
    Эта позиция Высшего Арбитражного Суда РФ нашла отражение в новом АПК РФ, где в п. 2 ст.27 ныне четко сказано, что арбитражные суды в случаях, предусмотренных АПК РФ и иными федеральными законами, разрешают дела с участием Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований, государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, образований, не имеющих статуса юридического лица.
    
    Если, как в приведенном примере, субъекты предпринимательской деятельности оспаривают решения административных органов о привлечении к административной ответственности, то правила рассмотрения таких дел регулируются ст.207-211 АПК РФ.
    
    Недействительными могут быть признаны акты как исполнительных органов государственной власти, так и органов местного самоуправления, но обязанность возмещать убытки, причиненные в результате издания актов, не соответствующих закону и нарушающих права граждан и юридических лиц на землю, возлагается только на органы государственной власти, издавшие эти акты, что неточно.
         
    В соответствии со ст.1069 ГК РФ вред (убытки), причиненный (причиненные) гражданину или юридическому лицу в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, возмещается за счет соответственно казны РФ, казны субъекта РФ или казны муниципального образования. Таким образом, формулировка п. 2 комментируемой статьи требует уточнения.
    
    

Комментарий к статье 62. Возмещение убытков

    Комментируемая статья частично дублирует ст.57. Статья 62 ЗК РФ применяется в тех случаях, когда причинение убытков вызвано нарушением прав собственников, землевладельцев, землепользователей и арендаторов (далее - землепользователи), но не связано с изъятием земельных участков для государственных или муниципальных нужд. Эти убытки могут возникать как из договоров, так и из обязательств вследствие причинения вреда. Например, если арендодатель не предоставил арендатору земельный участок в указанный в договоре срок, арендатор вправе истребовать от него это имущество и потребовать возмещения убытков, причиненных задержкой исполнения, либо потребовать расторжения договора и возмещения убытков, причиненных его неисполнением (ст.611 ГК РФ). И наоборот, при несвоевременном возврате земельных участков арендатором арендодатель вправе потребовать внесения арендной платы за все время просрочки, а если эта плата не покрывает причиненных арендодателю убытков, он может потребовать их возмещения (ст.622 ГК РФ).

    Убытки могут возникать и при неисполнении или ненадлежащем исполнении других договоров, связанных с использованием и отчуждением земельных участков, а также при признании договоров недействительными. Статья 15 ГК РФ, закрепляя в качестве общего правила принцип возмещения убытков в полном объеме (включая упущенную выгоду), в то же время содержит оговорку, что это имеет место, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере. В комментируемой статье такой оговорки нет. Поэтому правоприменитель должен решить: чем руководствоваться, например, при решении вопроса о взыскании убытков при признании сделки с земельным участком недействительной по основаниям, установленным ст.178, 179 ГК РФ, этими статьями, которые говорят о возмещении потерпевшему от такой сделки лишь реального ущерба, либо данной статьей, предусматривающей возмещение убытков в полном объеме (т.е. не только реального ущерба, но и упущенной выгоды)?

    Обязательства из причинения вреда регулируются гл. 59 ГК РФ. Согласно ст.1064 ГК РФ вред, причиненный личности или имуществу гражданина, а также вред, причиненный имуществу юридического лица, подлежит возмещению в полном объеме лицом, причинившим вред.
    
    Размер убытков землепользователей определяется в соответствии с Правилами возмещения собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков убытков, причиненных изъятием или временным занятием земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков либо ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц, утвержденными постановлением Правительства РФ от 7 мая 2003 г. N 262 (подробнее об этом см. комментарий к ст.57 ЗК РФ).
    
    Вместо возмещения убытков в денежном выражении на лицо, виновное в нарушении прав собственников земельных участков, землевладельцев, землепользователей и арендаторов, судом может быть возложена обязанность устранить допущенные нарушения в натуре. Аналогичное правило предусмотрено ст.1082 ГК РФ.
    
    

Комментарий к статье 63. Гарантии прав на землю при изъятии земельных участков для государственных
или муниципальных нужд

    Положения комментируемой статьи базируются на конституционном принципе неприкосновенности собственности и иных вещных прав. Согласно п. 3 ст.35 Конституции принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения. Этот принцип в равной степени относится как к собственникам земельных участков, так и к землевладельцам (землепользователям, арендаторам), однако объем возмещения для первых и вторых будет разным.

    Комментируемая статья, как и ГК РФ, использует двойное наименование: “изъятие (выкуп) земельных участков”. В соответствии со ст.279 ГК РФ у собственников земельный участок может быть изъят для государственных или муниципальных нужд лишь путем выкупа. В зависимости от того, для чьих нужд изымается земля, выкуп осуществляется Российской Федерацией, соответствующим субъектом РФ или муниципальным образованием.
    
    Плата за земельный участок, изымаемый для государственных или муниципальных нужд (выкупная цена), сроки и другие условия выкупа определяются соглашением с собственником участка. В выкупную цену включаются рыночная стоимость земельного участка и находящегося на нем недвижимого имущества, а также все убытки, причиненные собственнику изъятием земельного участка, включая убытки, которые он несет в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенную выгоду. По соглашению с собственником ему может быть предоставлен взамен участка, изымаемого для государственных или муниципальных нужд, другой земельный участок с зачетом его стоимости в выкупную цену (ст.281 ГК РФ).
    
    Отметим, что ссылка в подп. 3 п. 1 комментируемой статьи на ст.62 Кодекса является ошибочной, так как вопросам возмещения убытков при изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд посвящена ст.57.
    
    Пункты 2 и 3 комментируемой статьи, по существу, воспроизводят положения ст.279, 280 ГК РФ, однако не в полном объеме. Только на основании п. 3 ст.279 ГК РФ можно сделать вывод о том, что исчисление годичного срока предупреждения собственника, землевладельца, землепользователя, арендатора о предстоящем изъятии земельного участка начинается с момента государственной регистрации соответствующего решения государственного органа в органе, осуществляющем регистрацию прав на земельный участок. Собственник земельного участка должен быть извещен о произведенной регистрации с указанием ее даты.
    
    До недавнего времени п. 2 ст.279 ГК РФ не наделял органы местного самоуправления правом принимать решения об изъятии (выкупе) земельных участков. Однако комментируемая статья содержала прямо противоположную норму. Высший Арбитражный Суд РФ также исходил из того, что органы местного самоуправления могут самостоятельно принимать решения об изъятии земельных участков для муниципальных нужд (п. 27 постановления Пленума ВАС РФ от 24 марта 2005 г. N 11*). Федеральным законом от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ “О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации” редакция п. 2 ст.279 была приведена в соответствие с комментируемой статьей.
_________________
    * Вестник ВАС РФ. 2005. N 5.

    
    Комментируемая статья не отвечает на вопрос о том, в каком порядке - судебном или административном - осуществляется изъятие (выкуп) земельных участков, если собственник (землевладелец, землепользователь, арендатор) с решением об изъятии не согласен. Очевидно, законодатель исходил из того, что в этом случае между сторонами возникает земельный спор, который согласно ст.64 комментируемого Кодекса подлежит разрешению в судебном порядке. Однако при этом важно подчеркнуть, что с соответствующим иском в суд должен обращаться не собственник земельного участка, а государственный орган, принявший решение о его изъятии. Иск о выкупе земельного участка для государственных или муниципальных нужд может быть предъявлен органами, принявшими соответствующее решение, не ранее чем по истечении одного года с момента получения собственником земельного участка письменного уведомления о принятии решения об изъятии и не позднее двух лет с момента направления такого уведомления.
    
    В названном постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ подчеркивается, что, если иск о выкупе земельного участка предъявлен до истечения одного года с момента получения собственником земельного участка уведомления о принятии решения об изъятии либо позднее двух лет с момента его направления собственнику, исковое требование указанных органов не подлежит удовлетворению.
    
    

Комментарий к статье 64. Рассмотрение земельных споров

    В условиях когда земля была исключена из гражданского оборота и предоставлялась только в пользование государственными органами, большинство земельных споров рассматривалось в административном порядке. В судах рассматривались лишь земельные споры, связанные с имущественными (например, о праве собственности на строение). После введения в законодательство права собственности на землю сфера судебного разрешения земельных споров существенно расширилась, однако даже по ЗК РСФСР 1991 г. (ст.120) административный порядок оставался главным, а суд выступал лишь в качестве второй инстанции.

    
    Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. “О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации”* весь раздел ЗК РСФСР о разрешении земельных споров (Конституцией РФ, согласно ст.46 которой каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод и возможность обжалования в суд решений и действий (или бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц.
_________________
    * Аграрное законодательство Российской Федерации: сб. нормативных правовых актов и документов / сост.М. С. Пашова. М.: Юристъ, 1999. С. 235-236.
    

    Комментируемая статья, как и предыдущие статьи данной главы, говорит о судебном рассмотрении земельных споров, а об административном порядке не упоминает. В связи с этим возникает вопрос о пределах действия Закона РФ от 27 апреля 1993 г. “Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан”. Согласно ст.4 данного Закона, как отмечалось выше, граждане имеют право обжаловать действия и решения должностных лиц по своему выбору либо в суд, либо в вышестоящий в порядке подчиненности орган.
    
    Было высказано мнение, что при обжаловании действий и решений государственных органов и должностных лиц нет спора о праве, а есть нарушение порядка управления. “Здесь предметом рассмотрения является не спор о праве гражданском (в широком смысле), а правомерность, законность действий конкретных должностных лиц, государственных и иных органов”*, и именно поэтому такие дела рассматриваются не в порядке искового производства**.
_________________
    * Лесницкая Л. Ф. Рассмотрение в суде жалоб на решения, действия (или бездействие), нарушающие права и свободы граждан // Законодательство и экономика. 1997. N 9, 10. С. 53.

_________________
    ** В новом АПК РФ (ст.4) указано, что обращение в арбитражный суд по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, осуществляется в форме заявления (а не искового заявления).

    
    
    Если это так, то комментируемая статья не отменяет существующий административный порядок обжалования действий и решений различных органов и должностных лиц. Однако представляется, что такой подход не совсем верен и в основе жалобы на действия (решения) какого-либо органа или должностного лица лежит именно спор о праве: государственный орган (должностное лицо) считает, что гражданин не имеет права на получение земельного участка, а гражданин считает иначе; должностное лицо уверено, что оно правомерно наложило штраф на нарушителя норм земельного права, а гражданин или организация убеждены в обратном и т. п. Да, этот спор вытекает не из гражданско-правовых, а из публично-правовых (административных) отношений. Но разве он от этого перестает быть спором?
    

    Представители науки административного права называют отношения по обжалованию действий и решений должностных лиц и органов административно-правовым спором, который может разрешаться как в административном, так и в судебном порядке*. В земельно-правовой литературе дела такого рода также именуются земельными спорами**. При таком широком толковании понятия земельного спора с введением в действие  ЗК РФ Закон РФ от 27 апреля 1993 г. к земельным правоотношениям не должен применяться.
_________________
    * См.: Хаманева Н. Ю. Теоретические проблемы административно-правового спора // Государство и право. 1998. N 12. С. 29-35.

_________________
    ** См.: Иконицкая И. А. Земельное право Российской Федерации. М., 1999. С. 134; Земля и право: пособие для российских землевладельцев / рук. авт. колл. и отв. ред. С. А. Боголюбов. М., 1997. С. 210; Дикусар В. М. К вопросу о совершенствовании законодательства о земельных спорах // Экологическое право России: сб. материалов научно-практических конференций 1995-1998 гг. С. 83; и др.

    
    
    Однако думается, что законодатель в комментируемой статье исходил из традиционных представлений о споре гражданском и не рассматривал в качестве такового обжалование действий и решений должностных лиц, так как полностью исключать административный порядок обжалования действий (решений) должностных лиц и государственных и иных органов было бы преждевременно. Следует согласиться с мнением о том, что расширение компетенции судебных органов не должно сопровождаться ограничением возможности обжалования по линии административной подчиненности. Административный и судебный порядки разрешения споров совершенно не исключают друг друга; это элементы единой системы обеспечения законности и охраны прав граждан в демократическом государстве*.
_________________
    * См.: Хаманева Н. Ю. Теоретические проблемы административно-правового спора // Государство и право. 1998. N 12. С. 34.

    
    В комментарии к ст.59 ЗК РФ уже говорилось о разграничении подведомственности споров между судами общей юрисдикции и арбитражными судами. Применительно к земельным спорам Пленум Верховного Суда РФ конкретизировал эти вопросы в постановлении от 22 апреля 1992 г. “О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении законодательства о земельной реформе” (с последующими изменениями и дополнениями). Согласно названному постановлению судам общей юрисдикции, в частности, подведомственны:
    
    требования о признании неправомерным отказа местной администрации в предоставлении земельного участка, в том числе для создания крестьянского (фермерского) хозяйства, ведения личного подсобного хозяйства, строительства индивидуального жилого дома, для индивидуального садоводства и огородничества, сенокошения, выпаса скота;
    
    жалобы на отказ в регистрации и выдаче соответствующей администрацией государственных актов, удостоверяющих право собственности на землю, а также на отказ в регистрации заключенного договора аренды земли;
         
    требования о признании неправомерным прекращения местной администрацией права собственности на землю и пользования земельными участками и их аренды;
    
    жалобы собственников земельных участков и землепользователей на решение местной администрации о предварительном согласовании места размещения объекта, для строительства которого необходимо изъятие земельного участка для государственных и общественных нужд;
    
    жалобы собственников земельных участков, арендаторов о признании недействительными актов, изданных государственными или иными органами не в соответствии с их компетенцией либо с нарушением требований законодательства;
    
    требования о признании преимущественного права наследования земельного участка после смерти главы крестьянского (фермерского) хозяйства, а также о преимущественном праве наследования земельного участка для ведения личного подсобного хозяйства, жилищного, дачного, гаражного строительства, ведения предпринимательской деятельности, для садоводства и животноводства, а также о наследовании права аренды;
    
    требования о возмещении убытков, причиненных изъятием, выкупом или временным занятием земельных участков для государственных и общественных нужд, ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей или ухудшением качества земель в результате влияния, вызванного деятельностью организаций и граждан, и других требований о возмещении убытков, причиненных землепользователям;
    
    споры между собственниками индивидуальных жилых строений, расположенных на смежных (соседних) земельных участках, об устранении препятствий в пользовании земельным участком, в том числе в случае, когда оспариваются его границы и размеры;
    
    споры между садоводческим товариществом (дачно-строительным кооперативом) и его членами, споры членов товарищества (кооператива) между собой, а также споры между супругами, в том числе бывшими, по поводу раздела земельного участка или определения порядка пользования этим участком и другие споры.
    
    Неподведомственны судам общей юрисдикции споры и жалобы, связанные с предоставлением земель, их изъятием для государственных и общественных нужд, прекращением прав на землю, по вопросам аренды, отчуждения и приобретения земельных участков, а также иные земельные и имущественные споры, связанные с земельными отношениями, когда их участниками являются предприятия, их объединения, организации любых организационно-правовых форм, включая колхозы, а также граждане и их объединения, самостоятельно осуществляющие предпринимательскую деятельность, в том числе ведущие крестьянское (фермерское) хозяйство, поскольку указанные дела относятся к юрисдикции арбитражного суда.
    
    В последние годы в России возрождается институт мировых судей. Согласно ст.3 Федерального закона от 17 декабря 1998 г. “О мировых судьях в Российской Федерации”* и ст.23 ГПК РФ мировой судья рассматривает в качестве суда первой инстанции в числе других дел дела об определении порядка пользования земельными участками, строениями и другим недвижимым имуществом. Кроме того, в компетенцию мирового судьи входит рассмотрение дел о разделе между супругами совместно нажитого имущества и дел по имущественным спорам при цене иска, не превышающей 500 МРОТ, установленного законом на момент подачи заявления. Это также имеет отношение к разрешению земельных споров, так как земельные участки с точки зрения гражданского законодательства являются имуществом.
_________________         

     * СЗ РФ. 1998. N 51. Ст.6270.

    
    Пункт 2 комментируемой статьи впервые закрепляет в федеральном земельном законе право участников земельного спора передать его на разрешение в третейский суд. Ранее действовавшим Земельным кодексом РСФСР 1991 г. допускалось разрешение третейским судом лишь имущественных споров, связанных с земельными отношениями, включая споры о возмещении убытков и определении их размеров.
    
    Право субъектов земельных правоотношений на альтернативное разрешение земельных споров в третейском суде вытекало, кроме того, из постановлением Верховного Совета РФ от 24 июня 1992 г. (в ред. Федерального закона от 16 ноября 1997 г.)* и ст.23 ранее действовавшего АПК РФ (для юридических лиц - в отношении споров, вытекающих из гражданских правоотношений и подведомственных арбитражному суду), ст.27 и Приложения N 3 к ГПК РСФСР (для граждан)**. О возможности и целесообразности разрешения земельных споров третейскими судами говорилось и в юридической литературе***, однако практика такого рода стала складываться лишь в последние годы.
_________________
    * Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 30. Ст.1790; СЗ РФ. 1997. N 47. Ст.5341.
_________________
    ** В настоящее время и названное Временное положение, и Приложение N 3 к ГПК РСФСР утратили силу в связи с принятием Федерального закона “О третейских судах в Российской Федерации” (СЗ РФ. 2002. N 30. Ст.3019).
_________________
    *** См.: Земля и право. С. 221; Романов В. И. Разрешение земельных споров. Закон и практика // Экологическое право России: сб. материалов научно-практических конференций 1995-1998 гг. / под ред. А. К. Голиченкова. М., 1999. С. 106; Ди- кусар В. М. К вопросу о совершенствовании законодательства о земельных спорах // Экологическое право России: сб. материалов научно-практических конференций 1995-1998 гг. С. 83; и др.

    
    Так, например, в Орловской области решение о создании постоянно действующего третейского суда для разрешения экономических споров в сфере агропромышленного комплекса было принято дирекцией Фонда “АгроМИР” в мае 1998 г. В 1999 г. действовало пять третейских судов: головной в г. Орле при Фонде “АгроМИР” и четыре третейских суда в районах Орловской области, которые могут вести третейские разбирательства не только в своем районе, но и по искам с близлежащих территорий при желании обеих спорящих сторон и выборе ими арбитров соответствующего районного третейского суда*.
_______________
    * Твоя земля: информационный бюллетень областей ассоциации “Черноземье”. 1999. N 4. С. 26-29.

     Фонд “АгроМИР” рекомендует гражданам обращаться в третейский суд, в случаях когда у них возникли проблемы по выполнению договоров аренды земельной доли, когда они не могут получить вовремя землю и имущество в натуре при создании крестьянского хозяйства или их не устраивает местоположение выделяемого участка либо его качество, а также в других случаях. Сельскохозяйственные организации могут обращаться в третейский суд, и в случае если имеются необоснованные требования граждан по выделению земли и имущества, если граждане самовольно заняли земельные участки и т. п. Вместе с тем предусмотрено, что третейский суд не рассматривает споры граждан и юридических лиц, возникающие:
    

    с администрациями разного уровня;

    с комитетами по землеустройству;

    с судами общей юрисдикции и арбитражными судами;

    с налоговыми органами;

    с другими государственными органами*.
_________________
    * Твоя земля. 1999. N 2-3. С. 20-21.
    
    

    Большое распространение третейские суды получили также в Ростовской области, где начиная с 1997 г. реализуется проект по организации третейских судов для разбирательства споров в аграрной сфере. В рамках проекта учрежден постоянно действующий третейский суд при Межрегиональном общественном фонде “ЮгАгроФонд” с представительствами в четырех районах области, разработаны Положение и Регламент, регулирующие деятельность постоянно действующего третейского суда, а также Примерные правила для разрешения разовых споров и другие нормативные документы. Проводится информационная кампания по поддержке проекта: публикуются пособия, методические рекомендации по проекту, издаются бюллетени и буклеты. На основе ростовского опыта создано 34 “пилотных” суда в различных регионах: в Омской, Кировской, Нижегородской, Орловской, Волгоградской, Вологодской, Ивановской, Ленинградской областях, в республиках Калмыкия, Марий Эл и Чувашия*.
_________________
    *  См.: Третейский суд в аграрной сфере: процесс создания и механизм работы. 2-е изд., перераб. и доп. Ростов н/Д, 2001. С. 14-16.

  
    
    Передача спора в третейский суд возможна только по соглашению сторон; они сами выбирают судей, которые будут рассматривать дело. Исходя из этого гражданам и юридическим лицам рекомендуется включать так называемую третейскую оговорку, т.е. положение о том, что споры между сторонами разрешаются третейским судом, в заключаемые ими договоры (например, в договор об аренде земельного участка или земельной доли и др.).
    
    Разбирательство дела в третейском суде носит обычно закрытый (непубличный) характер, а решение суда исполняется сторонами, как правило, добровольно. Однако если этого не происходит, заинтересованная сторона обращается в соответствующий суд (общей юрисдикции или арбитражный) с заявлением о выдаче исполнительного листа на принудительное исполнение решения третейского суда.
    
    В ряде случаев конфликты удается уладить после обращения в третейский суд еще на стадии подготовки дела к разбирательству. Так, в третейский суд при “ЮгАгроФонде” обратилась пенсионерка хутора Красный Кут Октябрьского района Ростовской области по поводу несоблюдения условий договора аренды земельной доли племенным заводом “Россия”. В течение нескольких месяцев она не могла получить причитающуюся ей по договору арендную плату, хотя неоднократно обращалась и к руководителю хозяйства, и в управление сельского хозяйства.

    После обращения истицы в третейский суд состав третейского суда выехал в хозяйство и провел переговоры с руководителем племзавода. В результате состоявшихся переговоров и мотивов невыполнения условий договора ответчиком спор был благополучно разрешен путем заключения мирового соглашения и вынесения определения о прекращении дела. Мировое соглашение было выполнено ответчиком в течение следующего дня после его заключения*.
_________________
    * См.: Третейский суд в аграрной сфере: процесс создания и механизм работы. С. 76-77.
         
    
    С 27 июля 2002 г. вступил в действие Федеральный закон от 24 июля 2002 г. “О третейских судах в Российской Федерации”. Согласно данному Закону в третейский суд может по соглашению сторон быть передан любой спор, вытекающий из гражданских правоотношений, если иное не установлено федеральным законом.
    
    Сторонами третейского разбирательства могут быть организации - юридические лица, граждане, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и имеющие статус индивидуального предпринимателя, приобретенный в установленном законом порядке, физические лица, которые предъявили в третейский суд иск в защиту своих прав и интересов либо которым предъявлен иск.
    
    Спор может быть передан на разрешение третейского суда при наличии заключенного между сторонами третейского соглашения (в письменной форме). Оно может быть заключено в отношении всех или определенных споров, которые возникли или могут возникнуть между сторонами в связи с каким-либо конкретным правоотношением.
    
    Решение третейского суда принимается большинством голосов третейских судей. По ходатайству сторон суд принимает решение об утверждении мирового соглашения, если мировое соглашение не противоречит законам и иным нормативным правовым актам и не нарушает прав и законных интересов других лиц. Содержание мирового соглашения излагается в решении третейского суда.
    
    Если в третейском соглашении не предусмотрено, что решение третейского суда является окончательным, то в течение трех месяцев со дня его получения оно может быть оспорено участвующей в деле стороной путем подачи заявления об отмене решения в компетентный суд. Порядок оспаривания решения третейского суда определяется арбитражным процессуальным или гражданским процессуальным законодательством РФ.
    
    Решение третейского суда может быть отменено компетентным судом, лишь в случаях если:
    
    1) сторона, подавшая заявление об отмене решения третейского суда, представит доказательства того, что:
    
    третейское соглашение является недействительным по основаниям, предусмотренным федеральным законом;
    
    решение вынесено по спору, не предусмотренному третейским соглашением или не подпадающему под его условия, либо содержит постановления по вопросам, выходящим за пределы третейского соглашения;
    
    состав третейского суда или третейское разбирательство не соответствовали положениям ст.8, 10, 11 или 19 названного Федерального закона;
    
    сторона, против которой принято решение третейского суда, не была должным образом уведомлена об избрании (назначении) третейских судей или о времени и месте заседания третейского суда либо по другим причинам не могла представить суду свои объяснения;
    

    2) компетентный суд установил, что:

    спор, рассмотренный третейским судом, в соответствии с федеральным законом не может быть предметом третейского разбирательства;
    
    решение третейского суда нарушает основополагающие принципы российского права.
    
    Решение третейского суда исполняется добровольно в порядке и сроки, которые установлены в данном решении. Если этот срок не установлен, оно подлежит немедленному исполнению.
    
    Если решение не исполнено добровольно в установленный срок, оно подлежит принудительному исполнению, которое осуществляется по правилам исполнительного производства, т.е. на основе выданного компетентным судом исполнительного листа на принудительное исполнение решения третейского суда.
    
    Появление частной собственности на землю в России, введение земельных участков в гражданский оборот привели к расширению круга земельных споров. Теперь они касаются не только порядка предоставления и изъятия земель, но и вопросов владения, пользования и распоряжения земельными участками, заключения и исполнения договоров аренды и иных сделок с землей. Все это приводит к резкому увеличению земельных споров, и даже введение института мировых судей и передача ряда дел по желанию сторон на рассмотрение третейских судов пока не привели к снижению нагрузки на суды и арбитражные суды.
    
    В связи с этим в юридической литературе, на наш взгляд, обоснованно предлагается создать специальные земельные суды, которые можно было бы наделить особыми полномочиями, и предусмотреть особый порядок их формирования. Кроме того, в законодательстве следует дать точное определение понятия земельного спора, сформулировать его отличия от других споров; ввести классификацию земельных споров и разграничение юрисдикции по рассмотрению земельных споров; установить способы защиты поземельных прав и законных интересов граждан и юридических лиц; закрепить понятие надлежащей стороны в земельных спорах и установить сроки давности*.
_________________
  * См. подробнее: Дикусар В. М. Земельные суды - в России? // Российская юстиция. 2000. N 11. С. 53-54.

    
    Все перечисленные вопросы являются актуальными независимо оттого, будут ли созданы в России специальные земельные суды или рассмотрение земельных споров будет осуществляться в рамках существующей судебной и судебно-арбитражной системы.
    

Глава X
ПЛАТА ЗА ЗЕМЛЮ И ОЦЕНКА ЗЕМЛИ

    Платность является основным принципом природопользования. Регулирование отношений по плате за землю осуществляется настоящим Кодексом, НК РФ, иными нормативными правовыми актами.
    
    Общепризнанной проблемой платежей за использование земли как стимула рационального землепользования является их низкий уровень.
    
    

Комментарий к статье 65. Платность использования земли  

    Целью взимания платы за землю является стимулирование рационального использования, охраны и освоения земель, повышения плодородия почв, выравнивания социально-экономических условий хозяйствования на землях разного качества, обеспечение развития инфраструктуры в населенных пунктах. Формами платы за использование земли являются земельный налог и арендная плата.

    Под налогом понимается обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований (ст.8 НК РФ от 31 июля 1998 г. N 146-ФЗ. Часть первая в ред. от 2 февраля 2006 г.*).
_________________
    *  СЗ РФ. 1998. N 31. Ст.3824.

    Земельный налог относится к местным налогам и сборам.

    Местными налогами признаются налоги, которые установлены НК РФ и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований о налогах и обязательны к уплате на территориях соответствующих муниципальных образований.
    
    Земельный налог устанавливается НК РФ и нормативными правовыми актами представительных органов поселений (муниципальных районов), городских округов о налогах и обязательны к уплате на территориях соответствующих поселений (межселенных территориях), городских округов. Земельный налог вводится в действие и прекращает действовать на территориях поселений (межселенных территориях), городских округов в соответствии с НК РФ и нормативными правовыми актами представительных органов поселений (муниципальных районов), городских округов о налогах.
    
    Местные налоги в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге устанавливаются НК РФ и законами указанных субъектов РФ о налогах, обязательны к уплате на территориях этих субъектов. Местные налоги вводятся в действие и прекращают действовать на территориях городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга в соответствии с НК РФ и законами указанных субъектов РФ.
    
    При установлении местных налогов представительными органами муниципальных образований (законодательными (представительными) органами государственной власти городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга) определяются в порядке и пределах, которые предусмотрены НК РФ, следующие элементы налогообложения: налоговые ставки, порядок и сроки уплаты налогов.
    
    Налогоплательщиками налога признаются организации и физические лица, обладающие земельными участками на праве собственности, праве постоянного (бессрочного) пользования или праве пожизненного наследуемого владения.
    
    Не признаются налогоплательщиками организации и физические лица в отношении земельных участков, находящихся у них на праве безвозмездного срочного пользования или переданных им по договору аренды.
    
    Объектом налогообложения признаются земельные участки, расположенные в пределах муниципального образования (городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга), на территории которого введен налог.

    Не признаются объектом налогообложения: земельные участки, изъятые из оборота в соответствии с законодательством РФ; земельные участки, ограниченные в обороте в соответствии с законодательством РФ, которые заняты особо ценными объектами культурного наследия народов РФ, объектами, включенными в Список всемирного наследия, историко-культурными заповедниками, объектами археологического наследия; земельные участки, ограниченные в обороте в соответствии с законодательством РФ, предоставленные для обеспечения обороны, безопасности и таможенных нужд; земельные участки, ограниченные в обороте в соответствии с законодательством РФ, в пределах лесного фонда; земельные участки, ограниченные в обороте в соответствии с законодательством РФ, занятые находящимися в государственной собственности водными объектами в составе водного фонда, за исключением земельных участков, занятых обособленными водными объектами.
    
    Налоговая база определяется в отношении каждого земельного участка как его кадастровая стоимость по состоянию на 1 января года, являющегося налоговым периодом.
    
    Налоговая база определяется отдельно в отношении долей в праве общей собственности на земельный участок, в отношении которых налогоплательщиками признаются разные лица либо установлены различные налоговые ставки.
    
    Налогоплательщики-организации определяют налоговую базу самостоятельно на основании сведений государственного земельного кадастра о каждом земельном участке, принадлежащем им на праве собственности или праве постоянного (бессрочного) пользования.
    
    Налогоплательщики - физические лица, являющиеся индивидуальными предпринимателями, определяют налоговую базу самостоятельно в отношении земельных участков, используемых ими в предпринимательской деятельности, на основании сведений государственного земельного кадастра о каждом земельном участке, принадлежащем им на праве собственности, праве постоянного (бессрочного) пользования или праве пожизненного наследуемого владения.
    
    Налоговая база в отношении земельных участков, находящихся в общей долевой собственности, определяется для каждого из налогоплательщиков, являющихся собственниками данного земельного участка, пропорционально его доле в общей долевой собственности.
    
    Налоговая база в отношении земельных участков, находящихся в общей совместной собственности, определяется для каждого из налогоплательщиков, являющихся собственниками данного земельного участка, в равных долях.
    
    Если при приобретении здания, сооружения или другой недвижимости к приобретателю (покупателю) в соответствии с законом или договором переходит право собственности на ту часть земельного участка, которая занята недвижимостью и необходима для ее использования, налоговая база в отношении данного земельного участка для указанного лица определяется пропорционально его доле в праве собственности на данный земельный участок.

    Если приобретателями (покупателями) здания, сооружения или другой недвижимости выступают несколько лиц, налоговая база в отношении части земельного участка, которая занята недвижимостью и необходима для ее использования, для указанных лиц определяется пропорционально их доле в праве собственности (в площади) на указанную недвижимость.
    
    Налоговые ставки устанавливаются нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований (законами городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга) и не могут превышать 0,3 процента в отношении земельных участков: отнесенных к землям сельскохозяйственного назначения или к землям в составе зон сельскохозяйственного использования в поселениях и используемых для сельскохозяйственного производства; занятых жилищным фондом и объектами инженерной инфраструктуры жилищно-коммунального комплекса (за исключением доли в праве на земельный участок, приходящейся на объект, не относящийся к жилищному фонду и к объектам инженерной инфраструктуры жилищно-коммунального комплекса) или предоставленных для жилищного строительства; предоставленных для личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества или животноводства; 1,5 процента в отношении прочих земельных участков.
    
    Допускается установление дифференцированных налоговых ставок в зависимости от категорий земель и (или) разрешенного использования земельного участка.
    
    Налоговая база уменьшается на не облагаемую налогом сумму в размере 10 000 рублей на одного налогоплательщика на территории одного муниципального образования (городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга) в отношении земельного участка, находящегося в собственности, постоянном (бессрочном) пользовании или пожизненном наследуемом владении следующих категорий налогоплательщиков: Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации, полных кавалеров ордена Славы; инвалидов, имеющих III степень ограничения способности к трудовой деятельности, а также лиц, которые имеют I и II группу инвалидности, установленную до 1 января 2004 г. без вынесения заключения о степени ограничения способности к трудовой деятельности; инвалидов с детства; ветеранов и инвалидов Великой Отечественной войны, а также ветеранов и инвалидов боевых действий; физических лиц, имеющих право на получение социальной поддержки в соответствии с Законом РФ “О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС”, от 10 января 2002 г. N 2-ФЗ “О социальных гарантиях гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне”; физических лиц, принимавших в составе подразделений особого риска непосредственное участие в испытаниях ядерного и термоядерного оружия, ликвидации аварий ядерных установок на средствах вооружения и военных объектах; физических лиц, получивших или перенесших лучевую болезнь или ставших инвалидами в результате испытаний, учений и иных работ, связанных с любыми видами ядерных установок, включая ядерное оружие и космическую технику.

    Уменьшение налоговой базы на не облагаемую налогом сумму производится на основании документов, подтверждающих право на уменьшение налоговой базы, представляемых налогоплательщиком в налоговый орган по месту нахождения земельного участка.
    
    В соответствии со ст.395 НК РФ освобождаются от налогообложения: организации и учреждения уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции РФ - в отношении земельных участков, предоставленных для непосредственного выполнения возложенных на эти организации и учреждения функций; организации - в отношении земельных участков, занятых государственными автомобильными дорогами общего пользования; религиозные организации - в отношении принадлежащих им земельных участков, на которых расположены здания, строения и сооружения религиозного и благотворительного назначения; общероссийские общественные организации инвалидов (в том числе созданные как союзы общественных организаций инвалидов), среди членов которых инвалиды и их законные представители составляют не менее 80 процентов, - в отношении земельных участков, используемых ими для осуществления уставной деятельности; организации, уставный капитал которых полностью состоит из вкладов указанных общероссийских общественных организаций инвалидов, если среднесписочная численность инвалидов среди их работников составляет не менее 50 процентов, а их доля в фонде оплаты труда - не менее 25 процентов, - в отношении земельных участков, используемых ими для производства и (или) реализации товаров (за исключением подакцизных товаров, минерального сырья и иных полезных ископаемых, а также иных товаров по перечню, утверждаемому Правительством РФ по согласованию с общероссийскими общественными организациями инвалидов), работ и услуг (за исключением брокерских и иных посреднических услуг); учреждения, единственными собственниками имущества которых являются указанные общероссийские общественные организации инвалидов, - в отношении земельных участков, используемых ими для достижения образовательных, культурных, лечебно-оздоровительных, физкультурно-спортивных, научных, информационных и иных целей социальной защиты и реабилитации инвалидов, а также для оказания правовой и иной помощи инвалидам, детям-инвалидам и их родителям; организации народных художественных промыслов - в отношении земельных участков, находящихся в местах традиционного бытования народных художественных промыслов и используемых для производства и реализации изделий народных художественных промыслов; физические лица, относящиеся к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ, а также общины таких народов - в отношении земельных участков, используемых для сохранения и развития их традиционного образа жизни, хозяйствования и промыслов; организации - резиденты особой экономической зоны сроком на 5 лет с момента возникновения права собственности на земельный участок, предоставленный резиденту особой экономической зоны.

    Освобождению от налогообложения земельным налогом подлежит весь земельный участок, принадлежащий религиозной организации, на котором расположено здание, строения или сооружение религиозного либо благотворительного назначения, независимо от нахождения на данном земельном участке зданий, строений и сооружений иного назначения (Письмо ФНС РФ от 20 июня 2005 г. N ГВ-6-21/499 “О земельном налоге и налоге на имущество организаций”)*.
_________________
      *  Налогообложение. 2005. N 5.

    
    Постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2005 г. N 223 утвержден перечень товаров, при производстве и (или) реализации которых организации не подлежат освобождению от уплаты земельного налога в отношении земельных участков, используемых ими для производства и (или) реализации этих товаров*.
_________________
    * СЗ РФ. 2005. N 17. Ст.1558.

 
    
    В соответствии со ст.3 Федерального закона от 20 июля 1997 г. N 110-ФЗ “О проведении эксперимента по налогообложению недвижимости в городах Великом Новгороде и Твери” (в ред. от 28 июля 2004 г.)* налог на недвижимость является местным налогом и вводится представительными органами местного самоуправления. Объектами налогообложения являются земельные участки (в том числе земельные участки лесного фонда), здания, сооружения и иное недвижимое имущество.
_________________
      * СЗ РФ. 1997. N 30. Ст.3582.

    
    Средства, поступающие от платы за землю, во многих регионах расходуются не по назначению. Проверками, проведенными региональными прокурорами и органами Минфина России, выявлены многочисленные факты нецелевого использования земельными комитетами средств бюджетов различных уровней, выделенных на проведение земельной реформы (Амурская, Вологодская, Калининградская, Саратовская области, Приморский край и др.) Во Владимирской, Калужской, Новгородской, Орловской, Псковской, Саратовской, Смоленской областях, Ставропольском крае, республиках Калмыкия, Мордовия и других регионах имело место отвлечение средств от платы за землю на не предусмотренные законом цели на основании незаконных правовых актов местных органов власти*.
_________________
    * Зябкина Н. Надзор за исполнением земельного законодательства // Законность. 2001. N 5.

   
    
    Согласно ст.22 ЗК РФ земельные участки могут быть предоставлены их собственниками в аренду в соответствии с гражданским законодательством и настоящим Кодексом. За земли, переданные в аренду, взимается плата.
    
    Размер, условия и сроки внесения арендной платы за землю устанавливаются договором.

    В соответствии со ст.614 ГК РФ арендная плата устанавливается за все арендуемое имущество в целом или отдельно по каждой из его составных частей в виде: определенных в твердой сумме платежей, вносимых периодически или единовременно; установленной доли полученных в результате использования арендованного имущества продукции, плодов или доходов; предоставления арендатором определенных услуг; передачи арендатором арендодателю обусловленной договором вещи в собственность или в аренду; возложения на арендатора обусловленных договором затрат на улучшение арендованного имущества.
    
    Стороны могут предусматривать в договоре аренды сочетание указанных форм арендной платы или иные формы оплаты аренды.
    
    Если иное не предусмотрено договором, размер арендной платы может изменяться по соглашению сторон в сроки, предусмотренные договором, но не чаще одного раза в год. Законом могут быть предусмотрены иные минимальные сроки пересмотра размера арендной платы для отдельных видов аренды, а также для аренды отдельных видов имущества.
    
    Если законом не предусмотрено иное, арендатор вправе потребовать соответственного уменьшения арендной платы, если в силу обстоятельств, за которые он не отвечает, условия пользования, предусмотренные договором аренды, или состояние имущества существенно ухудшились.
    
    При переоформлении права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды в соответствии с правилами ст.36 настоящего Кодекса арендная плата за использование указанных земельных участков устанавливается в соответствии с решением Правительства РФ (ст.3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ “О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации”* в ред. от 18 декабря 2006 г.).
_________________
    * СЗ РФ. 2001. N44. Ст.4148.

    До 30 декабря 2007 г. земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, предоставляется лицу в аренду для жилищного строительства, комплексного освоения в целях жилищного строительства на основании заявления без проведения торгов, если предоставление земельного участка такому лицу предусмотрено соглашением, заключенным таким лицом с исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления
    
    До 1 марта 2007 г. земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, предоставляется лицу в аренду для жилищного строительства на основании заявления без проведения торгов, если предоставление земельного участка такому лицу предусмотрено решением о предварительном согласовании места размещения объекта, которое принято до 1 октября 2005 г., но не ранее чем за три года до предоставления земельного участка.
    
    В этих случаях ежегодная арендная плата за земельный участок, предоставленный лицу для жилищного строительства или лицу, к которому перешли права и обязанности по договору аренды такого земельного участка, устанавливается: в размере не менее 2,5 процентов от кадастровой стоимости земельного участка в случае, если объекты недвижимости на предоставленном земельном участке не введены в эксплуатацию по истечении двух лет с даты заключения договора аренды земельного участка; в размере не менее 5 процентов от кадастровой стоимости земельного участка в случае, если объекты недвижимости на предоставленном земельном участке не введены в эксплуатацию по истечении трех лет с даты заключения договора аренды земельного участка.

    При этом размер арендной платы за использование земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и занятых объектами транспортных систем естественных монополий, не может быть выше размеров ставок земельного налога, установленных для земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земель иного специального назначения.
    
    Если иное не предусмотрено договором аренды, в случае существенного нарушения арендатором сроков внесения арендной платы арендодатель вправе потребовать от него досрочного внесения арендной платы в установленный арендодателем срок. При этом арендодатель не вправе требовать досрочного внесения арендной платы более чем за два срока подряд.
    
    Досрочное расторжение договора по требованию арендодателя возможно в случае невнесения арендной платы более двух раз подряд по истечении установленного договором срока платежа.
    
    Споры, возникающие по вопросам арендной платы за землю, рассматриваются судом или арбитражным судом в соответствии с их компетенцией, а по вопросам, касающимся земельного налога, - в порядке, установленном законодательством РФ.
    
    В целях экономической оценки земли и учета стоимости земли в составе природных ресурсов, установления обоснованной платы за землю создается и ведется государственный земельный кадастр.
    
    Под государственным земельным кадастром понимается систематизированный свод документированных сведений, получаемых в результате проведения государственного кадастрового учета земельных участков, о местоположении, целевом назначении и правовом положении земель РФ и сведений о территориальных зонах и наличии расположенных на земельных участках и прочно связанных с этими земельными участками объектов.
    
    В соответствии со ст.17 Федерального закона от 2 января 2000 г. N 28-ФЗ “О государственном земельном кадастре”* (в ред. от 30 июня 2006 г.) сведения об экономических характеристиках земельных участков вносятся в документы государственного земельного кадастра на основании данных государственной кадастровой и иной оценки земель и положений нормативных правовых актов органов государственной власти и органов местного самоуправления.
_________________
    * СЗ РФ. 2000. N 2. Ст.149.

  
    
    Такого рода сведения предоставляются: правообладателю земельного участка или уполномоченным правообладателем лицам; налоговым органам в пределах территории, находящейся под их юрисдикцией; судам и правоохранительным органам, имеющим в производстве дела, связанные с данным земельным участком; органам, осуществляющим государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, органам (организациям), осуществляющим специальную регистрацию или учет отдельных видов недвижимого имущества и территориальных зон, в объеме, который необходим для работы указанных органов; лицам, имеющим право на наследование земельного участка правообладателя по завещанию или закону; иным установленным законом лицам.

    Когда кадастровая стоимость земли не определена, для целей, указанных в ст.65 настоящего Кодекса, применяется нормативная цена земли.
    
    Нормативная цена земли - показатель, характеризующий стоимость участка определенного качества и местоположения, исходя из потенциального дохода за расчетный срок окупаемости.
    
    Нормативная цена земли вводится для обеспечения экономического регулирования земельных отношений при передаче земли в собственность, установлении коллективно-долевой собственности на землю, передаче по наследству, дарении и получении банковского кредита под залог земельного участка.
    
    Порядок определения нормативной цены земли устанавливается Правительством РФ*.
_________________
    * См.: Постановление Правительства РФ от 15 марта 1997 г. N 319 “О порядке определения нормативной цены земли” // СЗ РФ. 1997. N 13. Ст.1539.

  
    
    Нормативная цена земли применяется в случаях, предусмотренных законодательством РФ, и ежегодно определяется органами исполнительной власти субъектов РФ для земель различного целевого назначения по оценочным зонам, административным районам, поселениям или их группам. Предложения об оценочном зонировании территории субъекта РФ и о нормативной цене земли по указанным зонам представляются комитетами по земельным ресурсам и землеустройству.
    
    Органы местного самоуправления (администрации) по мере развития рынка земли могут своими решениями уточнять количество оценочных зон и их границы, повышать или понижать установленную нормативную цену земли, но не более чем на 25%.
    
    Постановлением Правительства РФ от 8 апреля 2000 г. N 316 (в ред. от 11 апреля 2006 г.)* утверждены Правила проведения государственной кадастровой оценки земель (см. комментарий к ст.66 ЗК РФ).
_________________
    * СЗ РФ. 2000. N 16. Ст.1709.

Комментарий к статье 66. Оценка земли

    В целях оценки земли производится установление рыночной стоимости земельного участка.

    Письмом Роскомзема от 28 декабря 1994 г. N 1-16/2096 названы в числе основных источников получения информации о рыночных ценах на землю договора купли-продажи земельных участков, заключенные по результатам конкурсов и аукционов; договорные цены на земельные участки, выкупаемые гражданами в собственность; данные о предложениях по продаже земельных участков по информационным риэлтерским и иным бюллетеням, объявлениям и сообщениям о намерениях продать земельный участок (при использовании этих данных следует учитывать, что результаты совершенных сделок ниже цены предложения на 20-50%); данные государственной статистики.
    
    При использовании перечисленных источников информации из рыночной цены застроенного земельного участка исключается цена расположенных на нем объектов недвижимости.
    
    Согласно ст.3 Федерального закона от 29 июля 1998 г. N 135-ФЗ “Об оценочной деятельности в Российской Федерации”* (в ред. от 27 июля 2006 г.) под рыночной стоимостью объекта оценки понимается наиболее вероятная цена, по которой данный объект оценки может быть отчужден на открытом рынке в условиях конкуренции, когда стороны сделки действуют разумно, располагая всей необходимой информацией, а на величине цены сделки не отражаются какие-либо чрезвычайные обстоятельства, т.е. когда:
_________________
    * СЗ РФ. 1998. N31. Ст.3813.

    
    одна из сторон сделки не обязана отчуждать объект оценки, а другая сторона не обязана принимать исполнение;
    
    стороны сделки хорошо осведомлены о предмете сделки и действуют в своих интересах;
    
    объект оценки представлен на открытом рынке посредством публичной оферты, типичной для аналогичных объектов оценки;
    
    цена сделки представляет собой разумное вознаграждение за объект оценки и принуждения к совершению сделки в отношении сторон сделки с чьей-либо стороны не было;
    

    платеж за объект оценки выражен в денежной форме.

    К объектам оценки относятся: отдельные материальные объекты (вещи); совокупность вещей, составляющих имущество лица, в том числе имущество определенного вида (движимое или недвижимое, в том числе предприятия).
    

    Российская Федерация, субъекты РФ или муниципальные образования, физические лица и юридические лица имеют право на проведение оценщиком оценки любых принадлежащих им объектов оценки.
    
    Проведение оценки объектов оценки является обязательным в случае вовлечения в сделку объектов оценки, принадлежащих полностью или частично Российской Федерации, субъектам РФ либо муниципальным образованиям.
    
    Основанием для проведения оценки является договор на проведение оценки, заключенный заказчиком с оценщиком или с юридическим лицом, с которым оценщик заключил трудовой договор.
    
    Договор на проведение оценки заключается в простой письменной форме.
    
    Договор на проведение оценки должен содержать объект оценки, вид стоимости имущества (способ оценки), указание на стандарты оценочной деятельности, которые будут применяться при проведении оценки
    
    Итоговая величина рыночной или иной стоимости объекта оценки, указанная в отчете об оценке объекта оценки, составленном по основаниям и в порядке, которые предусмотрены Федеральным законом “Об оценочной деятельности в Российской Федерации”, признается достоверной и рекомендуемой для целей совершения сделки с объектом оценки, если в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, или в судебном порядке не установлено иное.
    
    Стандартами оценочной деятельности определяются требования к порядку проведения оценки и осуществления оценочной деятельности. Стандарты оценочной деятельности подразделяются на федеральные стандарты оценки и стандарты и правила оценочной деятельности. Федеральные стандарты оценки разрабатываются Национальным советом с учетом международных стандартов оценки.
    
    Национальный совет образуют саморегулируемые организации оценщиков в целях обеспечения общественных интересов, формирования единых подходов к осуществлению оценочной деятельности, выработки единой позиции оценщиков по вопросам регулирования их деятельности, координации деятельности саморегулируемых организаций оценщиков, а также в целях взаимодействия саморегулируемых организаций оценщиков с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и потребителями услуг в области оценочной деятельности.
    
    Утвержденные федеральные стандарты оценки подлежат опубликованию уполномоченным федеральным органом, осуществляющим функции по нормативно-правовому регулированию оценочной деятельности, в порядке, установленном Правительством РФ, и размещению на официальном сайте уполномоченного федерального органа, осуществляющего функции по нормативно-правовому регулированию оценочной деятельности, в сети “Интернет”.
    
    Убытки, причиненные заказчику, заключившему договор на проведение оценки, или имущественный вред, причиненный третьим лицам вследствие использования итоговой величины рыночной или иной стоимости объекта оценки, указанной в отчете, подписанном оценщиком или оценщиками, подлежат возмещению в полном объеме за счет имущества оценщика или оценщиков, причинивших своими действиями (бездействием) убытки или имущественный вред при осуществлении оценочной деятельности, или за счет имущества юридического лица, с которым оценщик заключил трудовой договор.

    В случае наличия спора о достоверности величины рыночной или иной стоимости объекта оценки, установленной в отчете, в том числе в связи с имеющимся иным отчетом об оценке этого же объекта, указанный спор подлежит рассмотрению судом, арбитражным судом в соответствии с установленной подведомственностью, третейским судом по соглашению сторон спора или договора или в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, регулирующим оценочную деятельность.
    
    Суд, арбитражный суд, третейский суд вправе обязать стороны совершить сделку по цене, определенной в ходе рассмотрения спора в судебном заседании, только в случаях обязательности совершения сделки в соответствии с законодательством Российской Федерации.
    
    При продаже в соответствии с правилами, установленными ст.36 комментируемого Кодекса, находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков собственникам расположенных на них зданий, строений, сооружений стоимость таких земельных участков определяется субъектами РФ в зависимости от численности населения соответствующих поселений. Субъектом РФ устанавливается цена земли в населенных пунктах с численностью населения: свыше 3 миллионов человек в размере от пяти- до тридцатикратного размера ставки земельного налога за единицу площади земельного участка; от 500 тысяч до 3 миллионов человек в размере от пяти- до семнадцатикратного размера ставки земельного налога за единицу площади земельного участка; до 500 тысяч человек, а также за пределами границ населенных пунктов в размере от трех- до десятикратного размера ставки земельного налога за единицу площади земельного участка (на начало текущего календарного года) (ст.2 Федерального закона “О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации”).
    
    До установления субъектом РФ цены земли применяется соответствующая минимальная ставка земельного налога. При продаже земельного участка к его стоимости применяется поправочный коэффициент, учитывающий основной вид использования расположенных на земельном участке здания, строения, сооружения.
    
    Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости организует проведение государственной кадастровой оценки земель; осуществляет представление результатов государственной кадастровой оценки земель в соответствии с законодательством Российской Федерации; ведение государственного земельного кадастра, государственного градостроительного кадастра и государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства; государственный мониторинг земель в Российской Федерации, в том числе с использованием автоматизированной информационной системы; предоставление заинтересованным лицам сведений государственного земельного кадастра и сведений об объектах капитального строительства*.
____________________
    * Постановление Правительства РФ от 19 августа 2004 г. N 418 (в ред. от 15 ноября 2006 г.) “Об утверждении Положения о Федеральном агентстве кадастра объектов недвижимости” //СЗ РФ. 2004. N 34. Ст.3554.
         
    
    Постановлением Правительства РФ от 8 апреля 2000 г. N 316 (в ред. от 11 апреля 2006 г.) утверждены Правила проведения государственной кадастровой оценки земель.
    
    Государственная кадастровая оценка земель проводится для определения кадастровой стоимости земельных участков различного целевого назначения не реже одного раза в пять лет и не чаще одного раза в три года.
    
    При государственной кадастровой оценке земель принимаются во внимание сервитуты, а также иные ограничения (обременения) прав пользования землей.
    
    Государственная кадастровая оценка земель основывается на классификации земель по целевому назначению и виду функционального использования.
    
    Методические указания по государственной кадастровой оценке земель и нормативно-технические документы, необходимые для проведения государственной кадастровой оценки земель, разрабатываются и утверждаются Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации по согласованию с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти.
    
    Государственная кадастровая оценка земель городских и сельских поселений, садоводческих, огороднических и дачных объединений осуществляется на основании статистического анализа рыночных цен и иной информации об объектах недвижимости, а также иных методов массовой оценки недвижимости.
    
    Государственная кадастровая оценка сельскохозяйственных угодий вне черты городских и сельских поселений и земель лесного фонда осуществляется на основе капитализации расчетного рентного дохода.
    
    Государственная кадастровая оценка иных категорий земель вне черты городских и сельских поселений осуществляется на основе капитализации расчетного рентного дохода или исходя из затрат, необходимых для воспроизводства и (или) сохранения и поддержания ценности их природного потенциала.
    
    В процессе государственной кадастровой оценки земель проводится оценочное зонирование территории.
    
    Оценочной зоной признается часть земель, однородных по целевому назначению, виду функционального использования и близких по значению кадастровой стоимости земельных участков.
    
    В зависимости от территориальной величины оценочных зон их границы совмещаются с границами земельных участков с учетом сложившейся застройки и землепользования, размещения линейных объектов (улиц, дорог, рек, водотоков, путепроводов, железных дорог и др.), а также границами кадастровых районов или кадастровых кварталов.
         
    По результатам оценочного зонирования составляется карта (схема) оценочных зон и устанавливается кадастровая стоимость единицы площади в границах этих зон.
    
    Органы исполнительной власти субъектов РФ по представлению территориальных органов Федерального агентства кадастра объектов недвижимости утверждают результаты государственной кадастровой оценки земель.
    
    При проведении государственного кадастрового учета вновь образуемых земельных участков, а также текущих изменений, связанных с изменением категории земель, вида разрешенного использования или уточнением площади земельных участков, определение их кадастровой стоимости осуществляется на основе результатов государственной кадастровой оценки земель.
    
    Споры, возникающие при проведении государственной кадастровой оценки земель, рассматриваются в судебном порядке.
    
    Приказами Роскомземкадастра от 13 июня 2001г. N П/115* и от 15 июня 2001 г. N П/117** утверждены требования к оформлению заявок о постановке земельных участков на государственный кадастровый учет, требования к кадастровому делению.
_________________
    * БНА ФОИВ. 2001. N27.
_________________

    ** БНА ФОИВ. 2001. N30.

  
    
    В случаях когда определена рыночная стоимость земельного участка, его кадастровая стоимость устанавливается в процентном отношении от рыночной.
         

Глава XI
МОНИТОРИНГ ЗЕМЕЛЬ, ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВО И ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ЗЕМЕЛЬНЫЙ КАДАСТР

Комментарий к статье 67. Государственный мониторинг земель

    С изменением в Кодексе понятия мониторинга земель его смысл сохранился прежним: это система наблюдений (съемки, обследования и изыскания) за состоянием земельных ресурсов Российской Федерации для своевременного выявления изменений, их оценки, прогноза, предупреждения и устранения последствий негативных процессов. Именно точные, научно обоснованные данные о качественном состоянии земель и происходящих в них изменениях позволяют предупреждать и устранять последствия негативных процессов. Мониторинг земель, также как и землеустройство, государственный земельный кадастр, является “инструментом” управления земельными ресурсами, поскольку изучение земель требует единого государственного подхода, который должен осуществляться на основе систематических и комплексных наблюдений. Акцент на государственный мониторинг сделан в комментируемой статье.

    Мониторинг (от лат. monitor) означает предостерегающий, наблюдающий, впередсмотрящий.
    
    Мониторинг земель является составной частью мониторинга состояния окружающей природной среды и входит в Единую государственную систему экологического мониторинга (ЕГСЭМ), выступая в качестве его функциональной подсистемы*.
_________________     
    * См.: постановление Совета Министров - Правительства РФ от 24 ноября 1993 г. N 1229 “О создании Единой государственной системы экологического мониторинга” // САПП РФ. 1993. N 48. Ст.4661.
         
    
    Как следует из Федеральной целевой программы “Развитие земельной реформы в Российской Федерации на 1999-2002 годы”, утвержденной постановлением Правительства РФ от 26 июня 1999 г. N 694* анализ состояния земельных ресурсов показывает, что уровень экологически допустимого воздействия на землю в ряде регионов страны превышен, существует реальная угроза полного истощения и загрязнения земель. Серьезную опасность представляют опустынивание земель (ущерб составляет 25 млрд рублей в год), эрозия почв (эродирован 21 процент всех земель сельскохозяйственного назначения, 44 процента - эрозионно опасны), истощение плодородного слоя (ежегодно теряется около 0,6 т гумуса на 1 га, на черноземных почвах - до 0,9 т), засоление земель (около 20 процентов сельскохозяйственных угодий), заболачивание и переувлажнение земель (более 19 процентов всех земель сельскохозяйственного назначения), деградация пастбищ и сенокосов (около 50 процентов их площади), массовое подтопление земель (около 1300 городов и других поселений - в опасной зоне), техногенное загрязнение земель.
_________________
    * СЗ РФ. 1999. N 27. Ст.3379.

 
    
    В целях своевременного выявления изменений состояния земель, их оценки и прогноза, разработки мероприятий по предотвращению и устранению последствий негативных процессов на земле на первом этапе реализации Программы предусматривается разработать правовые и нормативно-технические акты, регулирующие организацию и ведение государственного мониторинга земель.
    

    Предусматривается также обеспечить:

    своевременное выявление изменения состояния земель, оценку этих изменений;
    
    прогноз и выработку рекомендаций о предупреждении и устранении последствий негативных процессов, особенно в районах Крайнего Севера и зонах проявления процессов опустынивания земель;
    
    совершенствование и внедрение новых методов дистанционного зондирования, технических средств и технологий мониторинга земель.
    
    Как следует из Положения об осуществлении государственного мониторинга земель, утвержденного постановлением Правительства РФ от 28 ноября 2002 г. N 846* (далее - Положение), при проведении мониторинга решаются следующие задачи:
_________________     

    * СЗ РФ. 2002. N 49. Ст.4882.

    а) своевременное выявление изменений состояния земель, оценка этих изменений, прогноз и выработка рекомендаций по предупреждению и устранению последствий негативных процессов;

    б) информационное обеспечение деятельности по ведению государственного земельного кадастра, осуществлению государственного земельного контроля за использованием и охраной земель, иных функций в области государственного и муниципального управления земельными ресурсами, а также землеустройства;

    в) обеспечение граждан информацией о состоянии земель. Мониторинг - преимущественно техническая и информационно-аналитическая работа, связанная с применением технических средств контроля за состоянием земель, взятием проб и проведением почвенно-геоботанических обследований, анализов и измерений химического и биологического состава почв, их физического состояния. Мониторинг включает в себя:

    а)  сбор информации о состоянии земель в Российской Федерации, ее обработку и хранение;
    
    б)  непрерывное наблюдение за использованием земель исходя из их целевого назначения и разрешенного использования;
    
    в)  анализ и оценку качественного состояния земель с учетом воздействия природных и антропогенных факторов.
    

    Это, считает И. О. Краснова, одновременно мера предупредительного, текущего и последующего контроля*.
_________________
     * Краснова И. О. Земельное право. М.: Юристъ, 2001.

 
    
    Мониторинг осуществляется исходя из единой системы показателей на основе методических и нормативно-технических документов, утверждаемых Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости по согласованию с другими федеральными органами исполнительной власти.
    
    Получение информации при осуществлении мониторинга может производиться с использованием:
    

    а)  дистанционного зондирования (съемки и наблюдения с космических аппаратов, самолетов, с помощью средств малой авиации и других летательных аппаратов);
    
    б)  сети постоянно действующих полигонов, эталонных стационарных и иных участков, межевых знаков и т. п.;
    
    в)  наземных съемок, наблюдений и обследований (сплошных и выборочных);
    
    г)  соответствующих фондов данных.

    Съемки, наблюдения и обследования, осуществляемые в ходе проведения мониторинга, в зависимости от срока и периодичности проведения делятся:
    

    а)  на базовые (проводятся для получения данных о состоянии земель на момент начала ведения мониторинга);
    
    б)  периодические (проводятся для получения данных о состоянии земель за определенный период - раз в три года и более);
    
    в)  оперативные (проводятся для получения данных о состоянии земель на текущий момент).
    

    Объектом мониторинга земель являются все земли в стране независимо от форм собственности на землю, целевого назначения и характера использования. Мониторинг призван выполнять базовую, связующую роль по отношению ко всем другим мониторингам и кадастрам природных ресурсов.
    
    Мониторинг земель имеет подсистемы, соответствующие категориям земель. Это мониторинг земель:
    

    сельскохозяйственного назначения;

    населенных пунктов;

    промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики и космического обеспечения, энергетики, обороны и иного назначения;
    
    природоохранного, природно-заповедного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения;
    

    лесного фонда;

    водного фонда;

    запаса.

    Объекты мониторинга земель можно объединить в следующие группы: сельскохозяйственные угодья, подверженные водной и ветровой эрозии, опустыниванию, заболачиванию, засолению или зарастанию, на которых происходит снижение почвенного плодородия и ухудшение структуры почв; территории, уже подвергшиеся антропогенному загрязнению или потенциально опасные в этом отношении - наличие такого загрязнения или даже его вероятность оказывают существенное влияние на принятие управленческих решений, последующее использование и стоимость земли; территории, где в связи с оврагообразованием, оползнями, селевыми потоками и другими быстро развивающимися негативными явлениями необходимо существенно ограничить использование земель; береговые линии рек, морей, озер, заливов и других водных объектов, т.е. участки, имеющие неустойчивые естественные границы, изменение которых влечет за собой изменение площадей участков, а следовательно, и величины земельного налога и других показателей*.
_________________
    * См.: Липски С. А. Земельно-кадастровое производство и формирующиеся системы регистрации прав на землю и мониторинга земель. В кн.: Теория и методы управления земельными ресурсами. М., 2001.
    
    
    В рамках государственного мониторинга земель проводится изучение состояния земель поселений, объектов нефте- и газодобычи, очистных сооружений, водохранилищ, свалок, складов горюче-смазочных материалов, удобрений, стоянок автотранспорта, мест захоронения токсичных промышленных отходов и радиоактивных материалов, а также промышленных объектов и т. д.
    
    Кроме того, в систему государственного мониторинга земель входят: мониторинг качества земель; мониторинг правового режима земель; мониторинг использования земель; мониторинг экономического состояния земель.
    
    Как пишет П. Ф. Лойко, мониторинг правового режима земель включает в себя наблюдения за изменением границ и площадей административно-территориальных единиц, зон, земельных участков. Мониторинг использования земель - наблюдения за динамикой целевого назначения, разрешенного использования земельных участков, установленных ограничений и обременений. Мониторинг экономического состояния земель - наблюдения за изменением налогооблагаемой, рыночной, залоговой и нормативной стоимости земельных участков, ставок земельного налога и арендной платы и т. д.*
_________________
    * Подробнее см.: Постатейные комментарии к Земельному кодексу РФ и Федеральному закону “Об обороте земель сельскохозяйственного назначения”. М., 2002. С. 344.
    
    
    При осуществлении мониторинга качества земель проводятся наблюдения за изменением экологического состояния земель всех категорий, включая следующие негативные процессы: подтопление и затопление, переувлажнение, заболачивание, эрозия, засоление, загрязнение земель токсичными веществами, опустынивание, нарушенность земель, зарастание сельскохозяйственных угодий кустарником и мелколесьем, захламление земель промышленными и бытовыми отходами, вырубки и гари на землях лесного фонда, карст, сели, землетрясения и другие процессы.
    
    В соответствии со ст.16 Федерального закона от 16 июля 1998 г. N 101-ФЗ “О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения”* (с изменениями, внесенными Федеральным законом от 22 августа 2004 г., вступившими в силу с 1 января 2005 г.) мониторинг плодородия земель сельскохозяйственного назначения предусматривает проведение почвенных, агрохимических, фитосанитарных и токсикоэкологических обследований. Мониторинг мелиорированных земель представляет собой систематические наблюдения за состоянием этих земель по их гидротехническим, техническим и иным характеристикам. На основе данных наблюдений, в частности, выявляются происходящие изменения состояния мелиорированных земель и производится их оценка (ст.19, 21 Федерального закона от 10 января 1996 г. N 4-ФЗ “О мелиорации земель” с изменениями, внесенными Федеральным законом от 29 декабря 2004 г. N 232-ФЗ)**.
_________________
    * СЗ РФ. 1998. N 29. Ст.3399.

_________________
    ** СЗ РФ. 1996. N 3. Ст.142.

    
    
    Наблюдения за: изменением границ и площадей административно-территориальных единиц, зон, земельных участков; динамикой целевого назначения, разрешенного использования земельных участков, установленных ограничений и обременений; изменением налогооблагаемой, рыночной, залоговой и нормативной стоимости земельных участков, ставок земельного налога и арендной платы являются основными задачами мониторинга*.
__________________
        * См., например, распоряжение мэра Москвы от 6 апреля 1993 г. N 213-РМ “О мониторинге земель в г. Москве” // Сборник нормативных актов по земельному праву Москвы. М.: Айрис-Пресс Рольф, 1998. С. 292-298.

    
    В процессе мониторинга проводятся систематические, комплексные наблюдения, изыскания, обследования, съемки. Выявляются изменения и правонарушения, связанные с загрязнением, заражением и иными видами деградации земель. Производится оценка состояния землепользования, угодий, полей, участков, процессов, связанных с изменением плодородия почв, их загрязнения пестицидами, тяжелыми металлами, радионуклидами, другими токсичными веществами*. Результаты мониторинга земель выражаются точными количественными и качественными показателями за определенный период. Перечисленные и иные данные мониторинга служат доказательством при привлечении нарушителей к ответственности.
__________________
    * Подробнее см.: Комментарий к земельному законодательству Российской Федерации // отв. ред. С. А. Боголюбов. М., 1998.

    
    Для различных оценок состояния отдельных категорий земель используются данные и материалы специализированных мониторингов отдельных компонентов окружающей среды, проводимых в рамках ЕГСЭМ Федеральной службой по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (см. постановления Правительства РФ от 23 июля 2004 г. N 372 в ред. от 5 декабря 2005 г. “О Федеральной службе по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды”*, от 31 марта 2003 г. N 177 “Об организации и осуществлении государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга)”**.
_________________

    * СЗ РФ. 2004. N31. Ст.3262.
_________________
    ** СЗ РФ. 2003. N 14. Ст.1278.

   
    
    Мониторинги ведутся также для изучения экологического состояния других природных ресурсов: вод, атмосферного воздуха, лесного фонда и др. Государственный мониторинг земель является многофункциональной подсистемой, функционирующей в сложном взаимодействии с другими подсистемами ЕГСЭМ.
    
    Мониторинг осуществляется на всей территории Российской Федерации, по единой системе за счет ассигнований из бюджета Российской Федерации и средств, поступающих в местные бюджеты от взимания земельного налога и других платежей за землю. На каждом уровне административно-территориального деления структура мониторинга земель, как отмечалось выше, предусматривает подсистемы, соответствующие категориям земель. В зависимости от территориального охвата различают глобальный, национальный, региональный и локальный мониторинги земель. На основе характера изменения состояния земель различают фоновый и импактный мониторинги. А по происхождению изменения состояния земель они подразделяются на эволюционные, цикличные, антропогенные, чрезвычайные ситуации. В зависимости от сроков и периодичности проведения наблюдения за состоянием земель мониторинги подразделяются на базовые, периодические, оперативные, ретроспективные *.
_________________
    * Подробнее см.: Земельный кадастр: Учебно-практическое пособие. М., 2001.

    
    2. Наряду с задачами мониторинга, изложенными в Кодексе, в принимаемых Правительством РФ программах основными его задачами признаются:
    
    своевременное выявление изменений состояния земельного фонда, их оценка, прогноз и выработка рекомендаций по предупреждению и устранению последствий негативных процессов;

    с помощью формирования информационной базы мониторинга земель информационное обеспечение государственного земельного кадастра, рационального землепользования и землеустройства, контроля за использованием и охраной земель;
    
    формирование нормативно-правовой и научно-методической базы мониторинга земель;
    
    ландшафтно-экологическое районирование территории Российской Федерации с выделением ареалов основных негативных процессов по видам и степени их воздействия на состояние земель;
    
    совершенствование существующих и внедрение новых методов, технических средств и технологий мониторинга земель;
       
      формирование организационных структур мониторинга земель.

   Выполнение Государственной программы мониторинга земель Российской Федерации, создание информационной базы данных о состоянии земельных ресурсов позволит обоснованно судить о степени суммарного воздействия негативных процессов и явлений, определять закономерности в развитии и своевременно проводить диагностику и оценку этих процессов и явлений, разрабатывать меры по предупреждению и устранению последствий негативных влияний техногенного и природного характера, на более высоком качественном уровне осуществлять контроль за состоянием земель, их использованием и охраной.
    
    Начиная с 1996 г. в Российской Федерации создается многоуровневая информационная база мониторинга земель, налаживается постоянно действующая система прогноза, предупреждения и устранения последствий негативных процессов, влияющих на качество и использование земель.
    
    Содержание мониторинга земель составляют систематические наблюдения (съемки, обследования и изыскания) за состоянием земель, выявление изменений и оценка:
    

    состояния землепользований, угодий, полей, участков;

    процессов, связанных с изменением плодородия почв (опустынивание, развитие водной и ветровой эрозии, потери гумуса, ухудшение структуры почв, заболачивание и засоление), зарастания и закустаривания сельскохозяйственных угодий, загрязнения земель пестицидами, тяжелыми металлами, радионуклидами, другими токсичными веществами;
    
    состояния береговых линий рек, морей, озер, заливов, водохранилищ, лиманов, гидротехнических сооружений;
    
    процессов, вызванных образованием оврагов, оползнями, селевыми потоками, землетрясениями, карстовыми, криогенными и другими явлениями;
    
    состояния земель населенных пунктов, объектов нефте- и газодобычи, очистных сооружений, навозохранилищ, свалок, складов горюче-смазочных материалов, удобрений, стоянок автотранспорта, мест захоронения токсичных промышленных отходов и радиоактивных материалов, а также других промышленных объектов.
    
    Оценка состояния земель выполняется путем анализа ряда последовательных наблюдений (периодических, сезонных, суточных), направленности и интенсивности изменений и сравнения полученных показателей с нормативными.
         
    Показатели состояния земель выражаются как в абсолютных, так и в относительных значениях, отнесенных к определенному периоду или сроку.
    
    По результатам оценки состояния земель составляются оперативные сводки, доклады, научные прогнозы и рекомендации с приложением к ним тематических карт, диаграмм и таблиц, характеризующих динамику и направление развития изменений, в особенности имеющих негативный характер (пп.10,11 Положения).
    
    Одним из этапов ведения государственного мониторинга земель является реализация методов хранения, систематизации, оперативной обработки и выдачи информации, для оперативного предупреждения органов управления и контроля за состоянием и использованием земель, а также граждан о негативных изменениях состояния и использования земель. Федеральным законом от 27 июля 2006 г. N 149 “Об информации, информационных технологиях и о защите информации”* и другими нормативными правовыми актами регулируются состав информационных ресурсов, информационные технологии и средства их обеспечения, защита информации и прав субъектов, участвующих в информационных процессах.
_________________
    * СЗ РФ. 2006. N31 (ч. I), Ст.3448.

    
    Граждане (физические лица) и организации (юридические лица) (далее - организации) вправе осуществлять поиск и получение любой информации в любых формах и из любых источников при условии соблюдения требований, установленных указанным выше Федеральным законом и другими федеральными законами.
    
    Гражданин (физическое лицо) имеет право на получение от государственных органов, органов местного самоуправления, их должностных лиц в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, информации, непосредственно затрагивающей его права и свободы.
    
    Организация имеет право на получение от государственных органов, органов местного самоуправления информации, непосредственно касающейся прав и обязанностей этой организации, а также информации, необходимой в связи с взаимодействием с указанными органами при осуществлении этой организацией своей уставной деятельности.
    
    Не может быть ограничен доступ к информации о состоянии окружающей среды, а также к иной информации, недопустимость ограничения доступа к которой установлена федеральными законами.
    
    Решения и действия (бездействие) государственных органов и органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, нарушающие право на доступ к информации, могут быть обжалованы в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу либо в суд.
    
    В случае если в результате неправомерного отказа в доступе к информации, несвоевременного ее предоставления, предоставления заведомо недостоверной или не соответствующей содержанию запроса информации были причинены убытки, такие убытки подлежат возмещению в соответствии с гражданским законодательством.
    

    Государственные информационные системы создаются с учетом требований, предусмотренных Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ “О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд”.
    
    Государственные информационные системы создаются и эксплуатируются на основе статистической и иной документированной информации, предоставляемой гражданами (физическими лицами), организациями, государственными органами, органами местного самоуправления.
    
    Другими словами, граждане, органы государственной власти, органы местного самоуправления, организации и общественные объединения обладают равными правами на доступ к государственным информационным ресурсам, которые используются при регистрации права собственности на землю, ведении государственного земельного кадастра, проведении землеустройства, осуществлении государственного контроля за использованием и охраной земель, планировании рационального использования земель, оценке земель и принятии управленческих решений по организации и эффективному использованию земельных ресурсов, выводу из оборота, консервации и восстановлению деградированных и нарушенных земель, реабилитации загрязненных и санации биологически зараженных земель, определении штрафных санкций за нарушение правовых норм землепользования, деградацию, загрязнение и биологическое заражение земель. Документированная информация государственного мониторинга земель является открытой и общедоступной за исключением данных, отнесенных законодательством Российской Федерации к информации ограниченного доступа. Информационные ресурсы системы государственного мониторинга земель являются официальными и используются при регистрации прав на землю, ведении государственного земельного кадастра, проведении землеустройства, государственном контроле за использованием и охраной земель, планировании рационального и эффективного использования земель, оценке земель, определении санкций за нарушение правовых норм землепользования и т. п. Указанная информация вносится в государственный земельный кадастр.
    
    Так, в п. 2 Положения “О порядке взаимодействия, правовом статусе выдаваемой информации, обмене данными и финансировании организаций, работающих в области мониторинга земель г. Москвы”* предусмотрено, что Московский земельный комитет (ныне Департамент земельных ресурсов г. Москвы) является уполномоченной организацией по формированию в банке данных следующих специальных видов информации по мониторингу земель:
_________________
    * Распоряжение мэра г. Москвы от 6 февраля 1997 г. N 105-РМ // Вестник Мэрии Москвы. 1997. N 10.
    
    
    данные по земельному балансу и о состоянии и использовании земель г. Москвы административных округов и районов города;
    
    данные о границах и об изменениях границ городских земель в соответствии с их составом, в том числе территорий сельскохозяйственного использования земельных участков;
    
    данные о границах и об изменениях границ участков отдельных землепользований и землевладений независимо от форм собственности;
         
    данные оценки эффективности использования земель и степени освоения их по всему составу городских земель;
    
    сведения по анализу воздействия негативных процессов на состояние городских земель и о мероприятиях по предупреждению, локализации и устранению их последствий;
    
    тематические карты и атласы, характеризующие состояние земельного фонда г. Москвы и отдельных территорий;
    
    данные о состоянии освоения городских земель, полученные по материалам аэрофотосъемки, космической, телевизионной и тепловой съемок;
    
    данные обследований городских земель, проводимых с целью создания земельного кадастра и ведения мониторинга земель г. Москвы (о функциях других участников по формированию в банке данных по мониторингу см. Положение).
    
    Форма и порядок предоставления информации по мониторингу земель г. Москвы определяются в процессе взаимодействия организаций - владельцев соответствующей информации с учетом их готовности предоставления.
    
    Пользователями данных мониторинга земель в соответствующих объемах могут быть любые юридические и физические лица, включая иностранные и международные организации, заинтересованные в их получении. Они обязаны использовать предоставленную информацию строго по целевому назначению, указываемому при заказе информации.
    
    Каждая из данных организаций может быть также потребителем информации. Взаимодействие и обмен данными между организациями в системе мониторинга земель осуществляются через Управление государственного земельного кадастра и мониторинга земель Москомзема (УГЗКиМЗ).
    
    Передача и обмен информацией в системе мониторинга земель осуществляются как на традиционных носителях, так и с использованием компьютерных технологий и средств связи.
    
    Передача и обмен информацией Департаментом по земельным ресурсам г. Москвы и организацией - владельцем информации осуществляются на основе двусторонних договоров на информационные услуги. В договоре определяются перечень услуг и требования к ним.
    
    3. Мониторинг земель является составной частью общего мониторинга за состоянием окружающей природной среды. В зависимости от целей наблюдения и охватываемой территории в соответствии с федеральными, региональными и местными программами* осуществляется федеральный, региональный и локальный мониторинг земель.
_________________     
    * См., например, постановление Совета Министров - Правительства РФ от 5 февраля 1993 г. N 100 “О государственной программе мониторинга земель Российской Федерации на 1993-1995 годы”// СЗ РФ. 1993. N 6. Ст.491; Федеральная целевая программа “Развитие земельной реформы в Российской Федерации на 1999-2002 годы” (раздел 2.12), утвержденная постановлением Правительства РФ от 26 июня 1999 г. N 694. Мероприятия по осуществлению государственного мониторинга земель конкретизируются в соответствующих региональных и местных программах.

    
    Федеральный мониторинг охватывает всю территорию Российской Федерации, обеспечивая необходимые наблюдения за состоянием и использованием земель федеральной собственности, территорий регионов с критическим экологическим состоянием земель, значимым для национальной безопасности страны.
    
    Региональный мониторинг охватывает территории в пределах административных границ субъектов РФ, на территориях других административно-территориальных образований, значимых для субъектов РФ, т.е. территории, ограниченные физико-географическими, экономическими, административными и иными границами.
    
    Локальный мониторинг ведется на объектах ниже регионального уровня, в границах административных районов, населенных пунктов, вплоть до территорий отдельных землепользований, земельных участков, на которых наблюдения за состоянием и использованием земель разных форм собственности необходимы для регулирования землепользования и земельных отношений.
    
    4. Порядок организации ведения государственного мониторинга земель устанавливается Правительством РФ. Ведение мониторинга земель возложено на специально уполномоченные федеральные органы исполнительной власти и их территориальные органы: Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости*, которое взаимодействует с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, Росгидромет, Министерство природных ресурсов при участии заинтересованных министерств и ведомств РФ и органы местного самоуправления. Указанные органы разрабатывают и реализуют федеральные, региональные и местные целевые программы государственного мониторинга земель, а также иные государственные программы, планы, мероприятия, проекты, договоры и соглашения по природоохранным и другим проблемам в части мониторинга земель, с использованием материалов, данных и сведений, получаемых другими подсистемами ЕГСЭМ.
_________________
        * См. постановления Правительства РФ от 8 апреля 2004 г. N 202 (в ред. от 17  июля 2006  г.)  “Вопросы  Федерального  агентства кадастра объектов недвижимости” // СЗ РФ. 2004. N 15. Ст.1494; от 19 августа2004 г. N 418 (в ред. от 15 ноября 2006 г.) “Об утверждении положения о Федеральном агентстве кадастра объектов недвижимости” // СЗ РФ. 2004. N 34. Ст.3554.

    
    Оказание государственных услуг в сфере ведения государственного мониторинга осуществляет Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости*.
_________________
    * См. Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 (в ред. от 23 декабря 2005 г., с  изм.  от  27  марта 2006  г.) “О  системе  и  структуре  Федеральных органов исполнительной власти” // СЗ РФ. 2004. N 11. Ст.945.
    

    Согласно Положению “О Федеральном агентстве кадастра объектов недвижимости” одной из функций является ведение государственного мониторинга земель в Российской Федерации, в том числе с использованием автоматизированной информационной системы (п. 5.4.3). Указанное агентство находится в ведении Министерства экономического развития и торговли РФ.

    Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости осуществляет свою деятельность как непосредственно, так и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.
    
    Данные, полученные в ходе проведения мониторинга, систематизируются и передаются на хранение в государственный фонд данных, полученных в результате проведения землеустройства.
    
    Сбор и обработка данных, полученных в ходе проведения мониторинга, а также подготовка прогнозов и рекомендаций, касающихся особо опасных явлений и процессов, связанных с состоянием земель, осуществляются территориальными органами и организациями Федерального агентства кадастра объектов недвижимости и других федеральных органов исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, участвующими в осуществлении мониторинга, а также органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.
    
    Структура, объем и сроки представления указанных данных о состоянии и использовании земель определяются Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости. Данные, полученные в ходе проведения мониторинга, используются при подготовке государственного (национального) доклада о состоянии и использовании земель в Российской Федерации, ежегодно представляемого Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости, по согласованию с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти в Правительство РФ.
    
    Данные, полученные в ходе проведения мониторинга, используются для информационного обеспечения деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц и граждан.
    
    Порядок предоставления указанных данных определяется Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости.
    
    Данные о выявленных особо опасных процессах и явлениях доводятся до сведения Правительства РФ незамедлительно. Все перечисленные органы участвуют в разработке и реализации иных государственных программ, планов, мероприятий, проектов, договоров, соглашений по природоохранным и другим проблемам в части мониторинга земель.
    
    Информация о состоянии земельных ресурсов областей, краев, республик в составе Российской Федерации, автономных областей и автономных округов оформляется в виде отчетов, научных прогнозов, докладов и публикуется в специальных периодических изданиях.
    
    Органы местного самоуправления участвуют в разработке и реализации региональных программ, разрабатывают и реализуют муниципальные программы и мероприятия мониторинга земель*.
_________________
    * См. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ (в ред. от 1 декабря 2006 г.) “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” // СЗ РФ. 2003. N 40. Ст.3822.

 
    
    Поскольку земли поселений в большей степени, чем земли других категорий земель, подвержены различным природным и антропогенным воздействиям, рассмотрим некоторые аспекты ведения мониторинга в Москве. Мониторинг городских земель - это также система наблюдений за состоянием городского земельного фонда по определению основных негативных процессов, влияющих на изменение состояния городских земель, их оценка, предупреждение и устранение их последствий. Он ведется наземными методами и средствами, методами дистанционного зондирования, с использованием фондовых (архивных) данных. В зависимости от размеров территории в Москве также выделяются региональный (в пределах городской черты) и локальный (локальный местный и локальный детальный) уровни мониторинга.
    
    Распоряжением мэра Москвы от 6 февраля 1997 г. N 105-РМ “О порядке взаимодействия, правовом статусе выдаваемой информации, обмене данными и финансировании организаций, работающих в области мониторинга земель г. Москвы”*, распоряжением Правительства Москвы от 19 июня 2003 г. N 1049-РП “О создании автоматизированной информационной системы “мониторинг реализации генерального плана развития Москвы”** ведение мониторинга московских земель возложено на Московский земельный комитет (ныне Департамент земельных ресурсов г. Москвы), который осуществляет свои функции совместно с другими органами исполнительной власти г. Москвы с привлечением:
_________________
    * Тверская, 13. 1997. N 12.

_________________
     ** Вестник мэра и Правительства Москвы. 2003. N 42.

    
    Московского центра по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (МосЦГМС) в части мониторинга загрязнения земель тяжелыми металлами и другими опасными веществами;
    
    Московского лесопаркового территориально-производственного объединения “Мослесопарк” (МЛТПО “Мослесопарк”) в части мониторинга лесных насаждений и парков;
    
    Московско-Окского бассейнового водохозяйственного объединения (МОБВХО) в части мониторинга водных источников, прибрежных полос, водоохранных зон и их загрязнения;
    
    Центра государственного санитарно-эпидемиологического надзора (МГЦ ГСЭН) г.Москвы в части мониторинга санитарно-гигиенического состояния земель;
    
    Московского научно-производственного центра геолого-экологических исследований и использования недр “Геоцентр - Москва” (МНПЦ “Геоцентр - Москва”) в части мониторинга геологических наблюдений за развитием карстово-суффозионных, оползневых и техногенных процессов, мощности и обводненности техногенных отложений.

    На специальные органы возложена обязанность по организации государственного контроля за соблюдением земельного законодательства, требований по охране и использованию земель, осуществлению мониторинга земель и выявлению нарушений земельного законодательства*. Так, согласно положению о Федеральном агентстве кадастра объектов недвижимости, постановлению Правительства РФ от 15 ноября 2006 г. N 689 “О государственном земельном контроле”** государственный земельный контроль осуществляет Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости через свои территориальные органы совместно и во взаимодействии с другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, их территориальными органами, с органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, организациями, общественными объединениями, а также гражданами.
_________________
    * Подробнее см.: приказом Минприроды России от 25 мая 1994 г. N 160 // Российские вести. 1994. N 123; БНА РФ. 1994. N 9; Приказ Росземкадастра от 16 октября 2002 N П/333 “О форме федерального государственного статистического наблюдения N 1-ЗЕМ "Сведения о государственном земельном контроле"” // Сборник нормативных документов. Вып. 5. Государственный контроль за использованием и охраной земель. М., 2002 и др.
_________________
    ** СЗ РФ. 2006. N47. Ст.4919.

    
    В пределах своей компетенции государственный контроль в отношении земель водного фонда, лесного фонда, земель лесов, не входящих в лесной фонд, и особо охраняемых природных территорий осуществляет Федеральная служба по надзору в сфере природопользования*.
_________________
    * См.: постановление Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 400 (в ред. от 20 октября 2006 г.) “Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 22 июля 2004 г. N 370” // СЗ РФ. 2004. N 32. Ст.3347.

    
    Министерство сельского хозяйства РФ организует учет и проведение мониторинга мелиорированных земель*.
_________________
    * См. постановление Правительства РФ от 7 апреля 2004 г. N 181 (в ред. от 30 ноября 2006 г.) “Вопросы Министерства сельского хозяйства Российской Федерации” // СЗ РФ. 2004. N 15. Ст.1476.

    
    Первичные данные, получаемые при непосредственных наблюдениях за состоянием земельных угодий, полей, участков, обобщаются по районам, городам, автономным образованиям, областям, краям, республикам и Российской Федерации в целом, а также по отдельным природным комплексам.
    
    В целях приведения договорной документации в соответствие с ГК РФ и укрепления договорной дисциплины приказом бывшего Комитета РФ по земельным ресурсам и землеустройству* от 16 апреля 1996 г. N 28 утверждена форма договора на выполнение проектных и изыскательских работ по землеустройству, земельному кадастру, мониторингу земель.
_________________
     * Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. преобразовано в Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости.
    
    

    Настоящая форма договора введена в действие с 31 марта 1996 г.

    Данным приказом председателям комитетов по земельным ресурсам и землеустройству субъектов РФ, директорам институтов и предприятий данной системы поручено обеспечить применение указанной формы договора при его заключении со всеми предприятиями, организациями и учреждениями, а также принять надлежащие меры по полному и качественному составлению и оформлению договорной документации.
    
    Принципами ведения мониторинга являются: достоверность и точность данных мониторинга земель фактическому состоянию и использованию земельных ресурсов; непрерывность ведения мониторинга земель; единство методов и технологий, согласованность ведения мониторинга земель; взаимная совместимость и сопоставимость разнородных данных; наглядность; доступность сведений, за исключением сведений, составляющих государственную или коммерческую тайну; экономичность и эффективность; централизованное руководство по единой методике в масштабе Российской Федерации.
    
    Техническое обеспечение мониторинга земель осуществляется автоматизированной информационной системой, имеющей пункты сбора, обработки и хранения информации в органах Федерального агентства кадастра объектов недвижимости.
    
    Из п. 15 названного Положения о мониторинге земель следует, что для получения необходимой информации при мониторинге земель применяются:
    
    дистанционное зондирование (съемки и наблюдения с космических аппаратов, высотных самолетов, с помощью средств малой авиации и др.);
    

    наземные съемки и наблюдения;

    фондовые данные.

    Главное назначение съемок и наблюдений с космических аппаратов и высотных самолетов - получение характеристик состояния земель на глобальном и региональном уровнях.
    
    Съемки и наблюдения с помощью малой авиации проводятся для локального мониторинга земель и уточнения аэрокосмической информации.
    
    Наземные наблюдения проводятся по всем категориям земель с использованием полигонов, эталонных участков, стационарных и передвижных лабораторий.
    
    В зависимости от сроков и периодичности проведения осуществляются три группы наблюдений за состоянием земель:
    
    базовые (исходные, фиксирующие состояние объектов наблюдений на момент начала ведения мониторинга земель);
    
    периодические (через год и более);

    оперативные (фиксирующие текущие изменения) (более подробно см. п. 16 Положения о мониторинге). По мнению некоторых авторов, в четвертую группу наблюдений входит ретроспективный, исторический анализ предшествующих наблюдений*. Систематизация и обработка результатов этих этапов мониторинга должны быть положены в основу пространственно-временного прогноза изменений состояния и использования земель.
_________________
    * Подробнее см.: Земельный кадастр: учебно-практическое пособие.

 
    
    Мониторинг земель ведется разными методами и способами. Он включает систему натуральных наблюдений (экспедиционные, стационарные, комплексные фоновые, дистанционные) и автоматизированную информационную систему (АИС), в которую входят: информационно-поисковая система (АИПС), система обработки данных (АСОД), система комплексной интерпретации данных (АСКИ), прогнозно-диагностическая система (АПДС) и система управления (АСУ)*.
_________________
    * Подробнее см.: Там же.

    
    Первичные данные, получаемые при непосредственных наблюдениях за состоянием земельных угодий, полей, участков, обобщаются в целом, а также по отдельным природным комплексам. Составляются оперативные сводки, доклады, научные прогнозы и рекомендации, к которым прилагаются тематические карты, диаграммамы, таблицы, характеризующие динамику и направления развития изменений состояния и использования земель.
    
    Собранные путем мониторинга материалы, выработанные рекомендации (природоохранными, сельскохозяйственными, санитарно-эпидемиологическими, водохозяйственными, геологоразведочными, лесохозяйственными, землеустроительными, а также научными и проектными организациями) являются основой для ведения земельного кадастра и служат правовым основанием для принятия необходимых решений компетентных органов в соответствии с их задачами в области использования и охраны земель.
    
    Правообязывающие решения доводятся до сведения пользователей земель для совершения действий по устранению земельных правонарушений, проведению работ, устраняющих угрозу ухудшения состояния земель. На основании полученных материалов, характеризующих, например, уровень загрязнения почв, водных объектов, последствия влияния на растительный и животный мир, органы государственного управления имеют возможность привлекать виновных в этих нарушениях лиц к ответственности.
    
    По результатам оценки состояния земель территориальные органы Федерального агентства кадастра объектов недвижимости разрабатывают и по согласованию с соответствующими органами направляют в соответствующее агентство предложения по мониторингу земель на определенный период.
    
    Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости и Минприроды России с участием других федеральных органов исполнительной власти обобщают полученные предложения, разрабатывают и представляют в Правительство РФ федеральную программу мониторинга земель на соответствующий период и ежегодно, не позднее 1 сентября, уточняют ее с учетом поступивших предложений.

    Полученные результаты накапливаются в архивах (фондах) и банках данных автоматизированной информационной системы. Основной задачей хранения, систематизации, оперативной обработки и выдачи информации является организация оперативного предупреждения органов управления и контроля за состоянием и использованием земель, а также граждан о негативных изменениях состояния и использования земель, (подробнее см. Положение о мониторинге).
    
    Государственный мониторинг земель ведется с соблюдением принципа совместимости данных, основанного на применении единых классификаторов, кодов, стандартных форматов данных нормативно-технической базы, систем координат, утвержденных Правительством РФ в установленном порядке.
    
    Финансирование мониторинга земель осуществляется за счет ассигнований из республиканского бюджета и средств, поступающих в местные бюджеты от взимания земельного налога и арендной платы за землю.
    

Комментарий к статье 68. Землеустройство

    1. Новый Кодекс практически повторяет понятие землеустройства, содержащееся в Федеральном законе от 18 июня 2001 г. N 78-ФЗ “О землеустройстве”* (в ред. от 4 декабря 2006 г.). По мнению С. И. Носова, Н. М. Матасовой, А. В. Мороз, современное землеустройство - отрасль научных знаний, объективный процесс производственной деятельности и система действий по организации использования и охраны земли как достояния населения, сферы управления, базиса и средства производства, объекта недвижимости с помощью приспособления территории к изменяющимся условиям природной, экономической и социальной среды для решения продовольственных и иных хозяйственных задач**. С помощью землеустройства создаются оптимальные условия эксплуатации земли, учитываются региональные, отраслевые, индивидуальные (внутрихозяйственные) особенности ее использования. Помимо обеспечения оптимального использования земли, землеустройство, равно как ведение государственного мониторинга земель, земельного кадастра, способствует их эффективной охране.
_________________
    * СЗ РФ. 2001. N 26. Ст.2582.
_________________
    ** Мороз А. В. Землеустройство как научно-иформационный ресурс управления земельным хозяйством. В кн: Землеустроительная наука - российским реформам. Т. 2. М., 2001. С. 200-201.
    
    
    Новый Кодекс не содержит специального раздела, посвященного содержанию землеустройства, между тем некоторые положения п. 1 комментируемой статьи в иной редакции раскрывают его содержание. Выделяя в рассматриваемом пункте территориальное землеустройство, Кодекс перечисляет мероприятия, входящие в землеустройство: изучение состояния земель, планирование и организация рационального использования земель и их охраны, образование новых и упорядочение существующих объектов землеустройства, установление их границ на местности и т. д.
    
    Правовое регулирование отношений при проведении землеустройства осуществляется настоящим Кодексом, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ. Федеральный закон “О землеустройстве” в ст.9-18 конкретизирует мероприятия, перечисленные в п. 1 комментируемой статьи. Так, по Закону проведение землеустройства представляет собой:
    
    а) изучение состояния земель, которое проводится в целях получения информации об их количественном и качественном состоянии и включает в себя следующие виды работ:

     почвенные, геоботанические и другие обследования и изыскания; оценку качества земель; инвентаризацию земель (ст.9 Закона).

    б) геодезические и картографические работы. Их материалы являются основой для проведения почвенных, геоботанических и других обследований и изысканий, инвентаризации земель, оценки качества земель, планирования и рационального использования земель, территориального и внутрихозяйственного землеустройства (ст.10 Закона).
    
    Почвенные, геоботанические и другие обследования и изыскания проводятся в целях получения информации о состоянии земель, в том числе почвы, а также в целях выявления земель, подверженных водной и ветровой эрозии, селям, подтоплению, заболачиванию, вторичному засолению, иссушению, уплотнению, загрязнению отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражению и другим негативным воздействиям (ст.11 Закона). Изучение условий и подготовка информации необходимы для осуществления землеустройства. При этом земельные участки для проведения изыскательских работ не изымаются.
    
    Предприятия, учреждения и организации, осуществляющие изыскательские работы, обязаны за свой счет приводить земельные участки в состояние, пригодное для использования по целевому назначению, и сдавать их по акту собственникам земли, землевладельцам, землепользователям, арендаторам под контролем местных комитетов по земельной реформе и земельным ресурсам.
    
    Земельные участки приводятся в пригодное состояние в ходе работ, а при невозможности этого - в срок, предусмотренный в договоре.
    
    Предприятия, учреждения и организации, проводящие изыскательские работы, которые по технологии их выполнения требуют занятия земельного участка или его части под временные постройки, размещение оборудования, техники, складов сырья и прочих сооружений, ограничивающих полностью или частично использование этих земель собственниками земли, землевладельцами, землепользователями, арендаторами, выплачивают соответственно земельный налог или арендную плату и полностью возмещают собственникам земли, землевладельцам, землепользователям, арендаторам все нанесенные им убытки, включая упущенную выгоду.
    
    Размер земельного налога или арендной платы устанавливается исходя из взимаемых платежей за землю с собственников земли, землевладельцев, землепользователей и арендаторов, пропорционально сроку и занимаемой части земельного участка.
    
    Оценка качества земель необходима для получения информации о свойствах земли как средства производства в сельском и лесном хозяйстве.
    
    Оценка качества земель, являющихся исконной средой обитания коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока, проводится в целях установления продуктивности оленьих пастбищ и наличия биологических ресурсов, необходимых для обеспечения традиционного образа жизни этих народов (ст.12 Закона).
    
    Инвентаризация земель проводится для уточнения или установления местоположения объектов землеустройства, их границ (без закрепления на местности), выявления неиспользуемых, нерационально используемых или используемых не по целевому назначению и не в соответствии с разрешенным использованием земельных участков, других характеристик земель.
    
    Инвентаризация земель может проводиться на территории Российской Федерации, на территориях субъектов РФ, на территориях муниципальных образований и других административно-территориальных образований, на землях отдельных категорий, в территориальных зонах, в которых существует угроза возникновения процессов, оказывающих негативное воздействие на состояние земель, в отношении групп земельных участков или на отдельных земельных участках (ст.13 Закона).
    
    Планирование и организация рационального использования земель и их охраны включают в себя следующие основные виды работ:
    
    разработку предложений о рациональном использовании земель и об их охране;
    

    природно-сельскохозяйственное районирование земель;

    определение земель, в границах которых гражданам и юридическим лицам могут быть предоставлены земельные участки;
    
    определение земель, которые могут быть включены в специальные земельные фонды;
    
    определение земель, отнесенных к категориям и видам, установленным законодательством Российской Федерации.
    
    Планирование и организация рационального использования земель и их охраны в городских и сельских поселениях проводятся в соответствии с градостроительной документацией (ст.14 Закона).
    
    Планирование и организация рационального использования земель и их охраны проводятся в целях совершенствования распределения земель в соответствии с перспективами развития экономики, улучшения организации территорий и определения иных направлений рационального использования земель и их охраны в Российской Федерации, субъектах РФ и муниципальных образованиях.
    
    При межотраслевом планировании и прогнозировании землеустроительные органы предлагают научно обоснованные долгосрочные и краткосрочные программы рационального распределения земель. При этом определяется перспективная потребность в земельных ресурсах отраслей хозяйства; выявляются плохо используемые и неиспользуемые земельные ресурсы, разрабатываются мероприятия по оптимизации их использования и охране. Все эти вопросы решаются в генеральных или региональных схемах использования земель (схемах землеустройства). Степень детализации решаемых вопросов зависит от масштаба схемы. Разрабатываются также целевые программы (мелиорации, рекультивации, химизации, борьбы с эрозией почв и др.) Отраслевые и ведомственные задачи землеустройства зависят от характера производства, его особенностей, специализации.
    
    В результате аграрной реформы стали реальностью многоукладное сельское хозяйство и различные формы собственности на землю. Большие изменения произошли в структуре земельных ресурсов страны, резко возросло количество собственников земли. Значительно сократилась площадь земель коллективных сельскохозяйственных предприятий из-за передачи их в фонд перераспределения, в ведение администраций населенных пунктов, негативного влияния агроклиматических, социально-экономических и других факторов*.
_________________
    * Агарков А. П. Возрождать землеустройство и обустраивать сельские территории. В кн.: Землеустройство и земельный кадастр. Теория, методика, практика. М., 1999. С. 143.
    
    
    Важнейшими требованиями при землеустройстве являются планирование использования сельскохозяйственных земель с максимальным учетом природных, экологохозяйственных свойств земельных участков; проектирование и освоение комплексной ландшафтной системы земледелия; формирование эффективных размеров устойчивого землепользования; внедрение севооборотов с травосеянием; улучшение сенокосов и пастбищ и всего комплекса по охране ценных угодий; сохранение и повышение плодородия почв*.
_________________
    * Родин А. З. Роль землеустройства при реформировании земельных отношений. В кн.: Теория и методы ведения земельного кадастра Российской Федерации. М., 2000. С. 165.

    
    Для других же земель, в первую очередь для земель поселений, вопрос оптимальности землепользования также исключительно важен. Но в данном случае общество исходит уже не из требования полноты использования всех полезных свойств земли, а лишь рассматривает эти свойства как факторы, ограничивающие различные виды деятельности.
    
    Например, вопрос о целесообразности возведения какого-либо объекта зависит от потребности общества в этом объекте, и в качестве обоснования его возведения не может служить стремление рационализировать землепользование. При этом свойства земли выступают лишь как ограничивающие факторы, например, на определенном участке исходя из его качественных показателей, может быть возведен только малоэтажный объект и т. п.* В городских и сельских поселениях планирование и организация рационального использования земель и их охрана проводятся в соответствии с градостроительной документацией.
_________________
    * Подробнее см.: Липски С. А. Проблемы управления сельскохозяйственным землепользованием в современной России. М., 2001. С. 71-72.

    1.2. Порядок проведения территориального землеустройства определяется Правительством РФ (ст.15 Закона). Так, в соответствии с п.2 Положения о проведении территориального землеустройства, утвержденного постановлением Правительства РФ от 7 июня 2002 г. N 396*, Федеральная служба земельного кадастра России и ее территориальные органы (в настоящее время это Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости) обеспечивают проведение территориального землеустройства в соответствии с решениями органов государственной власти, а также территориального землеустройства на землях, находящихся в федеральной собственности.
_________________
    * СЗ РФ. 2002. N23. Ст.2193.

    Территориальное землеустройство остальных объектов землеустройства проводится юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями на основании договора по инициативе органов местного самоуправления, собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев или по решению суда.
    
    При проведении территориального землеустройства выполняются следующие виды работ: образование новых и упорядочение существующих объектов землеустройства и межевание объектов землеустройства.
    
    В соответствии с Положением образование новых и упорядочение существующих объектов землеустройства включают в себя: сбор информации об объектах землеустройства, содержащейся в государственном земельном кадастре, государственном градостроительном кадастре, государственном фонде данных, полученных в результате проведения землеустройства, геодезической, картографической и иной связанной с использованием, охраной и перераспределением земель документации; определение местоположения границ объектов землеустройства, в том числе ограниченных в использовании частей объектов землеустройства; определение вариантов использования земель с учетом размера земельного участка, целевого назначения, разрешенного использования земель и расположенных на них объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктуры; определение площади объектов землеустройства и (или) ограниченных в использовании частей объектов землеустройства; составление карты (плана) объектов землеустройства, отображающей в графической форме местоположение, размер, границы объекта землеустройства и ограниченных в использовании частей объекта землеустройства, а также размещение объектов недвижимости, прочно связанных с землей.

    Местоположение границ объектов землеустройства и ограниченных в использовании частей объектов землеустройства определяется с учетом требований федеральных законов, регулирующих их использование.
    
    Как следует из п. 5 Положения, образование новых и упорядочение существующих объектов землеустройства проводятся с учетом таких характеристик, как принадлежность к той или иной категории земель по целевому назначению, разрешенное использование, осуществляемое в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства Российской Федерации, площадь, местоположение границ, ограничения в использовании земель, обременения правами иных лиц (сервитуты). Образование новых земельных участков может осуществляться путем деления существующего земельного участка на части, каждая из которых после раздела образует самостоятельный земельный участок, разрешенное использование которого может осуществляться без перевода его в состав земель иной категории, за исключением случаев, установленных федеральными законами.
    
    Технические условия и требования проведения землеустройства при образовании новых и упорядочении существующих объектов землеустройства, а также межевании объектов землеустройства устанавливаются Федеральной службой земельного кадастра России (см. п. 7 Положения).
    
    Образование новых и упорядочение существующих объектов землеустройства проводятся в случаях:
    
    изменения границ объектов землеустройства, в том числе в целях устранения недостатков в их расположении (чересполосицы, вклинивания, вкрапливания, дальноземелья, изломанности и неудобств в использовании);
    

    восстановления границ объектов землеустройства;

    предоставления земельных участков гражданам и юридическим лицам;
    

   изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков;

   совершения сделок с земельными участками;

    в иных случаях перераспределения земель.

    Образование новых и упорядочение существующих объектов землеустройства осуществляются на основе сведений государственного земельного кадастра, государственного градостроительного кадастра, землеустроительной, градостроительной и иной связанной с использованием, охраной и перераспределением земель документации.

    При образовании новых и упорядочении существующих объектов землеустройства определяются:
    
    местоположение границ объектов землеустройства, в том числе границы ограниченных в использовании частей объектов землеустройства;
    
    варианты использования земель с учетом размеров земельного участка, целевого назначения, разрешенного использования земель и расположенных на них объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктур;
    
    площади объектов землеустройства и (или) ограниченных в использовании частей объектов землеустройства;
    

    иные характеристики земель (ст.16 Закона).

    Установление на местности границ муниципальных образований и других административно-территориальных образований - межевание объектов землеустройства.
    
    Под межеванием объектов землеустройства согласно Положению, письмам Росземкадастра от 2 апреля 2003 г. N СС/233 “Разъяснения по требованиям к оформлению документов о межевании”; от 28 февраля 2003 г. N АО/54 “О применении “Инструкции по межеванию земель”; приказу Росземкадастра от 2 октября 2002 г. N П/327 “Об утверждении требований к оформлению документов о межевании, представляемых для постановки земельных участков на государственный кадастровый учет”* (зарегистрировано в Минюсте России 13 ноября 2002 г. N 3911, и Инструкции по межеванию земель (утв. бывшим Роскомземом 8 апреля 1996 г.)** понимается установление границ муниципальных и других административно-территориальных образований, а также земельных участков: определение границ объекта землеустройства на местности и их согласование с лицами, права которых могут быть затронуты; закрепление на местности местоположения границ объекта землеустройства межевыми знаками и определение их координат или составление иного описания местоположения границ объекта землеустройства; изготовление карты (плана) объекта землеустройства в порядке, устанавливаемом Федеральной службой земельного кадастра России.
_________________
    * БНА ФОИВ. 2002. N48.
__________________
    ** Экономика и жизнь. 1996. N 29

    
    
    Федеральным законом от 18 июля 2005 г. N 87-ФЗ* в ст.17 Федерального закона “О землеустройстве” внесены изменения.
_________________

    * “О внесении изменений в Федеральный закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" и Федеральный закон "О землеустройстве"” // СЗ РФ. 2005. N 30 (ч. I). Ст.3098.

    
    
    Межевание объектов землеустройства по данной статье представляет собой работы по установлению на местности границ муниципальных образований и других административно-территориальных образований, границ земельных участков с закреплением таких границ межевыми знаками и описанию их местоположения.
         
    При определении границ объекта землеустройства на местности и их согласовании обеспечивается учет законных интересов лиц, права которых могут быть затронуты межеванием, путем извещения их в письменной форме не позднее чем за семь дней до начала работ.
    
    Отсутствие надлежащим образом извещенных лиц не является препятствием для проведения этих работ.
    
    Межевание объектов землеустройства осуществляется на основе сведений государственного земельного кадастра, землеустроительной, градостроительной и иной связанной с использованием, охраной и перераспределением земель документации.
    
    По ст.17 Закона* межевание объекта землеустройства включает в себя следующие работы:
_________________
    * Подробнее см. также приказ бывшего Роскомзема от 12 июля 1996 г. N 69 “О принятии к руководству инструкции по межеванию земель” // Финансовая газета. 1997. N 52.
    
    
    определение границ объекта землеустройства на местности и их согласование;
    
    закрепление на местности местоположения границ объекта землеустройства межевыми знаками и определение их координат или составление иного описания местоположения границ объекта землеустройства;
    

    изготовление карты (плана) объекта землеустройства.

    Иное описание местоположения границ объекта землеустройства допускается составлять, если они совпадают с границами имеющихся на местности ориентиров (дороги, улицы, защитные лесные насаждения, реки, ручьи, каналы, линейные объекты и другие подобные объекты), которые отражены в сведениях государственного земельного кадастра, и (или) на основе измерений расстояний между объектом землеустройства и соответствующими ориентирами с указанием направлений от ориентиров к объекту землеустройства, а также на основе соответствующих измерений относительно объекта землеустройства и межевых знаков.
    
    При составлении иного описания местоположения границ земельных участков такие границы межевыми знаками не закрепляются и считаются совпадающими с границами указанных в ч. 4 указанной статьи объектов.
    
    Местоположение границ земельных участков, используемых для индивидуального жилищного и гаражного строительства, ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства, животноводства, огородничества и сельскохозяйственного производства, может определяться с использованием сведений государственного земельного кадастра, документов территориального планирования (в том числе генеральных планов поселений и городских округов), документации по планировке территории для размещения объектов индивидуального жилищного и гаражного строительства, проектов организации и застройки территорий садоводческих, огороднических, дачных некоммерческих объединений граждан, землеустроительной документации при наличии соответствующих картографических материалов. В случае споров о границах объектов землеустройства, установленных в указанном выше порядке, местоположение их границ закрепляется межевыми знаками с определением координат таких объектов (см. Федеральный закон от 18 июля 2005 г. N 87-ФЗ).

    Не исключается на уровне общегосударственных мероприятий по землеустройству: определение основного целевого характера земельных массивов; разработка крупных региональных, комплексных программ охраны и рационального использования земельных ресурсов; разработка прогнозов, республиканских и региональных программ, схем использования и охраны земельных ресурсов и схем землеустройства; подготовка материалов к принятию решений об установлении границ административно-территориальных образований и вынос их границ в натуре после принятия соответствующего решения; разработка целевых программ мелиорации, рекультивации, борьбы с водной и ветровой эрозией почв и т. п.
    
    Перечисленная в Кодексе система мероприятий направлена также на осуществление земельного законодательства, что являлось назначением землеустройства по прежнему Кодексу.
    
    Основаниями всех перечисленных мероприятий по проведению землеустройства являются:
    
    решения федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления о проведении землеустройства;
    

    договоры о проведении землеустройства;

    судебные решения*.
_________________
    * См. Федеральный закон “О землеустройстве”.
    
    

    Проводя землеустройство, государство осуществляет управление землями независимо от того, в чьей собственности находятся земельные участки. Объектами землеустройства являются территории субъектов РФ, территории муниципальных образований и других административно-территориальных образований, территориальные зоны, земельные участки, а также части указанных территорий, зон и участков. Кадастр и мониторинг земель, зонирование и районирование территории создают науч-но-иформационную базу землеустройства.
    
    Не менее важным научно-иформационным источником землеустройства является земельно-правовая сторона организации производства предприятий и хозяйств, так как право собственности, владение и пользование землей предполагают ее рациональное использование и охрану.
    
    Землеустройство начинается там, где возникают вопросы о перераспределении земель, формировании землевладений и землепользований, и также по оформлению прав на владение и пользование землей*. Поскольку вопросы владения, пользования и распоряжения землей и другими природными ресурсами относятся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, указанный закон к полномочиям Российской Федерации в области регулирования проведения землеустройства относит:
___________________
    * Асташкин А. П. Роль землеустройства в ходе земельной реформы в Эстонии. В кн.: Теория и методы ведения земельного кадастра Российской Федерации. М., 2000. С. 8.

    
    установление порядка проведения землеустройства;

    координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления при проведении землеустройства;
    
    проведение землеустройства на землях, находящихся в федеральной собственности;
    

    принятие нормативных правовых актов о землеустройстве;

    установление порядка государственной экспертизы землеустроительной документации;
    
    организацию и осуществление контроля за проведением землеустройства;
    
    разработку, согласование и реализацию генеральной схемы землеустройства территории Российской Федерации;
    
    управление государственным фондом данных, полученных в результате проведения землеустройства;
    
    другие установленные федеральными законами полномочия Российской Федерации в области регулирования проведения землеустройства.
    
    1.3. Федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие землеустройство, перечислены в Указе Президента РФ “О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти”.
    
    Деятельность органов землеустроительной службы федеральных и их территориальных органов включает выполнение общегосударственных, отраслевых, ведомственных, внутрихозяйственных, межхозяйственных и иных функций. Так, в постановлением Правительства РФ от 19 августа 2004 г. N 418 (в ред. от 15 ноября 2006 г.) предусмотрено, что Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в сфере ведения кадастров объектов недвижимости, землеустройства, инвентаризации объектов градостроительной деятельности, государственной кадастровой оценки земель и государственного мониторинга земель, а также по государственному земельному контролю.
    
    Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости (далее - Агентство) осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы. В ведении Агентства находятся федеральные государственные унитарные предприятия, учреждения и иные организации.
    
    Агентство осуществляет свою деятельность во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.
    
    К основным полномочиям в установленной сфере деятельности Агентства отнесены, например, организация проведения территориального землеустройства в соответствии с решениями органов государственной власти, а также территориального землеустройства на землях, находящихся в федеральной собственности; подготовка землеустроительных материалов для установления государственной границы Российской Федерации, границ субъектов РФ и муниципальных образований; утверждение заключений экспертных комиссий при проведении экспертизы землеустроительной документации; утверждение карт (планов) и материалов межевания объектов землеустройства.

    Агентство осуществляет функции государственного заказчика федеральных целевых, научно-технических и инновационных программ и проектов в установленной сфере деятельности, а также иные полномочия в установленной сфере деятельности, если такие полномочия предусмотрены федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ или Правительства РФ.
    
    Порядок организации и осуществления контроля за проведением землеустройства регламентирован постановлением Правительства РФ от 26 апреля 2002 г. N 273 и Положением о Федеральном агентстве кадастра объектов недвижимости (п. 5.4.8).
    
    Контроль за проведением землеустройства осуществляется в целях обеспечения соблюдения юридическими лицами и гражданами при проведении землеустройства требований законодательства Российской Федерации, а также утвержденных в установленном порядке технических условий и требований проведения землеустройства.
    
    Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости и его территориальные органы обеспечивают контроль за: соблюдением требований законодательства Российской Федерации при проведении землеустройства, а также утвержденных в установленном порядке технических условий и требований проведения землеустройства; выполнением мероприятий по изучению состояния земель, а также по организации рационального использования и охраны земель при проведении землеустройства; выполнением предписаний по устранению допущенных при проведении землеустройства нарушений; передачей безвозмездно юридическими лицами и гражданами одного экземпляра подготовленной ими землеустроительной документации в государственный фонд данных, полученных в результате проведения землеустройства.
    
    Агентство и его территориальные органы в соответствии с Положением при осуществлении контроля за проведением землеустройства взаимодействуют с другими федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.
    
    Широкими полномочиями наделены должностные лица Агентства и его территориальных органов, уполномоченные на осуществление контроля за проведением землеустройства. Например, с целью реализации полномочий в установленной сфере деятельности они имеют право в установленном порядке запрашивать и получать сведения, необходимые для принятия решений по вопросам, отнесенным к компетенции Агентства; давать юридическим и физическим лицам разъяснения по таким вопросам; осуществлять контроль за деятельностью территориальных органов Агентства и подведомственных организаций; привлекать в установленном порядке для проработки вопросов в установленной сфере деятельности научные и иные организации, ученых и специалистов (для решения вопросов изучения состояния земель, территориального и внутрихозяйственного землеустройства, планирования и организации рационального использования и охраны земель и др.); создавать координационные, совещательные и экспертные органы (советы, комиссии, группы, коллегии) в установленной сфере деятельности; давать обязательные для юридических лиц и граждан предписания об устранении нарушений законодательства Российской Федерации при проведении землеустройства и устанавливать сроки для устранения нарушений; принимать в пределах своей компетенции меры по привлечению к административной ответственности лиц, виновных в нарушении законодательства Российской Федерации при проведении землеустройства, рассматривать дела об административных правонарушениях и налагать административные взыскания, а также направлять материалы о нарушении земельного законодательства Российской Федерации в правоохранительные органы и суды и др.*
_________________
    * Подробнее см. Указ Президента РФ от 12 августа 2002 г. N 885 “Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих”; постановление Правительства РФ от 29 октября 2002 г. N 777 “О перечне объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю”.

    
    Вместе с тем Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору, кроме случаев, установленных указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ.
    
    Контроль за проведением землеустройства осуществляется посредством проведения проверок и обследований, по результатам которых составляется акт установленной формы, подписываемый уполномоченным должностным лицом.
    
    Акт составляется в двух экземплярах, один из которых передается юридическому лицу или гражданину, осуществляющему проведение землеустройства, а другой хранится в Федеральном агентстве кадастра объектов недвижимости или в его территориальном органе.
    
    Министерство сельского хозяйства РФ, например, обязано оказывать содействие органам исполнительной власти субъектов РФ в организации рационального использования, воспроизводства и охраны земель (включая воспроизводство плодородия и сохранение почв), лесных, водных и других природных ресурсов в агропромышленном комплексе; организовывать во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти разработку и проведение в агропромышленном комплексе мероприятий по охране природных ресурсов и окружающей среды.
    
    Современное управление в сфере землепользования осуществляется путем функционирования ряда взаимодополняющих друг друга подсистем (кадастр, землеустройство, мониторинг, оценка, контроль). Землеустройство является важнейшим социально-экономическим и организационно-техническим механизмом управления в сфере землепользования, без которого невозможно рациональное использование и охрана земель. Землеустройство, включающее организационные, технические, правовые и иные аспекты, тем не менее имеет экономическую сущность. Оно затрагивает практически все аспекты землепользования, в том числе земли несельскохозяйственного назначения, т.е. носит межведомственный характер. Землеустройство можно воспринимать в качестве системы мер по управлению земельными ресурсами, включающей организацию как сельскохозяйственной, так и застроенной территории, создание благоприятной экологической среды и улучшение природных ландшафтов*.
_________________

  * Подробнее см.: Липски С. А. Проблемы управления сельскохозяйственным землепользованием в современной России. С. 70.
    

    Землеустроительные проекты составляются при участии заинтересованных собственников земли, землевладельцев, землепользователей и после утверждения переносятся в натуру (на местность) с обозначением границ земельных участков и полей севооборотов межевыми знаками установленного образца.
    
    Установленная в порядке землеустройства организация территории является обязательной для собственников земли, землевладельцев, землепользователей.
    
    В целях соблюдения требований Указа Президента РФ от 20 августа 1997 г. N 53 “О лицензировании геодезической и картографической деятельности в составе проектно-изыскательских работ, связанных с использованием земель”, приказа Госкомзема РФ от 18 марта 1997 г. N 16 “О лицензировании геодезической и картографической деятельности в составе проектно-изыскательских работ при проведении землеустройства и ведении государственного земельного кадастра” приказом бывшего Государственного Комитета РФ по земельным ресурсам и землеустройству от 3 марта 1998 г N 28 “Об организации конкурсов (торгов) на проведение проектно-изыскательских работ, связанных с использованием земель” дано указание территориальным органам, независимо от источников финансирования проводить конкурсы (торги) на выполнение проектно-изыскательских работ, связанных с использованием земель, обязательной публикацией информации об условиях и сроках проведения конкурсов (торгов) в газетах областного (республиканского, краевого, окружного) значения.
    
    За федеральным органом (отделом топографо-геодезического обеспечения Управления государственного земельного кадастра и регистрации недвижимости) остаются функции осуществления контроля за выполнением геодезических и картографических работ в составе государственного земельного кадастра и землеустройства и своевременное доведение до сведения Госземкадастрсъемки, РосНИИземпроекта и РосИМЗ о назначенных земельными территориальными органами конкурсах (торгах) на выполнение геодезических и картографических работ в составе государственного земельного кадастра и землеустройства и др.
    
    Объектом землеустроительной деятельности является в первую очередь земля как главное средство производства в сельском хозяйстве и как фактор градостроительства (особенно в случае межотраслевого перераспределения земель - при выбывании их из сферы сельскохозяйственного использования)*.
_________________

    * См.: Там же. С. 73.
  

    1.4. Землеустройство как система мероприятий по рациональной организации территории имеет три взаимосвязанных аспекта: экономический, юридический и технический. Экономический аспект заключается главным образом в организации земли как средства производства, юридический - в адекватном осуществлении прав собственности на землю и пользования ею. Технический аспект землеустройства выражается в проведении проектно-изыскательских, съемочных и обследовательских работ*.
_________________
    * Жариков Ю. Г., Улюкаев В. Х. Земельное право России: учеб. М.: Былина, 1997. С. 139.

    
    Федеральной целевой программой “Развитие земельной реформы в Российской Федерации на 1999-2002 годы” (далее - Программа)*, разработанной в соответствии с протоколом первого заседания “круглого стола” от 26 декабря 1997 г. N Пр-2212 и поручением Правительства РФ от 27 декабря 1997 г. N ВЧ-П1-41711, предусмотрено на втором этапе по ее реализации осуществление комплекса землеустроительных работ, связанных с правовым, экономическим и экологическим обоснованием перераспределения земель, консолидацией земельных участков крестьянских (фермерских) хозяйств и других сельскохозяйственных товаропроизводителей в целях обеспечения условий для их кооперирования, рационального использования и охраны земель, сохранения и повышения плодородия почв. При этом мероприятия по повышению плодородия почв и мелиорации земель должны осуществляться в рамках федеральной целевой программы “Повышение плодородия почв России” (“Плодородие”). Для осуществления земельных преобразований в рамках реализации Программы предусматривается:
_________________
    * СЗ РФ. 1999. N 27. Ст.3379.

    
    выявить неиспользуемые земли, подготовить каталоги земель, находящихся в фонде перераспределения;
    
    разработать землеустроительные проекты перераспределения земель, компактного размещения земельных участков новых форм хозяйствования с целью создания условий для их кооперирования в области производства, инженерного обустройства, передачи несельскохозяйственных угодий и участков под объектами недвижимости в собственность граждан и юридических лиц;
    
    провести землеустроительные мероприятия, направленные на выявление земель, не используемых сельскохозяйственными организациями, с целью обеспечения осуществления собственниками земельных долей прав по распоряжению ими;
    
    установить границы земельных массивов, соответствующих невостребованным земельным долям и земельным долям, собственники которых не реализовали свои права по распоряжению ими;
    
    составить дежурные карты ограничений использования земель и обременений (сервитутов) земель;
    
    разработать программы (схемы) защиты земель от деградации и других негативных явлений, консервации деградированных земель и их восстановления и положение о порядке перевода малопродуктивных угодий в другие виды угодий;

    установить (восстановить) в натуре границы вновь предоставленных и перерегистрируемых земельных участков;
    

уточнить и вынести в натуру черты городских и сельских поселений;

    установить границы территорий с особым правовым и природоохранным режимом использования земель.
    
    Следует разработать комплекс мер по содействию созданию частных землеустроительных организаций.
    
    Эти мероприятия предусмотрено проводить с использованием современных технологий выполнения землеустроительных работ (внедрением полевых портативных компьютеров, навигационных приборов и мобильных автоматизированных комплексов).
    
    Правовое обеспечение Программы определит участников землеустроительных отношений, порядок проведения землеустройства в городах и других поселениях, межевания земель и внутрихозяйственного землеустройства, взаимоотношения организаций, проводящих землеустройство, с заинтересованными лицами, формы государственного участия в проведении землеустроительных работ, порядок утверждения землеустроительных проектов.
    
    В научное обеспечение Программы входит разработка научных основ и методов землеустройства, охраны земель при переходе к новым формам землевладения и землепользования.
    
    Землеустройство по содержанию подразделяется на межхозяйственное (территориальное) и внутрихозяйственное.
    
    Межхозяйственное землеустройство имеет целью рациональную организацию территории нескольких собственников земли, землевладельцев, землепользователей, арендаторов.
    
    Проведение земельной реформы опиралось главным образом на действия межхозяйственного землеустройства, затрагивавших в основном земли сельскохозяйственного назначения, землепользования колхозов, совхозов, за счет которых создавались районные фонды перераспределения земель, расширялась территория поселений, формировались крестьянские (фермерские) хозяйства и проч.* Реформа позволяет определить целевое назначение земель, осуществить межотраслевое и внутриотраслевое распределение (перераспределение) земельных ресурсов.
_________________
    *  Носов С. И. Повышение роли землеустройства в осуществлении земельной реформы. В кн.:Землеустроительная наука - российским реформам. М., 2001. Т. 2. С. 222.
    
    
    С помощью межотраслевого землеустройства образуются новые и изменяются существующие землевладения и землепользования, разрабатываются мероприятия, обеспечивающие оптимальные межхозяйственные экономические связи. Решаются как общегосударственные, так и отраслевые, региональные и конкретные внутрихозяйственные задачи. Такое землеустройство осуществляется одновременно на территории всех затрагиваемых хозяйств. Предоставление земельных участков в собственность, аренду, пожизненное наследуемое владение, создание крестьянских (фермерских) хозяйств - все эти мероприятия требуют проведения межхозяйственного землеустройства. Меняется не только содержание, но и методы межхозяйственного землеустройства. Из командно-административного оно становится во многом мероприятием свободно-договорного характера, отражающим потребности и волеизъявление собственников, землепользователей, землевладельцев.

    При проведении внутрихозяйственного землеустройства выполняются: организация рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства, а также организация территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока, для обеспечения их традиционного образа жизни*.
_________________
    * Подробнее см. Федеральные законы “О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации”, “Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации” // СЗ РФ. 1999. N 18. Ст.2208; 2000. N 30. Ст.3122.

    
    Такие работы впервые были проведены в начале ХIХ в. в Германии, когда появилась потребность не только в землемерах (геометрах), но и в специалистах по землеустройству сельскохозяйственных земель*. Оно осуществляется на территории отдельного землепользования в рамках конкретных сельскохозяйственных предприятий, в том числе крестьянских хозяйств, арендаторов и включает в себя разработку мероприятий по улучшению сельскохозяйственных угодий, освоению новых земель, восстановлению и консервации земель, рекультивации нарушенных земель, защите земель от эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражения и других негативных воздействий, организации угодий и севооборотов, пастбищ, устройству территорий садов, виноградников, кормовых угодий; рациональному размещению производственных единиц и хозяйственных центров, внутренних дорог, внутрихозяйственных транспортных и иных коммуникаций и т. д.
_________________
    * Волков С. Н. Землеустройство за рубежом. В кн.: Землеустроительная наука - Российским реформам. Т. 1. С. 90.

         

    Внутрихозяйственное землеустройство - совершенно необходимое землеустроительное действие при восстановлении сельскохозяйственного производства. Рациональная организация территории крупных сельскохозяйственных предприятий возможна только на основе проектов внутрихозяйственного землеустройства. Межхозяйственное и внутрихозяйственное землеустройство консолидируется в непрерывный процесс организации территории сельских администраций*.
________________
    * Носов С. И. Повышение роли землеустройства в осуществлении земельной реформы. В кн.:Землеустроительная наука - российским реформам. Т. 2. С. 223.

    
    2. Говоря о документах, подготовленных в результате землеустройства (землеустроительная документация - это документы, полученные в результате проведения землеустройства), законодатель определяет, что они используются при ведении государственного земельного кадастра и мониторинга. Как следует из ст.19 Федерального закона “О землеустройстве”, к видам землеустроительной документации относятся:

    генеральная схема землеустройства территории Российской Федерации, схема землеустройства территорий субъектов РФ, схема землеустройства муниципальных образований и других административно-территориальных образований, схемы использования и охраны земель;
 
     проекты территориального землеустройства;

    материалы межевания объектов землеустройства;

    карты (планы) объектов землеустройства*;
_________________
    * В соответствии со ст.16 Федерального закона “О государственном земельном кадастре” кадастровая карта (план) представляет собой карту (план), на которой в графической и текстовой формах воспроизводятся сведения о земельном участке, его местоположении, территориальной зоне. Производные кадастровые карты (планы) воспроизводят в графической и текстовой формах обобщенные сведения о земельном фонде, об экономических, социальных, природных и иных связанных с землей процессах.

    
    проекты внутрихозяйственного землеустройства;

    проекты улучшения сельскохозяйственных угодий, освоения новых земель, рекультивации нарушенных земель, защиты земель от эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражения и других негативных воздействий;
    
    материалы геодезических и картографических работ, почвенных, геоботанических и других обследований и изысканий, оценки качества земель, инвентаризации земель;
    

    тематические карты и атласы состояния и использования земель.

    Федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ могут устанавливаться другие виды землеустроительной документации.
    
    Состав, содержание и правила оформления каждого вида землеустроительной документации регламентируются соответствующими техническими условиями и требованиями проведения землеустройства. Так, приказом бывшего Комитета РФ по земельным ресурсам и землеустройству от 16 апреля 1996 г. N 28 утверждена форма договора на выполнение проектных и изыскательских работ по землеустройству, земельному кадастру и мониторингу земель, которая введена в действие с 31 марта 1996 г.
    
    Порядок и технические условия разработки землеустроительной документации, ее оформления и выдачи определяются основными положениями землеустройства и другими нормативными актами по его регулированию, утвержденными Правительством РФ, инструкциями, указаниями, другими нормативно-техническими документами Федерального агентства кадастра объектов недвижимости, государственных органов исполнительной власти, местного самоуправления. Порядок согласования и утверждения землеустроительной документации устанавливается основными положениями, утвержденными Правительством РФ*.
_________________
    * Подробнее см.: Варламов А. А. и др. Государственное регулирование земельных отношений. М.: Колос, 2000. С. 138.

    
    Государственный фонд данных, полученных в результате проведения землеустройства, формируется на основе сбора, обработки, учета, хранения и распространения документированной информации о проведении землеустройства.
    
    Порядок создания и ведения государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства, а также порядок их использования определяется Правительством РФ.
    
    Землеустроительная документация, включенная в государственный фонд данных, полученных в результате проведения землеустройства, является федеральной собственностью и не подлежит приватизации.
    
    Граждане и юридические лица, осуществляющие проведение землеустройства, обязаны бесплатно передать экземпляр подготовленной ими землеустроительной документации в государственный фонд данных, полученных в результате проведения землеустройства (ст.24 Федерального закона “О землеустройстве”). Порядок использования данных, полученных в результате проведения землеустройства, определяется Правительством РФ.
    
    Как было сказано ранее, при образовании новых и упорядочении существующих объектов землеустройства составляются карты (планы) объектов землеустройства.
    
    Карта (план) объекта землеустройства - документ, отображающий в графической форме местоположение, размер, границы объекта землеустройства, границы ограниченных в использовании частей объекта землеустройства, а также размещение объектов недвижимости, прочно связанных с землей. Она составляется с использованием сведений государственного земельного кадастра, имеющегося картографического материала, материалов дистанционного зондирования, а также по данным измерений, полученных при съемке объекта землеустройства на местности или при его межевании.
    
    Карта (план) объекта землеустройства используется при нанесении его границ на соответствующую дежурную кадастровую карту (план) (см. ст.20 Федерального закона “О землеустройстве”).
    
    Тематические карты и атласы состояния и использования земель составляются для отображения в них характеристик состояния и использования земель, данных зонирования и природно-сельскохозяйственного районирования земель, определения мероприятий по организации рационального использования земель и их охраны.
    
    Землеустроительное дело включает в себя землеустроительную документацию в отношении каждого объекта землеустройства и другие касающиеся такого объекта материалы.
    
    Землеустроительное дело формируется и хранится в порядке, установленном нормативными правовыми актами Российской Федерации (см. ст.21, 22 Федерального закона “О землеустройстве”).
    
    Порядок согласования и утверждения землеустроительной документации, так же как и порядок проведения Государственной экспертизы землеустроительной документации, устанавливается Правительством РФ.
    
    В соответствии с п. 2 Положения о согласовании и утверждении землеустроительной документации, создании и ведении государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства (далее - Положение), утвержденного постановлением Правительства РФ от 11 июля 2002 г. N 514*, в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, землеустроительная документация в зависимости от вида подлежит согласованию с Федеральной службой земельного кадастра России (ныне Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости) и его территориальными органами, органами санитарно-эпидемиологического надзора, органами охраны памятников культуры, органами местного самоуправления.
_________________
   * СЗ РФ. 2002. N 28. Ст.2870.

    
    Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости и его территориальные органы обеспечивают проведение согласования: генеральной схемы землеустройства территории Российской Федерации; документации по вопросам землеустройства, разработанной в соответствии с решениями органов государственной власти; документации, касающейся земель, находящихся в федеральной собственности.
    
    Согласование иной землеустроительной документации с заинтересованными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления осуществляется ее разработчиком совместно с заказчиком в соответствии с договором о проведении землеустройства.
    
    Как следует из п.4 Положения, решение о согласовании или об отказе в согласовании землеустроительной документации принимается в течение 30 дней с даты представления всех необходимых материалов. Заявитель уведомляется о принятом решении в письменной форме (в случае отказа в согласовании - с указанием причин). Если уведомление не направлено в указанный срок, землеустроительная документация считается согласованной.
    
    В случаях, установленных законодательством Российской Федерации, землеустроительная документация до ее утверждения подлежит государственной экологической экспертизе и государственной экспертизе землеустроительной документации.
    
    Генеральная схема землеустройства территории Российской Федерации на основании п. 6 Положения утверждается Правительством РФ по представлению Федерального агентства кадастра объектов недвижимости, согласованному с органами исполнительной власти.
    
    Схемы землеустройства территорий субъектов РФ, схемы землеустройства территорий муниципальных образований и других административно-территориальных образований, схемы использования и охраны земель утверждаются соответствующими органами государственной власти и органами местного самоуправления при наличии необходимых согласований.
    
    Проекты территориального землеустройства, внутрихозяйственного землеустройства, улучшения сельскохозяйственных угодий, освоения новых земель, восстановления и консервации земель, рекультивации нарушенных земель, защиты земель от эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражения и от других негативных воздействий утверждаются собственниками земельных участков, землепользователями или землевладельцами указанных земель.

    Карты (планы) и материалы межевания объектов землеустройства, полученные при изучении состояния земель материалы геодезических и картографических работ, почвенных, геоботанических и других обследований и изысканий, оценки качества земель, инвентаризации земель, а также тематические карты и атласы состояния и использования земель утверждаются Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости и его территориальными органами после получения заказчиком землеустроительной документации необходимых согласований.
    
    В землеустроительной документации определяются обязательные для выполнения правообладателями земель мероприятия по обеспечению рационального использования и охраны земель, утверждаемые Федеральной службой земельного кадастра России или ее территориальными органами.
    
    Указанные мероприятия могут быть изменены только по решению утвердившего их органа (см. п. 10 Положения).
    
    Пунктами 11-16 регулируется порядок формирования фонда данных, информация о которых является открытой и общедоступной, за исключением сведений, отнесенных законодательством Российской Федерации к категории ограниченного доступа.
    
    Контроль за формированием фонда данных, использованием и обеспечением сохранности его документов осуществляется Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости с привлечением специалистов федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ.
    
    Государственная экспертиза землеустроительной документации осуществляется в соответствии с постановлением Правительства РФ от 4 апреля 2002 г. N 214 “Об утверждении Положения о государственной экспертизе землеустроительной документации”* в целях обеспечения соответствия этой документации исходным данным, техническим условиям и требованиям.
_________________
    * СЗ РФ. 2002. N 15. Ст.1432.

    Экспертиза осуществляется по решению органов государственной власти, органов местного самоуправления или по инициативе заинтересованных лиц.
    
    Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости обеспечивает соблюдение единого порядка организации и осуществления экспертизы, выборочную проверку проведения экспертизы ее территориальными органами и координирует их деятельность в области экспертизы.
    

    Кроме того, Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости организует проведение экспертизы следующей землеустроительной документации:
    
    генеральной схемы землеустройства территории Российской Федерации;
    
    документации по вопросам землеустройства, разработанной в соответствии с решениями органов государственной власти;
    
    документации, касающейся земель, находящихся в федеральной собственности.
    
    Проведение экспертизы остальной землеустроительной документации организуют территориальные органы Федерального агентства кадастра объектов недвижимости. Заключение экспертной комиссии утверждается Агентством или его территориальным органом и вместе с копией приказа о его утверждении направляются заказчику экспертизы в течение пяти дней с даты подписания приказа.
    
    

Комментарий к статье 69. Организация и порядок проведения землеустройства  

    1. Организация землеустройства регламентирована семью пунктами настоящей статьи.

    В Кодексе перечисляются лица, по инициативе которых проводится землеустройство, что входит в первую стадию землеустроительного процесса. К ним относятся уполномоченные федеральные исполнительные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления*.
________________
    * См. например, постановление Правительства РФ от 2 февраля 1996 г. N 105 (в ред. от 21 августа 2000 г.) “Об утверждении Положения о порядке установления границ землепользований в застройке городов и других поселений” // СЗ РФ. 1996. N 6. Ст.592; п. 4 ст.34 ЗК РФ и др.

    
    При этом, как следует из текста Кодекса, не исключается разработка землеустроительных проектов по инициативе собственников, землевладельцев, землепользователей, заключающих договоры о проведении землеустройства. Например, проектов по устройству территории, коренному улучшению и охране земельных участков от оползней, подтопления, селей, засоления. В данном случае землеустройство производится как государственными, так и другими (коммерческими) землеустроительными организациями.
    
    Кроме того, новый Кодекс предусматривает проведение землеустройства по решению суда. Вместе с тем из числа инициаторов возбуждения ходатайства о проведении каких-либо землеустроительных действий Кодекс исключил арендаторов.
    
    Землеустройство осуществляется в основном за счет средств государственного бюджета государственными землеустроительными органами. Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости организует проведение территориального землеустройства в соответствии с решениями органов государственной власти, а также территориального землеустройства на землях, находящихся в федеральной собственности.
    
    В своей работе территориальные органы Агентства руководствуются, помимо законодательства, нормативными правовыми актами (инструкции, методические и нормативно-технические документы) Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по вопросам организации и проведения землеустройства. Организация проведения землеустройства является одной из основных задач Федерального агентства кадастра объектов недвижимости*.
_________________
    * См. постановления Правительства РФ “Об утверждении положения о федеральном агентстве кадастра объектов недвижимости”; “Вопросы Федерального агентства кадастра объектов недвижимости”.

    После возбуждения ходатайства о проведении землеустроительного действия необходимо соблюсти шесть других взаимосвязанных и последовательных стадий: подготовительные работы по изучению условий и подготовку соответствующей информации и материалов для составления проекта, разработку прогнозов, схем, проектов землеустройства; составление проекта землеустройства; рассмотрение и утверждение проектной документации; перенесение проектов в натуру (на местность); оформление и выдачу землеустроительных материалов и документов; осуществление авторского надзора за выполнением проектов землеустройства собственниками земли, землевладельцами, землепользователями.

    Разработчики несут ответственность за качество и экологическую безопасность мероприятий, предусмотренных в проектах землеустройства. Основным правовым документом, регулирующим отношения участников землеустроительной деятельности, является договор.
    
    2. Землеустройство проводится в обязательном порядке только в случаях, предусмотренных комментируемым Кодексом и федеральными законами. Так, п. 4 ст.34 Кодекса обязывает орган местного самоуправления или по его поручению соответствующую землеустроительную организацию, с учетом зонирования территорий, в месячный срок обеспечивать изготовление проекта границ земельного участка и его утверждение. Основанием являются заявления граждан, заинтересованных в предоставлении или передаче земельных участков в собственность или аренду их земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей, не связанных со строительством, либо обращения исполнительного органа государственной власти.
    
    По ст.3 Закона “О землеустройстве” землеустройство проводится в обязательном порядке в случаях:
    

   изменения границ объектов землеустройства;

    предоставления и изъятия земельных участков;

    определения границ ограниченных в использовании частей объектов землеустройства;
    
    перераспределения используемых гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства;
    
    выявления нарушенных земель, а также земель, подверженных водной и ветровой эрозии, селям, подтоплению, заболачиванию, вторичному засолению, иссушению, уплотнению, загрязнению отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражению и другим негативным воздействиям;
    
    проведения мероприятий по восстановлению и консервации земель, рекультивации нарушенных земель, защите земель от эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражения и других негативных воздействий.
    
    По порядку, установленному ЗК РФ (ст.30-36), землеустройство проводится также при предоставлении земельных участков для различных целей.
    
    Согласно ст.30 ЗК РФ при проведении работ по формированию земельного участка в обязательном порядке проводится подготовка проекта границ земельного участка и установление его границ на местности.
    
    Информация о проведении землеустройства формирует государственный фонд данных, который является федеральной собственностью и не подлежит приватизации. Сведения о землеустройстве носят открытый характер, за исключением сведений, составляющих государственную тайну, и сведений, относящихся к личности собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев или арендаторов земельных участков. Законом РФ от 21 июля 1993 г. N 5485-1 (в ред. от 22 августа 2004 г.) “О государственной тайне”* (ст.2) под государственной тайной понимаются защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации.
_________________
    * СЗ РФ. 1997. N 41. Ст.8220-8235.

    
    Перечень сведений, отнесенных к государственной тайне, а также наименования государственных органов, наделенных полномочиями по распоряжению сведениями, отнесенными к государственной тайне, утверждены Указом Президента РФ от 30 ноября 1995 г. N 1203 с изменениями и дополнениями от 11 февраля 2006 г.* Постановлением Правительства РФ от 4 сентября 1995 г. N 870** утверждены правила отнесения сведений, составляющих государственную тайну, к различным степеням секретности.
_________________
    * СЗ РФ. 1995. N49. Ст.4775.

_________________
    ** СЗ РФ. 1995. N 37. Ст.3619.

    
    Документированная информация о проведении землеустройства включается в состав документов государственного земельного кадастра.
    
    4. К обязанностям землеустроителей отнесено оповещение в письменной форме не позднее чем за семь календарных дней до начала землеустроительных работ лиц, права которых могут быть затронуты при их проведении. ЗК РФ не уточняет, при проведении каких видов работ заинтересованные лица обязаны получить извещение о начале землеустроительных работ. Вместе с тем Кодекс предусматривает, что заинтересованные лица вправе обжаловать действия, ущемляющие их права и законные интересы, в установленном порядке*. Данная статья ЗК РФ корреспондируется со ст.17 Закона “О землеустройстве”, предусматривающей необходимость согласования землеустроительных действий со смежными землепользователями.
_________________
    * Подробнее см., например, арбитражно-процессуальное, гражданско-процессуальное законодательство, Закон РФ от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 (в ред. от 14 декабря 1995 г.) “Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан”, с изменениями // Ведомости РФ. 1993. N 19. Ст.685; СЗ РФ. 1995. N 51. Ст.4970; постановления Пленума Верховного Суда РФ от 21 декабря 1993 г. N 10 “О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан”, Пленумов ВС и ВАС РФ от 1 июля 1996 г. N 6/8 “О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса РФ” // Сборник постановлений Пленумов по гражданским делам. М.: Проспект, 2000.

 
    
    Возможность судебной защиты нарушенных земельных прав предусмотрена также ст.11 ГК РФ. В зависимости от подведомственности дел, установленной процессуальным законодательством, она осуществляется судом, арбитражным судом или третейским судом. Защита земельных прав может осуществляться и в административном порядке, но только в случаях, предусмотренных законом. При этом принятое в административном порядке решение может быть обжаловано в суд.

    Однако отсутствие при проведении землеустроительных работ надлежащим образом извещенных лиц не является препятствием для проведения землеустройства.
    

   5. Пункт 5 комментируемой статьи обязывает бывших собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов обеспечить доступ к земельным участкам для проведения землеустройства после изъятия у них, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных и муниципальных нужд. При этом в соответствии со ст.6 ЗК РФ гарантии, предусмотренные настоящей статьей, должны быть соблюдены при изъятии, в том числе выкупе, не только всего земельного участка, но и его части.

    6. До 9 февраля 2002 г. землеустройство проводилось государственными проектными организациями, другими предприятиями и физическими лицами, получившими лицензию на проведение этих работ. Данное требование относилось и к гражданам, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица. Таким образом, устанавливалась специальная правоспособность субъекта заниматься отдельными видами деятельности только на основании специального разрешения*.
_________________
    * Варламов А. А. и др. Государственное регулирование земельных отношений. С. 134.

    
    Как следует из п. 5 комментируемой статьи и Закона “О землеустройстве”, землеустроительные работы могут осуществляться юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями без специальных разрешений (лицензий), если иное не предусмотрено федеральными законами.

    Вступивший в действие Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ “О лицензировании отдельных видов деятельности” (в ред. от 27 июля 2006 г.)* землеустроительные работы, на осуществление которых требуется лицензия, не предусмотрел.
________________
    * СЗ РФ. 2001. N 33 (ч. I). Ст.3430.

         
    Вместе с тем согласно ст.17 названного Закона и не отмененному Федеральному закону от 26 декабря 1995 г. N 209-ФЗ “О геодезии и картографии”* (в ред. от 3 июня 2005 г.) лицензированию подлежат геодезическая и картографическая деятельность в составе проектно-изыскательской деятельности при проведении землеустройства и ведении государственного земельного кадастра. Однако многие землеустроительные мероприятия не относятся к геодезическим и картографическим работам специального (отраслевого) назначения и могут проводиться без лицензии (см. Закон “О землеустройстве”).
_________________
    * СЗ РФ. 1996. N 1. Ст.2.

 
    
    Осуществление гражданами и юридическими лицами геодезической и картографической деятельности без соответствующих лицензий либо с нарушением условий, указанных в этих лицензиях, влечет за собой ответственность, установленную законодательством Российской Федерации.

    Бывшая Федеральная служба земельного кадастра России не только лицензировала в установленном порядке геодезическую и картографическую деятельность в составе проектно-изыскательской деятельности при проведении землеустройства и ведении государственного земельного кадастра, но и проверяла выполнение лицензионных условий, принимала меры к нарушителям (см. отмененное постановлением Правительства РФ от 11 января 2001 г. N 22*).
_________________
    * СЗ РФ. 2001. N3. Ст.251.

      
    Постановлением Правительства РФ от 31 июля 2003 г. N 468 “О внесении изменений в положение о Федеральной службе земельного кадастра России”* признан утратившим силу подп. 36 п. 6 Положения о Федеральной службе земельного кадастра России**, который наделял данную службу правом лицензировать в установленном порядке геодезическую и картографическую деятельность в составе проектно-изыскательской деятельности при проведении землеустройства и ведении государственного земельного кадастра.
_________________
    * Утратил силу в связи с изданием постановления Правительства РФ от 28 июля 2005 г. N 455.

_________________
    ** СЗ РФ. 2003. N 32. Ст.3229.

         
    7. Пункт 7 комментируемой статьи следует рассматривать вместе со ст.2 Кодекса, предусматривающей соотношение нормативных правовых актов в зависимости от того, каким органом они приняты и какой юридической силой обладают. Основополагающим федеральным законом на сегодняшний день, регулирующим порядок проведения землеустройства, является Закон “О землеустройстве”, согласно ст.5 которого к полномочиям Российской Федерации в области регулирования проведения землеустройства относится управление государственным фондом данных, полученных в результате проведения землеустройства, другие установленные федеральными законами полномочия Российской Федерации в области регулирования проведения землеустройства (см. ст.21, 22 данного Закона). Кроме того, порядок проведения землеустройства может быть установлен законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.
    
    Установленные в процессе землеустройства порядок использования и целевое назначение земель, организация территории, мероприятия по поддержанию устойчивости ландшафтов и охране земель являются обязательными для всех землепользователей, землевладельцев, а также органов государственной власти*.
_________________
    * Пронин В. В. Землеустроительная наука - российским реформам. Т. 2. М., 2001. С. 257.

    
    Споры, возникающие при проведении землеустройства, разрешаются в соответствии с законодательством Российской Федерации (см. выше).

Комментарий к статье 70. Государственный земельный кадастр

    1. Комментируемая статья отличается от прежних двух статей ЗК 1991 г. тем, что акцент сделан на неразрывную связь земельного участка с расположенной на нем недвижимостью, их местоположение. Во всем остальном понятие государственного земельного кадастра, по существу, не изменилось - это систематизированный свод документированных всесторонних сведений об объектах и субъектах государственного кадастрового учета. При этом ЗК РФ закрепляет основные положения о государственном земельном кадастре.

    Федеральный закон от 2 января 2000 г. N 28-ФЗ (в ред. от 30 июня 2006 г.) “О государственном земельном кадастре”* (далее - Закон о ГЗК) несколько иначе раскрывает понятие государственного кадастрового учета земельных участков, в которое включает описание и индивидуализацию в Едином государственном реестре земель земельных участков, в результате чего каждый земельный участок получает такие характеристики, которые позволяют однозначно выделить его из других земельных участков и осуществить его качественную и экономическую оценку, с присвоением каждому земельному участку кадастрового номера (см. постановлением Правительства РФ от 6 сентября 2000 г. N 660 **.
_________________
    * СЗ РФ. 2000. N 2. Ст.149. Изменения, внесенные Федеральным законом от 30 июня 2006 г. N 93-ФЗ, вступили в силу с 1 сентября 2006 г.

_________________
    **  СЗ РФ. 2000. N 37. Ст.3726.

    Анализируя определения государственного земельного кадастра, содержащиеся в ЗК РФ, Законе о ГЗК и других актах, трудно не согласиться с мнением Л. П. Фоминой о том, что ГЗК создает юридически значимую информационную основу, необходимую для охраны права собственности и иных прав на землю, для обеспечения и развития земельного оборота (в частности, земельного рынка), а также для основанного на законе и юридически достоверных данных необходимого государственного “вмешательства” в отношении земельной собственности с целью обеспечения тем самым реализации ее “социальной функции”. Данные земельного кадастра используются для определения платежей за земельные участки и оценки стоимости самой земли*.
_________________
    * Фомина Л. П. Государственное регулирование и право собственности на землю в сельском хозяйстве // Право собственности на землю в сельском хозяйстве Российской Федерации. М., 1996. С. 118.
    
    
    Итак, согласно ст.4 Закона о ГЗК государственный земельный кадастр создается и ведется в целях информационного обеспечения:
    
    государственного и муниципального управления земельными ресурсами;
    

    государственного контроля за использованием и охраной земель;

    мероприятий, направленных на сохранение и повышение плодородия земель;
    
    государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним;
    

    землеустройства;

    экономической оценки земель и учета стоимости земли в составе природных ресурсов;
    

    установления обоснованной платы за землю;

    иной связанной с владением, пользованием и распоряжением земельными участками деятельности, в частности с обеспечением кадастровой информацией при совершении сделок. Наряду с гражданским и земельным законодательством достоверная кадастровая информация усиливает защищенность правовой системы сделок с земельными участками.
    
    Цели земельного кадастра содержатся, например, в постановлении Правительства РФ от 26 июня 1999 г. N 694 “О федеральной целевой программе развития земельной реформы в Российской Федерации на 1999-2002 годы”: государственный земельный кадастр ведется в целях планирования рационального использования и управления земельными ресурсами, оценки земель, установления всех видов платежей за землю и налогообложения земли и недвижимости, государственного контроля за использованием и охраной земель, государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, а также поддержки гражданского оборота земли и недвижимости.
    
    На первом этапе реализации Программы к основным мероприятиям в этой области отнесены:
    
    разработка отвечающей современным требованиям законодательной и нормативно-технической базы системы ведения государственного земельного кадастра;
    
    проведение кадастрового зонирования территории России в целях присвоения объектам недвижимости уникальных кадастровых номеров;
    
    обеспечение единого порядка ведения государственного земельного кадастра во всех субъектах РФ и муниципальных образованиях;
    
    формирование в рамках государственного земельного кадастра информационной базы о федеральных землях, землях субъектов РФ и муниципальных образований;
    
    обеспечение доступа граждан и юридических лиц к кадастровой информации, установление принципов оплаты за ее получение;
    
    внедрение программно-технических комплексов, обеспечивающих автоматизацию ведения земельного кадастра;
    
    разработка и опытная эксплуатация системы передачи кадастровых данных на основе единых общероссийских стандартов, форматов обмена данными, классификаторов и технологических процедур;
    
    организация взаимодействия государственного земельного кадастра с отраслевыми кадастрами (градостроительным, лесным, водным и др.) на основе единых принципов, форм и процедур;
    
    разработка и организация системы защиты информации от несанкционированного доступа, обеспечение безопасности баз кадастровых данных на основе обязательной сертификации используемого оборудования и программного обеспечения.
    
    На втором этапе реализации Программы предусматриваются следующие мероприятия:
    
    введение в городах и других поселениях единой системы идентификации земельных участков и иных объектов недвижимости;
    
    завершение создания системы передачи кадастровых данных и обеспечение на этой основе периодического уточнения данных государственного земельного кадастра;
    
    создание государственного кадастра недвижимости Российской Федерации путем интеграции государственного земельного кадастра и других отраслевых баз данных о недвижимости;
    
    создание информационной базы данных о федеральных землях, землях субъектов РФ и землях муниципальных образований.
    
    Из текста ст.4 Закона о ГЗК и постановления Правительства РФ видна учетная функция земельного кадастра (не порождающая факт установления, перехода или прекращения прав на земельный участок). По ст.1 Закона о ГЗК государственный кадастровый учет земельных участков -описание и индивидуализация в Едином государственном реестре земель земельных участков, в результате чего каждый земельный участок получает такие характеристики, которые позволяют однозначно выделить его из других земельных участков и осуществить его качественную и экономическую оценки. Комментируемая статья ЗК РФ к объектам кадастрового учета относит также и прочно связанные с земельными участками объекты недвижимого имущества. Государственный кадастровый учет земельных участков сопровождается присвоением каждому земельному участку кадастрового номера. В отличие от специализированных земельных органов учреждения юстиции осуществляют государственную регистрацию, т.е. вносят соответствующие записи в единый государственный реестр (ЕГРП), на основании п. 2 ст.131 ГК РФ, Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ “О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним”* (в ред. от 4 декабря 2006 г.), используя данные земельного кадастра. Система регистрации прав также создана для обеспечения правовой защиты оборота недвижимости. Что же касается земельного кадастра, то это свод достоверных данных о натурном описании объекта недвижимости. Будучи источником информационного обмена, сведения государственного земельного кадастра используются при осуществлении государственной регистрации недвижимости, специальной регистрации или учета отдельных видов недвижимого имущества, природных ресурсов и иных объектов, подлежащих регистрации или учету в соответствии с законодательством Российской Федерации.
________________      

     * СЗ РФ. 1997. N 30. Ст.3594.

    
    В свою очередь, органы, осуществляющие государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, органы (организации), осуществляющие специальную регистрацию или учет отдельных видов недвижимого имущества, природных ресурсов и территориальных зон, в соответствии с п. 3 ст.7 Закона о ГЗК также обязаны бесплатно в десятидневный срок представлять информацию о зарегистрированных правах, наличии объектов недвижимого имущества, прочно связанных с земельными участками, и территориальных зонах органам, осуществляющим деятельность по ведению государственного земельного кадастра, в необходимом объеме. Другими словами, необходимо взаимодействие регистрирующего органа и органа кадастрового учета во избежание расхождений в учетных данных по конкретному объекту недвижимости.
    
    На органы, осуществляющие деятельность по ведению государственного земельного кадастра, возложена также обязанность предоставлять сведения государственного земельного кадастра заинтересованному лицу, предъявившему удостоверение личности и заявление в письменной форме (юридическому лицу - документы, подтверждающие государственную регистрацию данного юридического лица и полномочия его представителя).
    
    Порядок предоставления сведений государственного земельного кадастра определяется постановлением Правительства РФ от 2 декабря 2000 г. N 918 (в ред. от 27 мая 2006 г.) “Об утверждении Правил предоставления сведений государственного земельного кадастра”*.
_________________
    * СЗ РФ. 2000. N 50. Ст.4899.

    
    Деятельность по ведению государственного земельного кадастра осуществляется в соответствии с принципами:
    
    единства системы и технологии ведения государственного земельного кадастра на всей территории Российской Федерации;
    
    непрерывности внесения в государственный земельный кадастр изменяющихся характеристик земельных участков;
    
    открытости сведений государственного земельного кадастра, за исключением сведений, отнесенных законодательством Российской Федерации к категории ограниченного доступа;
    
    сопоставимости и совместимости сведений государственного земельного кадастра со сведениями, содержащимися в других государственных и иных кадастрах, реестрах, информационных ресурсах.
    
    Статьей 7 установлен принцип обязательности кадастрового учета земельных участков. Указанную норму необходимо применять с учетом Федерального закона “О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним” (п. 4 ст.18 и п. 2 ст.20).
    

    Государственному кадастровому учету подлежат земельные участки, расположенные на территории Российской Федерации, независимо от форм собственности на землю, целевого назначения и разрешенного использования земельных участков.
    
    Сведения о существующих и прекративших существование земельных участках, вносимые в Единый государственный реестр земель, включают указания на кадастровый номер каждого земельного участка, его местоположение, границы, площадь, категорию земель и разрешенное использование, зарегистрированные вещные права и ограничения (обременения), экономические характеристики, в том числе размеры платы за землю, качественные характеристики, в том числе показатели состояния плодородия земель (для отдельных категорий земель), наличие объектов недвижимого имущества (см. п. 2 ст.14 Закона о ГЗК)*. Возникновение и прекращение существования земельного участка как объекта государственного кадастрового учета наступает с даты внесения соответствующей записи в Единый государственный рееестр земель.
_________________
    * См.: Краснова И. О. Земельное право. М.: Юристъ, 2001. С. 94.

 
    
    Порядок формирования и поступления сведений в государственный земельный кадастр установлен ст.17 Закона о ГЗК:
    
    на всей территории Российской Федерации ведение государственного земельного кадастра осуществляется по единой методике и представляет собой последовательные действия по сбору, документированию, накоплению, обработке, учету и хранению сведений о земельных участках;
    
    сведения о состоянии и об использовании земельных участков, их площадях, местоположении, экономических и качественных характеристиках вносятся в документы государственного земельного кадастра на основании данных о межевании земельных участков, сведений, представленных правообладателями земельных участков, результатов проведения топографо-геодезических, картографических, мониторинговых, землеустроительных, почвенных, геолого-геоморфологических и иных обследований и изысканий. В отношении каждой категории земель применяется определенный перечень сведений о земельных участках;
    
    сведения о правах на земельные участки и об ограничениях (обремене-ниях) этих прав вносятся в Единый государственный реестр земель на основании сведений Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним, а также на основании иных документов о правах на земельные участки, являющихся юридически действительными на момент внесения указанных сведений в государственный земельный кадастр.
    
    сведения об экономических характеристиках земельных участков вносятся в документы государственного земельного кадастра на основании данных государственной кадастровой и иной оценки земель и положений нормативных правовых актов органов государственной власти и органов местного самоуправления;
    
    единый государственный реестр земель и кадастровые дела подлежат вечному хранению, их уничтожение и изъятие не допускаются;
         
    порядок хранения иных документов государственного земельного кадастра устанавливается Правительством РФ;
    
    основные документы государственного земельного кадастра подлежат страхованию в установленном порядке и т. д.
    
    2. Государственный кадастровый учет земельных участков проводится по месту их нахождения в обязательном порядке на всей территории Российской Федерации по единой системе (методике) и представляет собой последовательные действия по сбору, документированию, накоплению, обработке, учету и хранению сведений о земельных участках.
    
    Государственный земельный кадастр ведется органами исполнительной власти в ходе осуществления государственного управления земельными ресурсами. Сбор данных производится в процессе инвентаризации и мониторинга земель, государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, инспекционного контроля, землеустройства.
    
    В соответствии с Указом Президента РФ “О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти”, постановлениями Правительства РФ  “Вопросы Федерального агентства кадастра объектов недвижимости”; “Об утверждении положения о федеральном агентстве кадастра объектов недвижимости” Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости и его территориальные органы осуществляют функции, в частности, по оказанию государственных услуг в сфере ведения кадастров объектов недвижимости, государственной кадастровой оценки земель. Аналогичная норма сохранена в приказе Росземкадастра от 17 августа 2000 г. N 10 “О территориальных органах и подведомственных организациях федеральной службы земельного кадастра России”, по которой предусмотрено считать территориальные органы упраздненного Государственного комитета РФ по земельной политике территориальными органами Федеральной службы земельного кадастра России (ныне Федерального агентства кадастра объектов недвижимости) в субъектах РФ (комземы). В ведении Агентства действуют унитарные государственные предприятия и государственные учреждения.
    
    Как следует из указанных выше постановлений Правительства РФ Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг, т.е. осуществляющим специальные (исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и др.) функции по ведению кадастров объектов недвижимости (включая земельный), землеустройства, инвентаризации объектов градостроительной деятельности, государственной кадастровой оценки земель и государственного мониторинга земель, а также по государственному земельному контролю. Агентство осуществляет свои полномочия как непосредственно, так и через территориальные органы.
    
    В пределах своей компетенции в области государственного управления государственным имуществом и участия в проведении земельной реформы Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости:

    организует создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов градостроительной деятельности;
    
    осуществляет ведение государственного земельного кадастра, государственного градостроительного кадастра и государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства;
    
    осуществляет государственную кадастровую оценку земель и представление ее результатов в соответствии с законодательством Российской Федерации;
    
    осуществляет предоставление заинтересованным лицам сведений государственного земельного кадастра и сведений об объектах градостроительной деятельности;
    
    осуществляет специальные функции по ведению государственного кадастрового учета расположенных на земельных участках и прочно связанных с ними объектов недвижимого имущества в части внесения сведений об их наличии в Единый государственный реестр земель;
    
    устанавливает состав документов государственного земельного кадастра и порядок их ведения;
    
    осуществляет в установленном порядке кадастровое деление территории Российской Федерации и присваивает кадастровые номера земельным участкам как объектам кадастрового учета;
    
    обеспечивает ведение Единого государственного реестра земель, а также хранение этого реестра и кадастровых дел;
    
    осуществляет выдачу планов (чертежей) границ земельных участков, предоставляет в установленном порядке сведения, занесенные в государственный земельный кадастр. В пределах своей компетенции имеет право, например, проводить проверки достоверности сведений, вносимых в кадастровую документацию, и использования земель независимо от их ведомственной принадлежности и видов прав на земельные участки, давать обязательные для исполнения юридическими и физическими лицами предписания об устранении нарушений земельного законодательства Российской Федерации и т. д.
    
    Указом Президента РФ “О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти”, постановлениями Правительства РФ от 8 апреля 2004 г. N 202 (в ред. от 17 июля 2006 г.), от 19 августа 2004 г. N 418, от 8 апреля 2004 г. N 200 “Вопросы Федерального агентства по управлению федеральным имуществом”* Федеральному агентству по управлению федеральным имуществом переданы правоприменительные функции, функции по оказанию государственных услуг и управлению имуществом упраздненного Министерства имущественных отношений РФ, которое как федеральный орган исполнительной власти проводило единую государственную политику в области имущественных и земельных отношений. Так, во исполнение своих полномочий совместным Письмом бывших Министерства имущественных отношений РФ от 4 ноября 2000 г. N ДА-17/7554 и Федеральной службы земельного кадастра России от 3 ноября 2000 г. N СС-1000 определен Порядок заполнения учетной формы “Сведения о земельных участках, закрепленных за государственными унитарными предприятиями и государственными учреждениями федеральной формы собственности”.
_________________
    * СЗ РФ. 2004. N 15. Ст.1492.

    
    Объектом кадастрового учета выступают отдельные земельные участки, которые в данном случае рассматриваются как часть поверхности земли (в том числе поверхностный почвенный слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке уполномоченным государственным органом, а также все, что находится над и под поверхностью земельного участка, если иное не предусмотрено федеральными законами о недрах, об использовании воздушного пространства и иными федеральными законами (подробнее понятие территориальной зоны см. в Законе о ГЗК).
    
    Итак, природоресурсовые кадастры являются одной из форм учета. “Представляя собой свод систематизированных данных о природных ресурсах, используемый в качестве инструмента управления, в процессе которого складываются экономические отношения, кадастр составляет экономическую категорию”*.
_________________
    * Петрова Т. В. Правовые проблемы экономического механизма охраны окружающей среды. М.: ЗЕРЦАЛО, 2000.

    3. Кадастровый учет земель состоит из последовательно совершаемых и взаимосвязанных действий уполномоченных государственных органов по сбору, систематизации и обобщению информации, сведений и документов о земельных участках, а также занесению такой информации, сведений и документов в специальную информационную систему - государственный земельный кадастр*.
_________________
    * Краснова И. О. Земельное право. С. 91.

         
    Подход действующего законодательства акцентирован на процедуре ведения учета на различных уровнях, формах учета, учетных функциях государственных органов, обязанностях природопользователя по предоставлению исходных учетных данных, правах различных субъектов на получение информации об объектах учета и условиях ее предоставления и проч.*.
_________________
    * Колотинская Е. Н. Правовые проблемы теории государственных кадастров природных ресурсов в СССР. Автореферат дис. докт. юрид. наук. М.,1988. С. 12-13.

              
    Государственный земельный кадастр содержит необходимые, достоверные сведения о правовом режиме земель в Российской Федерации, кадастровой стоимости, местоположении, размерах земельных участков и прочно связанных с ними объектов недвижимого имущества. В государственный земельный кадастр включается информация о субъектах прав на земельные участки.
    
    В соответствии с Законом о ГЗК, постановлением Правительства РФ от 11 июля 2002 г. N 514 и др. в государственном реестре земель должны содержаться сведения о кадастровых номерах земельных участков, экономических характеристиках, качественных характеристиках земель.
    
    Другими словами, перечень, содержащийся в п. 1 комментируемой статьи, не является исчерпывающим.
    
   Указанные сведения содержатся в государственном земельном кадастре в объеме, необходимом для наиболее эффективного осуществления государственного управления земельными ресурсами, обеспечения защиты всех участников земельных отношений.
    
    Статья 13 Закона о ГЗК подразделяет документы государственного земельного кадастра на основные, вспомогательные и производные.
    
    К основным документам государственного земельного кадастра Закон о ГЗК относит: Единый государственный реестр земель; кадастровые дела и дежурные кадастровые карты (планы). Некоторые авторы в эту группу относят и журналы учета кадастровых номеров*.
_________________
    * См.: Варламов А. А. и др. Земельный кадастр: учебно-практическое пособие. М.: ГУЗ, 2001.

 
    
    К вспомогательным документам государственного земельного кадастра относятся книги учета входящих документов, книги учета выданных сведений и каталоги координат пунктов опорной межевой сети.
    
    К производным документам государственного земельного кадастра относятся документы, содержащие перечни земель, находящихся в собственности РФ, субъектов РФ, муниципальных образований, доклады о состоянии и об использовании земельных ресурсов, статистические отчеты, аналитические обзоры, производные кадастровые карты (планы), справки в налоговую инспекцию, иные справочные и аналитические документы.
    
    Состав документов государственного земельного кадастра и порядок их ведения устанавливаются Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости (см. Письма Федеральной службы земельного кадастра России от 2 августа 2001 г. N ВК/433 “О разъяснении порядка оформления документов ГЗК”; от 2 августа 2001 г. N В К/434 “Разъяснения о порядке оформления документов ГЗК”; от 2 августа 2001 г. N ВК/435 “О порядке оформления документов ГЗК”* и др.
_________________
    * Российская Бизнес-газета. 2001. N 33.

    
    Технические правила подготовки и оформления сведений о земельных участках, кадастровый учет которых проводился до вступления в силу Федерального закона “О государственном земельном кадастре”, к отражению в государственном реестре земель кадастрового района и на дежурной кадастровой карте содержатся в указаниях для территориальных органов Росземкадастра по проведению работ по инвентаризации сведений о ранее учтенных земельных участках, утвержденных бывшим Рос-земкадастром 10 апреля 2001 г.
    
    В частности, в указаниях содержится разъяснение о том, что “подготовка сведений о ранее учтенных земельных участках к внесению в государственный реестр земель кадастрового района и дежурную кадастровую карту заключается в инвентаризации имеющихся в распоряжении территориальных органов Росземкадастра (ныне Федерального агентства кадастра объектов недвижимости) документированных сведений о земельных участках с составлением выписки из государственного земельного кадастра обо всех ранее учтенных земельных участках, расположенных в пределах одного конкретного кадастрового квартала (далее - инвентаризационная опись)”. В свою очередь, инвентаризационная опись представляет собой сложный документ, состоящий из перечня ранее учтенных земельных участков, инвентаризационного плана (схемы, чертежа) земельных участков в квартале и каталога координат точек границ земельных участков в квартале, скомплектованных в отдельное инвентаризационное дело. В перечень ранее учтенных земельных участков включаются сведения, подлежащие отражению (внесению) в государственный реестр земель кадастрового района.

    Для определения земельных участков, подлежащих включению в инвентаризационную опись конкретного кадастрового квартала, анализируются все имеющиеся в комитете документы, представляющие собой систематизированные (обобщенные) сведения о земельных участках и т. д.
    
    Единый государственный реестр земель - документ, который предназначен для проведения государственного кадастрового учета существующих и прекративших существование земельных участков. В нем содержатся следующие основные сведения:
    
    кадастровые номера (подробнее см. приказ Росземкадастра от 23 октября 2000 г. N 38-1 “Об отмене инструкции о порядке формирования и учета кадастровых номеров земельных участков и прочно связанных с ними объектов недвижимости”);
    

    местоположение (адрес);

    площадь;

    категория земель и разрешенное использование земельных участков;

    описание границ земельных участков, их отдельных частей;

    зарегистрированные в установленном порядке вещные права и ограничения (обременения);
    

    экономические характеристики, в том числе размеры платы за землю;

    качественные характеристики, в том числе показатели состояния плодородия земель для отдельных категорий земель;
    
    наличие объектов недвижимого имущества, прочно связанных с земельными участками.
    
    Моментом возникновения или моментом прекращения существования земельного участка как объекта государственного кадастрового учета в соответствующих границах является дата внесения соответствующей записи в Единый государственный реестр земель. Требования к оформлению заявок о постановке земельных участков на государственный кадастровый учет утверждены приказом бывшего Росземкадастра от 13 июня 2001г. NП/115 “Об утверждении документов государственного земельного кадастра” (вместе с “Требованиями к оформлению заявок о постановке земельных участков на государственный кадастровый учет. ГЗК-1-ТО-06-02-01”*). В соответствии с требованиями к оформлению расписок о получении документов, представленных для постановки на государственный кадастровый учет земельных участков, получение заявки подтверждается не только распиской, но и записями в книге учета документов (см. названные Требования от 10 апреля 2001 г.**).
_________________
    * БНА ФОИВ. 2001. N27.
_________________
    ** РГ. 2001. 11 июля.

     

    Государственный кадастровый учет земельных участков проводится в течение месяца со дня подачи заявки.
    
    На основании ст.15 Закона о ГЗК кадастровое дело представляет собой совокупность скомплектованных в установленном порядке документов, подтверждающих факт возникновения или прекращения существования земельного участка как объекта государственного кадастрового учета.
    
    Документы, содержащиеся в кадастровом деле, являются основанием для внесения соответствующих сведений о земельном участке в Единый государственный реестр земель.
    
    Дежурная кадастровая карта (план) представляет собой карту (план), на которой в графической и текстовой формах воспроизводятся сведения о земельном участке, содержащиеся в государственном земельном кадастре (сведения о местоположении и границах земельного участка).
    
    Кадастровые планы земельных участков представляют собой сложные документы, состоящие из совокупности форм, разделов, предназначенных для отражения определенных групп характеристик поставленного на государственный кадастровый учет земельного участка.
    
    Правила оформления кадастрового плана земельного участка были утверждены бывшим Росземкадастром 10 апреля 2001 г. Эти правила устанавливали требования к оформлению выписки из государственного земельного кадастра (ГЗК) в форме кадастрового плана земельного участка, изготавливаемого для предоставления сведений государственного земельного кадастра в соответствии с постановлением Правительства РФ “Об утверждении правил предоставления сведений государственного земельного кадастра”.
    
    Сведения о состоянии и об использовании земельных участков, их площадях, местоположении, экономических и качественных характеристиках вносятся в документы государственного земельного кадастра на основании данных о межевании земельных участков, сведений, представленных правообладателями земельных участков, результатов проведения топографо-геодезических, картографических, мониторинговых, землеустроительных, почвенных и иных обследований и изысканий.
    
    Письмом бывшей Федеральной службы земельного кадастра России “О порядке оформления документов ГЗК” предусмотрено, что до издания новой редакции инструкции по межеванию оформление межевых дел, их проверка, приемка и хранение осуществляются в соответствии с требованиями Инструкции по межеванию, утвержденной бывшим Роскомземом 8 апреля 1996 г., прошедшей правовую экспертизу и согласно Письму Минюста России от 28 июня 1996 г. N 07-02-516-96 не нуждающейся в государственной регистрации.
    
    При этом в качестве документов о межевании земельных участков, предусмотренных Законом о ГЗК и необходимых для постановки вновь образованных земельных участков на государственный кадастровый учет или уточнения сведений о ранее учтенных земельных участках, используются дополнительно изготовленные: чертеж границ земельного участка (участков); списки координат межевых знаков.
         
    Указанные документы после постановки земельных участков на государственный кадастровый учет подлежат хранению в кадастровых делах соответствующих земельных участков.
    
    При разделе учтенного в формах земельного участка на чертеже его границ дополнительно показывается граница (линия) раздела и приводятся значения площадей и условные обозначения вновь образуемых земельных участков.
    
    В соответствии с Законом о ГЗК и изданными в его развитие нормативными правовыми актами документом, выдаваемым заявителю для государственной регистрации прав на земельные участки, является оформленная в установленном порядке выписка, содержащая сведения об определенном земельном участке, подготовленная в форме кадастрового плана такого земельного участка. Получение заявлений о предоставлении сведений государственного земельного кадастра подтверждается выдачей заявителям соответствующих расписок.
    
    В отношении каждой категории земель применяется определенный перечень сведений о земельных участках.
    
    Сведения о правах на земельные участки и об ограничениях (обременениях) этих прав вносятся в Единый государственный реестр земель на основании сведений Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним, а также на основании иных документов о правах на земельные участки, являющихся юридически действительными на момент внесения указанных сведений в государственный земельный кадастр.
    
    Сведения об экономических характеристиках земельных участков вносятся в документы государственного земельного кадастра на основании данных государственной кадастровой и иной оценки земель и положений нормативных правовых актов органов государственной власти и органов местного самоуправления.
    
    Государственная кадастровая оценка земель регулируется целым пакетом нормативных правовых актов, например постановлениями Правительства РФ: от 25 августа 1999 г. N 945 “О государственной кадастровой оценке земель”*, от 8 апреля 2000 г. N 316 Об утверждении Правил проведения государственной кадастровой оценки земель (в ред. от 14 декабря 2006 г.), от 22 апреля 2002 г. N 261 “О методике определения сопоставимой по кадастровой стоимости площади сельскохозяйственных угодий”** и методиками по государственной кадастровой оценки отдельных категорий земель, утвержденных приказами Росземкадастра: от 17 октября 2002 г. N П/337***; от 20 марта 2003 г. N П/49, от 17 октября 2002 г. N П/336****; от  2 октября 2002 г. N П/327*****; от  26 августа 2002 г. N П/307******;
от 29 июля 2002 г. N П/301*******; от 26 сентября 2001 г. N П/166********; от 3 июля 2001 г. N П/129; от 15 июня 2001 г. N П/117*********; от 15 июня 2001 г. N П/119, от 13 июня 2001 г. N П/115**********; письмом Росземкадастра от 12 мая 2004 г. N СС/618 “О направлении новой редакции документов для проведения работ по определению кадастровой стоимости земельных участков” (вместе с “Правилами оформления кадастрового плана территории для расчета кадастровой стоимости земельных участков”, “Требованиями к оформлению документов, представляемых для внесения в государственный земельный кадастр сведений об экономических характеристиках земельных участков).
_________________     

    * СЗ РФ. 1999. N35. Ст.326.
_________________
    ** СЗ РФ. 2000. N 16. Ст.1709.
_________________
    ***Бюллетень Минюста РФ. 2003. N 1.
_________________
    **** Бюллетень Минюста РФ. 2003. N 1.
_________________
    ***** БНА ФОИВ. 2002. N48.
_________________
    ****** Бюллетень Минюста РФ. 2002. N 12.
_________________
    ******* БНА ФОИВ. 2002. N 38.
_________________
    ******** БНА ФОИВ. 2001. N 41.
_________________
    ********* БНА ФОИВ. 2001. N30.
_________________
    **********  БНА ФОИВ. 2001. N27.  

    Только за последние три года по данному вопросу было принято несколько значимых нормативных правовых актов: постановление Правительства РФ от 11 апреля 2006 г. N 206 “О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации в связи с совершенствованием государственной кадастровой оценки земель”; Письмо Роснедвижимости от 11 апреля 2006 г. N АО/0250 “О государственной кадастровой оценке земель”; приказы Минэкономразвития РФ от 4 июля 2005 г. N 145 “Об утверждении Методических рекомендаций по государственной кадастровой оценке земель сельскохозяйственного назначения”, от 23 июня 2005 г. N 138 “Об утверждении Методических рекомендаций по государственной кадастровой оценке земель особо охраняемых территорий и объектов”, от 14 мая 2005 г. N 99 “Об утверждении Методических рекомендаций по государственной кадастровой оценке земель водного фонда”.
    
    Государственная кадастровая оценка земель проводится с учетом данных земельного, градостроительного, лесного, водного и других кадастров. Результаты государственной кадастровой оценки земель вносятся в государственный земельный кадастр*.
_________________
    * Комментарий к Федеральному закону “О государственном земельном кадастре” (постатейный)” / под ред. Е. А. Галиновской. ЗАО Юстицинформ, 2007.

    
    Сведения о территориальных зонах вносятся в документы государственного земельного кадастра на основании данных, полученных от органов, осуществляющих регистрацию или учет территориальных зон. Сведения государственного земельного кадастра об определенном земельном участке предоставляются по месту учета данного земельного участка за плату или бесплатно*. Постановлением Правительства РФ от 2 декабря 2000 г. N 918 (в ред. от 2 мая 2006 г.) “Об утверждении правил предоставления сведений государственного земельного кадастра” установлены ставки максимальной платы (100 рублей) за предоставление сведений государственного земельного кадастра об определенном земельном участке.
_________________
    * См. Письмо Росземкадастра от 22 августа 2003 г. N СС/680 “О документах, предъявляемых заинтересованными лицами в органы кадастрового учета для получения сведений государственного земельного кадастра”; распоряжение Правительства РФ от 13 ноября 2002 г. N 1590-р “О порядке доведения до налогоплательщиков сведений о кадастровой стоимости земли” // СЗ РФ. 2002. N 46. Ст.4624.
    

    Конкретные размеры платы за предоставление сведений государственного земельного кадастра об определенном земельном участке, а также за их копирование (документирование) определяются территориальными органами Федеральной службы земельного кадастра России исходя из сложившихся затрат по согласованию с органами ценообразования в субъектах РФ. Средства, полученные в виде платы за предоставление сведений государственного земельного кадастра, в полном объеме поступают в федеральный бюджет.
    
    Бесплатно сведения об определенном земельном участке предоставляются:
    
    правообладателю земельного участка или уполномоченным правообладателем лицам;
    
    налоговым органам в пределах территории, находящейся под их юрисдикцией;
    
    судам и правоохранительным органам, имеющим в производстве дела, связанные с данным земельным участком;
    
    органам, осуществляющим государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, органам (организациям), осуществляющим специальную регистрацию или учет отдельных видов недвижимого имущества и территориальных зон, в объеме, который необходим для работы указанных органов;
    

    лицам, имеющим право на наследование земельного участка;

    правообладателям по завещанию или закону;

    иным установленным законом лицам.

    Указанные в настоящем пункте органы и лица оплачивают стоимость копирования и доставки предоставляемых им сведений государственного земельного кадастра об определенном земельном участке.
    
    Органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления вправе бесплатно в установленном порядке получать обобщающие сведения о землях в границах соответствующих территорий.
    
    Этим же постановлением Правительства РФ утверждены правила предоставления сведений государственного земельного кадастра. В соответствии с данными Правилами предоставляются сведения государственного земельного кадастра, носящие открытый общедоступный характер.
    
    Указанные Правила не распространяются на сведения государственного земельного кадастра, отнесенные к категории ограниченного доступа.
    
    Сведения государственного земельного кадастра предоставляются Федеральной службой земельного кадастра России и ее территориальными органами.
    
    Сведения государственного земельного кадастра предоставляются в виде выписок из государственного земельного кадастра, а в предусмотренных законом случаях - в виде копий хранящихся в кадастровом деле документов, с регистрацией факта их выдачи в книге учета выданных сведений.

    Использование сведений государственного земельного кадастра способами или в формах, которые наносят ущерб или нарушают законные интересы правообладателей земельных участков, влечет ответственность, предусмотренную законодательством Российской Федерации.
    
    Единый государственный реестр земель и кадастровые дела подлежат вечному хранению, их уничтожение и изъятие не допускаются (см. ст.17 Закона о ГЗК).
    
    Основные документы государственного земельного кадастра подлежат страхованию в установленном порядке.
    
    Единицами кадастрового деления территории Российской Федерации являются кадастровые округа, кадастровые районы, кадастровые кварталы (см. постановлением Правительства РФ от 6 сентября 2000 г. N 660).
    
    Система кадастрового деления территории Российской Федерации призвана обеспечить присвоение кадастровых номеров земельным участкам, которые позволяют определить их местоположение с точностью до границ кадастрового квартала.
    
    Кадастровым округом, которых в Российской Федерации 89, является часть территории Российской Федерации, в границах которой осуществляется ведение государственного реестра земель кадастрового округа. Государственный реестр земель кадастрового округа является составной частью Единого государственного реестра земель. Ведение государственных реестров земель кадастровых округов возложено на соответствующие территориальные органы Федерального агентства кадастра объектов недвижимости. Что же касается установления границ кадастровых округов и присвоения им кадастровых номеров, то это прерогатива Федерального агентства кадастра объектов недвижимости (см.приказ бывшего Росземкадастра от 14 мая 2001 г. N П/89 “О кадастровом делении территории Российской Федерации”*). приказом бывшего Росземкадастра от 15 июня 2001 г. N П/117.
_________________
    * РГ. 2001. 11 июля.

    
    Кадастровый округ включает, как правило, территорию субъекта РФ, а также акваторию внутренних вод и территориального моря, прилегающие к этой территории.
    
    Территория кадастрового округа делится на кадастровые районы. Кадастровым районом является часть территории кадастрового округа, в пределах которой осуществляется государственный кадастровый учет земельных участков и ведение государственного реестра земель кадастрового района. Государственный реестр земель кадастрового района является составной частью государственного реестра земель кадастрового округа.
    
    Кадастровый район включает, как правило, территорию административно-территориальной единицы субъекта РФ. Акватория внутренних вод и территориального моря может образовывать самостоятельные районы.
    
    Законченное деление территории кадастрового района на кадастровые кварталы является основой постановки расположенных в их границах земельных участков на государственный кадастровый учет с присвоением последним в установленном порядке кадастровых номеров*. На кадастровые кварталы открывается самостоятельный раздел государственного реестра земель кадастрового района и ведется дежурная кадастровая карта (план).
_________________
    * Подробнее см. приказом бывшего Росземкадастра от 15 июня 2001 г. N П/117 // РГ. 2001. N 130.

 
    
    Порядок кадастрового деления территории Российской Федерации, а также порядок присвоения кадастровых номеров земельным участкам устанавливается Правительством РФ (см. постановлением Правительства РФ от 6 сентября 2000 г. N 660). Кадастровый номер присваивается каждому земельному участку, формируемому и учитываемому в качестве объекта недвижимости, права на который подлежат государственной регистрации в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним. При этом необходимо иметь в виду, что отдельным сформированным частям земельных участков в процессе государственного кадастрового учета присваиваются учетные кадастровые номера (порядковый номер записи, содержащей сведения о данной части земельного участка, в соответствующем подразделе государственного реестра земель кадастрового района).
    
    В приказе бывшего Росземкадастра “О кадастровом делении территории Российской Федерации” предусмотрено, что в соответствии с Правилами кадастрового деления территории Российской Федерации на территории Российской Федерации создано, как было отмечено выше, 89 кадастровых округов, утверждены схема расположения кадастровых округов и перечень наименований и номеров кадастровых округов. Возложено ведение государственных реестров земель кадастровых округов на соответствующие территориальные органы Федерального агентства кадастра объектов недвижимости. Установлено, что внесение изменений в утвержденные материалы кадастрового деления кадастрового округа осуществляется только в исключительных случаях по письменному разрешению Федерального агентства кадастра объектов недвижимости.
    
    Бывшим Роскомземом Письмом от 18 августа 1994 г. N 5-10/1246 утверждены методические указания по присвоению кадастровых номеров для ведения государственного земельного кадастра. Под присвоенным номером на земельный участок заводится земельно-кадастровая книга. Номер указывается в свидетельстве на землю и на чертеже (плане) границ земельного участка, под этим номером заводится дело на земельный участок, в которое помещаются все документы, относящиеся к данному земельному участку.
    
    Государственный реестр земель кадастрового района является составной частью Единого государственного реестра земель (ЕГРЗ) и предназначен для постановки на государственный кадастровый учет земельных участков, находящихся на территории кадастрового района, а также отражения сведений о территориальных зонах.

    приказом Росземкадастра от 15 июня 2001 г. N П/119 (в ред. от 29 июля 2002 г.) “Об утверждении документов государственного земельного кадастра” (вместе с “Порядком ведения государственного реестра земель кадастрового района. Раздел “Земельные участки”). По указанному Порядку заполнение форм осуществляется после принятия решения о постановке земельного участка на государственный кадастровый учет или внесении сведений о ранее учтенном земельном участке.
    
    Сведения в бланки форм вносятся только на основании представленных документов, имеющих юридическую силу и в точном соответствии с ними. На вновь образованные земельные участки заполнение третьей формы “Сведения о правах” осуществляется на основании выписки из Единого государственного реестра прав (после ее получения). Внесение указанных сведений о ранее учтенных земельных участках осуществляется на основании оформленных в установленном порядке правоудостоверяющих документов (государственные акты, свидетельства о праве собственности на землю) либо утвержденных материалов инвентаризации сведений о ранее учтенных земельных участках и в строгом соответствии с ними.
    
    Государственный кадастровый учет земельных участков проводится по инициативе органов государственной власти, органов местного самоуправления, заинтересованных правообладателей земельных участков или уполномоченных правообладателями земельных участков лиц, которые подают в органы, осуществляющие деятельность по ведению государственного земельного кадастра (Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости), заявки, надлежащим образом оформленные правоустанавливающие документы на земельные участки и документы о межевании земельных участков.
    
    В соответствии с от 13 июня 2001 г. N П/115 “Об утверждении документов государственного земельного кадастра” (вместе с “Требованиями к оформлению заявок о постановке земельных участков на государственный кадастровый учет. ГЗК-1-Т.О-06-02-01”); Минюста РФ, Минимущества РФ, Госстроя РФ, Росземкадастра от 26 сентября 2003 г. “О признании утратившим силу приказа Министерства юстиции Российской Федерации, Министерства имущественных отношений Российской Федерации, Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу, Федеральной службы земельного кадастра России от 3 июля 2000 г. N 194/16/1/168 "Об утверждении инструкции о порядке заполнения и выдачи свидетельств о государственной регистрации прав, сообщений об отказах в государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним и информации о зарегистрированных правах"”* установлены требования к оформлению заявок на государственный кадастровый учет земельных участков.
____________
    * РГ. 2003. N 200.

    
    Получение заявок о проведении государственного кадастрового учета земельных участков подтверждается соответствующими записями в книге учета документов и выдачей заявителям расписок о получении соответствующих документов (см. ст.19 Закона о ГЗК). Бывшим Росземкадастром 10 апреля 2001 г. установлены требования к оформлению расписок о получении документов, представленных для постановки на государственный кадастровый учет земельных участков.
    
    Проведение государственного кадастрового учета земельных участков включает проверку представленных заявителями документов, составление описаний земельных участков в Едином государственном реестре земель, присвоение кадастровых номеров земельным участкам, изготовление кадастровых карт (планов) земельных участков и формирование кадастровых дел. Государственный кадастровый учет земельных участков проводится в течение месяца со дня подачи заявки о проведении государственного кадастрового учета определенного земельного участка. За его проведение плата с заявителей не взимается.
    
    В результате проведения государственного кадастрового учета земельных участков заявителям выдаются удостоверенные в установленном порядке кадастровые карты (планы) земельных участков.
    
    Государственный учет количества и качества земель ведется по фактическому состоянию и использованию, при этом все изменения, происходящие в этих показателях, фиксируются только после того, как они произошли в натуре*.
________________
    * См.: Улюкаев В. Х. Земельное право России.

    
    В соответствии с Законом о ГЗК в случае, если в представленных в органы, осуществляющие деятельность по ведению государственного земельного кадастра, документах отсутствуют сведения, необходимые для проведения государственного кадастрового учета земельных участков или если такие сведения противоречивы, проведение государственного кадастрового учета земельных участков приостанавливается и заявители немедленно в письменной форме извещаются о приостановлении проведения такого учета с обоснованием данных решений.
    
    Проведение государственного кадастрового учета земельных участков может быть приостановлено не более чем на месяц.
    
    В случае если в течение указанного срока заявителем не будут устранены причины приостановления проведения государственного кадастрового учета земельного участка, заявителю в письменной форме направляется отказ в проведении такого учета.
    
    В проведении государственного кадастрового учета земельных участков должно быть отказано в случае, если:
    
    с заявкой о проведении государственного кадастрового учета земельных участков обратилось ненадлежащее лицо;
    
    документы, представленные в органы, осуществляющие деятельность по ведению государственного земельного кадастра, для проведения государственного кадастрового учета земельных участков, по форме или содержанию не соответствуют требованиям законодательства Российской Федерации;

    при межевании земельных участков, в отношении которых должен проводиться государственный кадастровый учет земельных участков, нарушены права смежных землепользователей;
    
    площадь земельного участка, в отношении которого должен проводиться государственный кадастровый учет земельных участков, меньше минимального размера, установленного в соответствии с нормативными правовыми актами субъектов РФ или нормативными правовыми актами органов местного самоуправления для земель различного целевого назначения и разрешенного использования.
    
    Согласно ст.19, 20 Закона о ГЗК в процессе проведения государственного кадастрового учета предусмотрена возможность приостановления кадастрового учета или отказа в проведении такого учета. В случае если для проведения государственного кадастрового учета земельного участка представлен правоустанавливающий документ, в котором сведения о площади земельного участка не соответствуют сведениям об уточненной площади такого земельного участка, содержащимся в документах о его межевании, государственный кадастровый учет такого земельного участка проводится на основании сведений об уточненной площади такого земельного участка, содержащихся в документах о его межевании.
    
    В данном случае заявителям в письменной форме направляется официальный документ-извещение о приостановлении кадастрового учета земельного участка или решение об отказе в проведении кадастрового учета с разъяснением причин.
    
    Дополнительно могут предлагаться пути устранения причин приостановления. Кроме того, делается предупреждение об отказе в проведении государственного кадастрового учета, если причины приостановления не будут устранены в установленный срок.
    
    Решение об отказе в проведении государственного кадастрового учета земельных участков направляется заявителям в письменной форме в пятидневный срок (подробнее см. Требования к оформлению извещений о приостановлении проведения государственного кадастрового учета земельных участков и решений об отказе в проведении такого учета).
    
    Отказ в проведении государственного кадастрового учета земельных участков или уклонение соответствующего органа от проведения государственного кадастрового учета земельных участков могут быть обжалованы заинтересованными лицами в суд, арбитражный суд.
    
    Третьей составной частью земельного кадастра является бонитировка почв. Она представляет собой классификацию земель по их естественным признакам. В процессе бонитировки почв земли, близкие между собой по определенным естественным признакам (содержанию гумуса, питательных веществ, физико-химическому составу и т. п.), образующим почвенное плодородие, объединяются в классы. Эта данные могут иметь самостоятельное практическое значение или выступать как предварительный этап экономической оценки земель*.
_________________
    * См.: Улюкаев В. Х. Указ. соч.

    
    В отличие от бонитировки экономическая оценка земель представляет собой установление ценности отдельных групп земель не только по их естественному состоянию, но и с учетом возможности экономического влияния на них. Показатели экономической оценки применяются для обоснования ставок земельного налога, при оценке эффективности проектных решений в землеустройстве и т. п.
    
    В целях упорядочения организации работ по государственной кадастровой оценке земель на территории Российской Федерации Правительство РФ постановлением от 8 апреля 2000 г. N 316 (в ред. от 11 апреля 2006 г. N 206) утвердило Правила проведения государственной кадастровой оценки земель.
    
    Настоящие Правила определяют порядок проведения государственной кадастровой оценки земель всех категорий на территории Российской Федерации для целей налогообложения и иных целей, установленных законом. Государственная кадастровая оценка земель проводится Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости, его территориальными органами, а также находящимися в их ведении предприятиями и организациями. К указанным работам могут привлекаться лица, имеющие лицензию на осуществление оценочной деятельности.
    
    Должностные лица, осуществляющие ведение государственного земельного кадастра, являются государственными служащими, замещающими государственные должности, определенные в соответствии с законодательством Российской Федерации, а в случае наделения органов местного самоуправления в установленном законом порядке государственными полномочиями на ведение государственного земельного кадастра - муниципальными служащими. Статьей 170 УК РФ “Преступления в сфере экономической деятельности” предусмотрена ответственность должностных лиц за искажение учетных данных государственного земельного кадастра. Данное преступление связано с отношениями по поводу земли, совершается умышленно должностными лицами с использованием служебного положения из корыстной или иной заинтересованности. Общественная опасность такого преступления заключается в нарушении экономических интересов государства и граждан как участников законного оборота земельных участков*.
_________________
    * Волженкин Б. В. В кн: Уголовное право России.Часть Особенная. М.: БЕК, 1999. С. 252-254.

    
    Финансирование деятельности по ведению государственного земельного кадастра осуществляется за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, средств, получаемых в виде платы, взимаемой за предоставление сведений государственного земельного кадастра, и иных не запрещенных законом источников (см. постановление Правительства РФ “О государственной кадастровой оценке земель”.

    Средства, получаемые в виде платы, взимаемой за предоставление сведений государственного земельного кадастра, зачисляются в федеральный бюджет (ред. Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ) и используются исключительно на ведение государственного земельного кадастра (ст.23, 24 Закона о ГЗК).
    
    Сведения государственного земельного кадастра подлежат обязательному применению при использовании и охране земель, предоставлении и изъятии земельных участков, совершении сделок с землей, определении размеров платежей за землю, проведении землеустройства, оценке хозяйственной деятельности и осуществлении других мероприятий по использованию и охране земель.
    

Глава XII
КОНТРОЛЬ ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ ЗЕМЕЛЬНОГО
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА, ОХРАНОЙ И ИСПОЛЬЗОВАНИЕМ
ЗЕМЕЛЬ (ЗЕМЕЛЬНЫЙ КОНТРОЛЬ)

Комментарий к статье 71. Государственный земельный контроль

    Контроль за рациональным использованием и охраной земель является одним из традиционных инструментов земельного законодательства. ЗК РФ предусмотрел следующие виды земельного контроля: государственный, муниципальный, общественный, производственный. Наиболее эффективным исходя из перечня полномочий и распространенным по степени охвата земельного фонда является государственный земельный контроль. Задача государственного земельного контроля - обеспечение соблюдения организациями независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, их руководителями, должностными лицами, а также гражданами земельного законодательства, требований охраны и использования земель. За последние годы система государственного земельного контроля претерпевала значительные преобразования, что привело к его ослаблению и снижению эффективности.

    В соответствии с Указом Президента РФ от 9 августа 2004 г. N 314 (в ред. от 20 мая 2004 г. N 649) “О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти”* были образованы Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости при Министерстве экономического развития и торговли РФ (Роснедвижимость) и Федеральная служба по надзору в сфере природопользования при Министерстве природных ресурсов РФ (Росприроднадзор).
____________
    *  СЗ РФ. 2004. N 11. Ст.945.

  
    
    Согласно постановлению Правительства РФ от 19 августа 2004 г. N 418 “Об утверждении Положения о Федеральном агентстве кадастра объектов недвижимости”* Роснедвижимость находится в ведении Министерства экономического развития и торговли РФ и осуществляет государственный земельный контроль за соблюдением земельного законодательства, требований по охране и использованию земель.
_________________
    * СЗ РФ. 2004. N 34. Ст.3554.

    Должностные лица и специалисты Роснедвижимости и ее территориальных органов осуществляют государственный земельный контроль в порядке, предусмотренном постановлением Правительства РФ от 15 ноября 2006 г. N 689 “О государственном земельном контроле”*.
_________________
    * СЗ РФ. 2006. N47. Ст.4919.

    
   Должностные лица Федерального агентства кадастра объектов недвижимости и его территориальных органов, осуществляющие государственный земельный контроль, одновременно по должности являются:
    
    а) руководитель Федерального агентства кадастра объектов недвижимости - главным государственным инспектором Российской Федерации по использованию и охране земель;
        
    б) заместитель руководителя Федерального агентства кадастра объектов недвижимости и руководитель структурного подразделения Агентства, к сфере ведения которого отнесено осуществление государственного земельного контроля, - заместителями главного государственного инспектора Российской Федерации по использованию и охране земель;
    
    в) специалисты структурного подразделения Федерального агентства кадастра объектов недвижимости, к сфере ведения которого отнесено осуществление государственного земельного контроля, - государственными инспекторами Российской Федерации по использованию и охране земель;
    
    г) руководители территориальных органов Федерального агентства кадастра объектов недвижимости в субъектах РФ - главными государственными инспекторами субъектов РФ по использованию и охране земель;
    
    д) заместители руководителей территориальных органов Федерального агентства кадастра объектов недвижимости и руководители структурных подразделений территориальных органов Федерального агентства кадастра объектов недвижимости в субъектах РФ, к сфере ведения которых отнесено осуществление государственного земельного контроля, - заместителями главных государственных инспекторов субъектов РФ по использованию и охране земель;
    
    е) специалисты структурных подразделений территориальных органов Федерального агентства кадастра объектов недвижимости в субъектах РФ, к сфере ведения которых отнесено осуществление государственного земельного контроля, - государственными инспекторами субъектов РФ по использованию и охране земель;
    
    ж) руководители структурных подразделений территориальных органов Федерального агентства кадастра объектов недвижимости в субъектах РФ межрайонного и городского (районного) уровней, к сфере ведения которых отнесено осуществление государственного земельного контроля, - главными государственными инспекторами городов и районов по использованию и охране земель;

     з) заместители руководителей структурных подразделений территориальных органов Федерального агентства кадастра объектов недвижимости в субъектах РФ межрайонного и городского (районного) уровней или специалисты соответствующих структурных подразделений (в случае отсутствия заместителей руководителей), к сфере ведения которых отнесено осуществление государственного земельного контроля, - заместителями главных государственных инспекторов городов и районов по использованию и охране земель;

    и) специалисты структурных подразделений территориальных органов Федерального агентства кадастра объектов недвижимости в субъектах РФ межрайонного и городского (районного) уровней, к сфере ведения которых отнесено осуществление государственного земельного контроля, - государственными инспекторами городов и районов по использованию и охране земель.
    
    Роснедвижимость и ее территориальные органы осуществляют контроль за соблюдением:
    

     а) выполнения требований земельного законодательства о недопущении самовольного занятия земельных участков, самовольного обмена земельными участками и использования земельных участков без оформленных на них в установленном порядке правоустанавливающих документов, а также без документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности;
    
    б) порядка переуступки права пользования землей;

    в) выполнения требований земельного законодательства об использовании земель по целевому назначению и выполнении обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению;
    
    г) выполнения требований о наличии и сохранности межевых знаков границ земельных участков;
    
    д) порядка предоставления сведений о состоянии земель;

    е) исполнения предписаний по вопросам соблюдения земельного законодательства и устранения нарушений в области земельных отношений;
    
    ж) выполнения иных требований земельного законодательства по вопросам использования и охраны земель в пределах установленной сферы деятельности.
    
    Помимо Роснедвижимости, полномочиями по осуществлению государственного земельного контроля обладают Росприроднадзор и Россельхознадзор. Согласно положению о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, утвержденному постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 400*, к его функциям отнесен государственный земельный контроль в пределах его компетенции в отношении земель водного фонда, лесного фонда, земель лесов, не входящих в лесной фонд, и особо охраняемых природных территорий.
_________________
    * СЗ РФ. 2004. N 32. Ст.3347.

    
    Федеральная служба по надзору в сфере природопользования и ее территориальные органы осуществляют контроль за соблюдением:
    
    а) выполнения обязанностей по рекультивации земель после завершения разработки месторождений полезных ископаемых (включая общераспространенные полезные ископаемые), строительных, мелиоративных, лесозаготовительных, изыскательских и иных работ, в том числе работ, осуществляемых для внутрихозяйственных или собственных надобностей;
    
б) выполнения требований и обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих качественное состояние земель;
    
    в) выполнения требований законодательства Российской Федерации о недопущении использования участков лесного фонда для раскорчевки, переработки лесных ресурсов, устройства складов, возведения построек (строительства), распашки и других целей без специальных разрешений на использование указанных участков;
    
    г) режима использования земельных участков и лесов в водоохранных зонах и прибрежных полосах водных объектов;
    
    д) выполнения иных требований земельного законодательства по вопросам использования и охраны земель в пределах установленной сферы деятельности.
    
     Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор) и ее территориальные органы осуществляют на землях сельскохозяйственного назначения и земельных участках сельскохозяйственного использования в составе земель поселений контроль за соблюдением:
    
     а) выполнения в соответствии с Федеральным законом “О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения” мероприятий по сохранению и воспроизводству плодородия земель сельскохозяйственного назначения, включая мелиорированные земли;
    
    б) выполнения требований по предотвращению самовольного снятия, перемещения и уничтожения плодородного слоя почвы, а также порчи земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами, аг- рохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления;
    
    в) выполнения иных требований земельного законодательства по вопросам использования и охраны земель в пределах установленной сферы деятельности.
    
    Положение устанавливает порядок осуществления государственного земельного контроля за соблюдением земельного законодательства, требований по охране и использованию земель, в том числе государственного контроля за воспроизводством плодородия земель сельскохозяйственного назначения, организациями независимо от организационно-правовой формы, их руководителями, должностными лицами, а также гражданами.
       
    Государственный земельный контроль осуществляют Роснедвижимость, Росприроднадзор, Россельхознадзор и их территориальные органы во взаимодействии с другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, их территориальными органами, с органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, организациями, общественными объединениями, а также гражданами.
    
    Государственные инспекторы по использованию и охране земель Роснедвижимости при осуществлении государственного земельного контроля имеют право:
     
    а) запрашивать в соответствии со своей компетенцией и безвозмездно получать от федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, организаций и граждан необходимые для осуществления государственного земельного контроля сведения и материалы о состоянии, использовании и охране земель, в том числе документы, удостоверяющие права на земельные участки и находящиеся на них объекты, а также сведения о лицах, использующих земельные участки, в отношении которых проводятся проверки, в части, относящейся к предмету проверки;
    
    б) посещать при предъявлении служебного удостоверения организации и объекты, обследовать земельные участки, находящиеся в собственности, владении, пользовании и аренде, а также земельные участки, занятые военными, оборонными и другими специальными объектами (в порядке, установленном для их посещения), для осуществления государственного земельного контроля;
    
    в) давать обязательные для исполнения предписания по вопросам соблюдения земельного законодательства, а также предписания об устранении выявленных в ходе проверок нарушений земельного законодательства и их последствий;
    
    г) составлять протоколы в порядке, установленном законодательством об административных правонарушениях, и направлять их соответствующим должностным лицам для рассмотрения дел об административных правонарушениях с целью привлечения виновных лиц к ответственности;
    
    д) обращаться в органы внутренних дел за содействием в предотвращении или пресечении действий, препятствующих осуществлению государственными инспекторами законной деятельности, а также в установлении лиц, виновных в нарушении земельного законодательства;
    
    е) носить форменную одежду.

    Кроме того главный государственный инспектор Российской Федерации по использованию и охране земель и его заместители, главные государственные инспекторы субъектов РФ по использованию и охране земель и их заместители, главные государственные инспекторы городов и районов по использованию и охране земель и их заместители наделены дополнительными полномочиями:
    
     а) в пределах своей компетенции рассматривать в установленном порядке дела об административных правонарушениях и налагать административные штрафы;
    
    б) выносить по форме согласно приложению предупреждения о допущенном земельном правонарушении в соответствии с ЗК РФ;
    
     в) направлять в соответствующие органы материалы о нарушениях земельного законодательства для решения вопроса о привлечении виновных лиц к ответственности;

     г) вносить в органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления, издавшие акты, касающиеся вопросов земельных отношений, предложения о приведении указанных актов в соответствие с земельным законодательством.

     Должностные лица Росприроднадзора и Россельхознадзора обладают перечисленными выше правами государственных инспекторов Роснедвижимости, в том числе главных государственных инспекторов. Должностные лица, осуществляющие государственный земельный контроль, имеют бланки документов с Государственном гербом Российской Федерации и наименованием соответствующего специально уполномоченного органа, необходимых для осуществления государственного земельного контроля, и служебные удостоверения, формы которых устанавливаются соответствующими специально уполномоченными органами.
    
    Государственный земельный контроль осуществляется в форме проверок, проводимых в соответствии с планами, утверждаемыми в порядке, установленном специально уполномоченными органами, а также внеплановых проверок с соблюдением прав и законных интересов организаций и граждан.
    
    Внеплановые проверки проводятся:

    для проверки исполнения предписаний об устранении ранее выявленных нарушений земельного законодательства;
    
    в случае получения от органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и граждан документов и иных доказательств, свидетельствующих о наличии признаков нарушений земельного законодательства.
    
    Мероприятия по государственному земельному контролю в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей проводятся в соответствии с требованиями Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 134-ФЗ “О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)”.
    
    Юридические и физические лица, использующие земельные участки, в отношении которых проводятся проверки, обязаны обеспечить должностным лицам специально уполномоченных органов доступ на эти участки и предоставить документацию, необходимую для проведения проверки. Лица, препятствующие осуществлению государственного земельного контроля, применяющие угрозу насилия или насильственные действия по отношению к осуществляющим этот контроль должностным лицам, несут установленную законодательством РФ ответственность. Должностные лица специально уполномоченных органов несут установленную законодательством РФ ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на них функций по осуществлению государственного земельного контроля.
    
    В приложение к Положению о государственном земельном контроле включен образец бланка “Предупреждение о допущенном земельном правонарушении”. Образцы иных бланков, используемых при осуществлении государственного земельного контроля, утверждены приказом Федерального агентства кадастра объектов недвижимости от 31 декабря 2004 г. N П/123 “Об утверждении форм (бланков) документов, необходимых для осуществления государственного земельного контроля”. В частности, указанным приказом утверждены формы следующих документов: распоряжение о проведении проверки соблюдения земельного законодательства; акт проверки соблюдения земельного законодательства; протокол об административном правонарушении; протокол осмотра территории; определение о возбуждении дела об административном правонарушении.

    В предупреждении о допущенном земельном правонарушении должны содержаться следующие сведения:
    
    реквизиты документа;

    фамилия, имя, отчество проверяющего должностного лица;

    наименование проверяемой организации, фамилия, имя, отчество ее руководителя или индивидуального предпринимателя;
    
    описание правонарушения с указанием площади и вида угодий, где допущено земельное правонарушение, местоположения, кадастрового номера земельного участка, законодательных и иных нормативных правовых актов (со ссылкой на статьи и пункты), требования которых были нарушены, и установленной за это ответственности;
    
    указание на акт, составленный по результатам обследования земельного участка;
    
    указание на привлечение виновного лица к административной ответственности;
    
    обязательное предписание об устранении выявленного нарушения земельного законодательства и срок его исполнения;
    
    предупреждение о возможности принудительного изъятия земельного участка;
    

   подпись должностного лица, вынесшего предупреждение.

    Предупреждение составляется в трех экземплярах. Один экземпляр вручается или направляется нарушителю. Второй экземпляр направляется почтой с уведомлением о вручении в государственный орган исполнительной власти или орган местного самоуправления, предоставивший земельный участок. Третий экземпляр хранится в федеральном органе исполнительной власти или его территориальном органе, вынесших предупреждение.
    
    По письменному запросу территориальных органов Федерального агентства кадастра объектов недвижимости не чаще одного раза в год предоставляются сведения об организации производственного земельного контроля лицами, использующими земельные участки. Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости и его территориальные органы оказывают методическую помощь в организации муниципального, производственного и общественного земельного контроля.
    
    Мероприятия по государственному земельному контролю в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей проводятся в соответствии с требованиями Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 134-ФЗ “О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)”*.
_________________
    * СЗ РФ. 2001. N 33 (ч. I). Ст.3436.

    
    Федеральный закон от 8 августа 2001 г. направлен на защиту прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ государственного контроля (надзора).
    

    Он регулирует отношения в области защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, подведомственными им государственными учреждениями, уполномоченными на проведение государственного контроля (надзора), в том числе земельного, в соответствии с законодательством РФ. В соответствии с данным Федеральным законом мероприятия по контролю проводятся на основании распоряжений (приказов) органов государственного земельного контроля (надзора).

    В распоряжении (приказе) о проведении мероприятия по контролю указываются:
    
    номер и дата распоряжения (приказа) о проведении мероприятия по контролю;
    

    наименование органа государственного контроля (надзора);

    фамилия, имя, отчество и должность лица (лиц), уполномоченного на проведение мероприятия по контролю;
    
    наименование юридического лица или фамилия, имя, отчество индивидуального предпринимателя, в отношении которых проводится мероприятие по контролю;
    

    цели, задачи и предмет проводимого мероприятия по контролю;

    правовые основания проведения мероприятия по контролю, в том числе нормативные правовые акты, обязательные требования которых подлежат проверке;
    

    дата начала и окончания мероприятия по контролю.

    Распоряжение (приказ) о проведении мероприятия по контролю либо его заверенная печатью копия предъявляется должностным лицом, осуществляющим мероприятие по контролю, руководителю или иному должностному лицу юридического лица либо индивидуальному предпринимателю одновременно со служебным удостоверением. Мероприятие по контролю может проводиться только тем должностным лицом (лицами), которое указано в распоряжении (приказе) о проведении мероприятия по контролю.
    
    Продолжительность мероприятия по контролю не должна превышать один месяц. В исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения специальных исследований (испытаний), экспертиз со значительным объемом мероприятий по контролю, на основании мотивированного предложения должностного лица, осуществляющего мероприятие по контролю, руководителем органа государственного земельного контроля (надзора) или его заместителем срок проведения мероприятия по контролю может быть продлен, но не более чем на один месяц.
    
    В целях проверки выполнения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями обязательных требований органом государственного земельного контроля (надзора) в пределах своей компетенции проводятся плановые мероприятия по контролю. В отношении одного юридического лица или индивидуального предпринимателя каждым органом государственного земельного контроля (надзора) плановое мероприятие по контролю может быть проведено не более чем один раз в два года. В отношении субъекта малого предпринимательства плановое мероприятие по контролю может быть проведено не ранее чем через три года с момента его государственной регистрации.

    Внеплановой проверке, предметом которой является контроль исполнения предписаний об устранении выявленных нарушений, подлежит деятельность юридического лица или индивидуального предпринимателя при выявлении в результате планового мероприятия по контролю нарушений обязательных требований. Внеплановые мероприятия по контролю проводятся органами государственного контроля (надзора) также в случаях:
    
    получения информации от юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, органов государственной власти о возникновении аварийных ситуаций, об изменениях или о нарушениях технологических процессов, а также о выходе из строя сооружений, оборудования, которые могут непосредственно причинить вред жизни, здоровью людей, окружающей среде и имуществу граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;
    
    возникновения угрозы здоровью и жизни граждан, загрязнения окружающей среды, повреждения имущества, в том числе в отношении однородных товаров (работ, услуг) других юридических лиц и (или) индивидуальных предпринимателей;
    
    обращения граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей с жалобами на нарушения их прав и законных интересов действиями (бездействием) иных юридических лиц и (или) индивидуальных предпринимателей, связанные с невыполнением ими обязательных требований, а также получения иной информации, подтверждаемой документами и иными доказательствами, свидетельствующими о наличии признаков таких нарушений.
    
    Мероприятия по внеплановому контролю могут проводиться по мотивированному решению органа государственного земельного контроля (надзора), в том числе в отношении иных юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, использующих соответствующие однородные товары (работы, услуги) и (или) объекты.
    
    В отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей - членов саморегулируемой организации, солидарно несущих в соответствии с уставными документами субсидиарную ответственность за ущерб, причиненный членами указанной организации вследствие несоблюдения обязательных требований, предъявляемых к профессиональной деятельности, являющейся предметом саморегулирования, устанавливается порядок государственного земельного контроля (надзора), предусматривающий проведение плановых мероприятий по контролю в отношении 10% от общего числа членов саморегулируемой организации, но не менее чем в отношении двух членов саморегулируемой организации, определяемых по выбору органа государственного контроля (надзора).
    
    При проведении мероприятий по государственному земельному контролю должностные лица органов государственного контроля (надзора) не вправе:
    
    проверять выполнение обязательных требований, не относящихся к компетенции органа государственного контроля (надзора), от имени которого действуют должностные лица;

    осуществлять плановые проверки в случае отсутствия при проведении мероприятий по контролю должностных лиц или работников проверяемых юридических лиц или индивидуальных предпринимателей либо их представителей;
    
    требовать представления документов, информации, образцов (проб) продукции, если они не являются объектами мероприятий по контролю и не относятся к предмету проверки, а также изымать оригиналы документов, относящихся к предмету проверки;
    
    требовать образцы (пробы) продукции для проведения их исследований (испытаний), экспертизы без оформления акта об отборе образцов (проб) продукции в установленной форме и в количестве, превышающем нормы, установленные государственными стандартами или иными нормативными документами;
    
    распространять информацию, составляющую охраняемую законом тайну и полученную в результате проведения мероприятий по контролю, за исключением случаев, предусмотренных законодательством РФ;
    
    превышать установленные сроки проведения мероприятий по контролю.
    
    По результатам мероприятия по государственному земельному контролю должностным лицом (лицами) органа государственного земельного контроля (надзора), осуществляющим проверку, составляется акт установленной формы в двух экземплярах.
    

    В акте указываются:

    дата, время и место составления акта;

    наименование органа государственного контроля (надзора);

    дата и номер распоряжения, на основании которого проведено мероприятие по контролю;
    
    фамилия, имя, отчество и должность лица (лиц), проводившего мероприятие по контролю;
    
    наименование проверяемого юридического лица или фамилия, имя, отчество индивидуального предпринимателя, фамилия, имя, отчество, должность представителя юридического лица или представителя индивидуального предпринимателя, присутствовавших при проведении мероприятия по контролю;
    

    дата, время и место проведения мероприятия по контролю;

    сведения о результатах мероприятия по контролю, в том числе о выявленных нарушениях, об их характере, о лицах, на которых возлагается ответственность за совершение этих нарушений;
    
    сведения об ознакомлении или об отказе в ознакомлении с актом представителя юридического лица или индивидуального предпринимателя, а также лиц, присутствовавших при проведении мероприятия по контролю, их подписи или отказ от подписи;
    
    подпись должностного лица (лиц), осуществившего (осуществивших) мероприятие по контролю.
    
    К акту прилагаются акты об отборе образцов (проб) продукции, обследовании объектов окружающей среды, протоколы (заключения) проведенных исследований (испытаний) и экспертиз, объяснения должностных лиц органов государственного контроля (надзора), работников, на которых возлагается ответственность за нарушения обязательных требований, и другие документы или их копии, связанные с результатами мероприятия по контролю.

    Один экземпляр акта с копиями приложений вручается руководителю юридического лица или его заместителю и индивидуальному предпринимателю или их представителям под расписку либо направляется посредством почтовой связи с уведомлением о вручении, которое приобщается к экземпляру акта, остающемуся в деле органа государственного контроля (надзора).
    
    В случае выявления в результате мероприятия по государственному земельному контролю административного правонарушения должностным лицом органа государственного контроля (надзора) составляется протокол в порядке, установленном законодательством РФ об административных правонарушениях, и даются предписания об устранении выявленных нарушений. Результаты мероприятия по государственному земельному контролю, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, оформляются с соблюдением требований, предусмотренных законодательством РФ о защите государственной тайны. Юридические лица и индивидуальные предприниматели ведут журнал учета мероприятий по государственному земельному контролю.
    
    В журнале учета мероприятий по контролю должностным лицом органа государственного земельного контроля (надзора) производится запись о проведенном мероприятии по контролю, содержащая сведения о наименовании органа государственного контроля (надзора), дате, времени проведения мероприятия по контролю, о правовых основаниях, целях, задачах и предмете мероприятия по контролю, о выявленных нарушениях, о составленных протоколах, об административных правонарушениях и о выданных предписаниях, а также указываются фамилия, имя, отчество, должность лица (лиц), осуществившего мероприятие по контролю, и его (их) подпись. Журнал учета мероприятий по контролю должен быть прошит, пронумерован и удостоверен печатью юридического лица или индивидуального предпринимателя. При отсутствии журнала учета мероприятий по контролю в акте, составляемом по результатам проведенного мероприятия по контролю, делается соответствующая запись.
    
    При выявлении в результате проведения мероприятия по контролю нарушений юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем обязательных требований должностные лица органов государственного земельного контроля (надзора) в пределах полномочий, предусмотренных законодательством РФ, обязаны принять меры по контролю за устранением выявленных нарушений, их предупреждением, предотвращением возможного причинения вреда жизни, здоровью людей, окружающей среде и имуществу, а также меры по привлечению лиц, допустивших нарушения, к ответственности.
    
    Должностные лица органов государственного земельного контроля (надзора) при проведении мероприятий по контролю обязаны:
    
    своевременно и в полной мере исполнять предоставленные в соответствии с законодательством РФ полномочия по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений обязательных требований;

    соблюдать законодательство РФ, права и законные интересы юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;
    
    проводить мероприятия по контролю на основании и в строгом соответствии с распоряжениями органов государственного земельного контроля (надзора) о проведении мероприятий по контролю в порядке;
    
    посещать объекты (территории и помещения) юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в целях проведения мероприятия по контролю только во время исполнения служебных обязанностей при предъявлении служебного удостоверения и распоряжения органов государственного контроля (надзора) о проведении мероприятия по контролю;
    
    не препятствовать представителям юридического лица или индивидуального предпринимателя присутствовать при проведении мероприятия по контролю, давать разъяснения по вопросам, относящимся к предмету проверки;
    
    предоставлять должностным лицам юридического лица или индивидуальным предпринимателям либо их представителям, присутствующим при проведении мероприятия по контролю, относящуюся к предмету проверки необходимую информацию;
    
    знакомить должностных лиц юридического лица или индивидуального предпринимателя либо их представителей с результатами мероприятий по контролю;
    
    при определении мер, принимаемых по фактам выявленных нарушений, учитывать соответствие указанных мер тяжести нарушений, их потенциальной опасности для жизни, здоровья людей, окружающей среды и имущества, а также не допускать необоснованные ограничения прав и законных интересов граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;
    
    доказывать законность своих действий при их обжаловании юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в порядке, установленном законодательством РФ.
    
    Органы государственного земельного контроля (надзора) и их должностные лица в случае ненадлежащего исполнения своих функций и служебных обязанностей при проведении мероприятий по контролю, совершения противоправных действий (бездействия) несут ответственность в соответствии с законодательством РФ. О мерах, принятых в отношении должностных лиц, виновных в нарушении законодательства РФ, органы государственного земельного контроля (надзора) обязаны в месячный срок сообщить юридическому лицу и (или) индивидуальному предпринимателю, права и законные интересы которых нарушены.
    
    Должностные лица и (или) представители юридического лица и индивидуальные предприниматели и (или) их представители при проведении мероприятий по государственному земельному контролю имеют право:
    
    непосредственно присутствовать при проведении мероприятий по контролю, давать объяснения по вопросам, относящимся к предмету проверки;
    
    получать информацию, предоставление которой предусмотрено настоящим Федеральным законом и иными нормативными правовыми актами;
    
    знакомиться с результатами мероприятий по контролю и указывать в актах о своем ознакомлении, согласии или несогласии с ними, а также с отдельными действиями должностных лиц органов государственного контроля (надзора);
    
    обжаловать действия (бездействие) должностных лиц органов государственного контроля (надзора) в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством РФ.
    
    Помимо указанных федеральных органов исполнительной власти, полномочиями по надзору за соблюдением земельного законодательства РФ обладают органы прокуратуры. В соответствии с Законом РФ от 17 января 1992 г. N 2202-1 “О прокуратуре Российской Федерации”* прокуратура РФ - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ.
_________________
    * СЗ РФ 1995 N 47 ст. 4472
    
         
    В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура РФ осуществляет в том числе:
    
    надзор за исполнением земельного законодательства федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием земельному законодательству издаваемых ими правовых актов, регулирующих земельные отношения;
    
    надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, в том числе в области земельных отношений, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.
    
    Требования прокурора, вытекающие из его полномочий, подлежат безусловному исполнению в установленный срок. Неисполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, а также уклонение от явки по его вызову влекут за собой установленную законом ответственность.
    
    

Комментарий к статье 72. Муниципальный и общественный земельный контроль

    Муниципальный земельный контроль является новеллой земельного законодательства и впервые предусмотрен ЗК РФ. При этом если в соответствии со ст.71 ЗК РФ государственный земельный контроль осуществляется за соблюдением земельного законодательства, требований охраны и использования земель организациями независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, их руководителями, должностными лицами, а также гражданами, то муниципальный земельный контроль в соответствии со ст.72 ЗК РФ проводится только за использованием земель на территории муниципального образования. Муниципальный земельный контроль за использованием земель на территории муниципального образования осуществляется в соответствии с законодательством РФ и в порядке, установленном нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

    В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”* муниципальный земельный контроль организуется на территории городских и сельских поселений, муниципальных районов, городских округов.
_________________
    * СЗ РФ. 2003. N 40. Ст.3822.

    
    Отсутствие детального регулирования муниципального земельного контроля на федеральном уровне привело к активному нормотворчеству в этой сфере муниципальных образований. Например, постановлением городской Думы г. Калуги от 25 ноября 2003 г. N 279 утверждено Положение о муниципальном земельном контроле в г. Калуге. В указанном нормативном правовом акте предусмотрены органы и должностные лица, уполномоченные на осуществление муниципального земельного контроля; права, обязанности и ответственность должностных лиц, осуществляющих муниципальный земельный контроль; порядок проведения мероприятий по осуществлению муниципального земельного контроля.

    Наличие собственного нормативного правового акта, регулирующего муниципальный земельный контроль, представляется недостаточным. У муниципального образования должна быть возможность не только выявлять земельные правонарушения и давать обязательные предписания по их исполнению, но и привлекать виновных лиц к административной ответственности.
    
    КоАП РФ не позволяет органам местного самоуправления привлекать к административной ответственности за совершение земельных правонарушений. Поэтому на уровне субъектов РФ должны приниматься законы, устанавливающие составы административных правонарушений, перечень органов и должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях (муниципальных земельных инспекторов) и рассматривать указанные протоколы и привлекать к административной ответственности (административные комиссии).
    
    Так, согласно постановлению Коллегии Комитета по земельным ресурсам и землеустройству по Архангельской области от 5 февраля 2004 г. N 1 “Информация об итогах работы Комитета по земельным ресурсам и землеустройству по Архангельской области в 2003 году и План действий на 2004 год” по предложению Комитета в областной Закон от 3 июня 2003 г. N 172-22-ОЗ “Об административных правонарушениях” внесены нормы, устанавливающие административную ответственность за ряд земельных правонарушений. Муниципальным образованиям направлены предложения по организации земельного контроля на подведомственной территории, рекомендован как основа для разработки и утверждения проект положения о муниципальном земельном контроле. В ряде муниципальных образований Архангельской области утверждены Положения о порядке осуществления муниципального земельного контроля (в Вельском, Пинежском, Шенкурском и Онежском районах и г. Коряжме), утверждены списки муниципальных земельных инспекторов в Няндомском, Пинежском, Шенкурском районах и г. Северодвинске.
    
    В качестве примера возьмем Положение о муниципальном земельном контроле в г. Сургуте, которое устанавливает порядок осуществления муниципального контроля за использованием земель на территории муниципального образования города окружного значения Сургут юридическими лицами независимо от организационно-правовой формы, их руководителями, должностными лицами, а также индивидуальными предпринимателями и гражданами.
    
    Задачей муниципального земельного контроля является обеспечение соблюдения всеми физическими, должностными и юридическими лицами требований законодательства в целях эффективного использования и охраны земель в границах муниципального образования.
    
    Муниципальный земельный контроль осуществляется уполномоченным органом местного самоуправления во взаимодействии с Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости и его территориальными органами, Комитетом по земельным ресурсам и землеустройству по г. Сургуту, со структурными подразделениями администрации города, с другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, организациями, общественными объединениями, а также гражданами.

    Основные направления муниципального земельного контроля:

  соблюдение земельного законодательства, установленного режима использования земельных участков в соответст
вии с зонированием территории и требованиями законодательства, собственниками, арендаторами земельных участков, землепользователями, землевладельцами;
    

    принятие мер к устранению нарушений земельного законодательства;

    выявление земельных участков, самовольно занятых или используемых без документов, удостоверяющих права на землю, оформленных в установленном порядке;
    

    выявление нарушений переуступки права пользования землей;

    своевременность внесения арендной платы за землю;

    своевременность оформления, переоформления правоустанавливающих документов на землю;
    
    своевременность возврата земель, предоставленных во временное пользование;
    
    выявление фактов загрязнения и захламления земельных участков на территории города;
    
    предотвращение самовольного строительства, сноса зданий и сооружений, вырубки зеленых насаждений общего пользования;
    
    участие в подготовке нормативных правовых актов, касающихся использования и охраны земель;
    

    соблюдение норм и правил застройки на территории города;

    участие в работе комиссий по приемке и передаче земель, а также объектов, сооруженных в целях охраны земель;
    
    организация проверки и экспертизы изменения функционального зонирования и качественного состояния земель;
    
    контроль выполнения иных требований земельного законодательства по вопросам использования земель на территории города.
    
    Муниципальный земельный контроль осуществляется в форме проверок. Плановые проверки в отношении каждого земельного участка проводятся не реже одного раза в два года. Основанием для плановой проверки является план, утвержденный руководителем соответствующего структурного подразделения администрации г. Сургут.
    

    Внеплановые проверки проводятся:

    для контроля исполнения предупреждений об устранении ранее выявленных нарушений использования земли;
    

   при обнаружении признаков нарушений земельного законодательства;

    в случае необходимости обследования земельного участка при подготовке решения о предоставлении прав на данный земельный участок;
    
    при возврате земельных участков, на стадии предварительной подготовки к приемке земельного участка.
    
    Должностные лица, осуществляющие муниципальный земельный контроль, имеют право:
              
    беспрепятственно посещать (при предъявлении служебного удостоверения) предприятия, организации и учреждения, обследовать земельные участки, находящиеся в собственности, владении, пользовании и аренде, с составлением акта обследования земельного участка;
    
    оформлять в необходимых случаях акты приемки и передачи земельных участков в случаях, связанных с принудительным освобождением земельных участков;
    
    давать юридическим, должностным лицам и гражданам обязательные для исполнения предупреждения по вопросам использования земель, устранения нарушений законодательства и договорных отношений;
    
    привлекать в установленном порядке специалистов Комитета по природопользованию и экологии, Департамента архитектуры и градостроительства и других структурных подразделений администрации города и государственных органов, в том числе сотрудников органов внутренних дел, для проведения обследования земельных участков, проверок выполнения мероприятий по охране земель;
    
    направлять в соответствующие органы материалы о нарушениях земельного законодательства для решения вопроса о привлечении виновных лиц к ответственности, а также о лишении определенного статуса (лицензии);
    
    вносить предложения органам, уполномоченным на распоряжение земельными участками, о полном или частичном изъятии земельных участков в случаях, предусмотренных земельным законодательством;
    
    осуществлять превентивные мероприятия, направленные на предупреждение возникновения нарушений земельного законодательства гражданами и организациями, в том числе с использованием средств массовой информации;
    
    брать объяснения с граждан и юридических лиц при выявлении признаков нарушений земельного законодательства;
    
    требовать от лиц, использующих земельные участки, документы, подтверждающие их права на пользование земельными участками;
    
    требовать от арендаторов земельных участков платежные поручения (квитанции) о внесении арендной платы при проведении сверок по арендной плате с составлением акта сверки.
    
    Порядок организации и проведения муниципального земельного контроля требует унификации на федеральном уровне с целью исключения дублирования государственного и муниципального земельного контроля. Этим будет достигнуто как снижение административного давления на субъектов хозяйственной и иной деятельности, так и оптимизация и повышение эффективности государственного и муниципального земельного контроля.
    
    В отличие от государственного и муниципального земельного контроля общественный земельный контроль не имеет установленных законодательством полномочий и порядка проведения. При осуществлении общественного земельного контроля действует принцип “разрешено все, что не запрещено законом”. Общественный земельный контроль может проводиться в любых формах, не запрещенных действующим законодательством. К ним относятся направление жалоб, предложений в органы государственной власти и местного самоуправления, проведение пикетов, митингов, публичных слушаний, местных референдумов, общественных слушаний. Например, в целях решения непосредственно населением вопросов местного значения может проводиться местный референдум, который охватывает всю территорию муниципального образования. В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. решение о назначении местного референдума принимается представительным органом муниципального образования:

    по инициативе, выдвинутой гражданами Российской Федерации, имеющими право на участие в местном референдуме;
    
    по инициативе, выдвинутой избирательными объединениями, иными общественными объединениями, уставы которых предусматривают участие в выборах и (или) референдумах и которые зарегистрированы в порядке и сроки, установленные федеральным законом;
    
    по инициативе представительного органа муниципального образования и главы местной администрации, выдвинутой ими совместно.
    
    Условием назначения местного референдума по инициативе граждан, избирательных объединений, иных общественных объединений является сбор подписей в поддержку данной инициативы, количество которых должно составлять не менее 5% от числа участников референдума, зарегистрированных на территории муниципального образования в соответствии с федеральным законом. Итоги голосования и принятое на местном референдуме решение подлежат официальному опубликованию (обнародованию). Принятое на местном референдуме решение подлежит обязательному исполнению на территории муниципального образования и не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, их должностными лицами или органами местного самоуправления.
    
    Общественный земельный контроль является одной из гарантий обеспечения предусмотренного в ст.42 Конституции РФ права каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением. Общественный земельный контроль осуществляется общественными и иными некоммерческими объединениями в соответствии с их уставами и гражданами в соответствии с законодательством.
    
    Специальный порядок осуществления общественного земельного контроля федеральным законодательством не установлен, поэтому гражданам и общественным объединениям необходимо руководствоваться общими положениями экологического, земельного и иного законодательства, регулирующего их участие в принятии экологически и социально значимых решений, защите своих прав и законных интересов.
    
    Граждане имеют право осуществлять общественный земельный контроль как самостоятельно, так и коллективно - путем создания общественных объединений. В соответствии с Федеральным законом от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ “Об общественных объединениях” под общественным объединением понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения.

    Учредителями общественного объединения могут являться как физические лица, так и юридические лица (общественные объединения), созвавшие съезд (конференцию) или общее собрание, на котором принимается устав общественного объединения, формируются его руководящие и контрольно-ревизионные органы.
    
    Общественные объединения могут создаваться в одной из следующих организационно-правовых форм: общественная организация; общественное движение; общественный фонд; общественное учреждение; орган общественной самодеятельности; политическая партия. Наиболее распространенным видом экологических общественных объединений стали общественные организации. Общественной организацией является основанное на членстве общественное объединение, созданное на основе совместной деятельности для защиты общих интересов и достижения уставных целей объединившихся граждан. Общественные объединения подразделяются на общероссийские, межрегиональные, региональные и местные общественные объединения.
    
    Статьями 11, 12 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ “Об охране окружающей среды” устанавливаются права и обязанности граждан и общественных объединений в области охраны окружающей среды. Путем реализации некоторых своих прав граждане и общественные объединения осуществляют в том числе общественный земельный контроль. В частности, граждане имеют право направлять обращения в органы государственной власти, органы местного самоуправления, иные организации и должностным лицам о получении своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды в местах своего проживания, мерах по ее охране; принимать участие в собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании, сборе подписей под петициями, референдумах по вопросам охраны окружающей среды и в иных не противоречащих законодательству РФ акциях; выдвигать предложения о проведении общественной экологической экспертизы и участвовать в ее проведении в установленном порядке; предъявлять в суд иски о возмещении вреда окружающей среде.
    
    Федеральным законом также предусмотрена возможность осуществления общественного экологического контроля, который проводится в целях реализации права каждого на благоприятную окружающую среду и предотвращения нарушения законодательства в области охраны окружающей среды. Он осуществляется общественными и иными некоммерческими объединениями в соответствии с их уставами, а также гражданами в соответствии с законодательством. Хотя, как и в случае с общественным земельным контролем, порядок проведения общественного экологического контроля законодательно не определен, очень важной является норма о том, что результаты общественного экологического контроля, представленные в органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению в порядке, установленном законодательством.
    
    Помимо экологического и земельного законодательства, граждане и общественные объединения при осуществлении общественного земельного контроля могут применять Конституцию РФ, иные законодательные акты, в частности законодательство о референдумах, об обжаловании действий и решений, нарушающих права и свободы граждан. Так, Закон РФ от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 “Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан”* позволяет осуществлять общественный земельный контроль путем признания действий и решений органов государственной власти и органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц в области земельных отношений незаконными. Данный Закон устанавливает четкую процедуру обжалования таких действий и решений.
_________________
    * Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 19. Ст.685.

 
    
    Гражданин вправе обратиться с жалобой на действия (решения), нарушающие его права и свободы, либо непосредственно в суд, либо к вышестоящему в порядке подчиненности государственному органу, органу местного самоуправления, учреждению, предприятию или объединению, общественному объединению, должностному лицу, государственному служащему.
    
    Вышестоящие в порядке подчиненности орган, объединение, должностное лицо обязаны рассмотреть жалобу в месячный срок. Если гражданину в удовлетворении жалобы отказано или он не получил ответа в течение месяца со дня ее подачи, он вправе обратиться с жалобой в суд. Жалоба может быть подана гражданином, права которого нарушены, или его представителем, а также по просьбе гражданина надлежаще уполномоченным представителем общественной организации, трудового коллектива.
    
    Жалоба подается по усмотрению гражданина в суд либо по месту его жительства, либо по месту нахождения органа, объединения, должностного лица, государственного служащего. Приняв жалобу к рассмотрению, суд по просьбе гражданина или по своей инициативе вправе приостановить исполнение обжалуемого действия (решения).
    

    Для обращения в суд с жалобой устанавливаются следующие сроки:

    три месяца с того дня, когда гражданину стало известно о нарушении его права;
    
    один месяц со дня получения гражданином письменного уведомления об отказе вышестоящего органа, объединения, должностного лица в удовлетворении жалобы или со дня истечения месячного срока после подачи жалобы, если гражданином не был получен на нее письменный ответ.
    
    Пропущенный по уважительной причине срок подачи жалобы может быть восстановлен судом. На государственные органы, органы местного самоуправления, учреждения, предприятия и их объединения, общественные объединения, на должностных лиц, государственных служащих, действия (решения) которых обжалуются гражданином, возлагается процессуальная обязанность документально доказать законность обжалуемых действий (решений); гражданин освобождается от обязанности доказывать незаконность обжалуемых действий (решений), но обязан доказать факт нарушения своих прав и свобод.
         
    Установив обоснованность жалобы, суд признает обжалуемое действие (решение) незаконным, обязывает удовлетворить требование гражданина, отменяет примененные к нему меры ответственности либо иным путем восстанавливает его нарушенные права и свободы. Убытки, моральный вред, нанесенные гражданину признанными незаконными действиями (решениями), а также предоставлением искаженной информации, возмещаются в установленном ГК РФ порядке.
    
    

Комментарий к статье 73. Производственный земельный контроль

    Собственник земельного участка, землепользователь, землевладелец, арендатор земельного участка в ходе осуществления хозяйственной деятельности согласно ЗК РФ обязан осуществлять производственный земельный контроль.

    В соответствии с постановлением Правительства РФ от 15 ноября 2006 г. N 689 “О государственном земельном контроле” сведения об организации производственного земельного контроля предоставляются лицами, использующими земельные участки, по письменному запросу Федерального агентства кадастра объектов недвижимости и его территориальных органов, но не чаще одного раза в год.
    
    Однако этот контроль не является полноценным, поскольку собственники, землевладельцы, землепользователи и арендаторы обременены многими другими делами, вследствие чего не всегда вопросам охраны земель и рационального использования уделяется достаточно внимания, не всегда можно утверждать, что пользователи земельных участков безоговорочно соблюдают все требования земельного законодательства по рациональному и эффективному использованию угодий. В то же время многим землепользователям невыгодно с экономической точки зрения добросовестно исполнять все требования природоохранного и земельного законодательства, поскольку мероприятия по охране земель требуют определенных капиталовложений. Вследствие этого органам государственной власти и управления, органам местного самоуправления зачастую приходится функции контроля за охраной земель брать на себя.
    
    К примеру, распоряжением премьера Правительства Москвы от 12 июля 2001 г. N 628-РП была создана рабочая комиссия по проверке соблюдения сроков освоения земельных участков, выделенных под строительство АЗС.
    
    Производственный контроль за использованием и охраной земель в той или иной отрасли хозяйства осуществляют их должностные лица. Вопросами производственного контроля на сельскохозяйственных предприятиях занимаются землеустроители. Их задача - составление экономически и экологически обоснованных проектов земельного устройства таких хозяйств, а также контроль за соблюдением ими норм земельного законодательства. В некоторых хозяйствах имеются специалисты, занятые эксплуатацией мелиоративных и защитных устройств, а также полезащитных и лесонасаждений: гидротехники, агромелиораторы, агрономы-экологи*. Существует опыт организации внутрихозяйственной охраны плодородия сельскохозяйственных угодий. Внутрихозяйственный (внутрипроизводственный) контроль за сельскохозяйственными землями целесообразен не только на сельскохозяйственных предприятиях. Сельскохозяйственные земли нередко временно или постоянно отводятся в пользование различных несельскохозяйственных предприятий -нефтедобывающих и перерабатывающих, промышленных и др. Горнодобывающие предприятия используют в своих целях земельные участки и передают их прежнему собственнику, землевладельцу, землепользователю уже рекультивированными (восстановленными). За своевременностью отчуждения и передачи, а также за приведением передаваемых участков в пригодное для сельского хозяйства состояние следит маркшейдерская служба. Это лишний раз подтверждает, что производственный контроль является одним из неотъемлемых и необходимых звеньев механизма контроля за использованием и охраной земель.
_________________
    * Земля и право: пособие для российских землевладельцев / рук. авт. колл. и отв. ред. С. А. Боголюбов. М.: Норма, 1997. С. 201.

    
    Любой вид производственного контроля должен включать санкции за нарушение установленного порядка. Не является исключением и земельный контроль.
    
    Как известно, нарушители земельного законодательства могут привлекаться не только к административно-правовой, но и к другим видам юридической ответственности, в частности: гражданско-правовой (возмещение вреда, причиненного земле); земельно-правовой (изъятие земельного участка, не используемого по назначению либо используемого с нарушениями законодательства); уголовной.
    
    Применение гражданско-правовой, земельно-правовой и уголовной ответственности за земельные правонарушения осуществляется судом. Наложение административных взысканий за земельные правонарушения производится судьей единолично либо уполномоченными должностными лицами государственных органов исполнительной власти.
    
    Принимаемые государством меры к сохранению плодородия почв не всегда бывают эффективны, что не позволяет кардинально улучшить качество сельскохозяйственных угодий страны. Сокращены объемы работ по мелиорации земель, не выполнено в предусмотренном объеме ни одно из мероприятий, намеченных Государственной комплексной программой повышения плодородия почв России.
    
    С невыполнением планов финансирования федеральной и региональных программ повышения плодородия почв связано увеличение количества выявленных нарушений земельного и природоохранительного законодательства, таких как неиспользование земель сельскохозяйственного назначения, невыполнение обязательных мероприятий по улучшению земель, охране почв от эрозии и других процессов деградации почв.

    Все без исключения лица обязаны использовать свои земельные участки в соответствии с той целью, которая была легально определена в момент предоставления земли. Целевое назначение в использовании земельного участка не может быть самостоятельно изменено собственником земельного участка или землепользователем. Отклонение от целевого назначения (размещение торговых киосков и павильонов на земельном участке, предоставленном для обслуживания жилого дома; строительство объекта общественного питания на земельном участке, предоставленном для размещения торговых помещений, и пр.) признается земельным правонарушением. Проверка соответствия фактического использования земельного участка его целевому назначению имеет существенное значение именно в начальный период использования, т.е. в период освоения предоставленного участка, поскольку это позволяет своевременно выявить возможные нарушения в характере осуществляемых субъектов действий и избежать последующих непроизводительных расходов на устранение последствий выявленных нарушений.
    
    Основной обязанностью сельскохозяйственных землепользователей является обязанность по сохранению плодородия почв. Нерациональное использование земель сельскохозяйственного назначения, выразившееся в снижении плодородия почв, является земельно-административным деликтом. Нерациональное использование земель означает ведение хозяйства экономически малоэффективными способами, приводящими к снижению плодородия почв, в том числе путем посева сельскохозяйственных культур, непригодных для почв данного вида, применения технологий сельскохозяйственного производства, не отвечающих нормативным требованиям при обработке посевов или уборке урожая, подготовке посевных площадей, перевод пашни в залежь и т. п. Важным признаком объективной стороны является невыполнение землепользователем задач по нормативному извлечению позитивных результатов хозяйственной деятельности. Поэтому землеустроители или лица, осуществляющие производственный земельный контроль, вправе потребовать у землепользователя все имеющиеся у него документы, свидетельствующие об урожайности земельного участка (статистические отчеты, договоры продажи выращенной сельскохояйственной продукции, справки и др.).
    
    Для успешного проведения земельного контроля важное значение имеют обследования, направленные на определение качественного состояния земель. Такие обследования можно подразделить на специальные и агрохозяйственные. К специальным обследованиям относятся почвенные, геоботанические, мелиоративные и пр. В результате их проведения получают сведения о наличии питательных веществ в почве, степени ее увлажнения и засоленности, качестве и видах растительности. При аг-рохозяйственном обследовании осматривают каждый контур в натуре для установления фактического состояния и использования угодий, а также определения возможных путей их более целесообразной эксплуатации. В этих случаях для принятия квалифицированного решения по результатам земельного контроля требуются специальные познания (почвоведческие, агрохимические и пр.). Поэтому к проведению проверок соблюдения земельного законодательства при необходимости привлекаются специалисты землеустроительных, научно-исследовательских, проектно-изыскательских и других организаций. К примеру, при порче земель, выразившейся в их отравлении либо загрязнении, заключение о состоянии земель и степени загрязнения может дать почвовед по результатам специального анализа. Отбор проб для анализа должен производиться в присутствии землепользователя. Фиксация данного процессуального действия должна осуществляться путем составления и подписания акта отбора проб. О характере развития эрозии почв может дать заключение не только почвовед, но и агролесомелиоратор. При нарушении, выразившемся в отступлении от утвержденного проекта землеустройства, к проверке целесообразно привлекать представителей землеустроительной организации.

    Решение о необходимости привлечения специалистов, как правило, принимается после предварительного обследования земельного участка. О предстоящих обследовательских работах (дате и времени проведения, виде обследования) контролируемый субъект должен быть официально извещен.
    
    Производственный контроль занимает особое место в области охраны окружающей среды. Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ “Об охране окружающей среды”* в ст.67 определяет, что производственный контроль в области охраны окружающей среды, иными словами, производственный экологический контроль осуществляется в целях обеспечения выполнения в процессе хозяйственной и иной деятельности мероприятий по охране окружающей среды, рациональному использованию и восстановлению природных ресурсов, а также в целях соблюдения требований в области охраны окружающей среды, установленных законодательством в области охраны окружающей среды. Субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны предоставлять сведения об организации производственного экологического контроля в органы исполнительной власти и органы местного самоуправления, осуществляющие соответственно государственный и муниципальный контроль.
_________________     

    * РГ. 2002. 12 янв.

Глава XIII
ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА ПРАВОНАРУШЕНИЯ В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ И ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬ

Комментарий к статье 74. Административная и уголовная ответственность за земельные правонарушения

    Согласно ст.2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное (умышленное или неосторожное) действие либо бездействие физического или юридического лица, за которое законодательством об административных правонарушениях предусмотрена административная ответственность. Она наступает, если нарушения по своему характеру не влекут за собой в соответствии с действующим законодательством уголовной ответственности.

    Административная ответственность за нарушение земельного и связанного с ним иного законодательства предусматривается в нескольких главах и статьях КоАП РФ.
    
    В главе 7 “Административные правонарушения в области охраны собственности” КоАП РФ предусматриваются:
    

    ст.7.1. Самовольное занятие земельного участка;

    ст.7.2. Уничтожение специальных знаков;

    ст.7.9. Самовольное занятие лесных участков (самовольное занятие лесных участков или использование указанных участков для раскорчевки, переработки лесных ресурсов, устройства складов, возведения построек (строительства), распашки и других целей и т. д.);
    
    ст.7.10. Самовольная переуступка права пользования землей, недрами, лесным участком или водным объектом (самовольная переуступка права пользования землей, недрами, лесным участком или водным объектом, а равно самовольный обмен земельного участка, участка недр, лесного участка или водного объекта).
    
    В главе 8 “Административные правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования” КоАП РФ предусматриваются:
    
    ст.8.3. Нарушение правил обращения с пестицидами и ядохимикатами;
    

    ст.8.4. Нарушение законодательства об экологической экспертизе;

    ст.8.5. Сокрытие или искажение экологической информации;

    ст.8.6. Порча земель;

    ст.8.12. Нарушение порядка предоставления гражданам, юридическим лицам земельных участков, лесов в водоохранных зонах и режима их использования (нарушение режима использования земельных участков и лесов в водоохранных зонах водных объектов);

    ст.8.13 Нарушение правил охраны водных объектов;

    ст.8.24. Нарушение порядка предоставления гражданам, юридическим лицам лесов для их использования;
    

    ст.8.25. Нарушение правил использования лесов;

    ст.8.29. Уничтожение мест обитания животных;

    ст.8.30. Уничтожение лесной инфраструктуры, а также сенокосов, пастбищ;
    
    ст.8.33. Нарушение правил охраны среды обитания или путей миграции животных;
    
    ст.8.35. Уничтожение редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных или растений;
    

    ст.8.38. Нарушение правил охраны рыбных запасов;

    ст.8.39. Нарушение правил охраны и использования природных ресурсов на особо охраняемых природных территориях и др.
    
    В главе 10 “Административные правонарушения в сельском хозяйстве, ветеринарии и мелиорации земель” КоАП РФ предусматриваются:
    
    ст.10.1. Нарушение правил борьбы с карантинными, особо опасными и опасными вредителями растений, возбудителями болезней растений, растениями - сорняками;
    
    ст.10.6. Нарушение правил карантина животных или других ветери-нарно-санитарных правил;
    

    ст.10.9. Проведение мелиоративных работ с нарушением проекта;

    ст.10.10. Нарушение правил эксплуатации мелиоративных систем или отдельно расположенных гидротехнических сооружений. Повреждение мелиоративных систем (нарушение правил эксплуатации мелиоративной системы или отдельно расположенного гидротехнического сооружения; повреждение мелиоративной системы, а равно защитного лесного насаждения).
    
    Глава 11 “Административные правонарушения на транспорте КоАП РФ содержит ст.11.21 “Нарушение правил охраны полосы отвода автомобильной дороги”.
    
    В связи с нарушениями требований гл. ХII ЗК РФ “Контроль за соблюдением земельного законодательства, охраной и использованием земель (земельный контроль)” может применяться глава 19 КоАП РФ “Административные правонарушения против порядка управления”, в которой предусматриваются:
    
    ст.19.4. Неповиновение законному распоряжению должностного лица органа, осуществляющего государственный надзор (контроль);
    
    ст.19.5. Невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль);
    
    ст.19.9. Нарушение сроков рассмотрения заявлений (ходатайств) о предоставлении земельных участков или водных объектов;
    
    ст.19.21. Несоблюдение порядка государственной регистрации прав на недвижимое имущество или сделок с ним.
    

    В ст.23 КоАП РФ перечислены органы, уполномоченные в области использования, охраны земель, а в ст.28 - должностные лица, уполномоченные составлять протоколы о соответствующих земельных административных правонарушениях.
    
    Практика показывает, что на эффективность административной ответственности в области обеспечения надлежащего землепользования влияют:
    
    недостаточная оперативность производства по делам об административных правонарушениях (более 1/3 дел) рассматриваются с нарушением установленного в КоАП РФ двухмесячного срока со дня совершения пра вонарушения, а при длящемся правонарушении - двух месяцев со дня его обнаружения);
    
    слабое воспитательное воздействие процедуры рассмотрения дел и вынесения постановлений о наложении административного взыскания (тем более что местом рассмотрения дел об административных правона рушениях является, как правило, место их совершения, а не место жительства или работы);
    
    необеспечение реальности исполнения постановлений (по тем же причинам: принятое по месту совершения правонарушения постановление направляется по месту работы или жительства, где порой своевремен но не исполняется);
    
    неадекватность взыскания содеянному (прежде всего ввиду незначительности сумм штрафов, установленных в законодательстве; законодательство зарубежных стран предусматривает более значительные штраф ные санкции, оказывающие надлежащее воздействие на правонарушителей);
    
    отсутствие стабильности и последовательности административной карательной практики (вследствие малозначительности штрафов - главного средства административного воздействия - координация этой деятельности в масштабе страны не осуществлялась должным образом; наблюдались шараханье в правоприменительной практике, paзнобой в ее осуществлении в различных регионах и даже в пределах территории субъекта РФ);
    
    слабое знание гражданами и должностными лицами законодательства об административных правонарушениях (например, имеют место повсеместные нарушения 15-дневного срока рассмотрения материала с момента его поступления);
    
    низкий авторитет правоприменительных органов (это проявляется, в частности, в недостаточном числе добровольного исполнения постановлений, уклонении от исполнения).
    
    При определении эффективности административной ответственности зa земельные правонарушения целесообразно выяснять два вопроса: во-первых, степень реального применения ответственности и, во-вторых, состояние тенденции к изменению количества и качества правонарушений.
    
    Анализ и сопоставление данных о числе проводимых проверок и вы явленных правонарушений по годам и различным субъектам РФ свидетельствуют о разрыве между проверками, выявленными нарушениями и наложенными взысканиями, что наводит на мысль о высокой латентности (неизвестности, невыявляемости) правонарушений.

    Констатировать тенденцию динамики административных правонарушений еще сложнее. В ряде мест их количество увеличивается, в других - уменьшается, что нередко связывается с изменением кадрового состава контроля, проверками вышестоящих органов. Надо иметь также в виду, что фиксация и учет административных правонарушений (как и уголовных) ведутся человеком и, таким образом, имеет место влияние людей, желающих приукрасить или субъективно отразить положение вещей.
    
    На состоянии борьбы с административными правонарушениями заметно сказываются нравственная атмосфера среди должностных лиц контрольных органов, многочисленные их реорганизации. Нередко бытуют пессимистические настроения, желание получить больше прав по привлечению к ответственности, получению, ношению и применению оружия, материальному обеспечению; также не без оснований ставятся вопросы об усилении социальной и правовой защиты работников проверяющих служб. Решение этих проблем будет способствовать повышению эффективности административной ответственности*.
_________________
    * О субъектах и объектах административных правонарушений см. подробнее: Комментарий к Кодексу РСФСР об административных правонарушениях / под ред. М. С. Студеникиной и др. М.: Проспект, 1997; Салищева Н. Г. Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях (вводный). М.: Проспект, 2002; Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях. М.: Норма, 2002.
    
    
    Лица, виновные в совершении преступлений, т.е. общественно опасных деяний, запрещенных УК РФ под угрозой наказания, несут уголовную ответственность.
    
    Уголовная ответственность за нарушения земельного законодательства предусматривается в гл. 26 “Экологические преступления” УК РФ. Имеющими непосредственное отношение к нарушениям лесного законодательства могут считаться:
    
    ст.246. Нарушение правил охраны окружающей среды при производстве работ;
    
    ст.247. Нарушение правил обращения экологически опасных веществ и отходов;
    
    ст.248. Нарушение правил безопасности при обращении с микробиологическими либо другими биологическими агентами или токсинами;
    
    ст.249. Нарушение ветеринарных правил и правил, установленных для борьбы с болезнями и вредителями растений;
    

    ст.254. Порча земли;

    ст.258. Незаконная охота;

    ст.259. Уничтожение критических местообитаний для организмов, занесенных в Красную книгу Российской Федерации;
    
    ст.262. Нарушение режима особо охраняемых природных территорий и природных объектов.
    
    Основной связанной с земельными отношениями нормой является ст.254 УК РФ. Согласно этой статье отравление, загрязнение или иная порча земли вредными продуктами хозяйственной или иной деятельности вследствие нарушения правил обращения с удобрениями, стимуляторами роста растений, ядохимикатами и иными опасными химическими или биологическими веществами при их хранении, использовании и транспортировке, повлекшие причинение вреда здоровью человека или окружающей среде, наказываются штрафом либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью.

    Те же деяния, повлекшие по неосторожности смерть человека, также наказываются лишением свободы.
    
    Обращает на себя внимание сравнительно незначительное количество лиц, привлеченных к уголовной ответственности за земельные преступления. Причина этого кроется не только в недостатках деятельности правоохранительных органов, она находится гораздо глубже.
    
    По мнению большинства криминологов, декриминализация некоторых преступлений (признание правонарушений общественно неопасными) может способствовать усилению борьбы с ними, так как создает условия для быстрой и неотвратимой ответственности за них. Исправительно-трудовая практика свидетельствует, что ужесточение наказания само по себе, не поддержанное комплексом социальных мер, отнюдь не снижает преступности. Более того, необоснованное усиление наказаний, равно как и неоправданное их смягчение, может снизить их эффективность.
    
    Кроме того, проблемы, тесно связанные с экономическими, трудно решать с помощью лишь уголовной репрессии. Вековой опыт показывает, что ключ к их решению лежит в плоскости концептуального, политического, воспитательного, нравственного характера, а уже потом - юридического, уголовного. Установление в законе и применение на практике уголовной ответственности способствуют их предупреждению, когда иные - более мягкие - меры воздействия (дисциплинарные, материальные, административные) оказываются недостаточными, нерезультативными*.
_________________
    * О предмете, объективной и субъективной сторонах преступления, последствиях порчи земли см. подробнее: Дубовик О. Л. Экологические преступления. М.: Спарк, 1998; Жевлаков Э. Н. Уголовно-правовая охрана окружающей среды. М.: Генеральная прокуратура РФ, 2002.
    
    

Комментарий к статье 75. Дисциплинарная ответственность за земельные правонарушения

    
    Предусмотренной в комментируемой статье дисциплинарной ответственностью является юридическая ответственность в порядке подчиненности по службе рабочих и служащих предприятий, учреждений и организаций всех форм собственности за совершение проступков, связанных с трудовой деятельностью, если эти проступки в силу их относительно меньшей вредности не могут быть квалифицированы как административные правонарушения или преступления, предусмотренные в ст.74 ЗК РФ.

    Как и другие формы ответственности, дисциплинарная ответственность наступает при наличии определенных условий и обстоятельств. Прежде всего, дисциплинарная ответственность зa проступки может наступать в том порядке и тогда, в каком и когда она предусматривается в нормативных правовых актах - ТК РФ, уставах, правилах внутреннего трудового распорядка, иных актах как федерального, так и регионального уровня, а также в локальных актах, принимаемых в организации.
    
    В этих нормативных правовых актах могут предусматриваться профессиональные обязанности и меры дисциплинарного воздействия за их невыполнение; это относится к работникам ферм, цехов, установок, служб предприятий, учреждений, организаций.
    
    Дисциплинарная ответственность наступает за невыполнение требований трудового и коллективного договоров, норм земельного законодательства. В отличие от административной и уголовной ответственности в данном случае законченного перечня дисциплинарных проступков не существует - их характер и содержание определяются характером и содержанием производства и должностных обязанностей работника. Как правило, они должны быть отражены в инструкциях, положениях о функциях сотрудников. Применение к организации административного воздействия должно в обязательном порядке влечь дисциплинарную ответственность виновного работника.
    
    Дисциплинарная ответственность нередко оказывается более эффективной, чем другие виды ответственности. Это объясняется сравнительной простотой процедуры выявления проступка (докладная, служебная записка) и наложения взыскания (после объяснения виновного следует издание приказа о замечании, выговоре или увольнении в соответствии со ст.193 ТК РФ). Не должна смущать и относительная легкость наказания по сравнению с другими видами ответственности - главное не тяжесть, а неотвратимость наказания.
    
    Ухудшение использования и охраны земель, всей экологической ситуации происходит в основном в сфере хозяйственной, производственной, учебной деятельности человека, где закладываются основы правосознания, осуществляется правовое воспитание и происходит становление правовой культуры граждан; состояние правопорядка на производстве оказывает решающее воздействие на порядок в обществе. Поэтому именно в сфере промышленного, сельскохозяйственного и иного производства следует искать основные причины правонарушений в области обеспечения земельного правопорядка и качества окружающей среды.
    
    Отсюда следует вывод: предупреждение дисциплинарных проступков, организация правопорядка на стадии производства является генеральным направлением профилактики дисциплинарных и иных правонарушений. Надо учитывать также и более широкий резонанс и воспитательное значение наложения дисциплинарных взысканий, о которых, как правило, широко оповещаются коллеги по работе.
    
    Одним из видов дисциплинарного воздействия может служить депремирование, лишение иных средств поощрения: в современных условиях их набор достаточно широк и может служить хорошим рычагом воздействия на работника. Хотя в настоящее время меньше стали говорить о моральных средствах воздействия, они продолжают оказывать свое влияние. Уместно напомнить, что одним из факторов успешной работы заводов Форда было широкое использование моральных рычагов повышения ответственности работников за дела подразделения, завода, фирмы путем систематического информирования об их состоянии, поздравления с производственными достижениями, производственными и личными юбилеями, семейными праздниками и торжествами.
    
    Потенциал применения дисциплинарной ответственности используется в настоящее время недостаточно. В общественном мнении существует стереотип о ее неэффективности - принято считать наиболее подходящей для злостных правонарушителей уголовную или, в крайнем случае, административную ответственность. Можно согласиться с тем, что для злостных правонарушителей наиболее подходящей действительно является уголовная ответственность, однако большинство субъектов правонарушений не являются злостными, поэтому не могут считаться общественно вредными или опасными.
    
    Отсутствует статистика наложения дисциплинарных взысканий в области охраны земель и окружающей среды, поэтому трудно определить ее динамику, эффективность воздействия, связь с количеством и качеством производственной, учебной и иной деятельности. Не всегда описываемая сфера общественных отношений вызывает такую озабоченность собственника предприятия, чтобы обусловить систематическое применение дисциплинарной ответственности за проступки.
    
    В связи с этим встает вопрос о степени воздействия государственных органов на дисциплинарную практику организаций, которые стали самостоятельными в ведении своей хозяйственной деятельности и налаживании и организации своей внутренней работы. Однако эта самостоятельность предпринимательской деятельности от общества является сравнительно относительной в сфере использования земель и обеспечения качества окружающей среды.
    
    Владелец предприятия, отвечая перед обществом за состояние земель и своего предприятия, за его воздействие на окружающую среду, обязан обеспечивать правопорядок на предприятии и всеми доступными и законными средствами реагировать на соответствующие обращения государственных органов, налагая за дисциплинарные проступки соответствующие взыскания.
         
    К дисциплинарной ответственности примыкает материальная ответственность работников и работодателей, обусловленная необходимостью возмещения причиненного вреда в дисциплинарном порядке.
    
    Все работники обязаны бережно относиться к имуществу предприятия, предпринимателя, фермера, организации-работодателя, принимать меры к предотвращению ущерба. Работодатель обязан создавать работникам условия, необходимые для нормальной работы и обеспечения полной сохранности вверенного им имущества. Но в случае виновного причинения работником ущерба при исполнении трудовых обязанностей наступает материальная ответственность, предусмотренная ТК РФ.
    
    В соответствии с ТК РФ при определении размера ущерба учитывается только прямой действительный ущерб, при этом неполученные доходы не учитываются. Недопустимо возложение на работника ответственности за такой ущерб, который может быть отнесен к категории нормального производственно-хозяйственного риска.
    
    Работник, причинивший ущерб, может добровольно возместить его полностью или частично; с согласия администрации может передать для возмещения ущерба имущество или исправить поврежденное (например, перепахать, осуществить пахоту надлежащим образом).
    
    Суд может с учетом степени вины, конкретных обстоятельств и материального положения работника уменьшить размер ущерба, подлежащего возмещению. Снижение подлежащего возмещению размера ущерба недопустимо, если он причинен преступлением, совершенным с корыстной целью.
    
    Привлечение работодателем в соответствии с законом работников к материальной ответственности зa ущерб, причиненный организации, собственнику, является эффективной формой воздействия на нарушителей трудовой дисциплины и причинителей вреда, средством обеспечения качества землепользования, окружающей среды.
    
    Общим правилом является возмещение ущерба в пределах среднего месячного заработка. Однако полный размер ущерба свыше среднего месячного заработка возмещается в тех случаях, когда:
    
    ущерб причинен преступными действиями работника, установленными приговором суда;
    
    в соответствии с законодательством или письменным договором на работника возложена полная материальная ответственность за необеспечение сохранности имущества и других ценностей;
    
    ущерб причинен работником не при исполнении трудовых обязанностей;
    
    имущество и другие ценности были получены работником под отчет по разовой доверенности или по другим разовым документам;
    
    ущерб причинен недостачей, умышленным уничтожением или порчей материалов, полуфабрикатов, изделий (продукции), в том числе при их изготовлении, а также инструментов, измерительных приборов, специальной одежды и других предметов, выданных организацией работнику в пользование;
    
    ущерб причинен работником, находившимся в нетрезвом состоянии;

     ущерб причинен в результате административного проступка.

    При совместном выполнении работниками отдельных видов работ, связанных с хранением, обработкой, продажей (отпуском), перевозкой или применением в процессе производства переданных им ценностей, когда невозможно разграничить материальную ответственность каждого работника и заключить с ним договор о полной материальной ответственности, может вводиться коллективная (бригадная) материальная ответственность. Письменный договор о ней заключается между работодателем и всеми членами коллектива (бригады).

    Размер причиненного ущерба определяется по фактическим потерям, исчисляемым исходя из рыночных цен, действующих в данной местности на день причинения ущерба, на основании данных бухгалтерского учета. Размер возмещаемого ущерба, причиненного по вине нескольких работников, определяется для каждого из них с учетом степени вины, вида и предела материальной ответственности.
    
    Возмещение ущерба работниками в размере, не превышающем среднего месячного заработка, производится по распоряжению работодателя. Оно должно быть вынесено не позднее одного месяца со дня обнаружения причиненного работником ущерба. Если работник не согласен с вычетом или его размером, а сумма материальной ответственности свыше среднего месячного заработка, возмещение ущерба производится путем предъявления иска в районный, городской суд.
    
    Взыскание с руководителей государственных и муниципальных организаций и их заместителей материального ущерба производится по распоряжению вышестоящего в порядке подчиненности органа путем удержания из заработной платы работника, а в судебном порядке - по иску вышестоящего в порядке подчиненности органа или по заявлению прокурора.
    
    Привлечение к материальной ответственности и возмещение ущepбa производятся независимо от привлечения работника к дисциплинарной, административной или уголовной ответственности за действие (бездействие), которым причинен ущерб работодателю. Эти общие правила применяются и к земельным отношениям, поскольку земельные участки могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иной форме собственности, становятся предметом купли-продажи, вступили в оборот и стали полноправной материальной ценностью.
    
    

Комментарий к статье 76. Возмещение вреда, причиненного земельными правонарушениями

    Кроме термина “убытки”, рассмотренного в комментарии к ст.62 Кодекса, при нанесении урона в законодательстве используется термин “вред”. Обычно о причинении вреда говорят, когда урон наносится жизни и здоровью человека (физический и моральный вред) и окружающей природной среде (экологический вред). Однако термин “вред” может быть использован в качестве общего для обозначения урона любого вида. Именно в таком значении он применяется в гл. 59 ГК РФ.

    При причинении вреда возникают обязательства вследствие причинения вреда. Такие обязательства являются внедоговорными: они, как правило, возникают между лицами, не состоящими в договорных отношениях. Это является еще одним отличием вреда и убытков, которые причиняются друг другу сторонами в договорных отношениях.
    
    Вред может быть причинен в результате действия или бездействия, например в результате самовольного занятия земельного участка (действие) или при непринятии мер по рекультивации и мелиорации земель (бездействие).
    
    Вред обычно причиняется в результате совершения противоправных действий. Помимо противоправности деяния, основаниями для возмещения вреда служат: причинная связь между действием (бездействием) и наступившим результатом (вредом), а также вина причинителя.
    
    При определении размера возмещения убытков применяется общее правило: размер вреда устанавливается по ценам, существовавшим на момент возмещения вреда (ст.393 ГК РФ).
    
    Иногда определить размер причиненного вреда затруднительно (как правило, такое положение возникает при причинении вреда окружающей среде и т. п.). В этих случаях исходные начала для определения размера возмещения устанавливаются в нормативном порядке: либо утверждаются таксы, либо определяются методики подсчета, либо указываются иные способы.
    
    Необходимо также учитывать, что размер возмещения вреда, причиненного неосторожными действиями гражданина, может быть уменьшен с учетом имущественного положения виновного лица.
    
    Если причиненный вред является следствием деятельности, создающей опасность причинения вреда в будущем, например загрязнения земли несанкционированным размещением отходов промышленного предприятия, заинтересованное лицо может обратиться с иском о запрещении или приостановлении деятельности, создающей такую опасность. Суд может отказать в иске о приостановлении или прекращении деятельности в том случае, если это противоречит общественным интересам. Порядок возмещения вреда в этом случае определяется гражданским законодательством (ст.1065 ГК РФ).
    
    Возврат самовольно занятых земельных участков производится без возмещения затрат, произведенных нарушителями во время незаконного пользования. К числу таких затрат могут быть отнесены, например, работы по рекультивации, посеву сельскохозяйственных культур и т. п. на самовольно занятых земельных участках.

    В комментируемой статье устанавливается правило о том, что возмещение вреда в натуре (восстановление межевых знаков, снос самовольно возведенных строений и т. п.) осуществляется виновными гражданами или юридическими лицами либо за их счет. Это правило несколько противоречит норме ст.62 комментируемого Кодекса и нормам гл. 59 ГК РФ, устанавливающим, что возмещение в натуре производится только по решению суда. Норму комментируемой статьи следует трактовать таким образом, что возмещение вреда по общему правилу производится за счет виновных лиц, а по решению суда - ими самостоятельно.

Глава XIV
ЗЕМЛИ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ

Комментарий к статье 77. Понятие и состав земель сельскохозяйственного назначения

    Земли сельскохозяйственного назначения - наиболее ценная категория земель. Сюда входят лучшие, плодородные земли, составляющие достояние страны. Они не только служат пространственным базисом для размещения тех или иных объектов, но являются средством производства, используют главное качество земли - плодородие. В связи с этим, как известно, при разработке нового ЗК РФ возникали наиболее острые дискуссии по поводу порядка пользования и распоряжения именно этими землями. Кроме политических споров, широко освещавшихся средствами массовой информации, существует и ряд правовых проблем, связанных с особым порядком приобретения права собственности на такие земли, так как в начале 90-х гг. земли прежних колхозов и совхозов были приватизированы и поделены на так называемые земельные доли. Учитывая все вышесказанное, принят Федеральный закон “Об обороте земель сельскохозяйственного назначения”. Поэтому вопросы, которые подпадают под сферу действия упомянутого Закона, данным Кодексом подробно не рассматриваются. В комментируемой главе даны лишь основные, “рамочные” положения в отношении сельскохозяйственных земель; в отдельных статьях даются прямые отсылки к названному выше Закону (см. ст.79, 81, 82).

    Отнесение земель к категории сельскохозяйственных производится по их целевому назначению - использованию для производства сельскохозяйственной продукции; более подробно содержание такого использования раскрывается в ст.78 комментируемого Кодекса (см. комментарий к ней). При этом используемые в сельскохозяйственных целях участки, находящиеся в пределах городской черты, черты поселков и сельских поселений, входят в состав земель населенных пунктов (см. ст.85 комментируемого Кодекса). Участки земель, используемые в сельскохозяйственных целях, имеются также в составе земель транспорта и земель лесного фонда; на них распространяется правовой режим соответствующей категории земель.
    
    Состав земель сельскохозяйственного назначения неоднороден. Лучшие, наиболее ценные из них - это сельскохозяйственные угодья, на которых, собственно, и произрастает продукция аграрного производства. Поэтому законодательством установлен особый режим их предоставления, использования и изъятия (см. ст.79 ЗК РФ). Остальные сельскохозяйственные земли имеют вспомогательный по отношению к угодьям характер, на них находятся здания ферм, складов, амбаров, гаражей и других необходимых в аграрном производстве построек, подъездные пути к ним и т. п.
    
    В соответствии с новой редакцией ВК РФ водный объект представляет собой природный или искусственный водоем, водоток либо иной объект, постоянное или временное сосредоточение вод в котором имеет характерные формы и признаки водного режима; при этом замкнутые водоемы в качестве водного объекта, как прежде, не выделяются. На земельных участках из земель сельскохозяйственного назначения могут находиться, например, пруды или обводненные карьеры.
    
    Лесные насаждения, расположенные на землях сельскохозяйственного назначения, предназначены для обеспечения защиты земель от неблагоприятного воздействия посредством использования почвозащитных, водорегулирующих и иных свойств лесной растительности; рубки такой растительности должны обеспечивать улучшение ее состояния и выполнение ею своих функций.
    
    Среди земель сельскохозяйственного назначения имеются также так называемые неудобья: это овраги, балки, болота, гари и прочие участки, которые по своему состоянию в данный момент не могут быть использованы в качестве продуктивных земель. В новом Кодексе в отличие от прежнего они специально не упоминаются. Это связано, очевидно, с тем, что указанные участки подлежат окультуриванию и переводу в сельскохозяйственные угодья.
    
    

Комментарий к статье 78. Использование земель сельскохозяйственного назначения

    Под сельскохозяйственным производством в данной статье имеется в виду как ведение товарного сельского хозяйства, так и выращивание растениеводческой и животноводческой продукции населением для собственного потребления в личных подсобных хозяйствах, на садовых и огородных участках. Это основная цель использования сельскохозяйственных земель. Именно с ней непосредственно связаны остальные направления использования таких земель: разведение защитных лесных насаждений; строительство помещений для переработки и хранения сельскохозяйственной продукции; организация опытных участков для проведения сортоиспытания сельскохозяйственных культур.

    Соответственно круг субъектов, которые могут использовать такие земли, ограничен: в него входят юридические лица и граждане, которые непосредственно используют землю для указанных выше целей. Однако это не означает, что участки земель сельскохозяйственного назначения могут предоставляться только лицам, перечисленным в комментируемой статье. Приведенный в ней перечень не является исчерпывающим. Об этом говорят использованные в статье формулировки: так, установлено, что земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться “гражданами, в том числе ведущими крестьянские (фермерские) хозяйства...” и т. д., т.е. по существу всеми гражданами; такая же запись сделана в отношении некоммерческих организаций; перечень коммерческих организаций также не является закрытым, поскольку заканчивается словами “иными коммерческими организациями”.
    
    Единственное ограничение в настоящее время существует в отношении иностранных граждан, лиц без гражданства, иностранных юридических лиц и юридических лиц, в уставном (складочном) капитале которых доля названных лиц составляет более чем 50%. Согласно ст.3 Федерального закона “Об обороте земель сельскохозяйственного назначения” указанные лица могут владеть и пользоваться земельными участками сельскохозяйственного назначения только на праве аренды.
    
    Среди граждан индивидуальное товарное сельскохозяйственное производство ведут члены крестьянских (фермерских) хозяйств. Их деятельность регулируется Федеральным законом от 11 июня 2003 г. N 74-ФЗ “О крестьянском (фермерском) хозяйстве”.
    
    Указанный Закон определяет фермерское хозяйство как объединение граждан, связанных родством и (или) свойством, имеющих в общей собственности имущество и совместно осуществляющих производственную и иную хозяйственную деятельность (производство, переработку, хранение, транспортировку и реализацию сельскохозяйственной продукции), основанную на их личном участии. При этом фермерское хозяйство может быть создано и одним гражданином.
    
    Фермерское хозяйство осуществляет предпринимательскую деятельность без образования юридического лица. К этой деятельности применяются правила гражданского законодательства, которые регулируют деятельность юридических лиц, являющихся коммерческими организациями (если иное не вытекает из федерального закона, иных нормативных правовых актов Российской Федерации или существа правовых отношений).
    
    Согласно ст.6 Федерального закона “О крестьянском (фермерском) хозяйстве” входящий в состав имущества фермерского хозяйства земельный участок принадлежит его членам на праве совместной собственности, если соглашением между ними не установлено иное. То есть члены крестьянского хозяйства могут принять решение о том, что земельный участок находится в их общей долевой собственности, в этом случае доли членов фермерского хозяйства устанавливаются соглашением между ними. Упомянутое соглашение в обязательном порядке заключается при создании фермерского хозяйства и содержит сведения, перечисленные в ст.4 названного выше Закона, в том числе сведения о порядке владения, пользования и распоряжения земельным участком.
    
    Законом установлено, что при выходе из фермерского хозяйства одного из его членов земельный участок разделу не подлежит. Гражданин в случае выхода его из фермерского хозяйства имеет право на денежную компенсацию, соразмерную его доле в праве общей собственности на земельный участок. Срок выплаты денежной компенсации определяется по взаимному согласию между членами фермерского хозяйства или в случае, если взаимное согласие не достигнуто, в судебном порядке и не может превышать год с момента подачи членом фермерского хозяйства заявления о выходе из фермерского хозяйства.
    
    При прекращении фермерского хозяйства в связи с выходом из него всех его членов имущество фермерского хозяйства, в том числе земельный участок, подлежит разделу между членами фермерского хозяйства в соответствии с ГК РФ. Частью третьей ГК РФ, принятой в ноябре 2001 г., определены (ст.1179) особенности наследования имущества члена крестьянского хозяйства. Поскольку земельный участок входит в состав наследства (ст.1181 ГК РФ), эти нормы распространяются и на наследование земли. Установлено, что если наследник умершего члена крестьянского (фермерского) хозяйства сам членом этого хозяйства не является, он имеет право на получение компенсации, соразмерной наследуемой им доле в имуществе, находящемся в общей собственности членов хозяйства. При отсутствии соглашения между членами хозяйства и указанным наследником об ином доля наследодателя в этом имуществе считается равной долям других членов хозяйства. В случае принятия наследника в члены хозяйства указанная компенсация ему не выплачивается. Если же после смерти члена крестьянского (фермерского) хозяйства это хозяйство прекращается (в том числе в связи с тем, что наследодатель был единственным членом хозяйства, а среди его наследников лиц, желающих продолжать ведение хозяйства, не имеется), имущество крестьянского (фермерского) хозяйства, включая земельный участок, подлежит разделу по общим правилам гражданского законодательства.

    В соответствии с Федеральным законом от 7 июля 2003 г. N 112-ФЗ “О личном подсобном хозяйстве”* личное подсобное хозяйство является формой непредпринимательской деятельности по производству и переработке сельскохозяйственной продукции. Оно ведется гражданами в целях удовлетворения личных потребностей на земельном участке, предоставленном и (или) приобретенном для ведения личного подсобного хозяйства. Граждане вправе осуществлять ведение личного подсобного хозяйства с момента государственной регистрации прав на земельный участок, регистрации самого личного подсобного хозяйства не требуется.
____________
    * СЗ РФ. 2003. N 28. Ст.2881
    
    

    Для ведения личного подсобного хозяйства могут использоваться:

    приусадебный земельный участок, т.е. земельный участок в черте поселений, используемый как для производства сельскохозяйственной продукции, так и для возведения жилого дома, производственных, бытовых и иных зданий, строений, сооружений;
    
    полевой земельный участок, т.е. земельный участок за чертой поселений. Он используется исключительно для производства сельскохозяйственной продукции без права возведения на нем зданий и строений.
    
    Основное отличие личных подсобных хозяйств от фермерских хозяйств проводится по размеру используемых земельных участков. Максимальный размер общей площади земельных участков, которые могут находиться одновременно на праве собственности и (или) ином праве у граждан, ведущих личное подсобное хозяйство, устанавливается законом субъекта РФ. Если же земельный участок превышает этот установленный максимальный размер, граждане, ведущие личное подсобное хозяйство, должны либо в течение года со дня возникновения прав на этот участок произвести отчуждение излишней части земельного участка, либо в этот же срок зарегистрироваться в качестве индивидуальных предпринимателей или произвести государственную регистрацию крестьянского (фермерского) хозяйства.
    
    Для городских жителей в нашей стране традиционным и массовым является занятие садоводством, животноводством и огородничеством. Осуществляется оно в основном в коллективных формах: прежде это были садоводческие товарищества, сейчас законодательством предусмотрены несколько форм садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан (Федеральный закон от 15 апреля 1998 г. N 66-ФЗ “О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан”*).
_________________
    * СЗ РФ. 1998. N 16. Ст.1801.

    Это могут быть садоводческие, огороднические или дачные некоммерческие товарищества, потребительские кооперативы либо некоммерческие партнерства. Их отличает главным образом форма собственности на имущество общего пользования, приобретенное тем или иным садоводческим, огородническим или дачным некоммерческим объединением или созданное им за счет взносов его членов. В некоммерческом товариществе оно является совместной собственностью его членов (кроме средств специального фонда, образованного по решению общего собрания товарищества и являющегося собственностью самого товарищества); в потребительском кооперативе и некоммерческом партнерстве - находится в собственности такого кооператива или некоммерческого партнерства как юридического лица.

    В таких объединениях имеются земли общего пользования, принадлежащие непосредственно объединению, остальные участки принадлежат на праве собственности или ином вещном праве гражданам - членам некоммерческого объединения, а также индивидуальным садоводам и огородникам. Граждане, ведущие садоводство, огородничество или дачное хозяйство в индивидуальном порядке на территории садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения, вправе пользоваться объектами инфраструктуры и другим имуществом общего пользования этого некоммерческого объединения за плату на условиях договоров, заключенных с таким объединением в письменной форме в порядке, определенном общим собранием членов садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения.
    
    Статьей 28 указанного Закона закреплены важные нормы об особенностях приватизации садовых, огородных и дачных земельных участков. Установлено, что садоводам, огородникам, дачникам и их некоммерческим объединениям, получившим земельные участки из государственных и муниципальных земель на праве пожизненного наследуемого владения, постоянного (бессрочного) пользования, аренды или срочного пользования, не может быть отказано в приватизации таких земельных участков, за исключением установленных федеральными законами случаев запрета на передачу земельных участков в частную собственность. При этом приватизация садовых, огородных и дачных земельных участков может осуществляться за плату или бесплатно в соответствии с законодательством РФ и ее субъектов.
    
    Общее собрание членов садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения (собрание уполномоченных) должно принять решение о приобретении прав на землю общего пользования (в качестве собственности такого объединения как юридического лица либо общей совместной собственности членов такого объединения) и создать комиссию по подготовке материалов для приватизации садовых, огородных и дачных земельных участков. Члены объединения подают заявления о приватизации земельных участков, в которых указывают размеры участка и на какое право они хотели бы его переоформить (например, собственность одного гражданина, общая совместная собственность супругов или общая долевая собственность).
    
    После проведения инвентаризации земель объединения и решения спорных вопросов о границах земельных участков общее собрание членов садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения (собрание уполномоченных, правление) принимает решение о ходатайстве перед соответствующими органами местного самоуправления о закреплении земель общего пользования за таким объединением, а садовых, огородных и дачных земельных участков - за конкретными гражданами, их супругами. Решение органа местного самоуправления о приватизации садового, огородного или дачного земельного участка принимается в месячный срок со дня подачи соответствующего заявления и является основанием для выдачи гражданину и садоводческому, огородническому или дачному некоммерческому объединению свидетельств, удостоверяющих их права на землю.

    Граждане вправе приватизировать закрепленные за ними садовые, огородные и дачные земельные участки и в индивидуальном порядке. При наличии встречных требований к границам земельных участков спор рассматривается органом местного самоуправления или в суде.
    
    Согласно ст.29 Федерального закона “О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан” при совершении сделок с садовыми, огородными и дачными земельными участками изменение их целевого назначения и разрешенного использования не допускается. Не допускаются также сделки с этими участками, если они приводят к нарушениям градостроительных, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных установленных требований (норм, правил и нормативов) или к невозможности соблюдать целевое назначение указанных земельных участков и условия их разрешенного использования. Отчуждение, залог, сдача в аренду садового, огородного или дачного земельного участка, находящегося в общей собственности, осуществляются при согласии всех участников общей собственности. Земельные участки общего пользования садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения разделу не подлежат.
    
    Наибольший по величине массив сельскохозяйственных земель занимают аграрные коммерческие организации. Это бывшие колхозы и совхозы, реорганизованные в ходе аграрной реформы в новые организационно-правовые формы. Перечень таких форм для коммерческих организаций установлен ГК РФ: это открытые и закрытые акционерные общества, общества с ограниченной ответственностью, товарищества полные и коммандитные, производственные кооперативы, государственные и муниципальные унитарные предприятия. Этот перечень является исчерпывающим, хотя в комментируемой статье говорится об “иных коммерческих организациях” - очевидно, имелась в виду возможность в дальнейшем изменения гражданского законодательства. Специальный закон имеется в настоящее время только о сельскохозяйственных кооперативах (Федеральный закон от 8 декабря 1995 г. N 193-ФЗ “О сельскохозяйственной кооперации”*), остальные формирования действуют на основании ГК РФ, Федеральных законов от 26 декабря 1995 г. N 208-ФЗ “Об акционерных обществах”, от 8 февраля 1998 г. N 14-ФЗ “Об обществах с ограниченной ответственностью”.
_________________
    * СЗ РФ. 1995. N 50. Ст.4870.