Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации / С.А.Боголюбов, Г.А.Волков, Д.О.Сиваков;
Отв. ред. С.А.Боголюбов. - 2-е изд., доп.- М.: ТК Велби; Изд-во Проспект, 2007

Под редакцией доктора юридических наук, профессора, заслуженного деятеля науки России С.А.Боголюбова

     
    
    Авторский коллектив:

  
    Боголюбов Сергей Александрович - доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, заведующий отделом аграрного, экологического и природоресурсного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации - предисловие, ст.24-36, 42-69 Водного кодекса РФ, ст.1, 9-12, 14-17, 19-20 Федерального закона "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации" от 3 июня 2006 г. N 73;
    
    Волков Геннадий Александрович - доктор юридических наук, доцент юридического факультета Московского государственного университета им.М.В.Ломоносова - ст.8-10, 37-41 Водного кодекса РФ;
    
    Сиваков Димитрий Олегович - кандидат юридических наук, научный сотрудник отдела аграрного, экологического и природоресурсного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, преподаватель кафедры инновационных технологий Государственной Академии профессиональной переподготовки и повышения квалификации руководящих работников и специалистов инвестиционной сферы (ГАСИС) - ст.1-7, 11-23 Водного кодекса РФ; ст.2-8, 18 и 21 Федерального закона "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации" от 3 июня 2006 г. N 73.
    
    Руководитель авторского коллектива, ответственный редактор С.А.Боголюбов
   
        
    Постатейный правовой научно-практический комментарий к Водному кодексу РФ и к Федеральному закону "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации" разъясняет общие положения водного законодательства, право собственности и иные права на водные объекты, предусмотренные в Кодексе.
    
    Подробному рассмотрению подвергаются договор о водопользовании, решение о предоставлении водного объекта в пользование, управление в области использования и охраны водных объектов.
    
    Осуществляется толкование особенностей видов водопользования и охраны отдельных видов водных объектов. Раскрывается административная, уголовная и имущественная ответственность за нарушение водного законодательства.
    

    Рассчитано на физических и юридических лиц - водопользователей, работников водохозяйственных и водоохранных органов, государственных и муниципальных служащих, преподавателей, аспирантов и студентов юридических вузов.
    

    © ООО "ТК Велби", 2007

ПРЕДИСЛОВИЕ  

    
    После нескольких лет дискуссий и разработки принят наконец новый Водный кодекс Российской Федерации (далее - ВК РФ или новый ВК РФ), заменивший собой предыдущий Водный кодекс РФ 1995 г.
    
    Проект нового ВК РФ был подготовлен в Министерстве экономического развития и торговли РФ, обсужден в Министерстве природных ресурсов, Министерстве юстиции, Министерстве транспорта, Министерстве промышленности и энергетики, в ряде федеральных служб и агентств, одобрен в Правительстве РФ, которое внесло его в Государственную Думу Федерального Собрания РФ.
    
    Немало заседаний было проведено комитетами Государственной Думы по природным ресурсам и природопользованию, по собственности, по экологии и др., прежде чем проект был вынесен на пленарное заседание Думы и после нескольких чтений и доработки принят.
    
    Подробный анализ текста, его экологической и иных составляющих будет дан в последующих теоретических публикациях и научных трудах, а главное - закон пройдет проверку временем и правоприменительной практикой, которые покажут многие его достоинства и возможные недостатки.
    
    Здесь кратко можно отметить большую "юридичность" Кодекса по сравнению с предыдущим ВК (где было немало деклараций), сосредоточение нового акта на наиболее общих узловых аспектах водопользования и особенностях охраны некоторых видов водных объектов.
    
    В новом ВК РФ предусматриваются, чего не было раньше, основные принципы водного законодательства, становящиеся базой регулирования и осуществления водных отношений, рассмотрения споров по поводу них. Кстати, глава и статьи о водных спорах теперь отсутствуют, что может быть объяснено подчинением порядка их рассмотрения общим гражданским и арбитражным процессуальным правилам.
    
    Много внимания в новом ВК РФ уделяется распределению и разграничению функций управления использованием и охраной вод, организации бассейновых советов и иных органов водного управления, созданию государственного водного реестра. Ряд важных норм посвящен передаче полномочий Российской Федерацией органам государственной власти субъектов РФ, использованию и охране водохранилищ, водоохранным зонам, оправдавшие себя положения о которых "перенесены" в Кодекс из соответствующего постановления Правительства РФ 1996 г. Правительству РФ поручено составить и принять десятки нормативных правовых актов, регулирующих в соответствии с Конституцией РФ, новым ВК РФ и другими федеральными законами водные отношения.
    
    Отдельная, хотя и небольшая, глава посвящается праву собственности и иным правам на водные объекты. Приходится порой слышать, что в новом ВК РФ утверждается частная собственность на водные объекты. Но это не вся правда: она, как и государственная и муниципальная формы собственности на водные объекты, была провозглашена и осуществлена еще в ВК РФ 1995 г. Но в новом Кодексе она получила дальнейшее признание и развитие.
    

    Главная новелла заключается в том, что лицензии оказались замененными на договоры о водопользовании. Причине этого может быть посвящено специальное научное исследование, которое отразит современные социально-экономические условия и попытки формирования рынка товаров и услуг.
    
    Что касается бассейновых соглашений, международного сотрудничества и экономического регулирования, то они не исключаются из арсенала правового регулирования использования и охраны вод, но, по замыслу законодателя, не подверстываются под логику и в текст комментируемого Закона, обладая рекомендательными свойствами.
    
    Постатейный правовой научно-практический комментарий к ВК РФ и Федеральному закону "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации" разъясняет общие положения водного законодательства РФ, содержание права собственности и иных прав на водные объекты, предусмотренные в Кодексе. Подробному рассмотрению подвергаются договор о водопользовании, решение о предоставлении водного объекта в пользование, порядок их подготовки, обсуждения, заключения и принятия, приостановления, ограничения и прекращения водопользования. Детально в комментарии рассматривается управление в области использования и охраны водных объектов, где в ходе административной реформы находятся оптимальные пути сочетания единства системы исполнительных органов, федеративной системы управления водным фондом, участия муниципальных образований, общественных объединений и граждан в использовании и охране водных ресурсов, находящихся на территории России.
    
    Осуществляется толкование особенностей видов водопользования и охраны отдельных видов водных объектов. Здесь предписания закона являются более обобщенными, чем в предыдущем Кодексе. Раскрывается административная, уголовная и имущественная ответственность за нарушение водного законодательства.
    
    Нередко в комментарии проводится сравнение нового Федерального закона с предыдущим Водным кодексом и известным Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, что должно помочь читателю понять динамику развития водного законодательства.
    
    Поскольку предлагаемый комментарий является научным, практическим и неофициальным, убедительность и авторитет его доводов базируются на логике рассуждений, ссылках на правовую, географическую, гидрологическую и иную отечественную и зарубежную литературу, а также в текстах многочисленных подзаконных актов.
    

    Авторами комментария являются активные участники его подготовки и всестороннего обсуждения, что позволило им составить его оперативно и издать одним из первых. В дальнейшем появится возможность более подробно комментировать его положения, а главное - учесть новые подзаконные акты, принятые в развитие ВК РФ, и правоприменительную, административную, судебную, арбитражную практику.
    
    Не все постатейные комментарии получились равнозначными по объему и качеству, и здесь нет вины авторов: по некоторым комментируемым вопросам "давальческого" материала оказалось больше, по другим - меньше, одни проблемы ближе к своему решению, другие - ждут своего часа.
    
    
    

Глава 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Комментарий к статье 1. Основные понятия, используемые в настоящем Кодексе

    
    Важным достоинством нового ВК РФ от 3 июня 2006 г. N 74-ФЗ* является наличие в нем статьи, посвященной основным понятиям. Это, безусловно, выгодно отличает ВК РФ 2006 г. от некоторых российских законов и кодексов, в которых нет специальных статей по основным понятиям. В частности, не имеют таких статей Закон РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах"**, Лесной кодекс РФ от 29 января 1997 г. N 22-ФЗ***, Земельный кодекс РФ от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ****
________________
    * Российская газета. 2006. 8 июня. N 121.
    
    ** СЗ РФ. 1995. N 10. Ст. 823.
    
    *** СЗ РФ. 1997. N 5. Ст. 610.
    
    **** СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147.
    
    
    С другой стороны, для многообразных и сложных водных правоотношений в ВК РФ 2006 г. приведено относительно небольшое число понятий. Всего их 19 против 30 в ВК РФ 1995 г.* При этом в проекте Модельного Водного кодекса государств - участников СНГ, который в настоящее время рассматривается Межпарламентской ассамблеей СНГ, дана гораздо более богатая, но менее строгая и совершенная терминология**.
________________
    * Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации / отв.ред. С.А.Боголюбов. М.: Юстицинформ, 1997. С. 336.
    
    ** Интернет-сайт Межпарламентской ассамблеи государств - участников СНГ. .
    
    
    Зато немногие термины, определенные в комментируемой статье ВК РФ, являются фундаментальными. Поэтому можно глубже понять смысл и содержание положений ВК РФ, а следовательно, и водных правоотношений.
    
    Следует отметить, что многие понятия водного законодательства в сущности являются естественно-научными, точнее, гидрологическими. Таковы, например, понятия: водный объект, речной бассейн, водный режим, водные ресурсы. Задача законодателя в этом случае состоит в том, чтобы адаптировать данные термины, придать им правовое значение. Так, понятия "речной бассейн" и "водохозяйственные участки" связаны с бассейновыми подходами в управлении, делением гидрографической сети на бассейновые округа (ст.28 ВК РФ), а также с гидрографическим и водохозяйственным районированием территории России (ст.32 ВК РФ).
    
    К числу трудных для определения понятий принадлежит термин "водный объект". В ВК РФ 1995 г.  указывались следующие признаки водного объекта:
    

    - концентрация вод в формах рельефа (очевидно, в речных долинах, в озерных котловинах и т.д.) либо в недрах, имеющая свои границы;
    
    - наличие объема и черт водного режима.
    
    В ВК РФ 2006 г. дано представление о водном объекте как о естественном или рукотворном образовании с постоянным или временным скоплением вод, которое имеет характерные формы и признаки водного режима. В свою очередь, водный режим трактуется как изменение во времени уровня, расхода и объема воды в водном объекте. Для водотоков, водоемов, ледников и снежников присущи различные формы водных режимов и даже агрегатных состояний. Далее из текста Кодекса становится ясно, что упомянутое скопление вод может быть как в формах рельефа, так и в недрах. Кроме того, в ст.5 ВК РФ поясняется, что поверхностный водный объект состоит из поверхностных вод и покрытых ими земель в пределах береговой линии.
    
    На основе приведенных положений можно со всей уверенностью отличить водные объекты от плавательного бассейна или же от сезонного снежного покрова. Между тем есть природные образования переходного характера, не достигшие всех признаков водных объектов, но заслуживающие внимания с точки зрения освоения и предотвращения вредного воздействия. В частности, затруднительно назвать полноценными водными объектами так называемые "дышащие" озера. Суть этого явления заключается в неожиданном и быстром (иногда в одну ночь) появлении и исчезновении "большой воды" во впадинах рельефа. Дышащие озера появляются в болотистых и луговых низменностях иногда площадью до 20 кв.км. Наблюдаются в Новгородчине, Вологодчине, Архангельщине, Прионежье, Дагестане, Ленинградской области и некоторых других российских регионах и объясняются карстовыми процессами и связью с подземными водами*. Внезапно возникшие озера подходят к населенным пунктам и коммуникациям (в частности, к железнодорожному полотну), иногда подтопляют их. Данные водные объекты могут играть роль водных путей для речного и рыболовного флота. Существующее в конце XIX в. в США озеро Алахуа, неожиданно возникнув во Флориде, на десятилетие стало судоходным. Однако в засушливых районах России и СНГ достаточно трудно добиться признания в качестве водного объекта водоемов, наполняющихся за один сезон, или водотоков, текущих только часть года.
________________
    * Вода России. 1999. N 12. С. 8.
    

    
    Совокупность водных объектов в пределах российской территории составляет водный фонд Российской Федерации. Судя по легальному определению, в водный фонд входят не только поверхностные, но и подземные водные объекты. Согласно ст.5, 8, 9 ВК РФ формы собственности на подземные водные объекты, их границы, основания и порядок приобретения права пользования ими определяются законодательством о недрах. Таким образом, отношения по использованию водного фонда регламентируются не только водным законодательством, но и законодательством о недрах. В свою очередь, и по водному фонду ведется как водный реестр, так и учет, предусмотренный законодательством о недрах.
    
    Кроме того, исходя из ст.5 ВК РФ, в состав поверхностных водных объектов включаются земли в пределах их береговой линии. Кроме того, близлежащие земли гидротехнических и иных сооружений также используются водным хозяйством. Согласно ст.102 Земельного кодекса РФ все эти земельные участки могут формировать категорию земель водного фонда. Данная категория земель существует в нашей стране с конца 60-х гг. ХХ в. и находится в государственной собственности*.
_________________
    * Колбасов О. С. Теоретические основы права пользования водами в СССР. М.: Наука, 1972. С. 142-153.
    
    
    Еще один фундаментальный термин - "охрана водных объектов". В расширительном толковании этот термин можно определить как деятельность, направленную на защиту водной среды от вредного воздействия, на сохранение и восстановление водных объектов. Охрана водных объектов обеспечивается положениями водного, природоохранного и санитарного законодательств, призванными упреждать, пресекать и устранять последствия вредного воздействия. Кроме того, в самом водном законодательстве предусмотрены положения по защите водных объектов от загрязнения, засорения, истощения, по нормированию допустимого воздействия на водные объекты, охране водосборных площадей; водные объекты могут быть признаны особо охраняемыми. Предусмотрен правовой режим водоохранных зон, ограничивающий застройку и иную хозяйственную деятельность на территории, примыкающей к акваториям поверхностных водных объектов. Предусматриваются также зоны и округа санитарной охраны, зоны чрезвычайной экологической ситуации и зоны экологического бедствия.
    
    Негативное воздействие вод отличается большим разнообразием, а опасность происходит от различных видов водных объектов. При этом негативное воздействие на близлежащую территорию может оказать даже брошеный пруд с обветшавшей малой плотиной (вышедший из берегов по причине осадков). В комментируемой статье названы затопление, подтопление, заболачивание, разрушение (абразия) берегов, но этот перечень не является закрытым. Его можно продолжить, назвав еще сходы ледников, которые влекут и человеческие жертвы (например, Кармадонская трагедия в сентябре 2002 г.).
    

    Следует отметить, что негативное воздействие вод может происходить как в рамках чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, так и носить постепенный, "ползучий" характер (заболачивание, подтопление и т.д.). Пагубное воздействие вод имеет не только прямые (гибель населения и имущества), но и косвенные последствия. Так, при попадании в зону наводнения промышленных предприятий, городского хозяйства может произойти химическое загрязнение территории с последующим отравлением и самого вышедшего из берегов водного объекта.
    
    Значительными полномочиями в рассматриваемой нами области обладает МЧС России. Его деятельность регламентируется Федеральным законом от 21 декабря 1994 г. "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера"*.
________________
    * СЗ РФ. 1994. N 35. Ст. 3648.
    
    
    Понятийный аппарат комментируемой статьи ВК РФ частично совпадает с терминологией ВК РФ 1995 г. Например, понятия акватории, сточных и дренажных вод даны в обоих кодексах одинаково. Есть и некоторая замена понятий: вместо "водохозяйственная деятельность" в ВК РФ 1995 г. используется "водное хозяйство" в ВК РФ 2006 г. При этом водное хозяйство понимается как деятельность по изучению, использованию и охране водных объектов, а также по предотвращению и ликвидации негативного воздействия вод. По ВК РФ 1995 г. в термин водохозяйственной деятельности не входили предотвращение и ликвидация негативного воздействия вод.
    
    В свою очередь, многие изменения в составе понятий и их определений по сравнению со старым ВК РФ 1995 г. трудно назвать косметическими. Как известно, в настоящее время происходит реформа в области природопользования. Применительно к водному хозяйству она выражается в последовательном учете частных интересов в области водопользования, включая отмену лицензирования водопользования. В результате из статьи исчезли следующие понятия: "лицензия на водопользование", "распорядительная лицензия".
    
    В ВК РФ 2006 г. отсутствует понятие "обособленный водный объект" (замкнутый водоем). Согласно прежнему ВК РФ 1995 г. обособленными могли быть лишь небольшие по площади непроточные искусственные водоемы, не имеющие гидравлической связи с другими поверхностными водными объектами. Однако следует признать несовершенство и условность правовой конструкции обособленных водных объектов. Такие признаки обособленных водных объектов, как "непроточность" и "замкнутость", по сути дела идентичны, а отсутствие гидравлической связи с другими поверхностными водными объектами в реальной жизни встречается очень редко. Даже если пруд прямо не связан с рекой, не исключена его косвенная гидравлическая связь с поверхностными водами через подземные горизонты и родники. Следовательно, обособленными водными объектами могли называть и те водоемы, гидравлическая связь которых с другими поверхностными водными объектами неизвестна, носит скрытый характер или малозначительна. На практике у природопользователей и органов власти возникало стремление приватизировать естественные водоемы в инвестиционно привлекательных районах дачного строительства. Надо признать, что и при разработке нового ВК РФ конструкцию обособленных водных объектов предлагали не только сохранить, но и расширить. В частности, предлагалось исключить такой признак замкнутого водоема, как искусственность, что давало возможность обрести в частную собственность озера. Отменив конструкцию обособленных водных объектов, законодатель в ст.8 ВК РФ прямо указывает на те разновидности водных объектов, которые могут быть при определенных условиях в частной собственности. Имеются в виду пруды и обводненные карьеры, находящиеся в границах земельных участков, частных по форме собственности.
    
    Приведенные в комментируемой статье понятия отражают концептуальные положения водного права, его принципы и подходы. В то же время было бы неверно считать, что в данной статье присутствуют все легальные понятия и их определения. Есть также и термины, характеризующиеся прямо по тексту Кодекса. К их числу относятся: "договор водопользования", "решение о предоставлении водного объекта в пользование", "передача права пользования водным объектом"*.
________________
    * См.: Хаустов Д.В. Публично-правовые договоры в природопользовании // Экологическое право. 2003. N 5. С. 12-20; Сиваков Д. О. Договоры и платежи в области водопользования // Законодательство и экономика. N 9. С. 94-104; Калиниченко Т.Г. Объекты водных отношений (публично- и частноправовые аспекты) // Аграрное и земельное право. 2005. N 5. С. 112-123.
    

Комментарий к статье 2. Водное законодательство

    
    1. В рассматриваемой статье определяется своего рода "архитектура" водного законодательства: ВК РФ, законы РФ, законы субъектов РФ. По определению комментируемого ВК РФ, водное законодательство понимается лишь как законы, что соответствует устоявшимся в правовой теории представлениям*. В свою очередь, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, подзаконные акты министерств и ведомств в понятие водного законодательства не входят. Таким образом, определение российского водного законодательства дано в комментируемой статье в строгом смысле слова, исключающем расширительное толкование.
________________
    * Тихомирова Л.В., Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия. 5-е изд. / под ред. М.Ю.Тихомирова. М., 2001. С. 326.
    
    
    В России действуют Федеральные законы: от 3 июня 2006 г. N 73-ФЗ "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации"*; от 31 июля 1998 г. N 155-ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации"**; от 21 июля 1997 г. N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений"***, от 1 мая 1999 г. N 94-ФЗ "Об охране озера Байкал"****. В то же время два последних закона могут быть с неменьшим основанием отнесены не только к водному законодательству, но и соответственно к законодательству о безопасности гидротехнических сооружений, или об особо охраняемых территориях.
________________
    * Российская газета. 2006. 8 июня. N 121.
    
    ** СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3833.
    
    *** СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3589.
    
    **** СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2220.
    
    
    Существующее водное законодательство субъектов РФ было разработано в 90-е гг., как правило, в условиях действия ВК РФ 1995 г. При этом в национальных республиках законодатель также прибегает к многообещающей правовой форме ВК РФ. Например, до сих пор действует Водный кодекс Республики Башкортостан от 13 июля 1993 г. N ВС-18/17*, который, как видно из даты принятия, "старше" ВК РФ 1995 г. Кроме того, в ряде областей и краев были приняты и действуют законы, регламентирующие лишь некоторые стороны водных и смежных с ними отношений: питьевое водоснабжение, мелиорация, защитные дамбы, водные платежи, полномочия региональной администрации в области водного хозяйства. Подчас принимались законы по отдельным крупным водным объектам. Таков, например, Закон Волгоградской области от 28 февраля 2000 г. N 379-ОД "Об охране озера Эльтон"**.
________________
    * Законы Республики Башкортостан. 1994. Вып.VI.
    

    ** Волгоградская правда. 2000. 21 марта. N 49.
    
    
    Не следует игнорировать также то обстоятельство, что российское водное законодательство, будучи тесно связано с источниками международного права, испытывает на себе их влияние. Это прежде всего Конвенция ООН по морскому праву 1982 г. Данная Конвенция была ратифицирована Федеральным законом от 26 февраля 1997 г. N 30 "О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву и Соглашения об осуществлении части ХI Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву"*. Подобные законы, ратифицирующие международные договоры в области водных отношений, также входят в систему российского водного законодательства. В свою очередь, Россией заключены международные конвенции, которые, согласно положениям ст.15 Конституции РФ 1993 г. и ст.5 Федерального закона от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации"**, имеют в случае их противоречия национальному законодательству большую юридическую силу.
________________
    * СЗ РФ. 1997. N 9. Ст. 1013.
    
    ** СЗ РФ. 1995. N 29. Ст. 2757.
    
    
    Водное законодательство тесно взаимодействует с законодательством о водных биологических ресурсах, а также с законодательством, регулирующим вопросы безопасности. Прежде всего имеются в виду Федеральные законы от 20 декабря 2004 г. N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов"* и от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера"**. В первом случае водные объекты являются средой обитания водных биологических ресурсов; во втором - в случае вредного воздействия вод (наводнения, сели, оползни) - возможным источником опасности.
________________
    * СЗ РФ. 2004. N 52. Ч. I. Ст. 5270.
    
    ** СЗ РФ. 1994. N 35. Ст. 3648.
    
    
    Нужно также отметить, для России и других стран Содружества водное законодательство - это "молодая" отрасль законодательства, которая существует менее века. В свою очередь, в ряде зарубежных стран (Франция, Испания, Германия, Великобритания) водное законодательство развивается с середины или второй половины XIX в. и достигло большого совершенства к началу XXI в. В названных государствах удалось наладить гибкие и эффективные механизмы управления водным хозяйством, а также охраны водных объектов и сопряженных природных ресурсов. Речь идет прежде всего о бассейновых органах управления и требованиях по охране береговых зон при застройке и ином хозяйственном использовании*. При этом в государствах Европы и Северной Америки законодатель пошел по пути принятия как общих, так и специальных законов в области водных отношений, но никак не Водных кодексов. Так, например, в США принимались следующие федеральные законы: "О реках и бухтах" 1899 г., "О диких и красивых реках" 1968 г., "Об охране морской среды" 1972 г., "Об управлении береговой зоной" 1972 г. Ядро федерального законодательства США о водных ресурсах составляет Закон "О чистой воде" 1977 г. (с изм. и доп.), который "происходит" из Закона "О качестве вод" 1948 г.** Среди ведущих государств мира Водный кодекс действует только в Китайской Народной Республике.
________________
    * См.: Дембо Л. И. Основные проблемы советского водного законодательства. Л.: Издательство Ленинградского университета, 1948. С. 136; Высторобец Е. А. Экологическое право - мотивация в международном сотрудничестве. М.: Наука, 2006. С. 383; Сиваков Д. О. Правовая охрана берегов в России и за рубежом // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2005. N 3. С. 16-22.
    

    ** Краснова И. О. Экологическое право и управление в США. М.: Байкальская академия, 1992. С. 49-50, 73-78.
    
    
    2. Действие комментируемой статьи направлено на соблюдение приоритета ВК РФ, который является "сердцевиной" водного законодательства. Федеральные законы 1998 г. "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации", 1997 г. "О безопасности гидротехнических сооружений", 1999 г. "Об охране озера Байкал" были приняты после ВК РФ 1995 г. Поэтому в настоящее время их толкование и применение следует согласовать с положениями нового ВК РФ 2006 г. Кроме того, согласно Закону "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации" предусматриваются изменения в Законах "Об охране озера Байкал", "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов". Таким образом, обновление водного законодательства затронуло и "смежное" законодательство о водных биоресурсах.
    
    Все "региональные" законы и кодексы также должны быть приведены в соответствие с комментируемым ВК РФ 2006 г. Однако положения о приоритете ВК РФ не означают, что Российская Федерация "всегда права" и что у субъектов РФ нет легальных путей для оспаривания правильности актов высших органов Российской Федерации. По общему правилу, субъекты РФ имеют право оспорить эти акты в Конституционном Суде РФ, если, по их мнению, они не соответствуют Конституции РФ. Вместе с тем аналогичное право имеют высшие органы государственной власти Российской Федерации в отношении законов и иных нормативных актов субъектов РФ.
    
    3-5. На водные отношения распространяются Указы Президента РФ от 1 апреля 1996 г. N 440 "О концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию"*; от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти"**; от 20 мая 2004 г. N 649 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти"***. Приведенные подзаконные акты касаются далеко не только водных ресурсов и водного хозяйства. Тем не менее они, безусловно, отражаются на водных отношениях с связи с административной реформой или концепцией устойчивого развития.
________________
    * СЗ РФ. 1996. N 15. Ст. 1572.
    

    ** СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 954.
    
    *** СЗ РФ. 2004. N 21. Ст. 2023.
    
    
    В настоящее время в области водного хозяйства действуют важнейшие постановления Правительства РФ: от 23 ноября 1996 г. N 1403 "О ведении государственного водного кадастра Российской Федерации"**; от 23 ноября 1996 г. N 1404 "Об утверждении Положения о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах"***.
________________
    * СЗ РФ. 1997. N 25. Ст. 2938.
    
    ** СЗ РФ. 1996. N 49. Ст. 566.
    
    *** СЗ РФ. 1996. N 49. Ст. 5567.
    
    
    К числу подзаконных актов, отвечающих условиям начавшейся в России административной реформы, относится постановление Правительства РФ от 16 июня 2004 г. N 282 "Об утверждении положения о Федеральном агентстве водных ресурсов"*.
________________
    * Российская газета. 2004. 22 июня. N 130.
    
    
    К числу ключевых ведомственных актов нужно отнести приказ Министерства природных ресурсов РФ от 23 марта 2005 г. N 70 "Об утверждении Перечня видов специального водопользования"*.
________________
    * Российская газета. 2005. 14 июня. N 125.
    
    
    Следует полагать, что в связи с принятием нового ВК РФ подзаконные акты, основанные на старом Водном кодексе РФ, будут изменены, дополнены, признаны фактически утратившими силу и наконец утратят силу и формально. В настоящее время специалисты называют около двух десятков актов Правительства РФ, которые необходимо принять до вступления в силу нового ВК РФ 1 января 2007 г. Немало подзаконных актов придется принимать и федеральным министерствам.
    
    6.  В целом нормотворчество субъектов РФ о водопользовании решает вопросы, находящиеся в рамках региональной компетенции. Одним из направлений регионального нормотворчества долгое время являлось регулирование договорных отношений в области водопользования. Это объясняется тем обстоятельством, что именно субъекты РФ в течение нескольких лет действия ВК РФ 1995 г. заключали договоры пользования водными объектами. В связи с этой функцией подзаконными актами органов исполнительной власти субъектов РФ утверждались типовые, или примерные формы договоров пользования водными объектами. В соответствии с ВК РФ 2006 г. органы власти субъектов Федерации также могут заключать договоры по водным объектам, находящимся в региональной, а при передаче полномочий - и федеральной собственности. Поэтому и сейчас не потеряли своей актуальности выработка и утверждение подзаконными актами органов субъектов РФ форм-образцов договоров водопользования. Региональное нормотворчество возможно и по другим вопросам.
    
    7.  Нормотворчество органов местного самоуправления должно основываться на полномочиях, определенных ст.27 комментируемого ВК РФ. Прежде всего это осуществление полномочий собственника муниципальных водных объектов (договоры, ставки платы). Кроме того, это установление правил пользования водоемами и водотоками в пределах муниципальных образований для личных и бытовых нужд, а также информирование населения об ограничениях использования таковых.
    

Комментарий к статье 3. Основные принципы водного законодательства

    Комментируемая статья - новшество ВК РФ 2006 г. Через десятилетие после принятия ВК РФ 1995 г. была осознана необходимость прямо в тексте главного "водного" закона изложить основные начала водного права, которые в случае пробелов и противоречий будут служить своеобразным ориентиром, нужным для судов и других правоприменителей. Рядом исследователей высказаны сомнения в необходимости выработки принципов той или иной отрасли законодательства по причине их слабой действенности. С этим мнением можно согласиться в случае чрезмерной растяжимости формулировок принципов*. Однако вряд ли можно считать лишним принцип приоритета водопользования в целях питьевого водоснабжения. Как представляется, данный принцип служит руководством к действию для административных и судебных органов в каждом конкретном случае.
________________
    * Боголюбов С. А. Экологическое право: учеб. для вузов. М.: НОРМА-ИНФРА, 1999. С. 57, 58.
    
    
    Следует отметить, что установление принципов водного законодательства предопределяет характерные черты водных отношений (будут рассмотрены в комментарии к ст.4 ВК РФ). В частности, имеются в виду следующие основные положения: целевое и в то же время комплексное использование водного фонда, приоритет использования для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, бассейновый подход к регулированию водных отношений, гласность водопользования, платность водопользования, стимулирование охраны водных объектов.
    
    Важным достоинством комментируемой статьи является тесная взаимосвязь принципов водного законодательства. Так, приоритет охраны водного объекта перед его использованием выражается и в сохранении особо охраняемых водных объектов, ограничения и запрет использования которых устанавливается федеральным законом. В свою очередь, плата за пользование водными объектами должна зависеть от расходов хозяйствующих субъектов на защитные мероприятия и этим стимулировать их охрану.
    
    Многие из названных в комментируемой статье принципов направлены на обеспечение экологических приоритетов и учет интересов всех участников водных отношений. Однако при всей своей обоснованности принципы не всегда имеют полное и последовательное развитие в названной статье ВК РФ.
    
    Согласно ст.9 Конституции РФ земля и другие природные ресурсы (а значит, и воды) используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Данное конституционное положение имеет прямое отношение к принципам ВК РФ. Оно прямо связано с первым принципом значимости водных объектов как основы жизни и деятельности человека. Итак, водные объекты и, следовательно, водный фонд - основа жизни и деятельности человека, необходимая для существования общества. Под основой жизни и деятельности человека следует иметь в виду прежде всего пресные воды, но не стоит исключать и морские воды, богатые биологическими и другими природными ресурсами. Исходя из названного принципа, водные отношения не могут носить полностью коммерческий характер. Именно поэтому водные отношения регулируются гражданским законодательством лишь в той мере, в которой они не урегулированы специальным, водным законодательством.
    

    Из первого принципа вытекает и второй: приоритет охраны водных объектов перед их использованием. Следовательно, использование водных объектов вне зависимости от их видов и разновидностей должно быть подчинено экологическим интересам. Чтобы экологически ориентировать и организовать водопользование, законодатель предусматривает требования к использованию водных объектов, изложенные в отдельной главе ВК РФ. Причем данные требования можно разделить на основные, распространяющиеся на все виды водопользования и специальные по отдельным видам водопользования (питьевое и хозяйственно-бытовое водоснабжение, сброс сточных и дренажных вод, транспорт, лесосплав, рекреация, пожарная безопасность).
    
    Приоритет охраны водных объектов перед их использованием имеет своей особой формой выражения приоритет сохранения особо охраняемых водных объектов. К числу особо охраняемых водных объектов принадлежат водные объекты разных видов, разновидностей и назначения. Это и участки морских вод, водотоки и водоемы, особо ценные водно-болотные угодья. Кроме того, особо охраняемыми водными объектами можно считать и места нереста ценных видов рыб, зоны охраны истоков или устьев рек. Особо охраняемые водные объекты могут иметь международное, федеральное, региональное и местное значение. При этом требования по особо охраняемым водным объектам международного значения должны соответствовать положениям Конвенции о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение главным образом в качестве местообитаний водоплавающих птиц от 2 февраля 1971 г.
    
    Целевое использование водного объекта во многом созвучно основным началам земельного законодательства. Однако в отличие от фонда земельных ресурсов водный фонд не делится на категории со своим правовым режимом, отвечающим целевому назначению. Один и тот же водный объект (к примеру, река) или даже его часть может быть использована в разных целях: судоходство, лесосплав, рекреация, рыбное хозяйство и т.д. Таким образом, целевое использование водного объекта не исключает его комплексного характера и в этом смысле не противоречит принципу комплексности использования водных объектов.
    
    В то же время целевой характер водопользования не является условным и имеет большое юридическое значение. Согласно комментируемому ВК РФ цель, вид и способ пользования водным объектом должны быть отражены в договорах водопользования и решениях о предоставлении в пользование водного объекта.
    

    Принцип целевого использования водных объектов получил выражение в ряде глав ВК РФ, в частности в гл.5, посвященной водопользованию. При этом, согласно комментируемой статье, приоритетной целью использования является использование водных объектов для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения. В свою очередь, чтобы обеспечить этот приоритет, было выдвинуто весьма дискуссионное предложение принять Федеральный закон "О питьевой воде и питьевом водоснабжении".
    
    Соответствует антикоррупционным задачам принцип равного доступа к приобретению прав пользования водными объектами. Данное положение направлено против недобросовестности в области распределения водных ресурсов, однако этот принцип не предрешает введение торгов (конкурсов, аукционов и т.д.) на право заключения договора пользования водными объектами. Этим ВК РФ 2006 г. существенно отличается от некоторых проектов новой редакции ВК РФ. В частности, имеется в виду Проект новой редакции ВК РФ, представленный Министерством природных ресурсов России 31 октября 2003 г.* В данном Проекте содержались нормы о заключении договора водопользования по результатам торгов (конкурсов или аукционов). Однако комментируемый ВК РФ таких норм не содержит.
________________
    * Бюллетень "Использование и охрана природных ресурсов России". Спецвыпуск. 2003. N 9-10. С. 9-36.
    
    
    С названным принципом связано еще одно положение: равный доступ физических и юридических лиц к приобретению в собственность водных объектов (прудов и обводненных карьеров). Однако это положение следует, очевидно, толковать с учетом "единства судьбы" этих небольших водоемов с земельным участком, на котором они находятся.
    
    В то же время в силу принципа гласности водопользования решения о предоставлении водных объектов в пользование, а также договоры водопользования должны быть доступны любому лицу, кроме информации, составляющей государственную тайну.
    
    Контроль общественности за водопользованием обеспечивает принцип участия граждан и общественных организаций в решении вопросов, касающихся их прав на водные объекты, а также их обязанностей по охране вод. В частности, граждане и общественные организации могут принимать участие в подготовке решений, могущих иметь последствия для использования и охраны вод. В свою очередь, органы государственной власти и местного самоуправления, а также субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого участия. Согласно ст.27 Федерального закона от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях", общественные объединения, являющиеся юридическими лицами, имеют право представлять и защищать свои права, законные интересы своих членов и участников, а также других граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления*. В частности, такое участие может быть предусмотрено и в рамках бассейнового управления.
________________
    * СЗ РФ. 1995. N 21. Ст. 1930.
    

    
    Учитывает специфику водного фонда и давно опробированный как в России, так и за рубежом бассейновый подход к регулированию водных отношений. Как известно, водные объекты группируются по гидрографическим районам, имеющим разные водные режимы (ведь, например, режимы рек Волга и Лена совершенно различны). В ВК РФ 1995 г. бассейновый подход проявлялся в так называемых бассейновых соглашениях, которые прямо в новом ВК РФ не названы.
    
    Преимущество названных соглашений заключается в возможности координировать и объединять усилия по охране и восстановлению водных объектов в рамках экосистем крупных речных бассейнов, вне зависимости от границ субъектов Федерации. К 2003 г. бассейновых соглашений было подписано около двух десятков: по Амуру, Колыме, Байкалу и Ангаре, Енисею, Оби, Волге, Уралу, Каме, Печоре, Мезене, Онеге, Северной и Западной Двине, Неве, Нарве, Дону, Тереку, Куме и Чограйскому водохранилищу, Кубани. Но пока еще не удалось в полной мере использовать возможности, заложенные в этом правовом институте. Причины кроются в том, что для каждого бассейна еще не удалось проработать технические и экономические механизмы. Они в недостаточной мере представлены в большинстве бассейновых соглашений.
    
    Бассейновые соглашения имеют зарубежные аналоги. В США сотрудничество между федеральными и региональными органами в сфере водного хозяйства выражается в специальных бассейновых соглашениях. Например, с 1961 г. по речной системе Делавэр в рамках бассейновой комиссии и согласно Бассейновому договору сотрудничают четыре штата и федеральное правительство. В соседней Канаде с 60-х гг. ХХ в. между федеральными органами и провинциями было подписано около 100 соглашений по охране вод.
    
    Положительный опыт деятельности бассейновых по своей компетенции советов (межведомственные и межтерриториальные организации) накоплен во многих странах мира. В ряде зарубежных государств (Франция, Испания) бассейновые коллегиальные органы являются ключевыми органами в управлении водным хозяйством, имеют на то соответствующие финансовые и административные полномочия. Их значение столь велико, что они нередко образно, но отнюдь не преувеличенно, именуются "бассейновыми парламентами". В основе этой демократической системы управления лежит привлечение на паритетной основе представителей всех заинтересованных в охране и использовании вод сторон: государственных органов различных уровней, водопользователей, предпринимателей, общественности*.
________________
    * См.: Тасис, Консультативная помощь МПР РФ в области управления водными ресурсами России. Структура управления водными ресурсами в Российской Федерации (сводный отчет по институциональным вопросам). 2001. Апр. С. 9-12.
    
    
    Отечественные бассейновые советы (их иногда именуют бассейновые совещания) не являются по обновленному водному законодательству решающими органами, не являлись они таковыми и по большинству проектов новой редакции ВК РФ. Однако они компетентно обсуждают проблемы водохозяйственного комплекса бассейна, вырабатывают согласованную бассейновую программу совместных действий и представляют ее соответствующим органам власти, что затем отражается в бюджете различных уровней. Удачными были действия бассейнового совета по Северной Двине относительно предприятий целлюлозно-бумажных комбинатов - основных загрязнителей речного бассейна. Совет способствовал не только совершенствованию очистки вод, но и снижению водопотребления, внедрению оборотных систем водоснабжения, изъятию из технологического цикла токсичных веществ.
    
    В целях охраны природы регулирование водных отношений должно зависеть от всевозможных природных особенностей режима водных объектов. Так, непропорциональный забор воды из мелководных рек и озер может привести к их обмелению. В свою очередь, в обводненных районах Западной Сибири допустимый и экологически безвредный забор воды по объемам значительно выше. Однако в среднем, по оценкам специалистов, из реки можно "безвредно" забрать лишь 10-15% стока, в случае превышения забора воды начинается истощение водотока(1). Иные виды водных объектов также нельзя считать неисчерпаемыми.
________________
    * Михееев Н. Н. Вода - не товар // Экология и жизнь. 2005. N 7 (48). С. 22, 23.
    
    
    Предусматривается учет единства водных объектов и гидротехнических сооружений, которые образуют вместе водохозяйственную систему. Гидротехническое строительство превратило крупнейшие российские реки к концу ХХ в. в цепь водохранилищ (бассейн Волги). Однако попытка возвращения российских рек и озер в естественное состояние вряд ли достигнет цели и еще более дестабилизирует и без того шаткую экологическую ситуацию. В результате сложились природно-антропогенные комплексы, в которых водные объекты существуют под неизбежным воздействием ГТС. В свое время при разработке нового ВК РФ предлагали предусмотреть в Кодексе положения, признающие напорные ГТС составной частью водных объектов. Это интересное предложение нашло некоторое отражение в рассматриваемом принципе ВК РФ.
    
    Фундаментальным началом российского водного права является принцип платности водопользования. В советский период сложилось потребительское отношение к природным ресурсам как к даровому и неисчерпаемому благу. Это распространялось и на водные ресурсы. Исключением являлась плата за орошение, но она взималась периодами: в 20-е гг., а затем в 1949-1956 гг. Получаемые средства вкладывались в мероприятия по борьбе с вторичным засолением земель. Однако низкая доходность колхозов и совхозов, рост их задолженности по плате за воду приводили к отмене всякой платности. Таким образом, возобладали даровые начала пользования водой. В результате происходило ухудшение экологической ситуации по всем союзным республикам. Например, острейший аральский экологический кризис не преодолен до сих пор.
    
    С переходом к рынку важнейшим условием использования вод (как и многих других природных ресурсов) является взимание платы. Важнейшей обязанностью водопользователей является своевременное внесение платежей, связанных с пользованием водными объектами. Платность водопользования закреплена как в ВК РФ, так и в Налоговом кодексе РФ. В соответствии с первоначальной редакцией ВК РФ 1995 г. действовала система неналоговых водных платежей. Но с 1 января 2005 г., согласно гл. 25_2 "Водный налог" Налогового кодекса РФ, взимается водный налог. Налогоплательщиками являются те предприятия и организации, которые забирают воду из водных объектов для производственных нужд либо используют водные объекты без забора воды (гидроэнергетика, лесосплав). Объектами налогообложения является широкий круг видов водопользования. Водный налог может иметь большое значение для охраны природы, если он будет выполнять ресурсосберегающую функцию. К этому есть весомые предпосылки: поскольку плата за воду увеличится в полтора-два раза, у потребителя возникнет больший стимул экономить воду.
    
    Помимо водного налога, взимается также и плата за пользование водными объектами, являющаяся существенным условием договоров водопользования.
    
    Теперь мы подходим к задаче стимулирования охраны водных объектов, которое также имеет свои финансовые аспекты. Как определяет законодатель, размер платы за водопользование зависит от расходов водопользователей на водоохранные мероприятия. Путем доктринального толкования принцип стимулирования охраны водных объектов может быть понят как система налоговых, кредитных и иных льгот, поощряющих водопользователей. Следует отметить, что в США одной из причин улучшения состояния водной среды является гибкая, экологически ориентированная налоговая политика, стимулирующая разработку и внедрение новейших технологий по очистке и сбросам, утилизации и многократному использованию отходов. В результате система ограничений на сброс в водные объекты хозяйственно использованных вод работает эффективно.
    
    В новом ВК РФ закреплено использование водных объектов коренными малочисленными народами Севера, Сибири, Дальнего Востока в рамках их традиционного образа жизни. В этих случаях, согласно ст.11 ВК РФ, не требуется заключение договора водопользования или принятие решения о предоставлении водного объекта в пользование. Таким образом, доступ к водным объектам в случае традиционного природопользования оказывается наиболее простым.
    
    Важно также отметить, что проект Модельного Водного кодекса государств - участников СНГ также содержит принципы водного законодательства, во многом совпадающие с новым ВК РФ. Кроме того, в названном документе предусматривается такой принцип водного законодательства, как разграничение функций управления, контроля и хозяйственного использования водных ресурсов. Данный принцип не только является ориентиром для Содружества, но и отвечает задачам осуществляющейся в России административной реформы.
    
    

Комментарий к статье 4. Отношения, регулируемые водным законодательством

    
    1. Как и ВК РФ 1995 г., в ВК РФ 2006 г. применяется понятие "водные отношения". В комментируемой статье, как и в других статьях нового ВК РФ, не дано определение водных отношений. При этом на основе имеющегося терминологического аппарата Кодекса их можно определить как отношения в области изучения, использования, охраны, восстановления водных объектов. В юридической науке отношения, регулируемые водным законодательством, именуются водными правоотношениями и сопоставляются с земельными, горными, лесными, фаунистическими. В самом ВК РФ термин "водные правоотношения" не употребляется, но подразумевается. Ведь всякие общественные отношения, подлежащие правовому регулированию, есть правоотношения. Водные правоотношения имеют свои объекты, субъекты и свое содержание*.
________________
    * См.: Венгеров А.Б. Теория государства и права: Ч.II. Теория права. Т.2. М.: Юристь, 1996. С. 3-22; Тихомирова Л.В., Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия / под ред. М.Ю.Тихомирова. М., 1998. С. 282, 345, 430.
    
    
    Объектами рассматриваемых правоотношений являются многочисленные водные объекты во всем свойственном для России многообразии: от пересыхающего противопожарного пруда до обширных морских акваторий. На территорию нашей страны приходится 2,5 млн рек, 2,7 млн озер, 2290 водохранилищ объемом свыше 1 млн куб.м, 30 тыс. малых водохранилищ и прудов. Общая площадь морской акватории, подпадающей под юрисдикцию России, составляет 7 млн кв.км. В то же время прогнозируемые ресурсы подземных вод достигают 350 куб.км*.
________________
    * С водой - на "Вы": Информационное издание МПР России // Всероссийский конгресс работников водного хозяйства. М., 2003. С. 13, 14; Стенограмма парламентских слушаний Государственной Думы на тему: "Восстановление и охрана водных объектов. Актуальные вопросы управления и правового обеспечения". 2002. 21 марта. С. 4, 5.
    
    
    Водные объекты понимаются в российском законодательстве не просто как скопление воды, но и как своеобразный природный комплекс. Вода входит в естественное соприкосновение с землею или недрами, образуя под землей или на ее поверхности единое природное образование - водный объект. Из ВК РФ 1995 г. прямо следовало, что в состав поверхностного водного объекта входит земля, сопряженная с водной толщей (дно и берег), а в состав подземного водного объекта - вмещающие воды горные породы. Данная формулировка была содержательной и весьма полной, так как показывала сложную структуру самого водного объекта. Но в ВК РФ 1995 г. не было ответа на вопрос, до каких пределов берег и дно могут считаться составной частью водного объекта.
    
    Вопрос о вхождении берега в состав водного объекта, например реки или озера, имеющих свою пойму, не является надуманной абстракцией. Он связан не только с необходимостью разграничить водные объекты и близлежащие земельные участки как предметы собственности и предметы договора, но и с не менее важной задачей: разграничить по объектам обложения земельный налог и водный налог. С недавних пор земельный налог не взимается за земли, занятые государственными или муниципальными водными объектами, а водным налогом облагаются лишь определенные виды водопользования. Если берег входит в состав государственного или муниципального водного объекта, за него не требуется платить земельный налог.
    

    Как же решает поставленные вопросы новый ВК РФ? Согласно ст.5 ВК РФ 2006 г. поверхностный водный объект состоит из поверхностных вод и покрытых ими земель в пределах береговой линии, четко определенной законодателем для каждой разновидности водного объекта. Однако вряд ли можно признать, что эту береговую линию легко установить на практике по отношению ко всем водным объектам (см. комментарий к ст.5 ВК РФ).
    
    Законодатель допускает также, что объектом водных правоотношений может быть не весь водный объект целиком, а его часть (отдельные акватории, плесы, заливы). Это конечно же не относится к праву собственности, так как предметом права собственности является водный объект в целом. Но на практике в пользование может предоставляться и часть водного объекта. В этих случаях собственник водного объекта (государство) может на основе договоров передать отдельные его части разным пользователям.
    
    В качестве участников водных правоотношений выступают Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования, физические и юридические лица. От имени Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований действуют их исполнительные органы власти.
    
    Содержание водных правоотношений - права и обязанности участников отношений, предопределяющие их законное поведение. Злоупотребление правами, неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей влечет юридическую ответственность. Содержание водных правоотношений, в частности, выражается в титулах права собственности и права пользования водными объектами.
    
    Водные правоотношения развились достаточно полно, чтобы подразделять их на виды (группы), которые соответствуют отдельным правовым институтам водного права. При этом классификация водных правоотношений и, следовательно, деление водного права на институты должны быть во многом связаны с титулами пользования водными объектами, с договорными и разрешительными механизмами в области водопользования, с платностью водопользования. Впрочем, такое же деление можно наблюдать в земельных и лесных правоотношениях, а значит, и в земельном и лесном праве.
    
    Однако водные правоотношения можно подразделять и по другому признаку: цель и характер хозяйственного использования водного объекта. ВК РФ (прежде всего гл.5) предусматривает специальные требования к использованию водных объектов для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, сброса сточных и дренажных вод, нужд транспорта, лесосплава, для целей рекреации, обеспечения противопожарной безопасности. Отдельным блоком даны требования по использованию водохранилищ.
    

    Водные правоотношения тесно связаны с правоотношениями по использованию и охране земель, лесов, животного мира, водных биоресурсов, недр. В свою очередь, при регулировании тех или иных видов правоотношений сказывается тесная связь водного законодательства, с одной стороны, и земельного, лесного, фаунистического, горного законодательства, законодательства о водных биоресурсах - с другой. Между этими отраслями нет непреодолимой "стены", которая мешала бы им развиваться и взаимно обогащаться. В результате ряд советских ученых (в основном из среднеазиатских союзных республик) применяли такие выражения, как "земельно-водные правоотношения", подчеркивая этим глубокое взаимное проникновение этих двух отраслей законодательства при регулировании вопросов орошения и мелиорации земель. В настоящее время этот спорный термин употребляется довольно редко, иногда его применяют по отношению к благоустройству территории в крупных городах, когда речь идет о водоемах рекреационного назначения и т.д.*
________________
    * Илебаев У. Правовой режим орошаемых земель в Киргизской ССР в современный период. Фрунзе, 1966. С. 58; Сиваков Д.О. О правовом регулировании водно-земельных отношений // Журнал российского права. 2002. N 1.
    
    
    Кроме того, следует учесть и законодательство о техническом регулировании, которое находится в стадии формирования. В настоящее время действует Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании"*. Он закладывает основу государственного регулирования в данной сфере. Согласно ст.6, 8 названного Закона обязательные для исполнения технические регламенты принимаются в целях охраны окружающей среды и по вопросам экологической и биологической безопасности. Следовательно, процессы производства, эксплуатации, перевозки, при которых используются водные объекты (говоря обобщенно - водный фонд), также должны подпадать под действие технических регламентов. Здесь прежде всего нужно вспомнить о гидротехнических сооружениях (ГТС). Положения ст.8 и 9 Закона "О техническом регулировании" предписывают принятие через федеральный закон специальных технических регламентов по тем отдельным видам процессов производства и эксплуатации, по которым степень риска причинения вреда выше степени риска причинения вреда, учтенной общими техническими регламентами. Как представляется, для процессов эксплуатации ГТС, образующих водохранилища, следует посредством федерального закона предусмотреть специальные технические регламенты.
________________
    * Гусева Т.А., Чапкевич Л.Е. О техническом регулировании: постатейный комментарий к Федеральному закону. М.: Юстицинформ, 2005. С. 144.
    

    
    2. Отношения оборота водных объектов регулируются гражданским законодательством в той мере, в какой эти отношения не урегулированы ВК РФ. Речь прежде всего идет об особой категории водных объектов, на которую законодателем допускается частная собственность. В прежнем ВК РФ это были обособленные водные объекты, а в новом ВК РФ - пруды и обводненные карьеры. Законодатель отказался от несовершенной конструкции обособленных водных объектов. В свою очередь, пруды и обводненные карьеры вместе с прилегающими земельными участками могут быть предметом купли-продажи, аренды и других гражданско-правовых сделок. Поэтому государственный учет этих малых водоемов возможен и нужен не только в рамках водного реестра, но и земельного кадастра, а также реестра прав на недвижимое имущество. Следует иметь в виду, что гражданское право действует и относительно договоров водопользования, что будет рассмотрено в комментариях к последующим главам.
    
    Некоторые стороны водных правоотношений можно оценивать как концессионные. В Федеральном законе от 21 июля 2005 г. N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях" предусматривается институт концессионных соглашений, существенно отличающийся как от коммерческой концессии, так и от собственно концессии природных ресурсов (леса, СРП)*. По концессионному соглашению одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и(или) реконструировать, а также эксплуатировать определенное этим соглашением недвижимое имущество (объект концессионного соглашения), а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности. При этом право собственности на существующий или будущий объект концессионного соглашения оговаривается за концедентом, которым могут быть Российская Федерация, субъекты РФ или муниципальные образования. Правовая конструкция концессионных соглашений позволяет частному инвестору существенно сокращать свои затраты за счет того, что государство примет на себя часть расходов на строительство, реконструкцию и даже использование того или иного объекта недвижимости, который позволяет эксплуатировать природные ресурсы. Таким образом, закладывается основа для того, чтобы государство и частный бизнес совместными усилиями налаживали экономическую инфраструктуру страны (прежде всего транспортную и энергетическую).
________________
    * СЗ РФ. 2005. N 30. Ч. II. Ст. 3126.
    

    
    Согласно ст.4 названного Закона к числу объектов концессионных соглашений относятся суда, порты, пристани, причалы, ГТС, образующие водохранилища. Таким образом, в какой-то мере объектами концессионных соглашений становятся и наполняемые водохранилища, включая их ложа, нуждающиеся в подготовке к затоплению. Но для российского водного хозяйства особенно важно, что концессионные соглашения позволяют частному инвестору на выгодных для себя условиях реконструировать старые и нередко изношенные ГТС, прорыв которых может обернуться для страны стихийными бедствиями. Однако для строительства и реконструкции ГТС необходимо предоставить в пользование концессионера и водный объект либо его часть (заводь, затон, рукав, гавань), задействованные деятельностью концессионера.
    
    Концессионные аспекты водопользования отслеживались за рубежом еще с конца XIX - начала ХХ в. Так, в США, Швейцарии, Норвегии, Италии при гидротехническом и гидроэнергетическом строительстве сложился концессионный порядок водопользования*.
________________
    * Дембо Л.И. Основные проблемы советского водного законодательства. Л.: Изд-во ЛГУ, 1948. С. 19-33; Сосна С. А. Концессионное соглашение: теория и практика. М., 2002. С. 256; Дроздов И.К правовой природе концессионного соглашения // Хозяйство и право. 2006. N 6. С. 48-57.
    
    
    

Комментарий к статье 5. Поверхностные водные объекты и подземные водные объекты

    
    1. Рассматриваемая классификация главным образом основывается на естественно-научных данных физической географии и гидрологии. Так, согласно ч.1 комментируемой статьи выделены поверхностные и подземные водные объекты.
    
    Приведенная классификация водных объектов конечно же не исключает тесной природной взаимосвязи всех видов водных объектов. Как известно, реки могут иметь "родниковое питание", т.е. пополняться за счет подземных вод. Есть естественные выходы подземных вод на дне моря. Как при правотворчестве, так и при применении права эту взаимосвязь нельзя упускать из виду. Так, противоправное загрязнение поверхностных вод в конечном итоге может повлечь за собой загрязнение подземных вод.
    
    Подземные воды распространены почти по всей территории России, являясь одним из источников питания рек. Месторождений же подземных вод насчитывается около 3,5 тыс. Они в целом подвержены гораздо меньшему негативному воздействию, чем поверхностные воды. Это одна из причин того, что подземные воды используются для питьевых целей. Однако в настоящее время на территории России выявлено более 3 тыс. очагов загрязнения подземных вод*.
________________
    * С водой - на "Вы": Информационное издание МПР России // Всероссийский конгресс работников водного хозяйства. М., 2003. С. 13, 14; Стенограмма парламентских слушаний Государственной Думы на тему: "Восстановление и охрана водных объектов. Актуальные вопросы управления и правового обеспечения". 2002. 21 марта. С. 4, 5.
    
    
    2. Далее производится следующая классификация поверхностных водных объектов: моря и их отдельные части (проливы, заливы, бухты, лиманы), поверхностные водотоки, поверхностные водоемы, болота, природные выходы подземных вод, ледники и снежники. При этом моря и их отдельные части (т.е. внутренние морские воды и территориальное море) теперь отнесены к кругу поверхностных водных объектов. В этом состоит отличие положений нового ВК РФ 2006 г. от ВК РФ 1995 г. Тогда внутренние морские воды и территориальное море не относились к поверхностным водам и составляли отдельные виды водных объектов.
    
    Однако по этим "специфическим" водным объектам принимались отдельные законы. Речь прежде всего идет о Федеральном законе от 31 июля 1998 г. N 155-ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации"*. Правовой режим морских пространств отчасти определен в Законе РФ от 1 апреля 1993 г. N 4730-I "О Государственной границе Российской Федерации"**. В Конвенция ООН по морскому праву 1982 г. Данная Конвенция была ратифицирована Федеральным законом от 26 февраля 1997 г. N 30-ФЗ "О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву и Соглашения об осуществлении части ХI Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву"***.
________________
    * СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3833.
    

    ** Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 17. Ст. 594.
    
    *** СЗ РФ. 1997. N 9. Ст. 1013.
    
    
    Естественная наука знает лишь море вне зависимости от границ той или иной державы, но изучает она и так называемые переходные, полуморские акватории, отличающиеся богатством живых и неживых ресурсов. В свою очередь, мировая и отечественная юриспруденция выделяют еще внутренние морские воды и территориальное море. Внутренние морские воды и территориальное море сами по себе не являются с точки зрения естественной науки водными объектами.
    
    К внутренним морским водам относятся воды портов, заливов, бухт, губ и лиманов, берега которых полностью принадлежат России. В состав внутренних морских вод входят и так называемые исторические заливы России: на Дальнем Востоке это залив Петра Великого и Пенжинская губа. Перечень исторических заливов устанавливается Правительством РФ. Таким образом, в состав внутренних морских вод входят наиболее хозяйственно освоенные акватории, испытывающие большую антропогенную нагрузку.
    
    Суверенитет Российской Федерации распространяется и на 12-мильный морской пояс, именуемый территориальным морем. Внешняя граница этой полосы совпадает с Государственной границей России. Правовой режим территориального моря отличается от внутренних морских вод некоторым ограничением суверенитета прибрежного государства. Оно выражается в сфере судоходства и заключается в праве мирного прохода иностранных судов через территориальное море. В этом проявляется некоторое отличие правового режима территориального моря от внутренних морских вод.
    
    Россия принадлежит к числу 130 прибрежных государств, установивших ширину территориального моря в соответствии с упомянутой Конвенцией ООН по морскому праву. При этом Россия принадлежит к числу тех государств, которые, руководствуясь своими интересами, выбрали максимальную ширину территориального моря. Дело в том, что существующее в настоящее время международное морское право устанавливает величину в 12 морских миль как допустимый максимум ("потолок") ширины территориального моря. Некоторые из европейских и азиатских государств ограничивались меньшими размерами*.
________________
    * Гуцуляк В.Н. Морское право: учеб. пособие. М.: РосКонсультант, 2000. С. 64-69.
    

    
    В комментируемой статье дается перечень водотоков: реки, ручьи, каналы межбассейнового перераспределения и комплексного использования. Следует отметить, что возможна естественная или искусственная трансформация водотоков: ручей может разрастись до реки, а река - превратиться в ручей.
    
    С другой стороны, в ВК РФ и вообще в российском законодательстве не дано юридическое определение понятий рек, ручьев, каналов.
    
    Река - естественный постоянный водоток со своими истоком и устьем, русло которого отчетливо выражено. Река имеет площадь водосбора (систему притоков и истоков, составляющих речной бассейн) и форму рельефа - речную долину. Немало крупных рек имеют рукава, которые могут отделиться и образовать водоемы-старицы*. Гидротехническое строительство на российских реках (плотины, ГЭС и т.д.) превратило их к концу ХХ в. в цепь водохранилищ. Примером такой искусственной трансформации может служить Волга. Это наносит ущерб речной экосистеме: нарушает естественные речные процессы самоочищения, вредит миграциям и размножению рыб и т.д.
________________
    * Железняков Г.В. и др. Гидрология, гидрометрия и регулирование стока. М.: Колос, 1984. С. 24-32.
    
    
    Ручьи представляют собой постоянные или временные водные потоки небольшой длины (в среднем 3-5 км) с извилистым руслом и узкой поймой. Этими признаками ручей существенно отличается от рек. В то же время ручьи могут быть началом рек, в том числе крупных (Волга исходит из ручьев). Некоторое внимание этим на первый взгляд малозначительным водотокам уделено даже в международных соглашениях по охране и использованию трансграничных водных объектов.
    
    Каналы представляют собой искусственные водотоки, которые, однако, могут пересекать и частично совпадать с речными руслами и озерными котловинами. Они могут иметь воднотранспортное и мелиоративное (ирригация, осушение, обводнение), а также комплексное значения. Это относится к Волго-Донскому каналу, каналу имени Москвы, некоторым другим. Каналы не должны быть "ловушкой" для диких животных и пересекать миграционные пути. Если каналы все же пересекают пути миграции (например, сайгаков по калмыцким степям), то через них должны быть сделаны переходы, а откосы каналов должны быть пологими (чтобы попавшие в них животные могли выбраться). Подобные вопросы особенно важны сейчас, так как российская трехвековая практика проведения каналов практически никогда не учитывала природоохранных аспектов, а в советский период она осуществлялась "любой ценой".
    
    В комментируемой статье содержатся нормы-дефиниции, позволяющие представить, что такое поверхностные водоемы. Этому помогает данный в ч.2 статьи перечень водоемов: озера, водохранилища, болота, пруды. Таким образом, в приведенный перечень входят как природные, так и рукотворные (искусственные) водные объекты.
    

    С другой стороны, в ВК РФ и вообще в российском законодательстве не дано юридическое определение понятий озер, водохранилищ, прудов, обводненных карьеров. Но в естественной науке (прежде всего в гидрологии) данные понятия имеются.
    
    Озера - естественные поверхностные водоемы, представляющие собой заполненные водой котловины (впадины) земной поверхности, не имеющие непосредственной связи с морем*. Как и другие водоемы, они находятся в состоянии замедленного водообмена, что вовсе не исключает течения. Озера могут быть сточными, бессточными, проточными. Они могут как давать начало водотоку, так и принимать его воды либо стоять на его пути. Неверным было бы считать озера исключительно пресными, так как они могут быть еще и солоноватыми, солеными, минеральными (с выпадением солей в осадок). В исключительных случаях по озерам принимают отдельные законы. Таковы, например, Федеральный закон 1999 г. "Об охране озера Байкал", или Закон Волгоградской области 2000 г. "Об охране озера Эльтон"**.
________________
    * Там же. С. 131-137.
    
    ** См. комментарий к ст.2 ВК РФ.
    
    
    Водохранилища - искусственные поверхностные водные объекты для хранения воды и регулирования стока, зачастую совмещающие в себе черты как водотока, так и водоема.
    
    Гидрологически выделяются пять основных типов водохранилищ: равнинные, предгорные, горные, озерные, наливные. Они имеют разные преимущества и характеристики с точки зрения водного хозяйства (глубины, объема воды и т.д.). Однако в любом случае водохранилища образуются на реках и связанных с ними озерах*. Поэтому при строительстве водохранилищ необходимо тщательно продумать гидрологические и экологические последствия, с тем чтобы минимизировать возможный вред, причиняемый естественным водным объектам.
________________
    * См.: Железняков Г.В. и др. Гидрология, гидрометрия и регулирование стока. М.: Колос, 1984. С. 287-318.
    
    
    Проблема вредного воздействия вод касается и водохранилищ. Следует учесть, что плотины строились в свое время прямо на тектонических разломах, а их подпор охватывал сейсмические зоны. Кроме того, ложе водохранилища практически любого вида может уничтожать или изолировать места обитания многих ценных видов флоры и фауны. Это касается и водохранилищ в горной местности, где много труднодоступных районов и пересечение при каком-либо строительстве редких миграционных путей особенно вредно*. Ошибки советского времени преподали нам хороший урок. Многие произвольные решения о строительстве водохранилищ были отменены или хотя бы приостановлены.
________________
    * Подольский С., Колобаев Н. Гидростроительство и природа Амурской области // Охрана дикой природы. 2000. N 4. С. 18-22.
    

    
    Пруды - небольшие и неглубокие искусственные водоемы, нередко единичные, но могущие составлять каскады или своего рода "вееры". Для пруда характерны слабый уклон дна, достаточно крутые берега, устойчивое к размыву ложе. Они сооружаются на реках, ручьях, оврагах, логах, балках, карьерах. Глубина, как правило, составляет около 3-5 м, а площадь акватории достигает 1 кв.км. При больших размерах и глубинах речь идет о водохранилищах.
    
    Пруды концентрируют в себе воды для рыболовства и рыбоводства, орошения, спорта и рекреации, культурных мероприятий. Они могут находиться и в ведении промышленных предприятий. Немаловажны и противопожарные пруды зеленых зон и лесных массивов, которые теперь пришли в негодность из-за обмеления и замусоривания. Когда разрешают строительство прудов, хозяйствующих субъектов не предупреждают о возможной ответственности за происшествия. Между тем таковые вполне могут быть: прорыв плотины с выходом водной массы на автодорогу, влекущие заиление приводных участков. Остры проблемы "списанных" прудов, их небрежной эксплуатации, коррозии прудовых устройств, разрушения плотин.
    
    Обводненные карьеры во многом близки к прудам. С точки зрения гидрологии пруды могут образовываться на месте карьеров, где происходила добыча полезных ископаемых (так называемые пруды карьерного типа). В отличие от остальных прудов само наполнение карьеров водой происходит естественно и вряд ли входит в хозяйственные задачи их создателей.
    
    Болота связаны как с подземными, так и с поверхностными водами. По первоначальной редакции ВК РФ 1995 г. болота входили в круг водоемов, но согласно ВК РФ 2006 г., болота составляют отдельную разновидность поверхностных водных объектов, не входящую ни в водотоки, ни в водоемы. Они нередко сопряжены с водотоками или водоемами и поэтому могут составлять принадлежность этих более крупных водных объектов. Однако следует признать, что болота из-за своего замедленного водообмена ближе к водотокам.
    
    Болото - ценная экосистема со своим микроклиматом. Ключевое место в ней занимает торф, впитывающий как губка влагу и отдающий затем ее обратно. Среди болотной флоры встречаются редкие лекарственные растения, неспособные жить в иных условиях (клюква, сабельник болотный). Ряд ценных видов птиц обитают и размножаются только в болотах. В советский период к болотам относились как к источнику торфа. Обустройство на месте топей, пашней, лугов, садов и лесов влечет за собой интенсивное снижение плодородия и эрозию. Масштабное осушение болот обернулось нарушением гидрологического равновесия, губительными и неожиданными наводнениями и т.д. Такая картина наблюдалась не только в бывшем СССР, но и в ряде зарубежных государств. Затем инициировавшие ликвидацию болот государства были вынуждены брать под защиту сохранившиеся и восстанавливать прежние.
    
    Озабоченность международного сообщества относительно болот и других объектов, не выдерживающих "покорения природы", побудила заключить Конвенцию о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение главным образом в качестве местообитаний водоплавающих птиц от 2 февраля 1971 г. (сокращенно - Рамсарская конвенция). В круг водно-болотных угодий входят далеко не только болота и заболоченные территории. В него включают мелководные прибрежья морей и озер, дельт и устьев рек, острова, различные морские акватории (лиманы, лагуны)*. Россия, как и ранее СССР, является участником Рамсарской конвенции.
________________
    * Сиваков Д.О. Особенности правовой охраны водно-болотных угодий // Законодательство и экономика. С. 49-51; см.: Вода России // Информационное издание Минприроды РФ. 1999. N 2. С. 2.
    

    
    Природные, т.е. естественные, выходы подземных вод (родники, гейзеры) также имеют в гидросфере промежуточное положение. Согласно ст.17 ВК РФ 1995 г. естественные выходы подземных вод относились к подземным водным объектам. Теперь же в соответствии с комментируемой статьей ВК РФ 2006 г. они относятся к поверхностным водным объектам. Отнесение естественных выходов подземных вод к поверхностным водным объектам с точки зрения гидрологии носит дискуссионный характер. Однако именно такой подход законодателя создает условия для заключения договоров водопользования именно по этим источникам (родникам и, возможно, гейзерам). Отметим, что заключение договоров водопользования по естественным выходам подземных вод является весьма целесообразным. В процессе хозяйственной деятельности родникам был нанесен большой вред: они запахивались, заилялись, загрязнялись, истощались, даже, в рамках борьбы с религией, уничтожались. В настоящее время наметились возможности для повышения водности родников путем лесопосадок и других противоэрозионных мер. Восстановление и окультуривание родников и прочих водопроявлений может интегрировать их в водохозяйственный комплекс. Наличие конкретного "договорного" пользователя сможет предотвратить дальнейшее безнаказанное обращение с ними, обеспечит их благоустройство. Тенденция к этому уже намечается в ряде российских регионов (например, в Воронежской области). Там происходят регистрация, паспортизация и составление карт естественных выходов подземных вод, что готовит подписание договоров*. В противном случае родник и гейзеры как подземные водные объекты рассматривались бы как содержимое недр и использовались в порядке недропользования, без учета требований по охране вод.
________________
    * Курдов А.Г. Родники Воронежской области: формирование, экология, охрана. Воронеж: Воронежский государственный университет, 2000. С. 106.
    
    
    В планетарном масштабе в ледниках и снежниках содержится больше воды, чем в реках. В России, в отличие от ряда европейских стран (Швейцария), эти "твердые" водные объекты пока не востребованы экономически, но при этом являются потенциальным резервом водного хозяйства и истоком речных бассейнов. Хотя бы по этой причине необходимо повышенное внимание государства к этим уникальным природным образованиям, которые при этом еще и находятся в государственной собственности.
    
    Следует учесть, что российские ледники и снежники не являются единичными или малочисленными водными объектами. В границах России ледники есть в горах Кавказа, Алтая, Саян, Урала, Камчатки. Только на Кавказе их насчитывается свыше 1400*. Имеются они и на арктических островах (Новой и Северной Земли, Земли Франца-Иосифа и др.). Ледники и снежники могут быть элементами разнообразных ландшафтов: они находятся в горных областях или же на равнинах с суровым арктическим климатом.
________________
    * С водой - на "Вы": Информационное издание МПР России // Всероссийский конгресс работников водного хозяйства. М., 2003. С. 21, 22.
    

    
    Ледники и снежники достаточно уязвимы и весьма подвержены негативному воздействию (загрязнения через атмосферный воздух, вред от некорректного поведения туристов и т.д.). Будучи расположены в горных массивах, ледники сами нередко оказывают разрушительное воздействие (селевые лавины). Сход ледника в Кармадонах в сентябре 2002 г. обернулся трагедией. Эта катастрофа выявила несовершенство системы наблюдения (мониторинга), предупреждения и оповещения населения относительно вредного воздействия ледников. Поэтому в области борьбы с вредным воздействием вод необходимо неотступное и жесткое применение Федерального закона от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера"*.
________________
    * СЗ РФ. 1994. N 35. Ст. 3648.
    
    
    В отличие от морских вод по ледникам и снежникам не был принят отдельный федеральный закон. Но в связи с обширностью и значимостью водных ресурсов, таящихся в ледниках и снежниках, неоднократно высказывались предложения разработать и принять отдельный федеральный закон. Пока правовые основы использования и охраны этих специфических водных объектов определяются ВК РФ. Например, согласно ст.58 ВК РФ, запрещается загрязнение и засорение ледников и снежников. Кроме того, ледники и снежники, как и другие водные объекты, подлежат кадастровому учету.
    
    Отечественными гляциологами (гляциология - наука о ледовых явлениях) еще с середины ХХ в. велся Ледниковый каталог по СССР, а затем и СНГ*. Он является объемным и полезным банком данных не только для науки, но и для проектируемого хозяйственного использования.
________________
    * Котляков В. М. Мир снега и льда. М.: Наука, 1994. С. 162.
    
    
    3-4. Законодатель сохранил представления, заложенные в ВК РФ 1995 г., о поверхностных водных объектах как о единстве поверхностных вод и покрытых ими земель. При этом границей водного объекта выступает береговая линия, ориентиры для установления которой определяются применительно к разным видам водных объектов. Это новшество ВК РФ 2006 г., призванное решить наболевший вопрос о границах водных объектов, особенно водоемов и водотоков. Однако приведенные законодателем параметры не всегда фиксировались Росгидрометом и другими уполномоченными органами. Особенно это касается малых водоемов и водотоков. На них зачастую не было пунктов наблюдения, которые могли бы уловить среднемноголетний уровень вод в безледный период. Что же касается искусственных водоемов (водохранилищ и прудов), то в случае их "безпроектного", кустарного наполнения либо большого, к примеру векового, возраста трудно будет выявить нормальный подпорный уровень.
    
    5-6. Согласно нормам ВК РФ 2006 г. устанавливаются некоторые основные признаки правового режима подземных водных объектов. В частности, предусматривается государственная собственность на подземные водные объекты, резервирование источников питьевого водоснабжения на базе защищенных от загрязнения и засорения подземных вод. Однако в основном отношения по поводу подземных водных объектов отданы "на откуп" законодательству о недрах.
    

    Для глубокого юридического понимания внутреннего строения и границ подземных водных объектов необходимо выяснить ряд вопросов. Во многом это обусловлено тем, что они мало похожи на поверхностные водотоки и водоемы. Например, водоносные горизонты состоят из следующих элементов: водоупор (ложе), водоносный слой и уровень грунтовых вод. Как известно из гидрогеологии (наука о подземных водах), под землей водная масса содержится в самом пласте породы, а не образует водную толщу, как в реках и озерах.
    
    Исключение составляют довольно распространенные карстовые водные объекты. Они не только связаны, но и схожи с поверхностными водотоками и водоемами, так как имеют свою водную толщу. Как известно, карст - растворение и выщелачивание горных пород водой. В результате этого процесса в недрах образуются карстовые пустоты. Именно в них зачастую текут подземные ручьи и реки, образуются подземные озера. Широко распространенные в странах СНГ, они являются обильными и нередко единственными источниками водоснабжения. Карстовые водные объекты востребованы и в Европе. Они дают 70% воды австрийской столице Вене, снабжают ряд других европейских городов. Многие населенные пункты осваиваемых и труднодоступных местностей России также снабжаются за счет карстовых источников. Кроме того, карстовые водные объекты из препятствия водному хозяйству превращаются в подспорье. Карстовые формы используются для строительства ГТС и проводки гидротоннелей*.
________________
    * Гвоздецкий Н. А. Карст.М.: Мысль, 1981. С. 7-17.
    
    
    Как отмечалось в юридической литературе, остается неясным, до каких пределов горные породы, вмещающие в себя подземные воды, могут признаваться предметом права собственности*. Согласно ч.6 комментируемой статьи, границы подземных водных объектов определяются в соответствии с законодательством о недрах. Данный вопрос может показаться пока неактуальным, так как недра всецело, включая подземные запасы вод, принадлежат одному хозяину - государству. При этом подземные водные объекты как бы теряются в общем массиве государственной собственности. Однако с развитием рыночных отношений в области природопользования подземные водные объекты могут стать предметом договора добычи подземных вод, предусмотренного проектируемым горным законодательством. В любом случае необходимо обеспечить экономное "подземное" водопользование.
________________
    * Колбасов О. С. О новом Водном кодексе Российской Федерации // Законодательство и экономика. 1997. N 1/2. С. 14-21.
    
    

Комментарий к статье 6. Водные объекты общего пользования

    
    1. Сохраняется правило общедоступности поверхностных водных объектов. При этом речь идет о водных объектах разной площади, но обязательно в публичной форме собственности (государственной или муниципальной). В отличие от старого ВК РФ 1995 г. в ВК РФ 2006 г. не предусматривается (хотя бы в виде исключения) общее пользование частными водными объектами - прудами и обводненными карьерами. В этом заключается корректировка пролонгированного правила об общем пользовании водоемами и водотоками.
    
    2. Кроме того, закрепляется бесплатность пользования названными водными объектами для личных и бытовых нужд (например, для купания). Данная норма, очевидно, призвана восполнить отсутствие положений о водном сервитуте, которые были ранее в старом ВК РФ. Вообще, "молчаливая" отмена водного сервитута является новеллой нового ВК РФ, однако это не должно прервать ограниченное пользование чужим земельным участком на праве земельного сервитута. Титул земельного сервитута (как публичного, так и частного) предусмотрен ст.23 Земельного кодекса РФ 2001 г. и ст.274-276 части первой Гражданского кодекса РФ 1994 г. Сервитуты подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним"*.
________________
    * СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3594.
    
    
    Согласно положениям Гражданского кодекса РФ частный водный сервитут может устанавливаться для обеспечения прокладки трубопроводов, обеспечения водоснабжения и мелиорации и иных нужд собственника недвижимого имущества, которые не могут быть обеспечены без установления сервитута. Частный сервитут устанавливается по соглашению между лицом, требующим установления сервитута, и собственником соседнего участка и подлежит регистрации в порядке, установленном для регистрации прав на недвижимое имущество. В случае недостижения соглашения об установлении или условиях сервитута спор разрешается судом по иску лица, требующего установления сервитута. Собственник участка, обремененного сервитутом, вправе, если иное не предусмотрено законом, требовать от лиц, в интересах которых установлен сервитут, соразмерную плату за пользование участком. Титул сервитута не может быть самостоятельным предметом купли-продажи, залога и не может передаваться каким-либо способом лицам, не являющимся собственниками недвижимого имущества, для обеспечения использования которого сервитут установлен. По требованию собственника земельного участка, обремененного сервитутом, сервитут может быть прекращен ввиду отпадения оснований, по которым он был установлен.
    
    Согласно положениям Земельного кодекса РФ публичный земельный сервитут устанавливается законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации, субъектов РФ, органов местного самоуправления. Названный титул устанавливается для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения, без изъятия земельных участков. При этом предусматривается учет результатов общественных слушаний. Публичный земельный сервитут может быть предназначен для забора воды и водопоя, свободного доступа к прибрежной полосе водного объекта. Если установление публичного сервитута приводит к существенным затруднениям в использовании земельного участка, его собственник вправе требовать от органа государственной власти или органа местного самоуправления, установивших публичный сервитут, соразмерную плату.
    

    При этом проект Модельного Водного кодекса государств - участников СНГ сохраняет не только правовой институт водных объектов общего (т. е. общедоступного) пользования, но и водный сервитут (как публичный, так и частный).
   
    3-5. Общедоступность водного объекта не означает вседозволенность: ведь водопользователь должен руководствоваться правилами охраны жизни людей на воде и правилами использования водного объекта для личных и бытовых нужд. По сообщениям средств массовой информации, в купальный сезон и при зимней рыбалке растет число несчастных случаев из-за пренебрежения со стороны отдыхающих элементарными требованиями безопасности на воде.
    
    Власти могут запретить забор воды для питьевого водоснабжения, купание, использование технических средств рекреационного назначения (маломерные суда и водные мотоциклы), водопой скота. При наложении подобных запретов нередко руководствуются большой антропогенной нагрузкой на водотоки и водоемы (пусть даже рекреационной), вследствие чего вода может стать непригодной для питания из-за заражения болезнетворными бактериями или загрязнения химическими веществами. Причем указанный запрет нацелен на предотвращение вреда здоровью населения или домашних животных, а в ряде случаев (запрет на использование технических средств) - на сокращение антропогенной нагрузки на водоем или водоток.
    
    В свою очередь, органы местного самоуправления через средства массовой информации и специальные информационные знаки на берегу водоемов и водотоков предоставляют населению необходимую информацию об ограничении водопользования. У рекреационных водоемов мы не раз встречаем надписи в духе: "купаться воспрещено" или "свалка мусора запрещена". К сожалению, пока у многих граждан не хватает чувства ответственности, чтобы хотя бы не засорять берега и акватории битым стеклом и другим мусором.
    
    6-7. Правовой режим водных объектов общего пользования был бы неполноценен без береговой полосы общего пользования. Ее историческое название - бечевник (от слова "бечева" - канат для тяги судов). Первоначально бечевником именовали полосу вдоль каналов и рек, которая использовалась для тяги судов за счет лошадиной или людской силы (бурлаки). Еще в Российской империи закреплялось свободное пользование данной полосы (в 10-15 м) для нужд судоходства*.
________________
    * Морской энциклопедический словарь / под ред. В. В. Дмитриева. Л.: Судостроение, 1991. Т. 1. С. 144.
    
    
    Согласно ч.6 комментируемой статьи ширина береговой полосы водных объектов общего пользования составляет 20 м. Лишь небольшие водотоки (реки, ручьи и каналы) протяженностью менее десяти километров должны быть окаймлены 5 м. В свою очередь, согласно части седьмой комментируемой статьи на болота, родники и гейзеры, ледники и снежники правило о береговой полосе общего пользования не распространяется. Однако законодатель прямо не исключает общедоступность названных водных объектов, что, впрочем, должно быть согласовано с жесткими требованиями безопасности.
    
    8. Положения о водных объектах общего пользования для личных и бытовых нужд конкретизируются в следующих нормах. Любой гражданин вправе пользоваться также и береговой полосой общедоступных водных объектов для передвижения и пребывания около них. Допускаются любительское и спортивное рыболовство, причаливание лодок, запрещено лишь использование механических транспортных средств. При этом любительское и спортивное рыболовство при всей своей рекреационной нагрузке регулируются законодательством о водных биоресурсах.
    

Комментарий к статье 7. Участники водных отношений

    
    1-2. Согласно комментируемой статье в круг субъектов водных отношений входят Российская Федерация, ее субъекты, муниципальные образования, юридические и физические лица.
    
    В свою очередь, от имени Российской Федерации и ее субъектов, а также муниципальных образований в водных отношениях выступают соответственно федеральные, региональные и муниципальные органы власти.
    
    На федеральном уровне в водные отношения вступают Правительство РФ, Министерство природных ресурсов РФ (МПР России), Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет). Кроме того, участниками водных отношений признаются также органы, входящие в систему МПР: Агентство водных ресурсов РФ (Росводресурсы), Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор).
    
    В результате административной реформы за Министерством природных ресурсов РФ остается право нормативно-правового регулирования водных отношений. В свою очередь, Агентство водных ресурсов РФ занимается правоприменением, в частности оказанием услуг и управлением водным хозяйством. При этом контроль и надзор за использованием и охраной вод в рамках системы МПР осуществляется Федеральной службой по надзору в сфере природопользования.
    
    Затрагивает водные отношения и деятельность Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор). В частности, в полномочия этого подчиненного Правительству РФ органа входят контроль и надзор за соблюдением собственниками гидротехнических сооружений (ГТС) и эксплуатирующими организациями норм и правил безопасности ГТС на объектах промышленности и энергетики. Таким образом, Ростехнадзор отвечает за исполнение Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений"*.
________________
    * СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3589.
    
    
    В то же время надо отметить, что образованные и обновленные в ходе административной реформы органы не приобрели еще законченного статуса и могут быть подвергнуты дальнейшим преобразованиям. В частности, звучат предложения создать специальное Агентство по экологии. Если этот орган будет создан, в его компетенции в какой-то части окажутся и водные правоотношения.
    
    Первоначальная редакция ВК РФ 1995 г. предусматривала значительное участие субъектов РФ и их органов власти в водных отношениях. Следует признать, что на региональном уровне создавались соответствующие уполномоченные органы: Министерство экологии и природопользования Московской области, Комитет по природопользованию, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности г. Санкт-Петербург и т.д. Названные органы реально участвовали в водных отношениях: заключение договоров о пользовании водными объектами, бассейновые советы и соглашения. В связи с последующими изменениями российского законодательства их участие в водных отношениях сузилось.
    

    Согласно ВК РФ 1995 г. были исключены положения о собственности субъектов РФ (республик, краев, областей и т.д.), заключении ими договоров пользования водными объектами, об их участии в бассейновых соглашениях. В целом полномочия субъектов РФ были существенно сокращены, в результате чего они превращались во второстепенных участников водных отношений. Следовательно, сокращались и полномочия государственных органов субъектов РФ.
________________
    * СЗ РФ. 2004. N 35. Ст. 3607.
    
    
    Затем, согласно ст.9 Федерального закона от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий", закреплялось право субъектов РФ на обособленные водные объекты, а полномочия по заключению договоров водопользования и бассейновых соглашений были возвращены на региональный уровень*.
________________
    * СЗ РФ. 2006. N 1. Ст. 10.
    
    
    В соответствии с ВК РФ 2006 г. было установлено право собственности субъектов РФ на пруды и обводненные карьеры, находящиеся на земельных участках, собственником которых является субъект РФ. Кроме того, согласно ст.26 ВК РФ государственным органам субъектов РФ может быть передано федеральное полномочие по предоставлению водного объекта, находящегося в федеральной собственности, в пользование физических или юридических лиц на основании договора или решения. На осуществление данных федеральных полномочий из федерального бюджета предоставляются субвенции целевого характера. Однако деятельность органов субъектов РФ находится под контролем и надзором федеральных органов власти.
    
    Согласно ст.27 ВК РФ у муниципальных образований (муниципальных районов, поселений, городских округов) есть не только полномочия собственника, но и некоторые управленческие полномочия относительно водных объектов общего пользования, которые рассматривались выше (см. комментарий к ст.2 ВК РФ).
    
    Наряду с органами власти субъектами водных отношений являются "рядовые" водопользователи - граждане и организации. Но на них распространяются положения гражданского законодательства о правоспособности и дееспособности. Согласно ст.17 Гражданского кодекса РФ правоспособность граждан - это способность иметь гражданские права и нести обязанности. Юридические лица могут иметь права, соответствующие целям их деятельности, предусмотренным в их учредительных документах, и нести связанные с этой деятельностью обязанности (ст.49 Гражданского кодекса РФ). Граждане и юридические лица, осуществляя свои права водопользователей, должны обладать дееспособностью, которая, как и правоспособность, определяется Гражданским кодексом РФ (ст.21). Дееспособность - это способность своими действиями приобретать и осуществлять гражданские права, создавать для себя гражданские обязанности и исполнять их. Эти общие положения ст. 21 Гражданского кодекса РФ о дееспособности характеризуют также и дееспособность пользователей водных объектов. Они должны иметь способность совершать действия для приобретения прав на водный объект, а при пользовании им создавать для себя обязанности и исполнять их.
    
    В ВК РФ 1995 г. из общего круга субъектов водных отношений выделяли водопотребителей и водопользователей, обеспечивающих нужды водопотребителей. Под водопотребителями понимались юридические и физические лица, получающие воду для своих нужд. Непосредственного выхода к водоему или водотоку они не имеют, а воду получают с помощью водопроводных сооружений и т.д. Например, для промышленных предприятий вода, подаваемая соответствующим водопользователем (к примеру, Мосводканалом), служит технологическим сырьем в процессе производства промышленной продукции. В свою очередь, граждане потребляют воду, поступающую по водопроводам, для различных питьевых и бытовых нужд.
    

    Согласно ст.29 ВК РФ 1995 г. водопользователь, использующий водные объекты для обеспечения нужд водопотребителей, был обязан осуществлять свою деятельность в соответствии с лицензией на водопользование и договором пользования водным объектом. В ВК РФ 2006 г. отсутствует статья по водопользователям, обслуживающим водопотребителей. Очевидно, что на базе в практике заключения договоров и выдачи решений о предоставлении водного объекта в пользование будут выработаны положения и требования, отражающие большое социально-экономическое значение таких водопользователей, как Мосводканал. Эти водопользователи кровно заинтересованы в сохранении чистоты воды: ведь они обязаны поставлять качественную воду. В сущности, это экологические барьеры города*.
________________
    * Шевелева О. Ну нельзя же так жить! // Природно-ресурсные ведомости. 2006. Май. N 10 (294).
    
    
    В дальнейшем реформа водного хозяйства и водного законодательства будет сказываться и на круге участников водных отношений. По прогнозам специалистов, возможно образование крупного хозяйствующего субъекта, который в масштабах всей страны осуществлял бы сервисные услуги и работы по водоснабжению, поддержанию качества вод - словом, обслуживал потребителей. Как надеются, МПР России будет эффективно регулировать деятельность этой коммерческой структуры, которая, в свою очередь, будет привлекать подрядчиков для осуществления конкретных проектов.
    
    В ВК РФ 1995 г. не содержится подробного правового регулирования деятельности водохозяйственных организаций. В ходе разработки проекта ВК РФ 2006 г. предлагалось ввести понятие и определить статус объединения водопользователей. Они понимались как коммерческие организации, добровольно созданные водопользователями для представительства интересов и защиты прав своих членов во взаимоотношениях с органами государственной власти и местного самоуправления. Данное предложение не было отражено в принятом ВК РФ. Но в ВК РФ отсутствуют и какие-либо запреты на объединения водопользователей, которые столь широко распространены в США и странах Евросоюза.
    
    В то же время в Федеральном законе от 10 января 1996 г. N 4-ФЗ "О мелиорации земель"* самым общим образом предусматривается привлечение или создание специализированных организаций в области мелиорации. Это необходимо для того, чтобы мелиоративные системы не оставались без содержания и ремонта при распределении мелиорированной земли между физическими лицами. При всей своей немногословности данные нормы Федерального закона создают подспорье для дальнейшего нормотворчества (прежде всего регионального).
________________
    * СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 142.
    

    
    Однако водное законодательство ближайшего российского соседа и партнера по СНГ Казахстана пошло по несколько другому пути и уделило подобным организациям большее внимание. В ст.96-102 Водного кодекса Республики Казахстан 2003 г. весьма подробно регламентируется статус гидромелиоративного кондоминиума, необходимого для сельскохозяйственного использования водных объектов и водохозяйственных сооружений*. Конечно же, внимание к местным водохозяйственным организациям во многом объясняется засушливым климатом. Однако и в России есть южные районы с дефицитом вод. Поэтому в законодательстве маловодных субъектов РФ также было бы целесообразно уделить внимание, а при необходимости - стимулировать образование землепользователями таких мелиоративных объединений. Своеобразными участниками водных отношений выступают отраслевые организации. К их числу относятся крупные юридические лица: Росрыбхоз, осуществляющий масштабный рыбный промысел, или же Росохотрыболовсоюз - генеральный пользователь охотничье-рыболовных угодий (включая, разумеется, и акватории).
________________
    * Издание Парламента Республики Казахстан. Астана: Издательство Аппарата Сената Парламента Республики Казахстан, 2003. С. 174-177.
    
    

Глава 2. ПРАВО СОБСТВЕННОСТИ И ИНЫЕ ПРАВА НАВОДНЫЕ ОБЪЕКТЫ

Комментарий к статье 8. Право собственности на водные объекты

    
    1. В ВК РФ 1995 г. была установлена федеральная собственность на водные объекты, за исключением обособленных водных объектов (замкнутых водоемов), которые могли находиться в собственности Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований и в частной собственности.
    
    Однако согласно определению обособленного водного объекта (замкнутого водоема) в ВК РФ 1995 г.* ни один естественный обособленный водный объект (замкнутый водоем) не мог находиться в частной или муниципальной собственности.     
________________
    * Обособленный водный объект (замкнутый водоем) - небольшой по площади и непроточный искусственный водоем, не имеющий гидравлической связи с другими поверхностными водными объектами.
    
    
    Если исходить из буквального смысла определения, можно сделать вывод, что к обособленным водным объектам могли быть отнесены лишь имеющие гидроизоляцию искусственные водоемы типа бассейнов и фонтанов. Однако вода в таких водоемах изъята из природной среды, находится вне экологической взаимосвязи с ней. Такие водоемы не могли являться объектом водных отношений. Поэтому определение обособленных водных объектов практически исключало возможность нахождения водных объектов в частной или муниципальной собственности.
    
    В ВК РФ 2006 г. сохранена федеральная собственность на подавляющее большинство водных объектов.
    
    Исключение составляют пруды, обводненные карьеры, расположенные в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности субъекту РФ, муниципальному образованию, физическому или юридическому лицу. Такие водные объекты находятся соответственно в собственности субъекта РФ, муниципального образования, физического или юридического лица.
    
    Таким образом, в ВК РФ 2006 г. сделан переход от использования понятия обособленного водного объекта (замкнутого водоема) к использованию понятий пруда и обводненного карьера.
    
    Термины "обособленный водный объект", "замкнутый водоем", "закрытый водоем" исключены или заменены на термины "пруды, обводненные карьеры" в Гражданском кодексе РФ (п.1 ст.130, п.2 ст.261), Земельном кодексе РФ (п.3 ст.23, п.1 ст.40, п.2 ст.77, п.12 ст.85), Федеральных законах "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (ст.1), "О разграничении государственной собственности на землю"* ("Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ч.2 и 3 ст.50).
________________

    * Утратил силу.

    
    В результате внесенных изменений в п.2 ст.261 Гражданского кодекса РФ, если иное не установлено законом, право собственности на земельный участок распространяется на находящиеся в границах этого участка поверхностный (почвенный) слой и водные объекты, находящиеся на нем лес и растения.
    
    По смыслу этой правовой нормы, если пруд или обводненный карьер расположен на земельном участке, находящемся в частной собственности, то право собственности распространяется и на соответствующий пруд или обводненный карьер.
    
    Пруд или обводненный карьер следует юридической судьбе земельного участка, на котором он расположен. Такой земельный участок разделу не подлежит, если в результате подобного раздела требуется раздел пруда или обводненного карьера.
    
    В проекте ВК РФ, принятом в первом чтении*, в соответствии с его концепцией были установлены ограничения оборотоспособности обособленных водных объектов (замкнутых водоемов) в зависимости от их естественного или искусственного происхождения, размера, нахождения в черте населенного пункта или удаленности от населенных пунктов**. В принятом Водном кодексе РФ таких ограничений нет.
________________
    * См.: постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22 апреля 2005 г. N 1784-IV ГД "О проекте N 136492-4 Водного кодекса Российской Федерации".
    
    ** См. подробнее: Волков Г.А. Методологические основы подготовки проекта Водного кодекса РФ // Экологическое право. 2004. N 6. С. 35-39.
    
    
    Приобретение в собственность прудов или обводненных карьеров должно соответствовать принципу равного доступа физических и юридических лиц к приобретению в собственность водных объектов, который закреплен в п.8 ст.3 ВК РФ.
    
    2. Разграничение государственной собственности на пруды и обводненные карьеры проведено в ст.7 Федерального закона от 3 июня 2006 г. N 73-ФЗ "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации".
    
    Земельные участки, в границах которых расположены пруд, обводненный карьер, являются собственностью Российской Федерации, если указанные водные объекты находятся на территориях двух и более субъектов РФ или указанные земельные участки отнесены федеральными законами к федеральной собственности.
    
    Земельные участки, которые не находятся в собственности Российской Федерации и в границах которых расположены пруд, обводненный карьер, являются собственностью субъектов РФ, если указанные водные объекты находятся на территориях двух и более муниципальных районов, городских округов или указанные земельные участки отнесены федеральными законами к собственности субъектов РФ.
    

    Земельные участки, которые не находятся в собственности Российской Федерации, субъектов РФ, граждан, юридических лиц и в границах которых расположены пруд, обводненный карьер, являются собственностью муниципальных районов, если указанные водные объекты находятся на территориях двух и более поселений или указанные земельные участки находятся на территориях муниципальных районов вне границ поселений.
    
    Земельные участки, которые не находятся в собственности Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных районов, граждан, юридических лиц и в границах которых расположены пруд, обводненный карьер, являются собственностью поселений, городских округов.
    
    3. В ВК РФ 2006 г. по сравнению с ВК РФ 1995 г.* более утонченно урегулированы отношения собственности на водные объекты в случае изменения их местоположения.
________________
    * Изменение русла реки или иное изменение местоположения водного объекта не влечет изменения формы и вида собственности на водный объект, если иное не следует из настоящего Кодекса.
    
    В новом Кодексе закреплено правило, согласно которому естественное изменение русла реки не влечет за собой прекращения права собственности Российской Федерации на этот водный объект. Поэтому естественное изменение русла реки может привести к прекращению права частной собственности на земельный участок, на котором оказалось русло реки в результате его естественного изменения.
    
    Это правило не может применяться для случаев искусственного изменения русла реки или местоположения других водных объектов.
    
    4.  Понятие водного объекта и земель водного фонда непосредственно связано с вопросом о праве собственности на водные объекты и земли водного фонда, а также с вопросом об оборотоспособности водных объектов и земель водного фонда.
    
    В ВК РФ 2006 г. в сравнении с прежним ВК РФ 1995 г. уточнено понятие водного объекта и земель водного фонда.
    
    В ВК РФ 1995 г. поверхностные воды и земли, покрытые ими и сопряженные с ними (дно и берега водного объекта), рассматривались как единый водный объект. Поэтому берега водного объекта могли быть отнесены к землям водного фонда. Точного значения, что должно было пониматься под "берегом" водного объекта, в законодательстве не было.
    
    Поскольку в п.1 ст.102 Земельного кодекса РФ к землям водного фонда были отнесены водоохранные зоны водных объектов, то берег в пределах водоохранной зоны мог быть отнесен к землям водного фонда.
    

    Отнесение земельного участка к той или иной категории земель определяет его оборотоспособность. В случае нахождения земельного участка в пределах водоохранной зоны имели место риски, связанные как с видами допустимого использования земельного участка, так и с его оборотоспособностью.
    
    В ВК РФ 2006 г. эти проблемы решены следующим образом.
    
    В ст.1 дано определение водного объекта, согласно которому водный объект - это природный или искусственный водоем, водоток либо иной объект, постоянное или временное сосредоточение вод в котором имеет характерные формы и признаки водного режима.
    
    В соответствии со ст.5 поверхностные водные объекты состоят из поверхностных вод и покрытых ими земель в пределах береговой линии.
    
    При этом береговая линия (граница водного объекта) определяется, в частности, для реки, ручья, канала, озера, обводненного карьера - по средне-многолетнему уровню вод в период, когда они не покрыты льдом; для пруда, водохранилища - по нормальному подпорному уровню воды.
    
    Федеральным законом от 3 июня 2006 г. N 73-ФЗ "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации" внесены изменения в ст.102 Земельного кодекса РФ, она изложена в новой редакции*.
________________
    * Изменения вступили в силу с 8 июня 2006 г.
    
    
    Теперь к землям водного фонда относятся земли:
    
    1) покрытые поверхностными водами, сосредоточенными в водных объектах;
    
    2) занятые гидротехническими и иными сооружениями, расположенными на водных объектах.
    
    Водоохранные зоны исключены из состава земель водного фонда.
    
    Кроме этого, водоохранные зоны исключены также из состава земель природоохранного назначения (п.1ст. 97 Земельного кодекса РФ).
    
    В ВК РФ 2006 г. заменен ранее использовавшийся в прежнем ВК РФ 1995 г. термин "бечевник" на термин "береговая полоса".
    
    Полоса земли вдоль береговой линии водного объекта общего пользования (береговая полоса) предназначается для общего пользования. Ширина береговой полосы водных объектов общего пользования составляет 20 м, за исключением береговой полосы каналов, а также рек и ручьев, протяженность которых от истока до устья не более чем 10 км. Ширина береговой полосы каналов, а также рек и ручьев, протяженность которых от истока до устья не более чем 10 км, составляет 5 м.
    
    Каждый гражданин вправе пользоваться (без использования механических транспортных средств) береговой полосой водных объектов общего пользования для передвижения и пребывания около них, в том числе для осуществления любительского и спортивного рыболовства и причаливания плавучих средств.
    

    Береговая полоса не относится к землям водного фонда, однако в результате внесения изменений в Земельный кодекс РФ его ст.7 дополнена положением, согласно которому запрещается приватизация земельных участков в пределах береговой полосы, установленной в соответствии с ВК РФ (п.8).
    
    В результате внесения изменений в Земельный кодекс РФ уточнены ограниченные в обороте находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки.
    
    Согласно подп.3 п.5 ст.27 Земельного кодекса РФ, ограничиваются в обороте находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки, в пределах которых расположены водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности.
    
    В Земельном кодексе РФ уточнен состав земель сельскохозяйственного назначения.
    
    Согласно п.2 ст.77 Земельного кодекса РФ в составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются сельскохозяйственные угодья, земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, древесно-кустарниковой растительностью, предназначенной для обеспечения защиты земель от воздействия негативных (вредных) природных, антропогенных и техногенных явлений, водными объектами, а также зданиями, строениями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции.
    
    Однако с учетом положений измененной ст.102 Земельного кодекса РФ под "водными объектами" в ст.7 Земельного кодекса РФ следует понимать пруды и обводненные карьеры.
    
    Кроме этого, в Земельном кодексе РФ уточнены права собственников земельных участков на использование земельных участков.
    
    Согласно п.1 ст.40 Земельного кодекса РФ собственник земельного участка имеет право, в частности:
    
    - использовать в установленном порядке для собственных нужд имеющиеся на земельном участке общераспространенные полезные ископаемые, пресные подземные воды, а также пруды, обводненные карьеры в соответствии с законодательством РФ;
    
    - проводить в соответствии с разрешенным использованием оросительные, осушительные, культуртехнические и другие мелиоративные работы, строить пруды и иные водные объекты в соответствии с установленными законодательством экологическими, строительными, санитарно-гигиеническими и иными специальными требованиями.
    

    С 1 января 2007 г. вступают в силу изменения в Федеральный закон от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", которыми урегулированы основания перевода земель другой категории или земельных участков в составе таких земель в земли водного фонда.
    

    К таковым относятся случаи:
    
    1) если земли заняты водными объектами;
    
    2) строительства водохранилищ и иных искусственных водных объектов, а также гидротехнических и иных сооружений, расположенных на водных объектах;
    
    3)  изменения русла рек и иных изменений местоположения водных объектов.
    
    5. В ВК РФ 2006 г. сохранено понятие водных объектов общего пользования (ст.6).
    
    По общему правилу к ним относятся поверхностные водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности. Водные объекты общего пользования означают, что они являются общедоступными водными объектами.
    
    Каждый гражданин вправе иметь доступ к водным объектам общего пользования и бесплатно использовать их для личных и бытовых нужд. Исключения установлены в ВК РФ или могут быть предусмотрены в других федеральных законах.
    
    Например, водный объект, находящийся в государственной или муниципальной собственности, или его часть могут быть предоставлены в обособленное водопользование.
    
    Обособленное водопользование может осуществляться на водных объектах или их частях, находящихся в собственности физических лиц, юридических лиц; водных объектах или их частях, находящихся в государственной или муниципальной собственности и предоставленных для обеспечения обороны страны и безопасности государства, иных государственных или муниципальных нужд, обеспечение которых исключает использование водных объектов или их частей другими физическими лицами, юридическими лицами, а также для осуществления рыбоводства (ч.2 ст.38).
    
    В результате внесения изменений в Земельный кодекс РФ уточнены случаи установления публичных сервитутов.
    
    Согласно подпп.8 п.3 ст.23 Земельного кодекса РФ публичные сервитуты могут устанавливаться для использования земельного участка в целях охоты, ловли рыбы в расположенном на земельном участке водном объекте, сбора дикорастущих растений в установленные сроки и в установленном порядке.
    
    6. Формы собственности на подземные водные объекты определяются законодательством о недрах.
    
    В преамбуле Закона РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-I "О недрах"* дано определение недр и закреплено, что данный Закон регулирует отношения, возникающие в связи с геологическим изучением, использованием и охраной недр территории Российской Федерации, ее континентального шельфа, а также в связи с использованием отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, торфа, сапропелей и иных специфических минеральных ресурсов, включая подземные воды, рассолы и рапу соляных озер и заливов морей.
________________
    * В редакции Федерального закона от 3 марта 1995 г. N 27-ФЗ; с изм., внесенными Федеральными законами от 10 февраля 1999 г. N 32-ФЗ, от 2 января 2000 г. N 20-ФЗ, от 14 мая 2001 г. N 52-ФЗ, от 8 августа 2001 г. N 126-ФЗ, от 29 мая 2002 г. N 57-ФЗ, от 6 июня 2003 г. N 65-ФЗ, от 29 июня 2004 г. N 58-ФЗ, от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, от 15 апреля 2006 г. N 49-ФЗ.
    

    
    Таким образом, подземные водные объекты отнесены к специфическим минеральным ресурсам недр.
    
    Отношения собственности на недра урегулированы в ст.1_2 Закона РФ "О недрах", в которой предусмотрено, что недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью.
    
    Участки недр не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме. Права пользования недрами могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами.
    
    Добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии могут находиться в федеральной государственной собственности, собственности субъектов РФ, муниципальной, частной и иных формах собственности.
    
    

Комментарий к статье 9. Право пользования водными объектами

    
    1. В ВК РФ 2006 г. предусмотрены два основания возникновения права пользования водными объектами (ст.11):
    
    - договор водопользования;
    
    - правовой акт уполномоченного исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления (решение о предоставлении водного объекта в пользование).
    
    На основании договоров водопользования водные объекты, находящиеся в федеральной собственности, собственности субъектов РФ, собственности муниципальных образований, предоставляются в пользование для:
    
    1) забора (изъятия) водных ресурсов из поверхностных водных объектов;
    
    2) использования акватории водных объектов, в том числе для рекреационных целей;
    
    3) использования водных объектов без забора (изъятия) водных ресурсов для целей производства электрической энергии.
    
    На основании решений о предоставлении водных объектов в пользование водные объекты, находящиеся в федеральной собственности, собственности субъектов РФ, собственности муниципальных образований, предоставляются в пользование в случаях:
    
    1) для использования водного объекта в публичных интересах (например, для обеспечения обороны страны и безопасности государства, проведения дноуглубительных, взрывных, буровых и других работ, связанных с изменением дна и берегов водных объектов);
    
    2) когда исключена возможность ведения переговоров об условиях водопользования между исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления и водопользователем (например, для сброса сточных вод и(или) дренажных вод);
    
    3)  для отдельных видов использования водного объекта (например, для размещения стационарных и(или) плавучих платформ и искусственных островов, разведки и добычи полезных ископаемых, для сплава леса в плотах и с применением кошелей, для забора (изъятия) водных ресурсов для орошения земель сельскохозяйственного назначения (в том числе лугов и пастбищ), для организованного отдыха детей, а также организованного отдыха ветеранов, граждан пожилого возраста, инвалидов).
    
    В этом установленном перечне отсутствует предоставление водных объектов или их части в пользование для образования или расширения особо охраняемых природных территорий.
    

    Поскольку особо охраняемые природные территории образуются на основании правовых актов государственных органов исполнительной власти, предоставление водных объектов или их части в пользование для образования или расширения особо охраняемых природных территорий должно быть основано также на правовом акте уполномоченного органа государственной власти (решении о предоставлении водного объекта в пользование).
    
    Кроме этого, в установленных в ст.11 ВК РФ случаях допускается пользование водными объектами в силу закона, т.е. без договора водопользования или решения о предоставлении водного объекта в пользование.
    
    Такие случаи условно можно разделить на три группы:
    
    1) когда условия водопользования определяются нормативными правовыми актами, входящими в систему иных отраслей законодательства (например, для судоходства (в том числе морского судоходства), плавания маломерных судов; для рыболовства, рыбоводства, охоты);
    
    2) для использования водного объекта в публичных интересах, когда оно не влечет существенного ограничения прав иных водопользователей (например, для санитарного, карантинного и другого контроля; для научных, учебных целей);
    
    3) для отдельных видов использования водного объекта, которые либо оказывают контролируемое влияние на окружающую среду (например, для разведки и добычи полезных ископаемых, размещения и строительства трубопроводов, дорог и линий электропередачи на болотах, за исключением болот, отнесенных к водно-болотным угодьям, а также болот, расположенных в поймах рек), либо не оказывают столь значительного влияния, которое может повлечь тяжкие последствия (например, для полива садовых, огородных, дачных земельных участков, ведения личного подсобного хозяйства, а также водопоя, проведения работ по уходу за сельскохозяйственными животными).
    
    Приобретение права пользования водными объектами должно соответствовать принципам:
    
    - равного доступа физических и юридических лиц к приобретению права пользования водными объектами;
    
    - гласности осуществления водопользования, согласно которому решения о предоставлении водных объектов в пользование и договоры водопользования должны быть доступны любому лицу, за исключением информации, отнесенной законодательством РФ к категории ограниченного доступа;
    

    - комплексного использования водных объектов, в соответствии с которым использование водных объектов может осуществляться одним или несколькими водопользователями (ст.3 ВК РФ).
    
    2. Естественное изменение русла реки не влечет за собой изменения или прекращения права пользования этим водным объектом, если из существа правоотношения и положений ВК РФ не следует иное.
    
    Прекращение права пользования водным объектом, возникшее на основании решения о предоставлении водного объекта в пользование, в результате естественного изменения русла реки специально в ВК РФ не урегулировано.
    
    Общая правовая норма о прекращении права пользования водными объектами содержится в ч.1 ст.10 ВК РФ. Право пользования поверхностными водными объектами прекращается по основаниям и в порядке, которые установлены гражданским законодательством и ВК РФ.
    
    Если при естественном изменении русла реки использовать водный объект становится невозможно, данное обстоятельство может служить основанием прекращения права пользования водным объектом.
    
    В случае, когда право пользования водным объектом возникло на основании договора водопользования, изменение и расторжение договора водопользования осуществляются в соответствии с гражданским законодательством (ст.17 ВК РФ).
    
    Согласно п.1 ст.451 Гражданского кодекса РФ существенное изменение обстоятельств, из которых стороны исходили при заключении договора, является основанием для его изменения или расторжения, если иное не предусмотрено договором или не вытекает из его существа.
    
    Изменение обстоятельств признается существенным, когда они изменились настолько, что если бы стороны могли это разумно предвидеть, договор вообще не был бы ими заключен или был бы заключен на значительно отличающихся условиях.
    
    Вместе с тем при прекращении права пользования водным объектом водопользователь обязан:
    
    1) прекратить в установленный срок использование водного объекта;
    
    2) обеспечить консервацию или ликвидацию гидротехнических и иных сооружений, расположенных на водных объектах, осуществить природоохранные мероприятия, связанные с прекращением использования водного объекта (ч.6 ст.10 ВК РФ).
    
    3. Право пользования подземными водными объектами приобретается по основаниям и в порядке, которые установлены законодательством о недрах.
    

    По общему правилу основанием возникновения права пользования участком недр для целей добычи подземных вод, используемых для питьевого водоснабжения населения или технологического обеспечения водой объектов промышленности, является решение комиссии, которая создается федеральным органом управления государственным фондом недр и в состав которой включаются также представители органа исполнительной власти соответствующего субъекта РФ для рассмотрения заявок о предоставлении права пользования участками недр (ст.10_1 Закона РФ "О недрах").
    
    приказом МПР России от 29 ноября 2004 г. N 710.
    
    В ст.11 Закона РФ "О недрах" предусмотрено, что предоставление недр в пользование оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии, включающей установленной формы бланк с Государственным гербом РФ, а также текстовые, графические и иные приложения, являющиеся неотъемлемой составной частью лицензии и определяющие основные условия пользования недрами.
    
    Лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий. Между уполномоченными на то органами государственной власти и пользователем недр может быть заключен договор, устанавливающий условия пользования таким участком, а также обязательства сторон по выполнению указанного договора.
    
    Для добычи подземных вод участки недр предоставляются в пользование на срок до 25 лет.
    
    Особо в Законе РФ "О недрах" урегулирован порядок добычи общераспространенных полезных ископаемых собственниками, владельцами земельных участков.
    
    Собственники, владельцы земельных участков имеют право по своему усмотрению в их границах осуществлять без применения взрывных работ добычу общераспространенных полезных ископаемых, не числящихся на государственном балансе, и строительство подземных сооружений для своих нужд на глубину до 5 м, а также устройство и эксплуатацию бытовых колодцев и скважин на первый водоносный горизонт, не являющийся источником централизованного водоснабжения, в порядке, устанавливаемом соответствующими органами исполнительной власти субъектов РФ (ст.19).
    
    

Комментарий к статье 10. Прекращение права пользования водными объектами

    
    1. Расположение данной статьи в структуре Кодекса не является удачным. Для ее понимания необходимо изучение оснований возникновения права пользования, их особенностей, которые содержатся в следующей главе. Поэтому логичнее было бы расположить данную статью после гл.3 Кодекса.
    
    Основания прекращения права пользования водными объектами зависят от вида водных объектов. Основания и порядок прекращения права пользования поверхностными водными объектами содержатся в ВК РФ и гражданском законодательстве. Основания и порядок прекращения права пользования подземными водными объектами урегулированы в законодательстве о недрах.
    
    2. Основания и порядок прекращения права пользования поверхностными водными объектами зависят от основания возникновения этого права.
    
    Если право пользования поверхностным водным объектом возникло на основании договора водопользования, то согласно ст.17 ВК РФ изменение и расторжение договора водопользования осуществляются в соответствии с гражданским законодательством.
    
    Таким образом, общие условия изменения и расторжения договора, установленные в гл.29 Гражданского кодекса РФ, применимы к договору водопользования.
    
    Вместе с тем, учитывая, что водные отношения (отношения по использованию и охране водных объектов) регулируются водным законодательством (ч.1 ст.4 ВК РФ), гражданское законодательство может применяться к основаниям и порядку изменения и расторжения договора водопользования в той мере, в какой они не урегулированы водным законодательством, а также исходя из общих начал и смысла водного законодательства.
    
    В комментируемой статье установлен судебный порядок принудительного прекращения права пользования водным объектом (ч.3), дополнительные обязанности водопользования при прекращении права пользования водным объектом (ч.6). Кроме этого, в ч.1 ст.13 ВК РФ содержится императивное требование, гласящее, что договор водопользования должен содержать порядок прекращения пользования водным объектом или его частью.
    
    Поэтому в договоре водопользования не может быть установлено право той или иной стороны на односторонний отказ от исполнения договора полностью или частично.
    

    Договор водопользования может быть изменен либо расторгнут по соглашению сторон.
    
    Основания принудительного прекращения права пользования водным объектом сводятся к случаям:
    
    - ненадлежащего использования водного объекта или неиспользования водного объекта в установленные сроки;
    
    - возникновения необходимости использования водного объекта для государственных или муниципальных нужд.
    
    Ненадлежащее использование водного объекта определено как нецелевое использование водного объекта или использование водного объекта с нарушением законодательства Российской Федерации.
    
    Предъявлению требования о прекращении права пользования водным объектом ввиду его ненадлежащего использования должно предшествовать вынесение предупреждения исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления в зависимости от того, в чьей собственности находится водный объект и были ли переданы соответствующие полномочия Российской Федерации в области водных отношений органам государственной власти субъектов РФ.
    
    Форма предупреждения должна быть установлена уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти.
    
    Порядок принудительного прекращения права пользования водными объектами в случаях возникновения необходимости их использования для государственных или муниципальных нужд в ВК РФ не урегулирован, что является недостатком.
    
    Из текста Кодекса не ясно, может ли быть в этом случае прекращено право пользования водными объектами в административном порядке, без решения суда. В ч.4 комментируемой статьи говорится о том, что такое прекращение права осуществляется исполнительными органами государственной власти или органами местного самоуправления в пределах их компетенции в соответствии с федеральными законами.
    
    Анализируемая правовая норма явно отличается от положений ч.3 комментируемой статьи. Учитывая, что приостановление водопользования может быть осуществлено в административном порядке (ч.2 ст.41), можно сделать вывод, что законодатель и в данном случае допустил возможность принудительного прекращения права пользования водными объектами в административном порядке. Однако такие полномочия должны быть прямо закреплены в федеральных законах.
    
    В настоящее время ни в ВК РФ (ст.25-27), ни в других федеральных законах компетенция исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления по принудительному прекращению права пользования водными объектами в случаях возникновения необходимости их использования для государственных или муниципальных нужд в административном порядке не закреплена.
    

    Поэтому до урегулирования этого вопроса в федеральных законах принудительное прекращение права пользования водными объектами в случаях возникновения необходимости их использования для государственных или муниципальных нужд в административном порядке исключено.
    
    В ВК РФ не установлено, что является критерием необходимости использования водных объектов для государственных или муниципальных нужд, которая может служить основанием принудительного прекращения права пользования водным объектом.
    
    Таким критерием, по смыслу ВК РФ, могут служить схемы комплексного использования и охраны водных объектов, которые включают в себя систематизированные материалы о состоянии водных объектов и об их использовании и являются основой осуществления водохозяйственных мероприятий и мероприятий по охране водных объектов, расположенных в границах речных бассейнов (ч.1 ст.33), поскольку они разрабатываются в целях:
    
    1) определения допустимой антропогенной нагрузки на водные объекты;
    
    2) определения потребностей в водных ресурсах в перспективе;
    
    3) обеспечения охраны водных объектов;
    
    4)  определения основных направлений деятельности по предотвращению негативного воздействия вод.
    
    В соответствии со ст.24 ВК РФ к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области водных отношений относятся разработка, утверждение и реализация схем комплексного использования и охраны водных объектов и внесение изменений в эти схемы.
    
    Другим критерием наличия необходимости использования водных объектов для государственных или муниципальных нужд может служить резервирование источников питьевого водоснабжения, которое проводится в соответствии со ст.34 ВК РФ.
    
    Согласно ст.25 ВК РФ к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в области водных отношений относится резервирование источников питьевого водоснабжения.
    
    Прекращение договора водопользования должно быть зарегистрировано в государственном водном реестре (ч.2 ст.31 ВК РФ).
    
    3. Основания прекращения права пользования поверхностным водным объектом, возникшего по решению о предоставлении водного объекта в пользование, аналогичны тем, что установлены для изменения или расторжения договора водопользования.
    

    Однако поскольку основанием в данном случае выступает не договор, а правовой акт уполномоченного исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления, порядок прекращения права пользования поверхностным водным объектом имеет особенности, которые явно не урегулированы в ВК РФ.
    
    Для добровольного прекращения права пользования поверхностным водным объектом водопользователь должен подать в уполномоченный исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, принявший решение о предоставлении водного объекта в пользование, соответствующее заявление.
    
    Для принудительного прекращения права пользования поверхностным водным объектом уполномоченный исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления после соответствующего предупреждения о возможном прекращении права в результате ненадлежащего использования водного объекта или его неиспользования в установленные сроки может предъявить в суд требование о прекращении права.
    
    Если имеется необходимость использования водных объектов для государственных или муниципальных нужд, то уполномоченный исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления вправе прекратить право пользования поверхностным водным объектом путем принятия правового акта о прекращении права пользования водным объектом и признании решения о предоставлении водного объекта в пользование утратившим силу. Однако такая компетенция исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления должна быть прямо установлена в федеральных законах.
    
    По смыслу ч.2 ст.31 ВК РФ прекращение права пользования водным объектом должно быть зарегистрировано в государственном водном реестре.
    
    При прекращении права пользования водным объектом водопользователь должен выполнить требования ч.6 комментируемой статьи.
    
    4. Основания прекращения права пользования подземными водными объектами урегулированы ст.20 Закона РФ "О недрах".
    
    К добровольным основаниям прекращения права пользования подземными водными объектами следует отнести отказ владельца лицензии от права пользования.
    
    Кроме этого, право пользования подземными водными объектами прекращается:
    

    - при истечении установленного в лицензии срока ее действия;
    
    - возникновении определенного условия (если оно зафиксировано в лицензии), с наступлением которого прекращается право пользования;
    
    - переоформлении лицензии с нарушением условий, предусмотренных Законом;
    
    - ликвидации предприятия или иного субъекта хозяйственной деятельности, которому недра были предоставлены в пользование.
    
    Принудительные основания прекращения права пользования подземными водными объектами включают случаи:
    
    - возникновения непосредственной угрозы жизни или здоровью людей, работающих или проживающих в зоне влияния работ, связанных с пользованием подземными водными объектами, возникновения чрезвычайных ситуаций (стихийные бедствия, военные действия и др.);
    
    - нарушения водопользователем существенных условий лицензии или систематического нарушения им установленных правил водопользования, в том числе если водопользователь в течение установленного в лицензии срока не приступил к пользованию водным объектом в предусмотренных объемах.
    
    5. При прекращении права пользования водным объектом водопользователь обязан прекратить в установленный срок использование водного объекта и обеспечить консервацию или ликвидацию гидротехнических и иных сооружений, расположенных на водных объектах, осуществить природоохранные мероприятия, связанные с прекращением использования водного объекта.
    
    Согласно п.1 ст.34 Федерального закона "Об охране окружающей среды" консервация и ликвидация зданий, строений, сооружений и иных объектов, оказывающих прямое или косвенное негативное воздействие на окружающую среду, осуществляются в соответствии с требованиями в области охраны окружающей среды. При этом должны предусматриваться мероприятия по охране окружающей среды, восстановлению природной среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности.
    
    6. Дополнительные обязанности на собственника гидротехнического сооружения и эксплуатирующей организации возложены Федеральным законом "О безопасности гидротехнических сооружений".
    
    В ст.9 данного Федерального закона предусмотрено, что собственник гидротехнического сооружения и эксплуатирующая организация обязаны обеспечивать соблюдение норм и правил безопасности гидротехнических сооружений при их строительстве, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, ремонте, реконструкции, консервации, выводе из эксплуатации и ликвидации.
    

    После реконструкции, капитального ремонта, восстановления либо консервации собственник гидротехнического сооружения или эксплуатирующая организация обязаны составить декларацию безопасности гидротехнического сооружения.
    
    Утверждение такой декларации органом надзора за безопасностью гидротехнических сооружений является основанием для получения разрешения на вывод из эксплуатации гидротехнического сооружения либо на его реконструкцию, капитальный ремонт, восстановление или консервацию (ст.10).
    
    Отношения по эксплуатации гидротехнического сооружения и обеспечения безопасности гидротехнического сооружения, разрешение на строительство и эксплуатацию которого аннулировано (в том числе гидротехнического сооружения, находящегося в аварийном состоянии), а также гидротехнического сооружения, которое подлежит консервации или ликвидации, и гидротехнического сооружения, которое не имеет собственника, урегулированы постановлением Правительства РФ от 27 февраля 1999 г. N 237 "Об утверждении Положения об эксплуатации гидротехнического сооружения и обеспечении безопасности гидротехнического сооружения, разрешение на строительство и эксплуатацию которого аннулировано, а также гидротехнического сооружения, подлежащего консервации, ликвидации либо не имеющего собственника"*.
________________
    * С изменениями, внесенными постановлением Правительства РФ от 8 мая 2002 г. N 302.
    
    
    Порядок ликвидации и консервации опорных, параметрических, поисковых, разведочных, эксплуатационных, нагнетательных, контрольных (пьезометрических, наблюдательных), специальных (поглощающих, водозаборных), йодобромных, бальнеологических и других скважин урегулирован в Инструкции о порядке ликвидации, консервации скважин и оборудования их устьев и стволов, утвержденной постановлением Госгортехнадзора России от 22 мая 2002 г. N 22.
    
    

Глава 3. ДОГОВОР ВОДОПОЛЬЗОВАНИЯ.
РЕШЕНИЕ О ПРЕДОСТАВЛЕНИИ ВОДНОГО ОБЪЕКТА В ПОЛЬЗОВАНИЕ

Комментарий к статье 11. Предоставление водных объектов в пользование на основании договора водопользования или решения о предоставлении водного объекта в пользование

    
    1. Порядок предоставления водных объектов в пользование упрощается. Отныне получать лицензию не требуется. Единственным основанием для приобретения права пользования водным объектом в одних случаях является договор, в других - решение о предоставлении водного объекта в пользование. При этом в ч.3 комментируемой статьи перечисляются 17 видов пользования, для которых вообще не требуется ни принятия решений о предоставлении водных объектов в пользование, ни заключения договоров о водопользовании (о чем подробно будет сказано ниже). Приведенными положениями ВК РФ 2006 г. существенно отличается от ВК РФ 1995 г.
    
    В ч.1 комментируемой статьи предусматривается договорной порядок предоставления водного объекта в пользование. При этом на основе договора водопользования предоставляются водные объекты, находящиеся в федеральной собственности, собственности субъектов Федерации, муниципальных образований. В круг целей предоставления поверхностных водных объектов на основе договоров водопользования входят забор водных ресурсов, использование акватории (в том числе и рекреационное), а также производство электрической энергии.
    
    По общему правилу договор водопользования должен заключать собственник водного объекта через свои уполномоченные органы.  Однако согласно ст.26 ВК РФ осуществление полномочий Российской Федерации в этой области может быть за редким исключением передано органам государственной власти субъектов РФ.
    
    2. В комментируемой статье предусмотрен также и административный порядок доступа к водному объекту: посредством решения о предоставлении водного объекта в пользование. Разрешаемое таким образом водопользование чрезвычайно разнообразно по своему характеру: от обеспечения обороны страны и безопасности государства до организации детского отдыха. С другой стороны, при всем своем многообразии водопользование "по решению" практически во всех случаях велико в своей общественной значимости.
    
    В первых публикациях о ВК РФ 2006 г. водопользование на основании решений характеризуется применением по отношению к водному объекту какого-либо рукотворного сооружения или строения. Причем водопользователю не нужна сама вода*. Это утверждение совершенно справедливо, когда речь идет о размещении и строительстве гидротехнических сооружений и различных объектов транспорта (мостов, подводных и подземных переходов, причалов, судоремонтных и судоподъемных сооружений), подводных линейных объектов (трубопроводов, линий связи, подводных коммуникаций). Оно также не лишено оснований, когда речь идет о разведке и добыче полезных ископаемых, проведении дноуглубительных, взрывных, буровых работ, воздействующих на дно и берега водных объектов, например на русло реки или озерную котловину.
________________
    * Смольякова Т. Переходим к водным процедурам // Российская газета. 2006. 8 июня. N 121. С. 4, 13.
    

    
    Однако приведенное утверждение нельзя абсолютизировать: в частности, судоходство не требует ни договора, ни решения.
    
    Требуют решения о предоставлении водного объекта в пользование размещение и строительство гидротехнических сооружений (в том числе мелиоративных систем). При принятии такого решения следует учитывать важный принцип водного законодательства - регулирование водных отношений, исходя из взаимосвязи водных объектов и гидротехнических сооружений. Как показывает советский опыт гидротехнического строительства, возведение на любой реке плотин и дамб оказывало сильнейшее воздействие на весь ее водный режим, химические процессы, а также на водные биоресурсы. В этих случаях не только замедляется течение реки, но и нарушаются механизмы самоочищения этого водотока, ухудшаются условия нереста и нагула ценных видов рыб. В настоящее время мировая практика гидротехнического строительства выработала различные методы минимизации экологического вреда: создание рыбоводных хозяйств, призванных зарыблять наполняемые водохранилища, устройство рыбопропускных сооружений, а в странах Евросоюза широко практикуется демонтаж плотин и снятие излишней антропогенной зарегулированности с водотоков. Поэтому для строительства ГТС требуется еще и экологическая экспертиза, исходящая из заведомой экологической вредности любого водохозяйственного проекта*.
________________
    * Сиваков Д.О. Новая плотина на Волге - "за" и "против" // Законодательство и экономика. 2005. N 3. С. 78-81.
    
    
    Требует не только административных разрешений, но и всевозможных поощрений подъем затонувших судов. Россия занимает печальное первенство по затонувшему имуществу, включая суда разных видов и размеров. Многие водные объекты и близлежащие земельные участки превращены в кладбища бесхозных кораблей, в свалку металлолома и затонувшей древесины*. Подобное засорение носит массовый характер и из-за ржавения металла и гниения древесины нередко влечет за собой загрязнение, в результате происходит устойчивое ухудшение качества вод.
________________
    * Вода России. 2001. N 1. С. 4.
    

    
    3. Законодателем предусмотрен перечень целей водопользования, не требующих ни решения, ни договора: от судоходства (включая маломерные суда) до купания в водоемах и полива дачных земельных участков. Это, однако, не означает, что названные виды пользования оказываются вне сферы правового регулирования. Эти различные виды пользования регламентируются в значительной мере смежными отраслями законодательства, также предусматривающими экологические по своему характеру обязанности.
    
    Подробнее требуется остановиться на судоходстве. Нужно отметить, что при разработке проекта нового ВК РФ велись оживленные споры в связи с оформлением транспортного водопользования. Представители водного транспорта активно возражали против требований по заключению договоров водопользования для нужд судоходства, против взимания с транспортных организаций водных платежей по этим договорам. Нужно признать, что в ходе разработки ВК РФ 2006 г. интересы водного транспорта были в значительной мере учтены. Однако отсутствие договоров и решений не освобождает транспортные организации от соблюдения экологических обязанностей. Как указано в ст.47 ВК РФ, использование поверхностных водных объектов в качестве путей сообщения осуществляется в соответствии с законодательством о водном транспорте. Как известно, деятельность водного транспорта регламентируется двумя сводами законов: Кодексом внутреннего водного транспорта Российской Федерации от 7 марта 2001 г. N 24-ФЗ* и Кодексом торгового мореплавания РФ от 30 апреля 1999 г. N 81-ФЗ**.
________________
    * СЗ РФ. 2001. N 11. Ст. 1001.
    
    ** СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2207.
    
    
    В ст.10 Кодекса внутреннего водного транспорта РФ определен режим пользования акваториями и береговой полосой в пределах внутренних водных путей. В названной статье воспрещено оставление в акватории и на береговой полосе в пределах внутренних водных путей безнадзорных судов, сооружений, оказывающих негативное влияние на состояние внутренних водных путей и береговой полосы и(или) затрудняющих их использование. К сожалению, в настоящее время состояние внутренних водных путей оставляет желать лучшего. В свою очередь, согласно ст.11 Кодекса внутреннего водного транспорта РФ, предусмотрено возмещение вреда, причиненного ненадлежащими действиями физических и юридических лиц на внутренних водных путях. Под последним подразумевается повреждение или уничтожение средств навигационного оборудования, судоходных гидротехнических сооружений, судовых ходов и других объектов, принадлежащих организациям внутреннего водного транспорта. Кроме того, в ст.121 приведенного Кодекса предусмотрена ответственность за ущерб в случае загрязнения с судов нефтью или другими веществами.
    
    Положения Кодекса торгового мореплавания РФ также касаются и экологических аспектов судоходства. В частности, имеются в виду гл.18 "Ответственность за загрязнение с судов нефтью" и гл.19 "Ответственность за ущерб в связи с морской перевозкой опасных и вредных веществ".
    

    Следует также остановиться на водопользовании, связанном с водными биоресурсами. При этом в ч.3 комментируемой статьи имеются дублирующие положения: п.7 "воспроизводство водных биологических ресурсов" отчасти совпадает с п.10 "рыболовство, рыбоводство и охота". Ведь воспроизводство водных биоресурсов и есть рыбоводство.
    
    Следует отметить, что относительно водных биоресурсов заключаются договоры пользования рыбопромысловыми участками, предусмотренные Федеральным законом от 20 декабря 2004 г. "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов"*. Данные договоры по своему предмету (рыбопромысловый участок как акватория и прибрежная полоса) практически совпадают с договорами водопользования. Поэтому в последних, как и в решениях о предоставлении водного объекта в пользование, отпадает необходимость.
________________
    * См.: Ильясов С. В., Гуцуляк В. Н., Павлов П. Н. Научно-практический комментарий к Федеральному закону "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" / под ред. В. Н. Гуцуляка. М.: Центр морского права, 2005. С. 256; Пономарев М. В., Сиваков Д. О., Кичигин Н. В., Кузнецова Н. Д. Комментарий к Федеральному закону "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" (постатейный). М.: Юстицинформ, 2005.
    
    Порядок забора (изъятия) водных ресурсов в целях обеспечения пожарной безопасности, а также предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий определяется, как известно, законодательством, регулирующим деятельность организаций и предприятий МЧС РФ. В свое время в различных местностях (пригородная зона и лесные пояса вокруг городов) создавались пруды, призванные аккумулировать воду для тушения пожаров. Однако, по сообщениям СМИ, в настоящее время они обмелели, обезводили и замусорились.
    
    4. В комментируемой статье устанавливается общий принцип, определяющий полномочия органов власти по предоставлению водных объектов или их частей в пользование. Заключение договоров или вынесение решений о предоставлении водных объектов в пользование осуществляют те исполнительные органы государственной власти и органы местного самоуправления, которые являются законными представителями собственника соответствующего водного объекта. Полномочия этих органов по владению, пользованию и распоряжению водными объектами определены ст.24-27 ВК (см. комментарии к этим статьям). При этом рассматриваемые нами полномочия по предоставлению в пользование физическим и юридическим лицам водных объектов, находящихся в федеральной собственности, могут быть переданы от федеральных органов власти к органам власти субъектов Федерации.
    
    

Комментарий к статье 12. Договор водопользования

    
    1. В комментируемой статье дано определение договоров пользования водными объектами. Причем если исходить из контекста ВК РФ, то предметом названных договоров являются разнообразные поверхностные водные объекты (водотоки и водоемы). Использование подземных водных объектов, согласно ст.9 ВК РФ, регламентируется законодательством о недрах. Следует отметить, что хотя ВК РФ 1995 г. допускал заключение договоров пользования подземными водными объектами, практика правоприменения оставила эту норму нереализованной. Использование, в том числе и добыча, подземных вод укладывалось и, наверное, будет укладываться в будущем, в рамки недропользования. При этом не исключается, что обновленное законодательство о недрах предусмотрит договор добычи подземных вод*.
________________
    * Сиваков Д.О. Подземные воды: защитить договором? // Законодательство и экономика. 2005. N 6. С. 77-81.
    
    
    Существенным условием договора водопользования является его платность. С точки зрения гражданско-правовой терминологии (ст.423 Гражданского кодекса РФ), договоры водопользования возмездны. Это обеспечивается принципом платности водопользования (заложенным в ст.3 ВК РФ). Причем в данном случае речь идет не о налоговом, а о хозяйственном платеже, регламентированном в ст.20 ВК РФ.
    
    Право заключать договор водопользования проистекает из полномочий собственника. В полномочия органов государственной власти Российской Федерации входят владение, пользование и распоряжение водными объектами, находящимися в федеральной собственности. Аналогичные полномочия утверждаются за органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления относительно водных объектов, находящихся соответственно в региональной или муниципальной собственности. Однако далеко не всегда федеральные органы сами будут заключать договоры водопользования. В ВК РФ предусмотрен механизм передачи осуществления отдельных федеральных полномочий региональным органам за счет субвенций из федерального бюджета. В результате органы государственной власти субъектов РФ предоставляют в договорное пользование водные объекты, находящиеся на территории одного региона (республики, края, области и т.д.), осуществляют относительно этих водных объектов водоохранные мероприятия и предотвращают негативное воздействие вод. Согласно ст.24, 26 ВК РФ федеральные органы определяют порядок подготовки и заключения договора водопользования, а также выделяют субвенции и контролируют их расходование.
    
    В период действия ВК РФ 1995 г. на уровне субъектов РФ утверждались Типовые, или Примерные, формы договоров пользования водными объектами. Это было вполне понятно, ибо кроме однолетнего перерыва (2005 г.) именно региональные государственные органы и заключали договоры водопользования. В настоящее время прежний договорный опыт важен как подспорье для разработки Федеральных форм договоров водопользования, что особенно важно в условиях передачи федеральных полномочий субъектам РФ. Ведь федеральные органы должны будут каким-либо образом упорядочить договорную практику субъектов РФ. При этом не потеряют своей важности по отношению к водным объектам, находящимся в собственности субъектов РФ, соответствующие областные, краевые и республиканские Типовые и Примерные формы.
    

    В свою очередь, контрагентами государственных и муниципальных органов власти являются физические и юридические лица, которым водное законодательство позволяет быть водопользователями.
    
    2. Согласно комментируемой статье договорные отношения в области водопользования подпадают под действие гражданского законодательства (положения об аренде). В этом ВК РФ 2006 г. повторяет положения ст.54 ВК РФ 1995 г., предусматривающие применение положений гражданского законодательства "о сделках, договорах и аренде". Более того, соседняя Украина прямо предусмотрела пользование водными объектами (или их частями) на основании договора аренды. Однако арендуются только водные объекты местного значения. Эти водоемы могут использоваться для рыборазведения, производства сельскохозяйственной и промышленной продукции, лечебных и оздоровительных целей (ст.43, 51 Водного кодекса Украины 1995 г.)*.
________________
    * Экологическое законодательство Украины / сост.М.В.Шульга. Харьков: Консум, 2000. С. 3-60.
    
    
    Однако действие гражданско-правового института аренды возможно лишь "во вторую очередь", т.е. в той степени, в которой это не противоречит ВК РФ и существу договора водопользования. Рассматриваемая нами норма - частный случай общего правила о преимущественном действии специальных норм экологического законодательства перед общими нормами гражданского законодательства. Как известно, согласно ст.129 Гражданского кодекса РФ, земля и другие природные ресурсы (в том числе водные ресурсы) могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. Данный принцип объясняется тем, что применение исключительно норм гражданского права при регулировании рассматриваемых отношений не сможет обеспечить решение природоохранных задач (они не свойственны для гражданского права).
    
    Необходимость заключения договора водопользования в условиях рыночной экономики признается общим правилом. Однако договоры водопользования существенно отличаются от гражданско-правовых договоров. Содержание договоров пользования водными объектами во многом определено императивными нормами водного законодательства, которые могут значительно ограничивать волю сторон в интересах охраны водных объектов. Такой подход законодателя основан на положениях ст.9 Конституции РФ, согласно которым природные ресурсы, в том числе и водные, используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Вместе с тем с отменой лицензирования договоры водопользования стали в большей степени регулироваться гражданским правом, что можно видеть на примере порядка заключения, изменения, расторжения и несения ответственности по данным договорам. Однако при этом к договорам водопользования трудно применять некоторые нормы ст.421 "Свобода договора" Гражданского кодекса РФ. В том числе имеются в виду "смешанные договоры", т.е. договоры с элементами различных договоров.
    
    3. Только регистрация в государственном водном реестре позволяет считать договор заключенным. Согласно ВК РФ 1995 г. для регистрации договоров водопользования существовал специальный государственный реестр договоров, который должен был соответствовать данным государственного водного кадастра. В настоящее время в связи со вступлением в силу с 1 января 2007 г. комментируемого ВК РФ система государственного учета вод будет реформирована, в результате чего водный кадастр будет преобразован в государственный водный реестр. Согласно ст.31 ВК РФ государственная регистрация договоров водопользования будет осуществляться в рамках названного водного реестра. Таким образом, банк данных по прошлым и будущим договорам не должен быть утерян.
    

Комментарий к статье 13. Содержание договора водопользования

    
    1. В комментируемой статье приведены существенные условия договора водопользования.  Прежде всего это предмет договора водопользования, т.е. сам поверхностный водный объект или его часть. При этом должны быть указаны береговая линия, служащая границей водного объекта, или же границы части водного объекта (залив, заводь, затон, рукав, гавань), данной в договорное пользование. Законодатель признает необходимым для договора указание на цели, виды и условия использования водного объекта (в том числе объем допустимого забора или изъятия водного ресурса).
    
    Также указывается срок договора водопользования, который, согласно ст.14 ВК РФ, не может быть выше 20 лет. Между тем по ВК РФ 1995 г. договоры долгосрочного водопользования могли заключаться максимум на 25 лет. Таким образом, законодатель в данном вопросе пошел на некоторое ужесточение (см. комментарий к ст.14 ВК РФ).
    
    Кроме того, указываются размер, условия и сроки внесения платы за водопользование. Согласно ст.20 ВК РФ платежи в рамках договора водопользования должны стимулировать экономное использование и охрану водных объектов и дифференцироваться в зависимости от речного бассейна. К существенным условиям договора водопользования также относят ответственность сторон за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязательств (штрафы, пени и т.д.), а также порядок прекращения пользования водным объектом.
    
    В целом приведенные существенные условия договоров водопользования совпадают с условиями договоров пользования водными объектами, предусмотренными ВК РФ 1995 г. в лицензиях и договорах водопользования требовалось указывать способы водопользования, однако в комментируемой статье это не указано. Кроме того, и само понятие способов водопользования несколько усовершенствовалось. Согласно ст.85 ВК РФ 1995 г. использование водных объектов разделялось на изъятие (забор воды) либо без изъятия (сброс, использование в качестве водных путей и др.) водных ресурсов. В свою очередь, согласно ст.38 ВК РФ 2006 г., водопользование подразделяется на три способа: водопользование с забором (изъятие) водных ресурсов из водного объекта при условии возврата воды, забор (изъятие) водного ресурса из водного объекта без возврата воды, водопользование без забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов.
    
    2. Помимо приведенных условий, которые непременно должны быть в договоре водопользования, стороны могут по своему усмотрению закрепить в договоре и иные условия. В этом законодатель оставляет простор для инициативы сторон, вызванной конкретными хозяйственными обстоятельствами.
    

    В целом содержание договоров водопользования должно отражать права и обязанности водопользователей, предусмотренные ст.39 ВК РФ. В частности, водопользователи обязаны наблюдать за водными объектами и прилегающими водоохранными зонами, своевременно осуществлять мероприятия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций на водных объектах, содержать в исправном состоянии эксплуатируемые ими очистные и гидротехнические сооружения, вести учет объема забора и сброса водных ресурсов. При этом данные своих регулярных наблюдений и учета водопользователь обязан своевременно и бесплатно представлять в уполномоченный орган.
    
    При подготовке ВК РФ предлагалось предусмотреть отдельную статью о правах и обязанностях контрагентов водопользователей. В предложенной статье уполномоченные органы государственной или муниципальной власти должны проводить проверки соблюдения договора (или решения), предупреждать водопользователя о необходимости устранить выявленные недостатки в разумный срок, применять к водопользователю меры ответственности, требовать изменения или расторжения договоров водопользования. Предложенной статьи в ВК РФ 2006 г. нет, но ее положения нашли отражения в других статьях и главах Кодекса (см. комментарии к гл. 3 и 4 ВК РФ).
    
    3. К договорам предписано прилагать материалы в графической форме и пояснительную записку к ним. В данной документации должны указываться сведения о зонах особого использования (например, о водоохранных зонах), размещение гидротехнических и иных сооружений на используемом водном объекте.
    
    В завершение следует предположить, что по новому ВК РФ, хотя размещение и строительство гидротехнических сооружений оформляется через принятие решения о предоставлении водного объекта в пользование, "договорной" пользователь не теряет легальную возможность эксплуатировать гидротехнические сооружения, если они уже построены и расположены в пределах доверенного ему водного объекта.
    
    

Комментарий к статье 14. Срок договоров водопользования

    
    1. В комментируемой статье предусмотрен максимальный срок договора водопользования: не более 20 лет. По ВК РФ 1995 г. предусматривалось долгосрочное водопользование с предельным сроком до 25 лет. Сократив на 5 лет предельный срок договора, законодатель все же обеспечивает устойчивость прав физических и юридических лиц на водоемы и водотоки. В свою очередь, согласно ст.15 ВК РФ добросовестные водопользователи имеют преимущественное право на заключение договора на новый срок. Это должно способствовать заинтересованности пользователей в экономном и рациональном отношении к водным ресурсам. Следует отметить, что конкретный срок пользования водного объекта определяется сторонами конкретного договора водопользования, исходя из их экономических интересов, и может быть значительно меньше, чем 20 лет.
    
    2. Если при заключении договора по каким-либо причинам был предусмотрен срок, превышающий предельный, то договор считается заключенным на 20 лет. Однако если толковать комментируемую норму в комплексе со ст.15 ВК РФ 2006 г., то следует считать, что даже по истечении 20 лет договор может быть заключен на новый срок.
    
    

Комментарий к статье 15. Преимущественное право водопользователя на заключение договора
водопользования на новый срок

    
    1. В ВК РФ 2006 г. закладывается важный стимул поощрения добросовестных водопользователей. Согласно ч.1, водопользователи, надлежащим образом исполнявшие свои обязанности, в случае истечения срока действия договора сохраняют преимущественное перед другим лицом право на заключение договора водопользования на новый срок. Данное преимущество обеспечивается процедурной нормой, согласно которой водопользователь должен письменно уведомить своего контрагента о желании заключить договор на новый срок не позднее чем за три месяца до истечения прежнего срока. Однако преимущественные права водопользователей действуют только в связи с договорами, не заключенными по результатам аукциона. Таким образом, данный стимул для добросовестного водопользования является весьма ограниченным.
    
    Следует отметить, что при разработке проекта ВК РФ предлагалась другая характеристика поведения поощряемого водопользователя, который бы просто не допускал умышленных грубых нарушений своих обязанностей по договору. Однако данная формулировка является слишком мягкой и с учетом задач повышения дисциплины водопользования была отвергнута.
    
    2-3. Вместе с тем условия договора водопользования, которые заключаются на новый срок, могут быть изменены по соглашению сторон. Этим создается возможность для изменений договорных отношений в сторону поощрений исправных водопользователей.
    
    В случае нарушения преимущественного права водопользователя на заключение договора на новый срок предусматривается судебное разбирательство. Если уполномоченный государственный или муниципальный орган отказался возобновить договор, но в течение года после истечения срока прежнего договора заключил договор с другим лицом, водопользователь вправе по своему выбору требовать в суде либо возмещения убытков, причиненных отказом, либо перевода на себя прав и обязанностей по заключенному договору водопользования, а также возмещения убытков.
    
    

Комментарий к статье 16. Заключение договора водопользования

    
    1-2. В новом ВК РФ допускается применение гражданского законодательства к отношениям по заключению договоров водопользования. Однако применяться оно может лишь в части, не урегулированной водным законодательством.
    
    Если по ВК РФ 1995 г. основанием для заключения договора была лицензия, то по ВК РФ 2006 г. - торги в форме аукциона. Отметим, что в первоначальных проектах ВК РФ предусматривалось проведение торгов на право заключения договора водопользования как в форме аукциона, так и в форме конкурса. При этом проведение торгов в любой форме предлагали допустить лишь при наличии дефицита водных ресурсов. Однако в ВК РФ 2006 г. законодатель отказался от проведения конкурсов и умалчивает о дефиците водных ресурсов*. При этом в комментируемой статье намечен лишь общий круг случаев, когда договор водопользования заключается по результатам аукциона.
________________
    * Бюллетень "Использование и охрана природных ресурсов России". Спецвыпуск. 2003. N 9-10. С. 9-36.
    
    
    Аукционы как форма торгов регламентируются в ст.447-449 Гражданского кодекса РФ. Выигравшим торги на аукционе признается лицо, предложившее наиболее высокую цену. Этим аукцион отличается от другой формы торгов - конкурса, при которых в выигрыше оказывается лицо, предложившее лучшие условия (не обязательно лишь финансовые). Следовательно, при определении формы торгов в области водных отношений законодатель обеспечил получение государством наибольших финансовых средств с победителя аукциона. Однако это не означает, что выигравшее физическое или юридическое лицо может игнорировать природоохранные условия договоров водопользования, заключенных по результатам этого аукциона.
    
    Аукционы могут быть открытыми и закрытыми. В открытом аукционе может участвовать любое лицо. В закрытом аукционе участвуют только лица, специально приглашенные для этой цели. Аукционы, в которых участвовал только один участник, признаются несостоявшимися.
    
    По общему правилу извещение о проведении торгов должно быть сделано организатором не менее чем за 30 дней до их проведения. Извещение должно содержать сведения о времени, месте и форме торгов, их предмете и порядке проведения, в том числе об оформлении участия в торгах, определении лица, выигравшего торги, а также сведения о начальной цене. Если предметом аукциона является только право на заключение договора, в извещении о предстоящих торгах должен быть указан предоставляемый для этого срок. Очевидно, данные нормы распространяются и на предусмотренные в комментируемой статье "водные" аукционы.
    
    3-4. В комментируемой статье закрепляются полномочия Правительства РФ определить порядок подготовки и заключения договора водопользования по результатам аукциона, а также порядок проведения самого аукциона. Данные правительственные акты призваны сделать состязательность в области водопользования реальной, а не мнимой.
    

    Положения комментируемой статьи направлены на обеспечение "прозрачности" отношений. Условия аукциона не могут быть изменены "задним числом" на основании решения сторон договора водопользования или даже в одностороннем порядке. Ведь в противном случае будут иметь место манипуляции с целью удалить "неугодных", коррупция и недобросовестность сторон договоров.
    
    

Комментарий к статье 17. Изменение и расторжение договора водопользования

    
    Законодатель в лаконичной форме закрепляет гражданско-правовой порядок изменения и расторжения договора водопользования. В данном случае специальное, т.е. водное, законодательство "уступает место" гражданскому. В свою очередь, согласно ст.450-452 Гражданского кодекса РФ изменение и расторжение договора возможны по соглашению самих сторон либо по решению суда в связи с требованием одной из сторон.
    
    В связи с этим следует вспомнить такое понятие, как существенное нарушение договора. Существенным признается нарушение договора одной из сторон, которое влечет для другой стороны такой ущерб, что она в значительной степени лишается того, на что была вправе рассчитывать при заключении договора. Но возможны и иные случаи, предусмотренные Гражданским кодексом РФ, другими законами или договором (в частности, в связи с существенным изменением обстоятельств).
    
    Изменение обстоятельств признается существенным, когда они изменились настолько, что, если бы стороны могли это разумно предвидеть, договор вообще не был бы ими заключен или был бы заключен на значительно отличающихся условиях. Если стороны не достигли соглашения о приведении договора в соответствие с существенно изменившимися обстоятельствами или о его расторжении, договор может быть расторгнут судом по требованию заинтересованной стороны при наличии одновременно следующих условий:
    
    - в момент заключения договора стороны исходили из того, что такого изменения обстоятельств не произойдет;
    
    - изменение обстоятельств вызвано причинами, которые заинтересованная сторона не могла преодолеть после их возникновения при той степени заботливости и осмотрительности, какая от нее требовалась по характеру договора и условиям оборота;
    
    - исполнение договора без изменения его условий настолько нарушило бы соответствующее договору соотношение имущественных интересов сторон и повлекло бы для заинтересованной стороны такой ущерб, что она в значительной степени лишилась того, на что была вправе рассчитывать при заключении договора;
    
    - из обычаев делового оборота или существа договора не вытекает, что риск изменения обстоятельств несет заинтересованная сторона.
    

    Когда расторжение договора противоречит общественным интересам либо повлечет для сторон ущерб, значительно превышающий затраты, необходимые для исполнения договора на измененных судом условиях, судебные инстанции идут по пути изменения договора водопользования.
    
    Вместе с тем в случае одностороннего отказа от исполнения договора полностью или частично, когда такой отказ допускается законом или соглашением сторон, договор считается соответственно расторгнутым или измененным.
    
    Применение названных положений Гражданского кодекса РФ, надо полагать, позволит избежать произвольных действий административных органов в области водных отношений и утвердить суд как арбитра в решении водных споров. Административные органы больше не смогут в одностороннем порядке, как это делалось ранее, "своей властью" прекращать права физических и юридических лиц на использование водного объекта. Некоторые авторы предлагали прямо предусмотреть судебный порядок одностороннего расторжения и изменения договоров водопользования в статьях нового ВК РФ*. Однако уже и приведенные нормы позволят дебюрократизировать водные правоотношения, сократив возможные злоупотребления.
________________
    * Сиваков Д.О. Водный кодекс и договоры водопользования // Журнал российского права. 2006. N 2. С. 41-49.
    
    
    

Комментарий к статье 18. Ответственность сторон договора водопользования

    
    1. Следует отметить, что комментируемая статья ВК РФ 2006 г. не имеет аналогов в прежнем ВК РФ 1995 г. Появление такой статьи выявляет тенденцию развития водного права: превращение договора водопользования из второстепенного в ключевой инструмент регулирования.
    
    Водное право еще не развило своей самобытной системы ответственности, альтернативной гражданскому, административному или уголовному праву. Пока водное право "отвечает" на его нарушение путем прекращения прав на пользование водного объекта (расторжение договора и т.д.). Поэтому за нарушение требований водного законодательства допускается гражданская, административная или уголовная ответственность. Когда речь идет о нарушении предписанного ВК РФ договора водопользования, то применяются положения гражданского права.
    
    2-3. В комментируемой статье указаны санкции (пени) за нарушение условий договора водопользования о платности. Пеня начисляется, начиная со следующего за определенным в договоре водопользования днем внесения платы. Законодатель определяет размер пеней: 1/150 ставки рефинансирования Центрального банка РФ (далее - Банк России), действующей на день уплаты пеней. Однако эта сумма не должна превышать 2/10 процента за каждый день просрочки. В свою очередь, ставка рефинансирования - процентная ставка, под которую Банк России осуществляет кредитование других кредитных организаций. Данное кредитование именуется рефинансированием и является одним из основных методов денежно-кредитной политики Банка России. Приведенные положения содержатся в ст.4, 35, 40 Федерального закона от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"*. При этом по российскому законодательству ставка рефинансирования является базой исчисления финансовых санкций.
________________
    * СЗ РФ. 2002. N 28. Ст. 2790.
    
    
    В то же время предусматриваются санкции (штрафы) за превышение закрепленных в договоре водопользования объемов изъятия (забора) воды. Провинившийся водопользователь обязан оплатить штраф в пятикратном размере ставки платы за пользование водным объектом. У внимательного читателя может возникнуть вопрос: почему законодатель умалчивает о штрафах за сброс сточных и(или) дренажных вод сверх "договорного" объема? Дело в том, что по ст.11 ВК РФ для сброса сточных и дренажных вод необходимо решение о предоставлении водного объекта в пользование, а не договор водопользования. Поэтому в случае превышения допустимых объемов сбросов уместно ставить вопрос об ответственности водопользователя за нарушение условий этого административного акта.
    
    В ч.2 и 3 комментируемой статьи речь идет о пенях и штрафах. Последние, согласно ст.330-333 Гражданского кодекса РФ, входят в понятие неустойки - одного из способов обеспечения обязательств. Неустойкой признается определенная законом или договором денежная сумма, которую должник обязан уплатить кредитору в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательства, в частности в случае просрочки исполнения. По требованию об уплате неустойки кредитор не обязан доказывать причинение ему убытков. Кредитор не вправе требовать уплаты неустойки, если должник не несет ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательства.
    

    В гражданских правоотношениях практикуются письменные соглашения о неустойке. Однако допускается и так называемая законная неустойка. Кредитор вправе требовать уплаты неустойки, определенной законом, независимо от того, предусмотрена ли обязанность ее уплаты соглашением сторон. Если закон этого не запрещает, размер законной неустойки может быть увеличен соглашением сторон.
    
    

Комментарий к статье 19. Передача прав и обязанностей по договору водопользования к другому лицу

    
    1. В комментируемой статье предусмотрена передача прав и обязанностей по договору водопользования другому лицу в соответствии с гражданским законодательством. Данный институт по своему смыслу близок к распорядительной лицензии, которая была предусмотрена ВК РФ 1995 г. Распорядительная лицензия возлагала на получившую ее организацию обязанность осуществлять меры по улучшению состояния водного объекта (укрепление берегов, очистка вод, воспроизводство водных биоресурсов). Затем обустроенный водный объект мог передаваться по усмотрению владельца лицензии в пользование другому лицу.
    
    Однако поскольку распорядительные лицензии по новому ВК РФ 2006 г. выдаваться не будут, речь, очевидно, идет о возмездном договоре. Поскольку согласно ст.12 ВК РФ к договорам водопользования применяются положения об аренде (если это не противоречит ВК РФ и существу договора), то можно предположить, что речь идет о некоем подобии субаренды. При этом в ряде проектов ВК РФ предусматривался специальный договор передачи прав и обязанностей "вторичному водопользователю". Очевидно, порядок, сроки, характер и объем передачи прав и обязанностей по договору водопользования, а также статус обоих водопользователей должны быть непременно определены по меньшей мере в постановлении Правительства РФ. Вместе с тем без отработанного механизма передачи прав и обязанностей от одного водопользователя к другому государство может утерять реальный контроль над хозяйственным использованием и экологическим состоянием того или иного водоема или водотока.
    
    Следует отметить, что передача права пользования водными объектами вызвала определенную настороженность верхней палаты Федерального Собрания. Согласно постановлению Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 26 мая 2006 г. N 136-СФ "О поручении Комитету Совета Федерации по природным ресурсам и охране окружающей среды" предусматривается подготовка поправок в принятый ВК РФ с учетом критических замечаний Совета Федерации*. По одному из замечаний, приведенных в постановлении, требуется исключить передачу прав и обязанностей по договору водопользования другому лицу в отношении забора (изъятия) воды из поверхностных водных объектов для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения.
________________
    * Постановление не было опубликовано, вступило в силу с 26 мая 2006 г.
    

    
    2-4. Установлен 30-дневный срок рассмотрения уполномоченными государственными или муниципальными органами заявления "первичного" водопользователя с просьбой о даче согласия на передачу прав и обязанностей по договору водопользования другому лицу - вторичному водопользователю. При этом отказ в этой просьбе может быть оспорен в суде.
    
    Только после регистрации в государственном водном реестре права и обязанности считаются переданными, что способствует прозрачности и управляемости отношений вторичного водопользования.
    
    

Комментарий к статье 20. Плата за пользование водными объектами

    
    1. Платность водопользования принадлежит к числу основных принципов водного законодательства. При этом имеются две совершенно разные формы платности: водный налог и плата в рамках договора водопользования. В ч.1 комментируемой статьи речь идет о плате как существенном условии договора водопользования. Согласно новому ВК РФ в договорах водопользования в обязательном порядке указываются размер платы за пользование водным объектом либо его частью, сроки и условия ее внесения. В свою очередь, несвоевременное внесение платежа по договору влечет за собой уплату пеней, а превышение "договорных" объемов забора или изъятия воды - штраф.
    
    В гл.25_2 "Водный налог" Налогового кодекса РФ приведены все элементы налогообложения: налогоплательщики, объекты налогообложения, налоговая база, налоговый период, налоговая ставка, порядок исчисления налога, порядок и сроки уплаты налога. Плательщиками водного налога признаются организации и физические лица, осуществляющие специальное и(или) особое водопользование в соответствии с законодательством Российской Федерации. Водный налог, начиная с 1 января 2005 г., взимается с предприятий и организаций, забирающих воду из водных объектов для производственных нужд, а также использующих водные объекты без забора воды (гидроэнергетика, лесосплав и т.д.). Водный налог может иметь большое значение для охраны природы, если он будет выполнять ресурсосберегающую функцию. Поскольку плата за воду увеличится в полтора-два раза, у потребителя возникнет стимул экономить воду.
    
    При толковании ВК РФ могут возникнуть вопросы о соотношении водного налога и предусмотренного договором водопользования платежа за водопользование. На этот случай, согласно Федеральному закону "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации", внесены изменения и в гл.25_2 Налогового кодекса РФ. В частности, не признаются плательщиками водного налога юридические и физические лица, осуществляющие водопользование на основе договоров водопользования или решений о предоставлении водных объектов в пользование, соответственно заключенных и принятых после введения в действие нового ВК РФ. Таким образом, законодатель стремится избежать "двойного обложения" водопользования: налогом и платежом.
    
    При подготовке нового ВК РФ проблема платежей в сфере водного хозяйства тщательно рассматривалась. В ходе разработки проекта предлагались следующие решения:
    

    - неналоговый водный платеж целевого характера;
    
    - водный налог при своеобразной "специальной строке" государственного бюджета*.
________________
    * Бюллетень "Использование и охрана природных ресурсов России". Спецвыпуск. 2003. N 9-10. С. 9-36.
    
    
    Основанием для последнего предложения являлась уже упомянутая функциональная классификация расходов бюджета, указанная в Федеральном законе от 15 августа 1996 г. N 115-ФЗ "О бюджетной классификации Российской Федерации"* (в ред. от 29 июня 2004 г.).
________________
    * СЗ РФ. 1996. N 34. Ст. 4030.
    
    
    Ряд специалистов, например сотрудники Всероссийского института экономики минерального сырья (ВИЭМС), предлагали конкретизировать положения проекта ВК РФ. В частности, предлагалось в большей степени выразить целевой характер водных неналоговых платежей. По их мнению, расходы по финансированию мероприятий по восстановлению и охране водных объектов должны предусматриваться в бюджете в объемах не менее суммы доходов федерального бюджета, полученных от платы за водопользование. Кроме того, предлагалось предусмотреть положения о том, на что именно будут тратиться "водные деньги" (установление водоохранных зон, ведение реестра водных объектов, обеспечение безопасности ГТС и т.д.). При этом отмечалось, что средства, полученные за водопользование, могут тратиться и на защиту от вредного воздействия вод*.
________________
    * Шпагина А.Н. Платное водопользование в Российской Федерации // Экология производства. 2004. N 4. С. 4-8.
    
    
    Данные предложения не были реализованы, однако в ВК РФ 2006 г. заложены условия для восстановления платежей за водопользование, правовая природа которых позволяет государству вкладывать данные средства в водоохранные мероприятия. Отметим, что подобная практика уже имела место в краткое время существования целевых бюджетных фондов восстановления и охраны водных объектов, что дало благоприятные последствия для охраны окружающей среды.
    
    Следует иметь в виду, что в водном законодательстве платность водопользования может обрести иное выражение, принципиально отличающееся от водного налога или водного "договорного" платежа. Для этого нужно обратиться к иным отраслям хозяйства. Так, в сельском и лесном хозяйстве действует юридически обеспеченный механизм возмещения потерь соответственно сельского и лесного хозяйства. В соответствии со ст.58 ЗК РФ при изменении целевого назначения сельскохозяйственных угодий, а также изъятии сельскохозяйственных угодий для использования в целях, не связанных с сельским хозяйством, заинтересованные собственники и пользователи возмещают потери аграрной отрасли экономики. Выплаченные средства, согласно ст.58 ЗК РФ, вкладываются в охрану земли (включая повышение плодородия почв) и освоение новых земель. Аналогичные механизмы предусматриваются в российском законодательстве относительно возмещения потерь лесного хозяйства. В случае перевода лесных земель в нелесные для использования в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и использованием лесного фонда, при изъятии земель лесного фонда заинтересованные природопользователи возмещают потери лесного хозяйства (ст.58 ЗК РФ). Полученные средства расходуются на охрану и восстановление российских лесов.
    
    Названный механизм возмещения потерь может быть заимствован в российском водном хозяйстве, а следовательно, отображен в водном законодательстве. Акватории и подстилающие их земли могут использоваться для целей, не связанных с водным хозяйством. Кроме того, земли водного фонда, обслуживающие водное хозяйство, могут быть переведены в другие категории земель (к примеру, в земли поселений, сельхозназначения и т.д.). Во всех этих случаях в целях обеспечения более экономного отношения к водным объектам и подстилающим их землям необходимо законодательно установить возмещение потерь водного хозяйства. Названное возмещение, очевидно, следует платить лицам, в интересах которых происходит чуждое водному хозяйству и потенциально вредное для водного фонда использование (к примеру, юридически допустимая, но нежелательная застройка берегов). При этом ведомство, отвечающее за водное хозяйство (очевидно, МПР России или входящее в его систему Федеральное агентство водных ресурсов), в случае согласования рассматриваемых мероприятий получает возмещение потерь и вкладывает данные средства на охрану и восстановление водных объектов. Как представляется, предложенный механизм возмещения потерь водного хозяйства заслуживает самого пристального внимания при правовом регулировании водных отношений. Он может быть предусмотрен в принимаемых для реализации ВК РФ 2006 г. многочисленных федеральных и региональных нормативных правовых актах. По данному вопросу может быть принято постановление Правительства РФ*.
________________
    * Сиваков Д.О. Договоры и платежи в области водопользования // Законодательство и экономика. 2005. N 9. С. 94-104.
    

    
    2-3. Законодатель стремится заинтересовать водопользователя в экологическом направлении его хозяйственной деятельности. В частности, при определении платы за пользование тем или иным водным объектом учитываются расходы данного физического или юридического лица на меры по охране водных объектов. Предусматривается также дифференциация ставок платы за водопользование в зависимости от речного бассейна, т. е. исходя из объемов и уровней воды, наличия или отсутствия водного дефицита, возможностей водоемов или водотоков к самоочищению. Очевидно, нужно будет учесть общий уровень антропогенной нагрузки на бассейн или подбассейн. Названные положения выражают ряд основных принципов водного законодательства: бассейновый подход, регулирование в зависимости от особенностей режима водных объектов (ст.3 ВК РФ). В свою очередь, предусмотренное в комментируемой статье требование о равномерности поступления платы за водопользование должно обеспечиваться такими существенными условиями договора водопользования, как размер, условия и сроки внесения.
    
    За нарушение водопользователем договорных условий о плате в ст.18 ВК РФ предусматривается ответственность (см. комментарий ст.18 ВК РФ).
    
    В комментируемой статье установлено, что ставки, порядок расчета и взимания платы за водопользование определяются исходя из права собственности на водный объект. Относительно федеральных водных объектов это доверено только Правительству РФ, относительно водоемов, находящихся в собственности субъекта РФ, - региональным органам государственной власти, относительно водоемов муниципальной собственности - органам местного самоуправления. Исходя из ст.26 ВК РФ, названные полномочия Правительства РФ делегированию на региональный уровень не подлежат.
    
    

Комментарий к статье 21. Предоставление водного объекта в пользование на основании решения о предоставлении
водного объекта в пользование

    
    1. В комментируемом ВК РФ сохраняется правовой институт решения о предоставлении водного объекта в пользование, "оставшийся" от ВК РФ 1995 г. Однако если в ВК РФ 1995 г. говорилось об особом пользовании, то в новом Кодексе - об обособленном пользовании. Надо признать, что административный акт о предоставлении водного объекта в пользование является широко распространенным инструментом регулирования как в странах СНГ, так и в Западной Европе. Поэтому полностью отказываться от разрешительных процедур в водопользовании было бы преждевременным. Есть решения о предоставлении водного объекта в пользование и в проекте Модельного Водного кодекса государств - участников СНГ. В настоящее время в связи с отменой лицензирования правовой инструмент решений о предоставлении водных объектов в пользование получит в России "второе рождение".
    
    В комментируемой статье закрепляется исключительное полномочие Правительства РФ предоставлять те или иные федеральные водные объекты или их части для обеспечения обороны страны и безопасности государства. Следовательно, данные водные объекты используются Вооруженными Силами РФ (армия и флот), ФСБ и т.д. Исходя из ст.38 ВК РФ, при обособленном водопользовании обеспечение публичных интересов делает невозможным использование данных водных объектов другими физическими или юридическими лицами.
    
    2. В комментируемой статье предусмотрено предоставление водных объектов и их частей на основании соответствующих решений не только Правительства РФ, но и исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления. При этом на основании ст.26 ВК РФ о передаче федеральных полномочий на "региональный" уровень федеральные по праву собственности водоемы и водотоки могут быть вполне законно предоставлены в пользование по решению органов власти субъекта РФ.
    
    Действием комментируемой статьи охватываются размещение и строительство гидротехнических сооружений, строительство мостов, подводных и подземных переходов, размещение причалов, судоподъемных и судоремонтных сооружений. Все это может осуществляться в рамках концессионного соглашения. Федерация, субъекты Федерации, муниципальные образования (концедент) привлекают на возмездной основе частный бизнес (концессионеры) для создания и реконструкции транспортной и энергетической инфраструктур. Согласно ст.11 Закона "О концессионных соглашениях" для осуществления концессионного соглашения земля может предоставляться в аренду (субаренду). Однако для строительства и реконструкции напорного ГТС как объекта концессионного соглашения этого мало. Требуется принятие решения о предоставлении водного объекта в пользование, предусмотренного ст.11 ВК РФ. Причем от имени концедента выступают те органы (от Правительства РФ до органов местного самоуправления), которые и выдают решения о предоставлении водного объекта в пользование. Таким образом, административный акт "вплетается" в качестве одного из элементов концессионных отношений.
    
    

Комментарий к статье 22. Содержание решения о предоставлении водного объекта в пользование

    
    1. Решение о предоставлении водного объекта в пользование - не одномоментный акт исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления. Прежде чем вынести решение о предоставлении водного объекта или его части в пользование, необходимы изучение его природных особенностей, возможностей его использования по назначению, учет (в необходимых случаях) рекомендаций бассейновых советов о рациональном использовании и охране водного объекта, изучение других обстоятельств, имеющих практическое значение для будущего водопользования на данном водном объекте. Поэтому в решении указываются сведения о водном объекте, т.е. не только описание его границ, в пределах которых предполагается данное водопользование, но и состояние всего водного объекта, так как будущий водопользователь несет ответственность за надлежащее использование "своей" части водного объекта, что оказывает влияние на весь водный объект.
    
    Кроме того, в решении о предоставлении водного объекта в пользование с учетом всех обстоятельств и состояния водного объекта указываются: цель, виды и условия использования водного объекта или его части. Они могут быть самыми разнообразными и зависеть от характера и назначения водного объекта (см. комментарий к ст.11). Ведь есть большая разница между каналом имени Москвы и противопожарным прудом.
    
    Поскольку водный объект или его часть предоставляется в пользование конкретному хозяйствующему субъекту, то в решении о предоставлении водного объекта указываются сведения о данном водопользователе; причем не только об адресе и других его реквизитах, но и, надо полагать, о материально-технических возможностях, позволяющих судить о гарантиях выполнения водопользователем обязанностей по рациональному использованию и охране водного объекта.
    
    Наконец, в решении должен быть определен срок водопользования. В положениях ВК РФ не указывается предельный срок решений о предоставлении водных объектов в пользование (в отличие от предельного срока договоров водопользования). Однако в ч.1 ст.23 ВК РФ поясняется, что срок водопользования указывается самим физическим или юридическим лицом в специальном заявлении. Но в каждом отдельном случае орган, принимающий решение о предоставлении водного объекта в пользование, вправе определить этот срок в зависимости от характера водопользования и его общественной значимости.
    
    Так, надо полагать, что при предоставлении водного объекта для обеспечения обороны страны и безопасности государства может быть установлено бессрочное (постоянное) или, во всяком случае, очень длительное пользование; для размещения какого-либо строительства срок может быть определен в соответствии с проектом данного строительства; для подъема затонувших судов - по согласованию с организацией, которая проводит эти работы; для сплава леса - на период сезонных работ по сплаву древесины; в других случаях при определении срока водопользования также должны учитываться особенности водопользования, с тем чтобы обеспечить удовлетворение тех нужд, для которых предоставляется данный водный объект конкретному водопользователю, указанному в решении.
    

    2-3. Решение "снабжается" приложениями, необходимыми для уяснения целей и задач использования конкретного водного объекта с учетом его особенностей расположения на местности как природного комплекса. Это материалы в графической форме с указанием других водопользователей на водном объекте, а также соседних землепользователей, зон с особыми условиями использования водного объекта; прилагаются также схемы размещения гидротехнических и иных сооружений, расположенных на водном объекте. И в качестве дополнения к названным материалам прилагается еще и пояснительная записка.
    
    Приведенные материалы имеют важное практическое значение для органов экологического контроля, наблюдающих за состоянием водного объекта, так как эти сведения позволяют более основательно проверить выполнение водопользователем обязанностей по рациональному использованию и охране данного водного объекта.
    
    Если водный объект или его часть предоставляется в пользование в целях сброса сточных и(или) дренажных вод, то в решении должны быть указаны: место и объем допустимых сбросов вод, а также требования к качеству воды в водных объектах в местах сброса сточных и(или)   дренажных вод.
    
    

Комментарий к статье 23. Порядок принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование

    
    1. Согласно комментируемой статье лицо, заинтересованное в получении водного объекта или его части в пользование, должно обратиться с заявлением в соответствующий исполнительный государственный орган или орган местного самоуправления, в чьем "ведении" находится данный водный объект.
    
    Решение о предоставлении в пользование водного объекта или его части, находящегося в федеральной собственности, собственности субъекта РФ, собственности муниципального образования, принимается законным представителем собственника водного объекта. Соответственно речь идет об исполнительном органе государственной власти и органе местного самоуправления. Следует отметить, что законным представителем собственника может быть не только федеральный орган власти, но и орган исполнительной власти субъекта РФ, которому, согласно ст.26 ВК РФ, будет передано федеральное полномочие по предоставлению водного объекта в пользование.
    
    В заявлении необходимо обосновать: цель, вид и срок водопользования. Другие документы, требующиеся для оформления решения о предоставлении водного объекта в пользование, предусмотренные в ст.22 ВК РФ, подготавливает тот исполнительный орган власти, в который обратился названный заявитель.
    
    2. Решение о предоставлении в пользование водного объекта должно быть принято в течение 30 дней со дня получения заявления о предоставлении водного объекта или его части в пользование. В течение этого срока исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления обязан сообщить о своем решении заявителю (об удовлетворении просьбы либо об отказе в предоставлении водного объекта).
    
    3-4. Вместе с тем отказ в предоставлении водного объекта или его части должен быть мотивирован и не носить характер "отписки". Поэтому в отказе должны быть указаны конкретные статьи закона, которые послужили основанием для отказа в предоставлении данного водного объекта или его части. Однако обоснование административными органами своего отказа не спасет их от возможных судебных споров. Право на обжалование отказа заявитель имеет не только на основании ч.4 комментируемой статьи, но и на основании Закона РФ от 27 апреля 1993 г. N 4866-I "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан"*.
________________
    * Ведомости СНД и ВСРФ. 1993. N 19. Ст. 685.
    
    
    5. Как и договоры водопользования, решение о предоставлении водного объекта или его части (залива, рукава, затона, гавани) в пользование подлежит государственной регистрации в государственном водном реестре. Только после его регистрации данное решение вступает в юридическую силу. Следует полагать, что отказ в регистрации решения также может быть обжалован в судебном порядке.
    
    6. Порядок подготовки и принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование должен быть определен Правительством РФ. Однако специального постановления Правительства РФ по этому вопросу пока не принято. Надо полагать, что данное постановление будет принадлежать к числу тех подзаконных актов Правительства РФ, которые необходимо принять в целях реализации ВК РФ 2006 г.
    
  

Глава 4. УПРАВЛЕНИЕ В ОБЛАСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ВОДНЫХ ОБЪЕКТОВ

Комментарий к статье 24. Полномочия органов государственной власти Российской Федерации в области
водных отношений

    
    1. Понятие "управление в области использования и охраны водных объектов" (название главы ВК РФ) включает основы этого управления (полномочия органов государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ, органов местного самоуправления, их разграничение между собой, основные принципы управления), систему органов исполнительной власти Российской Федерации в этой области (федеральных, региональных, государственного органа управления использованием и охраной водного фонда), сферы государственного управления (водохозяйственные балансы, схемы комплексного использования и охраны водных объектов, государственный мониторинг, государственный водный реестр, учет, кадастр водных объектов и т.п.).
    
    Значительная часть полномочий Российской Федерации предусматривается как в ст.24, так и в других статьях ВК РФ. Так, отношения по поводу водных объектов регулируются в ст.4, 7 и других настоящего Кодекса; принятие федеральных нормативных правовых актов - ст.2 (комментарии к ст.24 и другим статьям настоящего Кодекса наглядно демонстрируют активное правотворчество Российской Федерации в области регулирования водных отношений). Они принимаются на нескольких уровнях: законодательной, представительной властью - Федеральным Собранием РФ; Президентом РФ; Правительством РФ; государственным органом управления использованием и охраной водных объектов; иными федеральными органами исполнительной власти в области использования и охраны водных объектов.
    
    Согласно Конституцией РФ, предусматривающей компетенцию Российской Федерации, совместную компетенцию Федерации и ее субъектов и компетенцию субъектов РФ.
    
    К ведению Российской Федерации, согласно ст.71 Конституции РФ, относятся:
    
    а) регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина (в том числе экологических, в области водных отношений);
    
    б)  федеральная государственная собственность (прежде всего на воды, другие природные ресурсы) и управление ею;
    

    в) установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экологического развития Российской Федерации;
    
    г) производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования;
    
    д)  определение статуса и защита государственной границы территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;
    
    е) гражданское, гражданско-процессуальное законодательство (как методы охраны имущественных отношений, возникающих при использовании и охране водных объектов, рычаги защиты природных ресурсов и их владельцев);
    
    ж) метеорологическая служба, стандарты (в том числе в области водных отношений, охраны окружающей среды).
    
    В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, согласно ст.72 Конституции РФ, находятся:
    
    а) защита прав и свобод человека и гражданина; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности (в том числе экологических, в области водных отношений);
    
    б) вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;
    
    в) разграничение государственной собственности (прежде всего на воды, другие природные ресурсы);
    
    г) природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории (сюда относится и благоприятная водная среда);
    
    д) земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды.
    
    Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов субъекты РФ, согласно ст.73 Конституции РФ, обладают всей полнотой государственной власти.
    
    Это размежевание экологической и "водной" компетенции "по вертикали" представляется весьма важным и осуществляется на всех уровнях: федеральном - Государственной Думой и Советом Федерации Федерального Собрания РФ, Президентом РФ и Правительством РФ; на уровне субъектов РФ - правотворческими и исполнительными органами субъектов РФ.
    
    "По горизонтали" совершенствование экологического и водного законодательства и реализация полномочий в области использования и охраны вод осуществляются в трех направлениях - соответственно составу водных и экологических норм, которые группируются следующим образом:
    

    а) собственно экологическое законодательство;
    
    б) природоресурсное законодательство, в том числе и прежде всего водное законодательство;
    
    в)  другие отрасли законодательства, регулирующие отношения, возникающие при использовании и охране водных объектов (гражданское, административное (санитарное), финансовое и иные отрасли законодательства). Подробнее см. комментарий к ст.2 настоящего Кодекса.
    
    Полномочия Российской Федерации по водным объектам, отнесенным к федеральной собственности, предусмотренные в п.1 настоящей статьи, конкретизируются в последующих пунктах этой статьи и в других статьях настоящего Кодекса: лимиты водопользования - в ст.35, водохранилища - в ст.45, особо охраняемые водные объекты, их зоны и округа санитарной охраны - в ст.63-66, резервирование источников питьевого водоснабжения - в ст.34.
    
    2. Разработка, утверждение и реализация схем комплексного использования и охраны водных объектов осуществляются уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти, а порядок разработки, согласования, государственной экспертизы, утверждения и реализации схем комплексного использования и охраны водных ресурсов, согласно ч.6 ст.33 настоящего Кодекса, устанавливается Правительством РФ.
    
    3. Предусмотренный в п.3 ст.24 ВК РФ федеральный государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов тесно связан с предусмотренным в пп.14, 19-21 той же статьи установлением порядка организации и проведения государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов и иными полномочиями органов государственной власти Российской Федерации в области водных отношений.
    
    Эти функции возлагаются на Правительство РФ и государственный орган управления использованием и охраной водных объектов (см. также ст.26 настоящего Кодекса).
    
    Основные вопросы водных отношений, требующие нормативного регулирования, отнесенные к компетенции Российской Федерации и не урегулированные в настоящем Кодексе, должны, согласно ВК РФ, регулироваться органами исполнительной власти Российской Федерации в лице Правительства РФ. Это, однако, не исключает принятия Правительством РФ правовых актов индивидуального характера по вопросам, имеющим федеральное значение.
    
    4. Государственный мониторинг водных объектов, водный кадастр, учет поверхностных и подземных вод, размежевание полномочий федеральных и региональных органов по работе с ними предусматриваются в ст.24-26 и других статьях настоящего Кодекса. Принято постановление Правительства РФ "О государственном водном кадастре Российской Федерации".
    

    Мониторинг водных объектов предполагает наблюдение за установлением и соблюдением режима водоохранных зон, которые предусматриваются в ст.65 настоящего Кодекса, где определяются полномочия конкретных государственных органов исполнительной власти в этой области. Прежнее постановлением Правительства РФ от 23 ноября 1996 г. N 1404; большинство его положений воспринято в нормах комментируемого Кодекса.
    
    5-7. В ст.24 и др. ВК РФ содержатся предписания об установлении органами государственной власти Российской Федерации порядка ведения государственного водного реестра, утверждения порядка подготовки и принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование, определение порядка создания и осуществления деятельности бассейновых советов и др.
    
    Отнесение к полномочиям Российской Федерации разработки и утверждения единой нормативно-методической базы регулирования водных отношений предполагает прежде всего принятие Россией нормативных правовых актов, предусмотренных в ст.2 настоящего Кодекса. В комментируемой статье не указано, о полномочиях каких органов какой компетенции идет речь. В любом случае разработка нормативно-правовой базы должна быть тесно увязана с единой научно-технической политикой, с фундаментальными и прикладными научными исследованиями.
    
    Порядку использования водных объектов посвящены статьи гл.5 настоящего Кодекса о целях и видах водопользования (ст.37, 38), порядке предоставления водных объектов в пользование и осуществления общего водопользования (ст.11 и 21), правах и обязанностях собственников водных объектов и водопользователей (ст.39) и др. В них названы государственные органы, осуществляющие компетенцию Российской Федерации в этой области.
    
    8.  Гидрографическое и водохозяйственное районирование территории Российской Федерации предусматривается в ст.32 ВК РФ.
    
    9.  В ВК РФ немного норм, посвященных экономическому механизму организации рационального водопользования, что объяснимо в условиях формирования рыночных отношений. Экономическое стимулирование охраны водных объектов и платность водопользования являются основными принципами водного законодательства согласно пп.14 и 15 ст.3 ВК РФ.
    
    Контуры и принципы экономического стимулирования рационального водопользования обозначены в ст.8-11, 20, 40, 69 ВК РФ, ст.14-18 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7 "Об охране окружающей среды"*.
________________
    * СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133.
    

    
    Принципы экономического регулирования использования, восстановления и охраны водных объектов, порядка установления и взимания платы за водопользование решаются не только теми органами, которые названы в ВК РФ, но и иными государственными органами, уполномоченными их решать согласно своей компетенции и в соответствии с Конституцией РФ.
    
    Так, в Налоговом кодексе РФ, ином налоговом законодательстве предусмотрены основные направления налоговой реформы в Российской Федерации и меры по укреплению налоговой и платежной дисциплины, консолидация в федеральном бюджете начиная с государственных внебюджетных фондов с сохранением целевой направленности использования денежных средств, сокращение льгот и исключений из общего режима налогообложения, увеличение роли экологических налогов и штрафов.
    
    10. Разработка и установление нормативов допустимого воздействия на водные объекты и целевых показателей качества воды в водных объектах предусматриваются в ст.35 ВК РФ.
    
    11-13. Порядок реализации предусмотренных в этих пунктах полномочий РФ раскрывается в ст.45 и др. ВК РФ.
    
    Установление режимов наполнения и сработки водохранилищ, пропуска паводков на водных объектах представляет сложную проблему, так как это, как правило, каскад или система водохранилищ, в которых необходимо обеспечение интересов всех водопользователей, требований рационального использования и охраны водных ресурсов, потребности рыбного хозяйства при соблюдении приоритета питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения (см. комментарии к ст.42, 43, 51 и др. настоящего Кодекса).
    
    14. Основы государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов предусматриваются в ст.36 ВК РФ.
    
    15. О резервировании источников питьевого водоснабжения см. ст.34 ВК РФ и комментарий к ней.
    
    16. Использование водных объектов для взлета, посадки воздушных судов предусматривается в части второй ст.47 ВК РФ, имеющей отсылочный характер.
    
    17. Полномочия, задачи и функции по предотвращению негативного воздействия вод предусматриваются в ч.2-4 ст.67 ВК РФ.
    
    18. Принцип "загрязнитель платит" воспринят в ВК РФ из западного опыта, что не исключает государственных капиталовложений в охрану и восстановление водных объектов. Федеральная единая инвестиционная политика имеет значение для использования и охраны водных объектов. Правительством РФ утверждено Положение о Российской программе организации инвестиций в оздоровление окружающей среды.
    

    Значительная часть инвестиций предусматривается в соответствующих федеральных программах, в частности по предупреждению и ликвидации последствий вредного воздействия вод (см. комментарий к ст.67 ВК РФ). Правительством РФ утвержден Порядок разработки и реализации федеральных Программ и межгосударственных Программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация.
    
    Примером ФЦП могут служить утвержденные постановлениями Правительства РФ Комплексные федеральные программы по обеспечению охраны озера Байкал и рационального использования природных ресурсов его бассейна. Указанные Программы представляют, по нашим подсчетам, почти два десятка программ, принятых по поводу Байкала на общегосударственном уровне за последнюю треть века: не менее трети предыдущих предписаний, по нашим же подсчетам, оказались невыполненными или недовыполненными в значительной мере из-за противоречий экономических и экологических приоритетов, падения государственной и технологической дисциплины, сложности и многоплановости проблемы сохранения и спасения этого уникального хранилища пресной воды.
    
    19-21. Эти нормы объединяются общей темой осуществления государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов, предусмотренного в п.14 настоящей статьи и в ст.36 ВК РФ.
    
    22. В ВК РФ содержатся десятки норм, устанавливающих компетенцию Правительства РФ и уполномоченного им федерального государственного органа исполнительной власти (см., например, ч.2, 4, 5-9 ст.26, ч.3 и 6 ст.35 и другие статьи ВК РФ).
    
    

Комментарий к статье 25. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в
области водных отношений

    
    1. Концепция ВК РФ о разграничении собственности на водные объекты, как и иного федерального законодательства о разграничении собственности на землю и иные природные ресурсы, обусловливает наделение собственников соответствующими правами.
    
    2. Из п.1 комментируемой статьи следует п.2, соответствующий ст.20 и п.9 ст.24 ВК РФ.
    
    3. Участие субъекта РФ в деятельности бассейновых советов (ст.29 настоящего Кодекса) предполагает участие органов государственной власти субъектов РФ в подготовке, заключении и выполнении бассейновых соглашений, разработке, утверждении и реализации схем комплексного использования и охраны водных объектов (ст.33 ВК РФ) и другие организационно-правовые формы. Участие субъектов РФ в схемах использования и охраны водных объектов, например, предполагает:
    
    - участие представителей законодательной и исполнительной властей субъекта РФ в составе рабочих групп и комиссий по разработке схем;
    
    - участие в согласовании, т.е. высказывании мнения исполнительным органам субъекта РФ по поводу проекта схемы;
    
    - участие представителей субъекта РФ, выделенных его законодательными либо исполнительными органами, в проведении государственной экспертизы схемы, направление своих предложений и замечаний экспертной комиссии, другие полномочия субъекта РФ, предусмотренные, например, в Федеральном законе от 23 ноября 1995 года "Об экологической экспертизе"*;
________________
    * СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4556.
    
    
    - участие в выполнении схемы путем финансовых, организационных, правовых и иных мероприятий.
    
    4.  Если к полномочиям Российской Федерации относятся федеральные программы, то и к полномочиям субъектов РФ относятся территориальные государственные программы по использованию и охране водных объектов или их частей, расположенных на территории субъектов РФ (субъект РФ, согласно Конституции РФ, - государственное образование).
    
    Самостоятельность утверждения территориальных программ в субъектах РФ не исключает их участия в реализации федеральных государственных программ через деятельность законодательных, исполнительных и иных органов субъекта РФ.
    
    5.  Резервирование органами государственной власти субъектов РФ источников питьевого водоснабжения осуществляется в соответствии с порядком резервирования, предусмотренным в п.15 ст.24 и ст.34 ВК РФ.
    

    Порядок, определяемый Правительством РФ, предусматривает резервирование, цели, специальный режим охраны и контроля резервных источников питьевого водоснабжения. В исключительных случаях, предусмотренных законодательством РФ, государственные органы исполнительной власти Российской Федерации и субъекта РФ могут также разрешать использование подземных вод для целей, не связанных с питьевым и хозяйственно-бытовым водоснабжением.
    
    6. Важной и по-своему уникальной функцией государственных органов исполнительной власти субъектов РФ является осуществление регионального государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов, за исключением водных объектов, подлежащих федеральному государственному контролю и надзору, поскольку за Федерацией в лице ее Правительства оставлено установление порядка его организации и проведения (п.3 ст.24, ч.8 ст.36 и др. настоящего Кодекса)*.
________________
    * Федеральный государственный экологический контроль: пособие для правоприменителей / под ред. С.А.Боголюбова. М.: Проспект, 2005.
    
    
    7-8. К полномочиям субъектов относится утверждение правил, т. е. рассчитанных на неоднократное применение неперсонифицированных норм. Их устанавливают законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Согласно ч.1, 2, 6 и 7 ст.2 настоящего Кодекса они включаются в водное законодательство РФ и не могут противоречить федеральным законам (по вопросам компетенции Российской Федерации и совместной компетенции Российской Федерации и ее субъектов).
    
    Правотворческая и иные функции субъектов РФ вытекают из положений ст.5, 66, 67, 72 и 73 Конституции РФ, ст.2, 25 и других статей настоящего Кодекса, иных актов законодательства РФ и ее субъектов.
    
    Полномочиями субъектов РФ являются участие в выполнении правил пользования водными объектами для плавания на маломерных плавательных средствах и правил охраны жизни людей на воде (ч.3 и 4 ст.6 настоящего Кодекса).
    
    9. Проведение государственного мониторинга водных объектов предусматривается и раскрывается в ст.30 ВК РФ.
    
    10. Одной из мер по предотвращению вредного воздействия вод и охраны водных объектов, находящихся в собственности субъектов РФ, может служить государственная экологическая экспертиза.
    

    Проведение государственной экспертизы относится, согласно Федеральному закону "Об экологической экспертизе" 1995 г., к компетенции как Российской Федерации, так и ее субъектов: Водный кодекс не предусматривает размежевания между ними видов предпроектной и проектной документации на строительство и реконструкцию объектов, влияющих на состояние вод. Распределение полномочий Российской Федерации и ее субъектов при государственной экологической экспертизе предусматривается в Федеральном законе об экологической экспертизе от 23 ноября 1995 г.*
________________
    * Кичигин Н.В., Пономарев М.В., Семьянова А.Ю. Об экологической экспертизе: постатейный комментарий к Федеральному закону. М.: Юстицинформ, 2006.
    
    
    11. Меры по охране водных объектов могут включать ограничение, приостановление, прекращение и запрещение использования водных объектов, которые могут устанавливаться в ряде случаев органами исполнительной власти субъектов РФ, поскольку внесение представления и согласование этих вопросов предусматриваются в ст.10 и 41 настоящего Кодекса.
    
    Часть полномочий субъектов РФ по охране находящихся в их собственности водных объектов связана с осуществлением функций государственной власти на территории субъекта РФ. Это:
    
    - установление режима использования водных объектов при чрезвычайных ситуациях (ст.67 настоящего Кодекса, ст.242 ГК РФ);
    
    - предотвращение и ликвидация последствий вредного воздействия вод, в том числе паводка (ст.67 настоящего Кодекса; осуществление его определяется масштабами вредного воздействия вод);
    
    - установление водоохранных зон и прибрежных защитных полос (определение порядка установления и режима использования предусматривается в ст.65 настоящего Кодекса);
    
    - объявление водных объектов или их частей зонами чрезвычайной экологической ситуации или экологического бедствия (это полномочие также отнесено к компетенции Российской Федерации, субъектов РФ либо муниципальных образований, следовательно, речь идет о федеральных, региональных или муниципальных зонах; см. ст.24-27 и 67 настоящего Кодекса);
    
    - разрешение в исключительных случаях использования водных объектов, содержащих природные лечебные ресурсы (правомочие органов исполнительной власти субъектов РФ - ст.64 настоящего Кодекса).
    

    К названным полномочиям следует добавить проведение государственной экспертизы и охрану исконной среды обитания (ст.54 и другие статьи ВК РФ). В ВК РФ не расшифровываются уровни этой компетенции. Можно предположить, что ее размежевание произойдет по масштабности и значимости решаемых проблем, источникам финансирования мероприятий и т.п.
    
    Полное дублирование полномочий или, во всяком случае, их совершенно одинаковое изложение в законодательстве не приносило пользы, так как приводило в конечном счете к безответственности: можно, однако, констатировать, что в комментируемом Кодексе количество таких дублирований значительно уменьшено по сравнению с актами 70-90-х годов и обусловливается отчасти попытками детального правового регулирования компетенции.
    
    В 1990-е годы распространялись соглашения между органами государственной власти Российской Федерации и субъектами РФ. К настоящему времени подобные соглашения потеряли актуальность, а в большинстве случаев и отменены в связи с выстраиванием вертикали власти, проведением административной реформы, созданием федеральных округов, изменением характера отношений между Федерацией и ее субъектами по поводу использования и охраны вод. Разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов представляло в конце прошлого века серьезную проблему, которая в настоящее время решается и в основном решена.
    
    12. Указанный пункт можно понять в сравнении с п.19 и 20 ст.24 и ч.3 ст.36 ВК РФ. Сопоставление п.12 комментируемой статьи и п.20 ст.24 ВК РФ не исключает также нашего вывода о том, что органы государственной власти субъектов РФ призваны разграничивать водные объекты регионального и муниципального контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов.
    
    13. Этот пункт аналогичен п.21 ст.24 ВК РФ и связан с ч.4 ст.36 ВК РФ. Перечень полномочий органов государственной власти субъектов РФ в области водных отношений не исчерпывается комментируемой статьей, но предусматривается и в других нормах ВК РФ, предписаниях иных федеральных, а также региональных нормативных правовых актов.
    
    

Комментарий к статье 26. Передача осуществления отдельных полномочий Российской Федерации в области водных
отношений органам государственной власти субъектов Российской Федерации

    
    1-2. Передача отдельных полномочий Российской Федерации предусматривается в ч.2 ст.78 Конституции РФ и практикуется в ХХI в. (вместо применявшегося в 1990-х гг. заключения договоров и соглашений между органами власти Российской Федерации и субъектов РФ (что в принципе не исключает одно другого).
    
    3-7. Согласно ст.6 Бюджетного кодекса РФ от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ под субвенциями понимаются бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов. Последним субвенции отличаются от дотаций. В научной литературе принято делить субвенции на текущие и инвестиционные, призванные выравнивать социально-экономическое развитие тех или иных территорий. Важная черта субвенций заключается в том, что в случае их нецелевого использования получателем они взыскиваются обратно*.
________________
    * Российская юридическая энциклопедия / под ред. А.Я.Сухарева. М.: Инфра-М, 1999. С. 937.
    
    
    Кроме того, в УК РФ содержится ст.285_1 "Нецелевое расходование бюджетных средств".
    
    Данное преступление характеризуется следующим образом: расходование бюджетных средств должностным лицом получателя бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным утвержденными бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным документом, являющимся основанием для получения бюджетных средств, совершенное в крупном размере.
    
    8-11. Федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие государственное управление в области использования и охраны водных объектов (уполномоченный Правительством РФ федеральный орган исполнительной власти), образуют единую систему органов исполнительной власти Российской Федерации, обеспечивающих реализацию государственной политики в области использования и охраны водных объектов.
    
    Это не означает, что субъекты РФ не участвуют в государственном управлении использованием и охраной вод - государственное управление в области использования и охраны водных объектов осуществляется субъектами РФ в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации, общими принципами организации исполнительных органов государственной власти и настоящим Кодексом.
    
    Согласно ст.5 Конституции РФ ее федеративное устройство основано на государственной целостности, единстве системы государственной власти, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации. Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты РФ между собой равноправны.
    

    Согласно ст.77 Конституции РФ в пределах ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами РФ самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральными законами (ст.77 Конституции РФ).
    
    Хотя в ВК РФ Президент РФ не обозначен в качестве органа государственного управления в области использования и охраны водных объектов, ряд положений Конституции РФ позволяют считать его активным участником и гарантом водных отношений. Это:
    
    - обеспечение совместно с Правительством РФ в соответствии с Конституцией осуществления полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации (ст.78 Конституции РФ);
    
    - обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти; определение в соответствии с Конституцией и федеральными законами основных направлений внутренней политики государства; гарантирование прав и свобод гражданина (ст.80);
    
    - внесение законопроектов в Государственную Думу; подписание и обнародование федеральных законов (ст.84);
    
    - использование согласительных процедур для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, а также между органами государственной власти субъектов РФ. В случае недостижения согласованного решения передача разрешения спора на рассмотрение соответствующего суда (ст.85);
    
    - издание указов и распоряжений, не противоречащих Конституции РФ и федеральным законам, обязательных для исполнения на всей территории Российской Федерации (ст.90 Конституции РФ).
    
    Воды используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на территории Российской Федерации. Следовательно, регулирование водных отношений является составной частью, элементом государственной политики, а права граждан на чистую воду и благоприятную водную среду подлежат признанию, соблюдению и защите, являются непосредственно действующими и высшей ценностью, определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (см. ст.2, 17 и 18 Конституции РФ).
    

    9. Согласно ст.78 Конституции РФ федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. Таким федеральным государственным органом исполнительной власти в области использования и охраны водных объектов является Федеральное агентство водных ресурсов, которое призвано взаимодействовать с другими федеральными органами исполнительной власти. Например, при осуществлении государственного управления и контроля в области использования и охраны водных объектов Агентство, его бассейновые и территориальные органы взаимодействуют со следующими министерствами, ведомствами и их территориальными органами по вопросам:
    
    - с МПР России - проведения единой научно-технической политики, формирования нормативно-методической базы, организации и проведения экологической экспертизы предпроектной и проектной документации, норм и правил охраны и рационального использования водных объектов;
    
    - с Федеральным агентством по недропользованию - соблюдения определенных в лицензиях условий на право пользования недрами при любых видах деятельности, оказывающих влияние на подземные водные объекты,
    
    а также при бурении скважин в пределах водных объектов, ведении государственного учета, водного кадастра и мониторинга ресурсов подземных вод;
    
    - с Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости - контроля за установлением водоохранных зон и выносом в натуру границ прибрежных защитных полос, соблюдением юридическими и физическими лицами земельного законодательства и установленного режима использования земельных угодий в водоохранных зонах в соответствии с их целевым назначением, решения вопросов о выделении земель в водоохранных зонах водных объектов под промышленное и гражданское строительство;
    
    - с Федеральным агентством лесного хозяйства - соблюдения лесо-водственных требований при пользовании лесным фондом водоохранных зон, осуществления мероприятий по сохранению и усилению водоохранных свойств лесов в пределах указанных зон и на водосборных территориях;
    
    - с Федеральным агентством по рыболовству - соблюдения юридическими и физическими лицами требований по охране рыбных законов и условий для их воспроизводства при строительстве, реконструкции и эксплуатации различных объектов, гидротехнических и других сооружений, проведении работ на рыбохозяйственных водоемах, в прибрежных защитных полосах и водоохранных зонах, при организации пропусков воды через плотины в низовьях рек, а также при расследовании фактов гибели рыбы и других гидробионтов;
    

    - с Федеральной службой по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды - ведения государственного учета вод, водного кадастра в части поверхностных вод, соблюдения требований по всем видам работ в области гидрометеорологии и мониторинга состояния поверхностных вод суши и морских вод;
    
    - с Госсанэпиднадзором - соблюдения требований нормативных правовых актов при использовании водных объектов для хозяйственно-питьевого водоснабжения, их санитарного состояния и установления зон санитарной охраны;
    
    - с Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору - контроля за выполнением требований и условий, установленных в лицензиях на добычу полезных ископаемых, прокладку кабелей и трубопроводов, производство строительных, взрывных и иных работ на водных объектах (см. примечание к предисловию).
    
    Водные отношения тесно связаны с отношениями по охране окружающей природной среды, экологическими проблемами, что отражается во многих статьях настоящего Кодекса. Поэтому Правительство РФ утвердило ряд положений о полномочиях отраслевых органов управления в области использования природных ресурсов и охраны окружающей среды.
    
    Министерство охраны окружающей среды РФ и его территориальные органы являются государственными органами исполнительной власти Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды и в пределах своей компетенции призваны координировать деятельность других государственных органов Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды и их территориальных органов, осуществляющих эти функции в соответствующих сферах управления, в том числе указанных выше федеральных агентств, а также других министерств и ведомств и их территориальных органов, которые в соответствии с законодательством решают вопросы в области охраны окружающей природной среды по согласованию или совместно с государственными органами исполнительной власти Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды.
    
    Федеральные органы исполнительной власти в области управления использованием и охраной водного фонда обеспечивают рациональное использование, восстановление и охрану водных объектов в интересах Российской Федерации и субъектов РФ.
    
    Федеральные органы исполнительной власти в области управления использованием и охраной водного фонда осуществляют возложенные на них полномочия непосредственно либо через свои территориальные органы. Территориальные органы включают бассейновые органы, осуществляющие государственное управление в области использования и охраны водных объектов в пределах бассейна водного объекта, и органы управления, осуществляющие государственное управление в области использования и охраны водных объектов на территории соответствующего субъекта РФ.
    

    Положения о федеральных органах исполнительной власти в области управления использованием и охраной водного фонда утверждаются Правительством РФ от 16 июня 2004 г. N 282 "Об утверждении положения о Федеральном агентстве водных ресурсов".
    
    Согласно Указу Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" определены функции федеральных министерств, служб и агентств, в ведении Министерства природных ресурсов РФ создано Федеральное агентство водного хозяйства. До этого управление использованием и охраной вод осуществлялось самим МПР России и его подразделениями.
    
    Деятельность Федерального агентства водных ресурсов и подведомственных ему органов координируется МПР России и его территориальными органами в пределах их компетенции.
    
    Основными функциями уполномоченного Правительством РФ федерального органа исполнительной власти (по-видимому, в области управления использованием и охраной водных объектов) являются: планирование рационального использования водных объектов, включая установление лимитов водопользования (водопотребления и водоотведения); ведение государственного мониторинга водных объектов, государственного водного кадастра и осуществление государственного учета поверхностных и подземных вод; проведение государственной экспертизы предпроектной и проектной документации на строительство и реконструкцию хозяйственных и других объектов, влияющих на состояние водных объектов; осуществление государственного контроля за использованием и охраной водных объектов и соблюдением режима использования территорий их водоохранных зон; подготовка, заключение и реализация бассейновых соглашений о восстановлении и охране водных объектов.
    
    Основные задачи и функции Федерального агентства водных ресурсов (Росводресурсы) определены согласно постановлению Правительства РФ от 16 июня 2004 г. N 284 "Об утверждении положения о Федеральном агентстве водных ресурсов". Росводресурсы является федеральным органом исполнительной власти для оказания государственных услуг и управления государственным имуществом в сфере водных ресурсов и водного хозяйства. Росводресурсы предоставляет права пользования федеральными водными объектами (выдает лицензии, заключает договоры), разрабатывает схемы комплексного использования и охраны водных ресурсов, а также водохозяйственные балансы, ведет водный кадастр, реестр договоров пользования водными объектами, регистр гидротехнических сооружений. Кроме того, Росводресурсы осуществляет мониторинг водных объектов и предоставляет информацию об их состоянии, что является государственной услугой.
    
    

Комментарий к статье 27. Полномочия органов местного самоуправления в области водных отношений

    
    Органы местного самоуправления наделяются прежде всего полномочиями в отношении водных объектов, находящихся в муниципальной собственности.
    
    Компетенция и полномочия органов местного самоуправления устанавливаются в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"*.
________________
    * СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822 с послед. изм., в том числе в Федеральном законе от 28 декабря 2004 г. N 186-ФЗ (Российская газета. 2004. 30 дек.).
    
    
    Административной реформой, проводимой в стране, природоохранная и природоресурсная компетенция органов местного самоуправления как наиболее приближенных к населению подлежит расширению, а на муниципальные образования возлагаются значительные полномочия по осуществлению муниципального экологического, в том числе водного, контроля. Должностным лицам муниципального контроля передается ряд полномочий, которыми обладают должностные лица государственного экологического контроля.
    
    Органам местного самоуправления могут также передаваться отдельные государственные полномочия в области использования и охраны водных объектов в соответствии с законодательством Российской Федерации и необходимые для реализации указанных полномочий материальные и финансовые средства. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.
    
    Муниципальные образования и органы местного самоуправления являются субъектами, участниками водных отношений (см. ст.7 настоящего Кодекса и комментарий к ней), вследствие чего они наделяются законом прежде всего собственной компетенцией, которая не считается государственно-управленческой в полном смысле этого понятия (см. ст.12 Конституции РФ).
    
    Полтора десятка лет в ведении муниципальных образований находились вопросы местного значения, которыми они активно пользовались: владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (на правах которой могут быть водные объекты); комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования (предполагающее сбалансированное развитие экономики и экологии, рациональное использование вод, приоритет питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения населения); регулирование планирования и застройки территории муниципального образования (включающее использование водных объектов для промышленности, сброса сточных и дренажных вод, обеспечения пожарной безопасности, рекреации); регулирование использования водных объектов местного значения (т.е. тех, которые используются для нужд проживающего в муниципальном образовании населения); участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования (осуществляемой специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей среды); обеспечение противопожарной безопасности в муниципальном образовании.
    
    В новом Федеральном законе от 6 октября 2003 г. понятие вопросов местного значения, как и понятия и классификация городских и сельских поселений, подверглись изменениям. Кроме указанных, переданных Федеральным законом от 6 октября 2003 г. полномочий, органы местного самоуправления наделяются компетенцией в области водных отношений конституциями республик, уставами других субъектов РФ. В субъектах РФ принимаются законы о местном самоуправлении, о разграничении полномочий между органами государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления, о компетенции органов местного самоуправления, которыми органам местного самоуправления передаются отдельные государственные полномочия в области использования и охраны водных объектов и необходимые для их реализации некоторые материальные и финансовые средства (см. также комментарий к ст.6 ВК РФ и комментарий к ст.17 Федерального закона от 3 июня 2006 г. N 73 "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации").
    

Комментарий к статье 28. Бассейновые округа

    
    1-2. Подобной статьи о бассейновых округах не было в ВК РФ 1995 г. и иных законах РФ, хотя округа как единицы управления использованием и охраной вод существовали в системе министерств водного хозяйства (1970-1980-е гг.), экологии (начало 1990-х гг.), комитетов по водным ресурсам и т.д.
    
    Законодательное закрепление двадцати бассейновых округов придает им правовую стабильность, легитимность и способствует официальному включению в систему управления использованием и охраной водных объектов. Учреждение и функционирование бассейновых округов, создание на их базе бассейновых советов (ст.29 ВК РФ) и заключение бассейновых соглашений являются оптимальной найденной формой управления водными ресурсами.
    
    3. Обозначение очередного полномочия Правительства РФ предполагает рассмотрение его места в системе управления в области использования и охраны вод.
    
    Как следует из анализа ВК РФ, система органов исполнительной власти РФ в области использования и охраны водных объектов включает федеральные органы - Правительство РФ и уполномоченный им государственный орган управления использованием и охраной водных объектов. Не являются органами государственного управления, но примыкают к ним, получают от них отдельные полномочия органы местного самоуправления (см. ст.27 настоящего Кодекса).
    
    В соответствии со ст.110 Конституции РФ Правительство РФ осуществляет исполнительную власть Российской Федерации.
    
    В области использования и охраны водных объектов Правительство РФ разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области здравоохранения, социального обеспечения, экологии и др.; осуществляет управление федеральной собственностью; осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка (см. ст.114 Конституции РФ).
    
    Порядок деятельности Правительства РФ определяется Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации".
    
    Большинство полномочий Российской Федерации в области использования и охраны водных объектов, перечисленных в ст.24 настоящего Кодекса, осуществляются в соответствии с законами Российской Федерации Правительством РФ. Реализуя свою компетенцию, Правительство РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Постановления и распоряжения Правительства РФ обязательны к исполнению в Российской Федерации (см. ст.115 Конституции РФ).
    

    Так, Правительством РФ приняты касающиеся водных отношений постановления "О разработке проекта государственной стратегии устойчивого развития Российской Федерации", "О мерах по ограничению роста цен (тарифов) на продукцию (услуги) естественных монополий" и др.
    
    Правительством РФ был утвержден План действий Правительства РФ в области охраны окружающей среды и природопользования. Постановлением Правительства РФ установлены границы и режим округов санитарной охраны курорта Талги в Республике Дагестан, месторождения минеральных вод в г.Волгограде и Красноуфимского месторождения минеральных вод в Свердловской области и т.п.
    
    Водные отношения затрагиваются нормативными правовыми актами, регулирующими использование и охрану других природных ресурсов.
    
    Так, постановлениями Правительства РФ были утверждены органы, осуществляющие государственную экспертизу запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр и порядок предоставления государственной отчетности предприятиями, осуществляющими разведку месторождений полезных ископаемых и их добычу, в федеральный и территориальные фонды геологической информации. Издавалось постановление Правительства РФ от 12 января 1996 г. N 16 "О мерах по усилению охраны лесов от пожаров и защиты их от вредителей и болезней в 1996 году"*.
________________
    * СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 190.
    
    
    В области использования и охраны водных объектов Правительство РФ реализует полномочия Российской Федерации по заключению и выполнению международных договоров. Примерами могут служить постановления Правительства РФ "О подписании Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Королевства Марокко о сотрудничестве в области морского рыболовства" и "О продлении в отношениях между Российской Федерацией и США срока действия Соглашения между Правительством Союза Советских Социалистических Республик и Правительством Соединенных Штатов Америки по некоторым вопросам морского судоходства".
    
    

Комментарий к статье 29. Бассейновые советы

    
    1-2. В ВК РФ 1995 г. не предусматривалось образование бассейновых советов, хотя устанавливалось, что территориальные органы специально уполномоченного государственного органа управления использованием и охраной водного фонда непосредственно либо через территориальные органы, включающие бассейновые органы, осуществляют государственное управление в пределах бассейна водного объекта. Бассейновые советы создавались и функционировали несколько десятилетий на общественных и договорных началах.
    
    Узаконение бассейновых советов означает придание им юридических полномочий. Включение их в гл. 4 "Управление в области использования и охраны водных объектов" предполагает наделение их соответствующими полномочиями рекомендательного (при разработке схем комплексного использования и охраны водных объектов) и иного характера.
    
    3-4. Практика функционирования бассейновых советов показывает, что их авторитет, значение и роль в управлении водными ресурсами определяются должностным положением, профессионализмом, компетентностью и активностью представителей органов и организаций, делегированных в советы. Создание и легитимация бассейновых советов не означает подмену ими государственных бассейновых органов управления водным фондом, но подкрепляет их и приближает к оптимальной системе сочетания государства, местного самоуправления и элементов гражданского общества. Реализация предписаний ч.4 настоящей статьи покажет степень эффективности правового регулирования и принципов формирования и функционирования бассейновых советов. См. также комментарии к ч.8-10 ст.26, ст.27 и ч.3 ст.28 ВК РФ.
    
    

Комментарий к статье 30. Государственный мониторинг водных объектов

    
    1. Обращает на себя внимание, что государственная система наблюдений должна охватывать всех собственников водных объектов независимо от форм собственности на них и, следовательно, всех без исключения водопользователей. О водопользователях см. п.8 ст.1 ВК РФ, а о собственниках и обладателях иных прав на водные объекты - ст.8 и 9 ВК РФ.
    
    2. В ч.1 ст.63 "Организация государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга)" Федерального закона от 10 января 2002 г. "Об охране окружающей среды" предусматриваются цели наблюдения за состоянием окружающей среды.
    
    В ч.3 той же статьи указано, что информация о состоянии окружающей среды используется государственными органами и органами местного самоуправления для разработки прогнозов социально-экономического развития и принятия соответствующих решений, разработки программ в области экологического развития Российской Федерации, целевых программ в области охраны окружающей среды субъектов РФ и мероприятий по охране окружающей среды.
    
    3-4. Описание целей и содержания государственного мониторинга водных объектов, включенное в Федеральный закон, имеет прежде всего технический характер, но приобретает юридическое значение, правовые последствия и обязательно для правоприменителей.
    
    5.  См.: Комментарий к Федеральному закону "О гидрометеорологической службе" (под ред. А.И.Бедрицкого, рук. авт. колл. С.А.Боголюбов. СПб.: Гидрометеоиздат, 2002); О водоохранных зонах (ст.65 настоящего Кодекса); Комментарий к Закону РФ "О недрах" (под ред. С.А.Боголюбова. М.: Норма, 2001); Федеральный закон "О безопасности гидротехнических сооружений".

    
    6. О "водном объекте", "водном режиме" и других терминах см. пп.4, 5 и др. ст.1 ВК РФ; о бассейновых округах см. ст.28 ВК РФ.
    
    7-8. См. комментарий к ч.8 и 9 ст.26 и ч.3 ст.28 ВК РФ.
    
    

Комментарий к статье 31. Государственный водный реестр

    
    1. Новеллой ВК РФ является введение в водное законодательство Российской Федерации государственного водного реестра, призванного учитывать и фиксировать количество и качество водных ресурсов по территориям, характеризовать состояние поверхностных вод, участников водных отношений и их статус.
    
    Государственному водному реестру суждено обеспечить и укрепить водный правопорядок в стране и наладить полную информацию общества о водных ресурсах России. О правах собственности и иных правах на водные объекты см. ст.8-10 настоящего Кодекса. О бассейновых округах см. ст.28, о целях и видах водопользования - ст.37-38 ВК РФ.
    

    2. О договорах водопользования, их подготовке, заключении и содержании см. ст.11-19 ВК РФ, о решении о предоставлении водных объектов в пользование, его содержании и правовом обеспечении - ст.11, 21-23 ВК РФ.
    
    3-4. О водохозяйственных системах, водопотреблении и водоотведении, речном бассейне и других терминах, упоминаемых в этой части, см. ст.1 "Основные понятия, используемые в настоящем Кодексе" ВК РФ и комментарий к ней.
    
    5. Водное законодательство РФ и законодательство о недрах РФ постоянно находятся в состоянии конкуренции по поводу регулирования использования и охраны подземных водных объектов. Различные аспекты этого регулирования решаются в ВК РФ по-разному (см. ст.52, 59 и другие статьи ВК РФ).
    
    6-8. Эти части комментируемой статьи носят конкретный юридический характер и могут порождать конкретные водные и иные правоотношения.
    
    9.  Согласно правовым актам Правительства РФ федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства и иные органы исполнительной власти открыли и ведут свои официальные сайты в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".
    
    10.  См. комментарий к ч.8 и 9 ст.26 и ч.3 ст.28 ВК РФ.
    
    

Комментарий к статье 32. Гидрографическое и водохозяйственное районирование территории Российской Федерации

    
    Указанная статья носит преимущественно географический характер, однако предусмотренные в законе термины получают правовое наполнение и приобретают обязательный для применения характер.
    
    1.  О схемах комплексного использования и охраны водных объектов см. комментарий к ст.33 ВК РФ.
    
    2.  Об уполномоченном Правительством РФ федеральном органе исполнительной власти см. комментарий к ч.8 и 9 ст.26 ВК РФ.
    
    3.  О водохозяйственных балансах см. комментарий к ч.2 ст.33 ВК РФ.
    
    4. Эта часть имеет более правовой характер, чем другие части указанной статьи, и отражает дальнейшее усиление исполнительной власти и его высшего органа в Российской Федерации. Об указанных и иных полномочиях Правительства РФ см. комментарий к ч.3 ст.28 ВК РФ.
    
    

Комментарий к статье 33. Схемы комплексного использования и охраны водных объектов

    
    1-2. В свое время действовало постановление Совета Министров РСФСР от 9 июля 1976 г. N 375 "О порядке разработки и утверждения схем комплексного использования и охраны вод". Сегодня на основе ст.76 ВК РФ 1995 г. разрабатываются федеральная, бассейновые и территориальные схемы комплексного использования и охраны водных ресурсов.
    
    Схемы являются информационной основой для выбора актуальных эффективных решений при разработке, планировании и осуществлении федеральных, бассейновых и территориальных программ по использованию, восстановлению и охране водных объектов, а также для установления лимитов субъектам РФ по водопотреблению и водоотведению.
    
    Федеральная схема составляется на всю территорию Российской Федерации в разрезе бассейнов основных рек и субъектов РФ в целях определения принципиальных направлений развития водного хозяйства страны.
    
    В федеральной схеме:
    
    - разрабатываются мероприятия по удовлетворению потребностей населения в водных ресурсах, обеспечению рационального использования и охраны водных объектов, предотвращению и ликвидации вредного воздействия вод;
    
    - определяются принципы экономического регулирования использования и охраны водных объектов и их биологических ресурсов, совершенствование системы мониторинга водных объектов по количественным и качественным показателям, структура базы данных по использованию и охране водных ресурсов;
    
    - устанавливаются водные объекты с напряженной водохозяйственной и экологической обстановкой для детального рассмотрения в бассейновых и территориальных схемах комплексного использования и охраны водных ресурсов, обосновываются нормы водопотребления и водоотведения в увязке с положением Генеральной схемы расселения на территории Российской Федерации.
    
    Бассейновые схемы составляются для бассейнов рек Российской Федерации с напряженной водохозяйственной обстановкой и для бассейнов трансграничных рек. В них на основе анализа объема и качества водных ресурсов бассейна, их изменения в результате антропогенной деятельности, водообеспеченности отраслей экономики, в увязке с положениями региональных схем расселения, состояния природных водных экосистем разрабатываются мероприятия по:
    
    - удовлетворению потребностей населения и отраслей экономики в водных ресурсах с приоритетом питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения;
    

    - увеличению располагаемых водных ресурсов в зонах с их дефицитом;
    
    - защите водных объектов от загрязнения и истощения;
    
    - предупреждению и ликвидации последствий вредного воздействия вод, определяются объемы специальных попусков и безвозвратного водопотребления, соответствующие экологическим требованиям.
    
    Схемы бассейнов трансграничных рек разрабатываются в соответствии с международными договорами Российской Федерации, межправительственными соглашениями и утверждаются Правительством РФ.
    
    Территориальные схемы разрабатываются с учетом предложений бассейновых схем, программ развития соответствующих территорий для решения комплекса водохозяйственных и водоохранных проблем на территории одного или нескольких субъектов РФ. Состав, задачи и порядок разработки территориальных схем устанавливаются органами исполнительной власти Российской Федерации с учетом предложений территориальных органов МПР России и Федерального агентства водных ресурсов.
    
    Федеральная схема по представлению МПР России и Агентства согласовывается с заинтересованными министерствами и ведомствами. Бассейновые схемы согласовываются в процессе разработки с субъектами РФ.
    
    После прохождения Государственной экологической экспертизы схемы бассейнов рек утверждаются по согласованию с Минэкономразвития России и другими заинтересованными министерствами, службами, агентствами и ведомствами.
    
    Водохозяйственные и водоохранные мероприятия, намечаемые в схемах комплексного использования и охраны водных ресурсов, осуществляются через федеральные, бассейновые и территориальные программы по использованию, восстановлению и охране водных объектов и используются для установления лимитов водопотребления, водоотведения и экологических попусков.
    
    3. Поскольку водохозяйственные балансы являются основой количественной и качественной оценки современного и будущего состояния водных ресурсов, реальным и наглядным проявлением принципов государственного управления в области использования и охраны вод, воднобалансовые исследования водоемов регулярно публикуются по большинству основных озер и водохранилищ страны, включая: бюллетени оперативных водных балансов, которые составляются ежемесячно по 50 водоемам; ежегодные данные по водным балансам 70 водоемов в изданиях Государственного водного кадастра; многолетние обобщения данных о водных балансах озер и водохранилищ с начала воднобалансовых расчетов.
    
    Разработаны Рекомендации по расчетам водного баланса крупных озер и водохранилищ. Ими предусматриваются:
    

    - определение объема поверхностного притока (расчет по сумме расходов впадающих рек, его особенности в условиях влияния на сток рек хозяйственной деятельности, погрешности определения расходов заборов и сбросов воды, оценка точности расчета притока воды с неизученной площади водосбора);
    
    - осадки на акваторию водоема (расчет и корректировка осадков, методы среднего арифметического, среднего взвешенного, пространственной интерполяции);
    
    - подземный водообмен (его особенности, методы оценки составляющих, определение подземного притока и оттока, изменение объема воды в грунтах берегов);
    
    - испарение с акватории водоемов (методы водных испарителей, теплового баланса, турбулентной диффузии, скорость ветра, температуры воздуха и поверхности воды, расчет испарения с покрытой льдом поверхности водоема);
    
    - изменение объема воды в озерах и водохранилищах (кривые объемов и площадей, расчет среднего уровня, изменение объема в осевшем на берегах льду, случайные и систематические погрешности при расчетах элементов водного баланса, составление оперативного водного баланса, рекомендации по расчету водного баланса неизученных и недостаточно изученных водоемов и т.д.).
    
    В итоге водный баланс представляет соотношение приходной и расходной частей круговорота воды на каком-то пространстве вплоть до планеты в целом, где существует также водообмен глобальный. Баланс водохозяйственный определяется как количественное сопоставление наличия водных ресурсов и потребностей в воде в пределах определенного региона.
    
    Таким образом, водные балансы являются необходимой и основной частью водохозяйственных балансов, состав и цели которых определяются в ч.3 ст.2 и ч.3 ст.3 настоящего Кодекса. Водохозяйственные балансы тесно связаны сначала с государственным мониторингом, с государственным водным реестром, учетом и кадастром вод, а затем со схемами комплексного использования и государственными программами восстановления и охраны водных объектов.
    
    Перечисленные в комментируемой статье ВК РФ (см. также комментарий к ч.8 и 9 ст.26 ВК РФ) обязанности по составлению водохозяйственных балансов осуществляются Федеральным агентством водных ресурсов, которое организует с помощью других организаций и предприятий постоянный контроль и учет притока, сброса, заборов воды из водохранилища, отметок уровней воды в верхних и нижних бьефах основного и буферного гидроузлов, на акватории водохранилища и в устьевых участках впадающих водотоков; регулярно (не реже 1 раза в месяц) подсчитывает водный баланс водохранилища, выявляет причины возможных неувязок в балансе.
    
    Лимиты водопользования (водопотребления и водоотведения) представляют собой предельно допустимые объемы изъятия водных ресурсов или сброса сточных вод нормативного качества, которые устанавливаются водопользователю на определенный срок.
    

    Лимиты водопользования (водопотребления и водоотведения) субъектам РФ на основании водохозяйственных балансов и заявленных ими потребностей в водных ресурсах по поверхностным водным объектам устанавливались федеральным органом исполнительной власти в области управления использованием и охраной водного фонда по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей природной среды, а по подземным водным объектам - и с федеральным органом исполнительной власти в области управления использованием и охраной недр согласно ВК РФ 1995 г. (в ред. Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122).
    
    (По водным объектам, находящимся в собственности субъектов РФ, лимиты водопользования (водопотребления и водоотведения) устанавливались органами исполнительной власти субъектов РФ по представлению специально уполномоченного государственного органа управления использованием и охраной водного фонда, осуществляющего свои полномочия на территории соответствующего субъекта РФ - эта часть ВК РФ 1995 г. утратила силу по известному Федеральному закону от 22 августа 2004 г. N 122).
    
    Лимиты водопользования (водопотребления и водоотведения) могут пересматриваться в связи с изменением состояния водных объектов. Изменение лимитов требует внесения в установленном порядке изменений в лицензию на водопользование.
    
    Лимиты водопользования устанавливаются для обеспечения потребностей в воде населения и отраслей экономики, поддержания оптимальных условий водопользования, с учетом соблюдения требований рационального использования водных ресурсов и улучшения качества водных объектов и их ресурсов.
    
    Лимиты водопользования устанавливаются водопользователям на основании заявленных ими потребностей, научно обоснованного расчетного объема водопотребления, с учетом состояния водного объекта, в пределах, установленных в специальных разрешениях на пользование водными объектами.
    
    Лимиты водопользования заинтересованным гражданам и юридическим лицам устанавливаются в договоре водопользования либо решении о предоставлении водного объекта в пользование на основании водохозяйственных балансов и заявленных ими потребностей в водных ресурсах (ч.1 ст.13 и ч.1 ст.22 ВК).
    
    Ранее по водным объектам, отнесенным к собственности Российской Федерации, территориальными комитетами водного хозяйства - Теркомводами - по согласованию с территориальными специально уполномоченными органами в области охраны окружающей природной среды, а по подземным водам - с территориальными органами Роскомнедра ежегодно по ходатайству водопользователя устанавливались лимиты водопользования на последующий год, с фиксированием в специальной картотеке территориальным органом Роскомвода, выдавшим лицензию в пределах лимита, установленного субъекту Федерации.
    

    В ходе начавшейся в 2004 г. административной реформы указанные органы и их правопреемники реорганизованы в Федеральное агентство водных ресурсов и в Федеральное агентство по недропользованию. Указанные в ВК РФ полномочия переходят к ним.
    
    По водным объектам, отнесенным к собственности субъектов РФ, лимиты водопользования устанавливались органами исполнительной власти субъектов РФ, в установленном ими порядке по представлению соответствующих Теркомводов.
    
    Органами, установившими лимиты водопользования в течение года, на который установлен лимит водопользования, по инициативе Теркомвода, органа исполнительной власти субъекта РФ или водопользователя этот лимит может быть пересмотрен в случаях:
    
    - изменения водохозяйственной обстановки;
    
    - изменения условий хозяйственной деятельности водопользователя;
    
    - возникновения чрезвычайных ситуаций.
    
    Лимиты водопользования устанавливались Теркомводами с учетом потребности всех потребителей, водообеспечиваемых данным водопользователем, на основании планов водопользования, составленных с использованием укрупненных отраслевых норм водопотребления, отчетных данных о водопотреблении, планируемых показателей по выпуску продукции, а также требований лицензии.
    
    Лимит водопользования рассчитывается на основе индивидуальных и укрупненных норм водопотребления и водоотведения, которые разрабатываются с применением нормативных и методических документов, утвержденных Роскомводом в установленном порядке. Соблюдение лимитов водопользования обеспечивается государственным контролем и надзором за использованием и охраной водных объектов.
    
    4-6. См. комментарий к ч.8-9 ст.26, ст.27 и ч.3 ст.28 настоящего Кодекса.
    
    

Комментарий к статье 34. Резервирование источников питьевого водоснабжения

    
    1. Для обеспечения населения водой, пригодной для питьевого водоснабжения, на случай возникновения чрезвычайных ситуаций осуществляется резервирование источников питьевого водоснабжения на базе защищенных от загрязнения и засорения подземных водных объектов. Для этих источников устанавливается специальный режим охраны и контроля за их состоянием в соответствии с водным законодательством Российской Федерации и законодательством РФ об охране окружающей среды.
    
    Меры использования и охраны водных объектов при их аварийном загрязнении, при чрезвычайных ситуациях и бедствиях предусматриваются в ст.67 настоящего Кодекса, Федеральном законе "Об охране окружающей среды", нормативных правовых актах, регулирующих деятельность и состав сил МЧС при чрезвычайных ситуациях, включая статус и обязанности МЧС России и его органов.
    
    Организация обеспечения населения питьевой водой при чрезвычайных ситуациях осуществляется также государственными органами Российской Федерации и ее субъектов. Прогнозирование чрезвычайных ситуаций в области питьевого водоснабжения, разработка мер по нормированному обеспечению потребителей питьевой водой при чрезвычайных ситуациях и их реализация (определение дополнительных источников водоснабжения и резервных сооружений и устройств для забора и подачи воды, наличия нормативных заносов материалов, оборудования и техники для восстановления питьевого водоснабжения) осуществляются органами местного самоуправления совместно с органами МЧС России (см. ст.43 и 67 ВК РФ и комментарии к ним).
    
    Наряду с резервированием источников питьевого водоснабжения органы местного самоуправления, собственники систем питьевого водоснабжения, организации питьевого водоснабжения должны принимать меры по подаче питьевой воды потребителям, используя бытовые и групповые технические средства очистки и обеззараживания воды, поставку питьевой воды в расфасованном виде или ее доставку в емкостях (цистернах) для группового использования. Перечень мер для ситуаций, связанных с нарушением функционирования систем питьевого водоснабжения, регламентируется планом оперативных действий по обеспечению питьевого водоснабжения потребителей соответствующего населения.
    
    2. Указанное, как и иные аналогичные, полномочие Правительства РФ свидетельствует о разделении государственной власти в Российской Федерации, самостоятельности ее ветвей на основе ст.10 Конституции РФ и о функциях и возрастании роли высшего органа исполнительной власти Российской Федерации (см. также комментарий к ч.3 ст.28 ВК РФ).
    

Комментарий к статье 35. Разработка и установление нормативов допустимого воздействия на водные объекты и целевых показателей качества воды в водных объектах

    
    1. Поддержание поверхностных и подземных вод в состоянии, соответствующем экологическим требованиям, обеспечивается установлением и соблюдением нормативов предельно допустимых вредных воздействий на водные объекты. Нормативы предельно допустимых вредных воздействий на водные объекты устанавливаются законодательством РФ об охране окружающей природной среды и водным законодательством РФ.
    
    Нормативы предельно допустимых вредных воздействий на водные объекты устанавливаются исходя из предельно допустимой величины антропогенной нагрузки, длительное воздействие которой не приведет к изменению экосистемы водного объекта; предельно допустимой массы вредных веществ, которая может поступить в водный объект и на его водосборную площадь.
    
    Нормативы предельно допустимых сбросов вредных веществ в водные объекты устанавливаются исходя из условия недопустимости превышения предельно допустимых концентраций вредных веществ в водных объектах. Нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ в водных объектах и сточных водах устанавливаются исходя из условия целевого использования водного объекта.
    
    Нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ, а также вредных микроорганизмов и других биологических веществ, загрязняющих атмосферный воздух, воды, почвы, устанавливаются для оценки состояния окружающей природной среды в интересах охраны здоровья человека, сохранения генетического фонда, охраны растительного и животного мира*.
________________
    * См.: Комментарий к Закону РФ "Об охране окружающей среды" / под ред. С.А.Боголюбова. М.: Норма, 2000.
    
    
    С учетом природно-климатических особенностей, а также повышенной социальной ценности отдельных территорий (заповедников, заказников, национальных парков, курортных и рекреационных зон) для них устанавливаются более строгие нормативы предельно допустимых вредных воздействий на природную среду.
    
    Нормативы предельно допустимых выбросов и сбросов вредных веществ, а также вредных микроорганизмов и других биологических веществ, загрязняющих атмосферный воздух, воды, почвы, устанавливаются с учетом производственных мощностей объекта, данных о наличии мутагенного эффекта и иных вредных последствий по каждому источнику загрязнения, согласно действующим нормативам предельно допустимых концентраций вредных веществ в окружающей природной среде.
    
    Нормативы предельно допустимых выбросов и сбросов утверждаются государственными органами исполнительной власти Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды (по химическим веществам), санитарно-эпидемиологического надзора (по микроорганизмам и биологическим веществам).
    

    Выброс и сброс вредных веществ, захоронение отходов допускаются на основе разрешения, выдаваемого федеральными государственными органами исполнительной власти в области охраны окружающей природной среды: в разрешении устанавливаются нормативы предельно допустимых выбросов и сбросов вредных веществ и другие условия, обеспечивающие охрану окружающей природной среды и здоровье человека.
    
    Для перехода на нормативы предельно допустимых выбросов, сбросов вредных веществ могут устанавливаться временно согласованные нормативы (лимиты) выбросов, сбросов вредных веществ с одновременным утверждением плана снижения объемов выбросов, сбросов до предусмотренных предельных величин.
    
    При нарушении нормативов качества окружающей среды могут быть ограничены, приостановлены, прекращены выбросы, сбросы и иные вредные воздействия. Предписание об этом дают государственные органы исполнительной власти в области охраны окружающей среды и санитарно-эпидемиологического надзора.
    
    Нормативы предельно допустимых концентраций (ПДК) устанавливаются для химических веществ, микроорганизмов и других биологических веществ. Показатели их нормируются в атмосферном воздухе, воде, почве.
    
    Предельно допустимые концентрации вредных веществ устанавливались как критерии безопасности и безвредности для человека факторов среды его обитания и требования к обеспечению благоприятных условий его жизни и фиксировались в санитарных правилах и нормах. Они выражают санитарно-гигиенические требования, наряду с ними развивается и экологическое нормирование.
    
    На всей территории России действуют федеральные санитарные правила; республиканские и местные правила могут быть только временными и вводиться при отсутствии федеральных: в случае необходимости уточнения федеральных правил, в том числе их ужесточения, с учетом особенностей гигиенической, эпидемической обстановки и состояния здоровья населения. В переходный период до принятия нового российского законодательства и нормативов действуют иногда нормативы, утвержденные бывшим Минздравом СССР. По мере разработки и уточнения их заменят новые российские нормативы ПДК.
    
    Предельно допустимые концентрации вредных веществ в воде объектов хозяйственно-питьевого, культурно-бытового водопользования, а также в водах контрольных створов, используемых для рыбохозяйственных целей, являются частью Правил охраны поверхностных вод от загрязнения сточными водами. Они установлены для 1925 вредных веществ: требования к качеству воды в водоемах, используемых для рыбохозяйственных целей, более жесткие, чем для водных объектов хозяйственно-питьевого и культурно-бытового назначения.
    

    Нормативы ПДК вредных веществ в почве утверждены для 109 веществ. Органами санитарно-эпидемической службы обоснованы и утверждены для территории жилой застройки допустимые уровни вибрации и электромагнитных воздействий.
    
    К иным нормируемым физическим воздействиям относится тепловое. Основными источниками его являются энергетика, энергоемкие производства, коммунально-бытовое хозяйство. В принятых Правилах охраны поверхностных вод от загрязнения сточными водами установлены нормативы теплового воздействия на водные объекты подогретых вод. В источнике хозяйственно-питьевого и культурно-бытового водоснабжения летняя температура воды не должна превышать температуру самого жаркого месяца более чем на 3°С. В рыбохозяйственных водоемах быть не более 5°С выше естественной температуры воды.
    
    Нормирование в сфере обеспечения радиационной безопасности установлено Федеральным законом "О радиационной безопасности", принятым Государственной Думой 5 декабря 1995 г. Оно осуществляется путем установления санитарных норм, гигиенических нормативов, правил радиационной безопасности, государственных стандартов, строительных норм и правил, правил охраны труда и других документов*.
________________
    * СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 141.
    
    
    Все эти нормативы не должны противоречить положениям Федерального закона "О радиационной безопасности". Санитарные правила, нормы, гигиенические нормативы в области обеспечения радиационной безопасности утверждаются органами санитарно-эпидемиологического надзора.
    
    Для населения средняя годовая эффективная доза равна 0,001 зиверта, или эффективная доза на период жизни (70 лет) - 0,07 зиверта. В отдельные годы допустимы большие значения эффективной дозы при условии, что средняя годовая эффективная доза, исчисленная за пять последовательных лет, не превысит 0,001 зиверта.
    
    Регламентируемые значения основных пределов доз облучения не включают в себя дозы, создаваемые естественным радиационным и техногенно измененным радиационным фоном, а также дозы, получаемые гражданами (пациентами) при проведении медицинских рентгенорадиологических процедур и лечения. Указанные значения пределов доз облучения являются исходными при установлении допустимых уровней облучения организма человека и отдельных его органов.
    
    Установленные основные гигиенические нормативы (допустимые пределы доз) облучения населения для отдельных территорий могут быть изменены Правительством РФ в сторону их уменьшения с учетом конкретной санитарно-гигиенической, экологической обстановки, состояния здоровья населения и уровня влияния на человека других факторов окружающей среды.
    

    Установленные нормы вводятся в действие с 1 января 2000 г. До этого проведены работы для реального обеспечения новых нормативов. Это потребовало значительных экономических затрат, включая пересмотр нормативной документации и внедрение конкретных технических решений (см. комментарий к ст.82 и 104 настоящего Кодекса).
    
    Одной из серьезных экологических проблем сегодня является защита окружающей среды и населения от диоксинов и диоксиноподобных токсикантов. Диоксины относятся к высокотоксичным веществам, оказывающим вредное воздействие на здоровье людей и экологические системы.
    
    2. Основные требования к нормированию качества окружающей среды предусматриваются в ст.19-31 гл. V "Нормирование в области окружающей среды" Федерального закона от 10 января 2002 г. "Об охране окружающей среды", где регулируются: основы природоохранного нормирования, требования к разработке нормативов в области охраны окружающей среды, нормативы - качества окружающей среды, допустимого воздействия на нее, допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов, образования отходов производства и потребления и лимитов на их размещение, допустимых физических воздействий на окружающую среду, допустимого изъятия компонентов природной среды, допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду.
    
    Нормирование качества окружающей природной среды производится с целью установления предельно допустимых норм воздействия на окружающую природную среду, гарантирующих экологическую безопасность населения и сохранение генетического фонда, обеспечивающих рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов в условиях устойчивого развития хозяйственной деятельности.
    
    3-5. Нормативы предельно допустимых вредных воздействий, а также методы их определения разрабатываются и утверждаются федеральными органами исполнительной власти в области охраны окружающей среды, санитарно-эпидемиологического надзора и совершенствуются по мере развития науки и техники с учетом международных стандартов.
    
    При нарушении требований нормативов качества окружающей среды выброс, сброс вредных веществ или иные виды воздействия на окружающую природную среду могут быть ограничены, приостановлены или прекращены по предписанию федеральных органов исполнительной власти в области охраны окружающей среды, санитарно-эпидемиологического надзора (см. комментарий к ст.10 и 41 настоящего Кодекса).
    
    Нормативы, инструкции и правила в области использования и охраны водных объектов разрабатываются, согласовываются и утверждаются в пределах предоставленной компетенции Федеральным агентством водного хозяйства совместно с другими федеральными органами исполнительной власти в области охраны окружающей среды, Госсанэпиднадзором, Росприроднадзором РФ.
    

    Нормирование в области использования и охраны водных объектов еще с советских времен заключалось в установлении правил и стандартов:
    
    - Оросительная система с использованием животноводческих стоков. В СН 33-82. Минсельхозстрой;
    
    - ГОСТ 17.1.3.01-82 (СТ СЭВ 3077-81). Охрана природы. Гидросфера. Общие требования к охране поверхностных и подземных вод от загрязнения пестицидами;
    
    - ГОСТ 17.1.3.11-84 (СТ СЭВ 4035-83). Охрана природы. Гидросфера. Общие требования охраны поверхностных и подземных вод от загрязнения минеральными удобрениями;
    
    - Специализированный каталог загрязняющих веществ, содержащихся в сточных водах сельскохозяйственных и промышленных объектов. Минводхоз СССР, 1988;
    
    - Рекомендации по предотвращению загрязнения поверхностных и подземных вод при орошении сельскохозяйственных угодий стоками сельскохозяйственных комплексов. Минводхоз СССР, 1984;
    
    - Пособие по согласованию условий при выдаче разрушений на специальное водопользование и осуществление контроля за использованием и охраной вод на оросительных системах с использованием сточных вод животноводческих комплексов. Минводхоз СССР, 1985;
    
    - ГОСТ 17.1.3.01-76. Охрана природы. Гидросфера. Правила охраны водных объектов при лесосплаве;
    
    - ГОСТ 19433-88. Грузы опасные. Классификация и маркировка;
    
    - Правила перевозки грузов, утв. Минречфлотом РСФСР 14 августа 1978 г. N 114;
    
    - Правила безопасной морской перевозки генеральных грузов, утв. Минморфлотом СССР 2 апреля 1981 г. N НТУ-3-48/586.
    
    Среди основных требований по рациональному использованию и охране недр - соблюдение утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил), регламентирующих условия охраны вод; предотвращение накопления промышленных и бытовых отходов на площадях водосбора и в местах залегания подземных вод, используемых для питьевого или промышленного водоснабжения; предотвращение загрязнения недр при сбросе сточных вод; осуществление специальных мероприятий по прогнозированию и предупреждению внезапных прорывов воды; ликвидация в установленном порядке буровых скважин, не подлежащих использованию (ст.22-24 Закона РФ "О недрах").
    
    При полной или частичной ликвидации или консервации предприятия либо подземного сооружения буровые скважины должны быть приведены в состояние, обеспечивающее безопасность жизни и здоровья населения, охрану окружающей среды. Лица, виновные в невыполнении этих требований, несут административную или уголовную ответственность (ст.26 и 49 Закона РФ "О недрах").
    

    В ст.1 Федерального закона "Об охране окружающей среды" разъясняются понятия "природоохранные нормативы", "нормативы качества окружающей среды", "нормативы допустимого воздействия на окружающую среду", "нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду", "нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов", "технологический норматив", "нормативы предельно допустимых концентраций", "нормативы допустимых физических воздействий", "лимиты на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов".
    
    Серьезное влияние на нормирование и установление стандартов и нормативов оказывает Федеральный закон 2003 г. "О техническом регулировании", согласно которому стандарты должны разрабатываться самими производителями и потребителями продукции, а на государственном уровне технические регламенты будут утверждаться федеральными законами, заменяя прежние стандарты.
    
    6. См. комментарий к ч.3 ст.28 и ст.62 настоящего Кодекса.
    
    

Комментарий к статье 36. Государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов

    
    1. Государственному контролю за использованием и охраной водных объектов была посвящена специальная ст.81 в ВК РФ 1995 г., носившая достаточно общий, неконкретный характер. Состояние контрольно-надзорной деятельности в области водных отношений обусловливает появление более подробной и конкретной комментируемой статьи.
    
    Задачам контроля в области охраны окружающей среды (экологического контроля) посвящена ст.64 Федерального закона от 10 января 2002 г. "Об охране окружающей среды". Эти задачи во многом совпадают. В ст.67 указанного Федерального закона предусматривается также производственный контроль, в ходе которого субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны предоставлять сведения об организации производственного экологического контроля в органы публичной власти.
    
    Общественный экологический контроль осуществляется общественными и иными некоммерческими объединениями в соответствии с их уставами и Федеральным законом 1995 г. "Об общественных объединениях" в целях реализации прав каждого на благоприятную окружающую среду.
    
    В осуществлении экологического контроля участвуют в различных формах на основе Федерального закона 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"* и иного законодательства РФ также муниципальные образования и органы местного самоуправления (см. комментарий к ст. 17 Федерального закона "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации").
________________

    * СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

    
    
    2-4. Об уполномоченном Правительством РФ федеральном органе исполнительной власти см. комментарий к пп.3, 14, 19-21 ст.24, ч.8 и 9 ст.26 и ч.3 ст.28 ВК РФ. Об органах исполнительной власти субъектов РФ см. пп.6, 12 и 13 ст.25 ВК РФ.
    
    5. Указанные права государственных инспекторов являются также их обязанностями, за выполнение которых должностные лица несут дисциплинарную, административную ответственность. Перечисленные в комментируемой части ст.36 ВК РФ права во многом совпадают с "Правами, обязанностями и ответственностью государственных инспекторов в области охраны окружающей среды", предусмотренными в ч.1 и 2 ст.66 Федерального закона от 10 января 2002 г.
    
    6-7. Обращает на себя внимание обязательность указаний и решений органов контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов для исполнения всеми участниками водных отношений. Исключений не предусмотрено, что соответствует ч.1 ст.19 Конституции РФ о равенстве всех перед законом и судом.
    
    8. См. комментарий к ч.3 ст.28 настоящего Кодекса, а также: Федеральный государственный экологический контроль: пособие для правоприменителей / под ред. С. А. Боголюбова. М.: Проспект, 2005.
    
    

Глава 5. ВОДОПОЛЬЗОВАНИЕ

Комментарий к статье 37. Цели водопользования

    
    1. Принцип целевого использования водных объектов закреплен в ст.3 ВК РФ. Согласно этому принципу водные объекты могут использоваться для одной или нескольких целей.
    
    Перечень возможных целей водопользования не является исчерпывающим, однако некоторые цели являются приоритетными.
    
    Так, среди принципов водного законодательства установлен принцип приоритета использования водных объектов для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения перед иными целями их использования, который означает, что предоставление водных объектов в пользование для иных целей допускается только при наличии достаточных водных ресурсов.
    
    Содержание принципа приоритета использования водных объектов для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения перед иными целями их использования раскрыто в ч.4 ст.43 ВК РФ, в которой предусмотрено, что на территориях, на которых отсутствуют поверхностные водные объекты, но имеются достаточные ресурсы подземных вод, пригодных для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, в соответствии с законодательством о недрах допускается в исключительных случаях использование подземных вод для целей, не связанных с питьевым и хозяйственно-бытовым водоснабжением.
    
    В соответствии со ст.34 ВК РФ проводится резервирование источников питьевого водоснабжения.
    
    2. Цели использования водных объектов являются одним из критериев, по которому определяется вид основания возникновения права пользования водными объектами.
    
    В соответствии со ст.11 ВК РФ в зависимости от целей водопользования основанием возникновения права пользования водными объектами могут быть договор водопользования, правовой акт уполномоченного исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления (решение о предоставлении водного объекта в пользование). Кроме того, в случаях, перечисленных в ВК РФ, водный объект может использоваться без заключения договора водопользования или принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование.
    
    Помимо этого, цель использования водного объекта может быть критерием определения порядка предоставления водного объекта в пользование.
    

    Например, договор водопользования в части использования акватории водного объекта для рекреационных целей заключается по результатам аукциона в случаях, установленных Правительством РФ (ч.2 ст.16 ВК РФ).
    
    Наконец, цель использования водного объекта может быть критерием определения содержания решения о предоставлении водного объекта в пользование.
    
    Например, решение о предоставлении водного объекта в пользование в целях сброса сточных вод и (или) дренажных вод дополнительно должно содержать:
    
    1) указание места сброса сточных и(или) дренажных вод;
    
    2) объем допустимых сбросов сточных и(или) дренажных вод;
    
    3) требования к качеству воды в водных объектах в местах сброса сточных и(или) дренажных вод (ч.3 ст.22 ВК РФ).
    
    3. Цель или несколько целей использования водного объекта обязательно должны быть указаны в договоре водопользования или в решении о предоставлении водного объекта в пользование (ст.13 и 22 ВК РФ).
    
    4. В зависимости от целей использования водного объекта определяются права и обязанности водопользователя.
    
    Требования применительно к отдельным видам водопользования и особенности охраны водных объектов при осуществлении различных видов водопользования установлены в ст.44-54, 56-67 ВК РФ.
    
    

Комментарий к статье 38. Виды водопользования

    
    1. Совместное водопользование осуществляется на водных объектах общего пользования.
    
    По смыслу ст.6 и 38 ВК РФ к водным объектам общего пользования относятся поверхностные водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, если они не предоставлены в обособленное пользование.
    
    Использование водных объектов общего пользования осуществляется в соответствии с правилами охраны жизни людей на водных объектах, утверждаемыми в порядке, определяемом Правительством РФ, а также исходя из устанавливаемых органами местного самоуправления правил использования водных объектов для личных и бытовых нужд.
    
    На водных объектах общего пользования могут быть запрещены забор (изъятие) водных ресурсов для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, купание, использование маломерных судов, водных мотоциклов и других технических средств, предназначенных для отдыха на водных объектах, водопой, а также установлены иные запреты в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации и субъектов РФ.
    
    В настоящее время правила охраны жизни людей на водных объектах и правила использования водных объектов для личных и бытовых нужд установлены во многих субъектах РФ.
    
    Например, постановлением губернатора Московской области от 30 апреля 1997 г. N 90-ПГ* утверждены Правила охраны жизни людей на воде на территории Московской области и Правила пользования водными объектами для плавания на маломерных плавательных средствах на территории Московской области.
________________
    * С изменениями, внесенными постановлением губернатора Московской области от 14 сентября 2000 г. N 328-ПГ.
    
    
    В Правилах охраны жизни людей на воде на территории Московской области установлены требования к пляжам, меры по обеспечению безопасности населения на пляжах и в других местах массового отдыха на водоемах, требования к переправам, наплавным мостам, меры безопасности при пользовании ледовыми переправами, знаки безопасности на воде.
    
    По общему правилу вдоль береговой линии водного объекта проходит полоса земли общего пользования (береговая полоса) шириной двадцать метров, которая предназначается для общего пользования.
    
    Каждый гражданин вправе пользоваться (без использования механических транспортных средств) береговой полосой водных объектов общего пользования для передвижения и пребывания около них, в том числе для осуществления любительского и спортивного рыболовства и причаливания плавучих средств.
    

    В соответствии с п.3 ст.23 Земельного кодекса РФ для свободного доступа к прибрежной полосе могут устанавливаться публичные сервитуты.
    
    В п.8 ст.27 Земельного кодекса РФ предусмотрен запрет на приватизацию земельных участков в пределах береговой полосы, установленной в соответствии с ВК РФ.
    
    2. В обособленное пользование предоставляются водные объекты (их части), находящиеся в государственной или муниципальной собственности, для обеспечения обороны страны и безопасности государства, иных государственных или муниципальных нужд, обеспечение которых исключает использование водных объектов или их частей другими лицами, а также для осуществления рыбоводства.
    
    В ВК РФ специально не выделен случай обособленного пользования водным объектом при образовании особо охраняемых природных территорий, например таких, как государственные природные заповедники, национальные парки.
    
    Так, в п.1 ст.6 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" установлено, что на территории государственных природных заповедников полностью изымаются из хозяйственного использования особо охраняемые природные комплексы и объекты (земля, воды, недра, растительный и животный мир), имеющие природоохранное, научное, эколого-просветительское значение как образцы естественной природной среды, типичные или редкие ландшафты, места сохранения генетического фонда растительного и животного мира.
    
    Очевидно, что при полном изъятии из хозяйственного использования водного объекта или его части он предоставляется в обособленное пользование соответствующему учреждению - государственному природному заповеднику* при его создании.
________________
    * В данном контексте как субъекту правоотношений.
    
    
    Однако в ч.3 ст.11 ВК РФ предусмотрено, что если водный объект используется для охраны окружающей среды, в том числе водных объектов, то не требуется заключение договора водопользования или принятие решения о предоставлении водного объекта в пользование.
    
    Можно предположить, что в данном случае водный объект предоставляется в обособленное пользование на основании постановления Правительства РФ об образовании заповедника и распоряжения федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды об утверждении положения о нем.
    
    Что касается обособленного пользования водными объектами (их частями) для рыбоводства, то имеется коллизия между комментируемой статьей и ст.11 ВК РФ.
    

    В ч.3 ст.11 ВК РФ закреплено, что не требуется заключение договора водопользования или принятие решения о предоставлении водного объекта в пользование в случае, если водный объект используется для рыбоводства.
    
    Однако в ст.38 ВК РФ говорится о предоставлении водного объекта или его части в обособленное пользование для рыбоводства.
    
    Термин "предоставление" означает, что для возникновения права пользования водным объектом необходимо соответствующее действие со стороны уполномоченного исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления, которым может быть либо решение о предоставлении водного объекта в обособленное пользование, либо договор водопользования.
    
    Осуществление рыбоводства предполагает изолирование части водного объекта либо использование всего водного объекта. Рыбоводство на водных объектах общего пользования без ограничения прав граждан невозможно.
    
    Поэтому для осуществления рыбоводства необходимо предоставление водного объекта или его части в обособленное пользование.
    
    Вопрос о предоставлении рыбопромысловых участков в обособленное пользование для рыбоводства не решен и в Федеральном законе от 20 декабря 2004 г. N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов"*.
________________
    * С изменениями, внесенными Федеральными законами от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ и от 3 июня 2006 г. N 73-ФЗ (СЗ РФ. 2006. N 1. Ст. 10; СЗ РФ. 2006. N 23. Ст. 2380).
    
    
    В этом Федеральном законе рыбоводство определено как выращивание рыбы, других водных животных и растений (ст.1), а также дано понятие рыбопромысловых участков (ст.18).
    
    Рыбопромысловый участок состоит из акватории водного объекта или ее части и прибрежной полосы суши и формируется в определенных границах для осуществления в том числе промышленного рыбоводства.
    
    В Федеральном законе определен лишь порядок утверждения перечня рыбопромысловых участков, включающих в себя акватории внутренних вод Российской Федерации, в том числе внутренних морских вод Российской Федерации, и территориального моря Российской Федерации.
    
    Для решения вопроса об использовании рыбопромыслового участка дана ссылка на законодательство о водных биоресурсах, водное и земельное законодательство.
    

    Поскольку в ч.1 и 2 ст.11 ВК РФ содержатся закрытые перечни целей водопользования, порядок предоставления водного объекта или его части в обособленное пользование для рыбоводства остается неурегулированным.
    
    Обособленное водопользование может осуществляться на водных объектах, которые принадлежат на праве собственности физическим или юридическим лицам.
    
    По смыслу ст.8 ВК РФ физическим или юридическим лицам могут принадлежать на праве собственности лишь пруды и обводненные карьеры.
    
    Федеральным законом от 3 июня 2006 г. N 73-ФЗ "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации" термины "обособленный водный объект", "замкнутый водоем", "закрытый водоем" исключены или заменены на термины "пруды, обводненные карьеры" в Гражданском кодексе РФ (п.1 ст.130, п.2 ст.261), Земельном кодексе РФ (п.3 ст.23, п.1 ст.40, п.2 ст.77, п.12 ст.85), Федеральных законах "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (ст.1), "О разграничении государственной собственности на землю"* ("Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ч.2 и 3 ст.50).
________________
    * Утратил силу.
    
    
    Согласно п.2 ст.261 Гражданского кодекса РФ, если иное не установлено законом, право собственности на земельный участок распространяется на находящиеся в границах этого участка поверхностный (почвенный) слой и водные объекты, находящиеся на нем лес и растения.
    
    Теперь по смыслу этой правовой нормы, если пруд или обводненный карьер расположен на земельном участке, находящемся в частной собственности, то право собственности распространяется и на соответствующий пруд или обводненный карьер.
    
    Пруд или обводненный карьер следует юридической судьбе земельного участка, на котором он расположен. Такой земельный участок разделу не подлежит, если в результате такого раздела требуется раздел пруда или обводненного карьера.
    
    В п.1 ст.40 Земельного кодекса РФ предусмотрено, что собственник земельного участка имеет право, в частности:
    
    - использовать в установленном порядке для собственных нужд имеющиеся на земельном участке общераспространенные полезные ископаемые, пресные подземные воды, а также пруды, обводненные карьеры в соответствии с законодательством Российской Федерации;
    

    - проводить в соответствии с разрешенным использованием оросительные, осушительные, культуртехнические и другие мелиоративные работы, строить пруды и иные водные объекты в соответствии с установленными законодательством экологическими, строительными, санитарно-гигиеническими и иными специальными требованиями.
    
    3. В ч.3 комментируемой статьи приведена классификация видов водопользования по способу использования водных объектов на три группы:
    
    1)  водопользование с забором (изъятием) водных ресурсов из водных объектов при условии возврата воды в водные объекты;
    
    2)  водопользование с забором (изъятием) водных ресурсов из водных объектов без возврата воды в водные объекты;
    
    3)  водопользование без забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов.
    
    Однако важного практического значения такая классификация не имеет, поскольку содержание прав и обязанностей водопользователей, установленных в других статьях ВК РФ, прямо не взаимосвязано с ней.
    
    Кроме этого, в классификации не учтен такой вид водопользования, как сброс сточных вод и(или) дренажных вод.
    
    

Комментарий к статье 39. Права и обязанности собственников водных объектов, водопользователей при использовании водных объектов

    
    1. В комментируемой статье установлен открытый перечень прав и обязанностей собственников водных объектов, водопользователей при использовании водных объектов.
    
    1.1. Права собственников водных объектов - граждан или юридических лиц производны от права собственности на земельный участок, на котором расположен пруд или обводненный карьер.
    
    В ВК РФ закреплено право собственников водных объектов самостоятельно осуществлять использование водных объектов.
    
    По смыслу ч.4 ст.8 ВК РФ пруды и обводненные карьеры могут отчуждаться в соответствии с гражданским и земельным законодательствами, при условии недопущения отчуждения таких водных объектов без отчуждения земельных участков, в границах которых они расположены, а также если это не приведет к разделу земельных участков, если в результате такого раздела требуется раздел пруда, обводненного карьера.
    
    Согласно правилу ч.2 ст.4 ВК РФ имущественные отношения, связанные с оборотом водных объектов, определяются гражданским законодательством в той мере, в какой они не урегулированы ВК РФ.
    
    В п.2 ст.261 Гражданского кодекса РФ предусмотрено, что если иное не установлено законом, право собственности на земельный участок распространяется на находящиеся в границах этого участка поверхностный (почвенный) слой и водные объекты, находящиеся на нем лес и растения.
    
    Применительно к гражданину или юридическому лицу это означает, что если пруд или обводненный карьер расположен на земельном участке, находящемся в частной собственности, то право собственности распространяется и на соответствующий пруд или обводненный карьер.
    
    В соответствии со ст.36 Конституции РФ условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона.
    
    Следовательно, пользование землей может осуществляться в установленных пределах.
    
    Отдельные общеэкологические ограничения установлены также Конституцией РФ. Статья 58 предусматривает, что каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам. Это требование конкретизируется в обязанность не допускать ухудшения экологической обстановки на территории в результате своей хозяйственной деятельности, осуществлять комплекс мероприятий по охране земель. Типичным ограничением является обязанность использовать земельный участок по целевому назначению.
    
    Права собственников земельных участков урегулированы в ст.40 Земельного кодекса РФ. В ней установлено, что собственник земельного участка имеет право, в частности:
    

    - использовать в установленном порядке для собственных нужд имеющиеся на земельном участке общераспространенные полезные ископаемые, пресные подземные воды, а также пруды, обводненные карьеры в соответствии с законодательством Российской Федерации;
    
    - проводить в соответствии с разрешенным использованием оросительные, осушительные, культуртехнические и другие мелиоративные работы, строить пруды и иные водные объекты в соответствии с установленными законодательством экологическими, строительными, санитарно-гигиеническими и иными специальными требованиями.
    
    Первоначальным и основным правомочием собственника является владение землей. Оно представляет собой право фактического господства (обладания) землей и создает необходимые юридические предпосылки для осуществления двух других правомочий - пользования и распоряжения. Характерным видом осуществления правомочия владения земельным участком является огораживание участка, т.е. воспрепятствование доступу на него других лиц. Собственник вправе также установить порядок пользования или совсем запретить использование участка другим лицам.
    
    Если земельный участок не огорожен либо его собственник иным способом ясно не обозначил, что вход на участок без его разрешения не допускается, любое лицо может пройти через участок при условии, что это не причиняет ущерба или беспокойства собственнику (п.2 ст.262 Гражданского кодекса РФ).
    
    Таким образом, гражданин или юридическое лицо - собственник пруда или обводненного карьера вправе запретить использование этих водных объектов другим лицам.
    
    Правомочие пользования означает закрепленную законом возможность хозяйственной эксплуатации земельного участка путем извлечения его полезных свойств или получения от него дохода.
    
    Закрепление формулы "самостоятельно осуществлять использование водных объектов" в ВК РФ и "для собственных нужд" в Земельном кодексе РФ позволяет прийти к выводу, что гражданин или юридическое лицо - собственник пруда или обводненного карьера не вправе передавать право пользования своим водным объектом другим лицам, что вряд ли оправдано.
    
    Субъекты права государственной и муниципальной собственности на водные объекты сами не осуществляют хозяйственной эксплуатации этих объектов. Правомочие пользования реализуется ими путем присвоения части ренты посредством взимания платы за пользование водным объектом, земельного налога, а также арендной платы в случае передачи земельного участка из состава земель водного фонда, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в аренду.
    

    1.2. Закрепленное в комментируемой статье право собственника водного объекта осуществлять строительство гидротехнических и иных сооружений на водных объектах может быть реализовано лишь при соблюдении ряда специальных правовых норм.
    
    Отношения, возникающие при осуществлении деятельности по обеспечению безопасности при проектировании, строительстве, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, реконструкции, восстановлении, консервации и ликвидации гидротехнических сооружений, урегулированы Федеральным законом от 21 июля 1997 г. N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений"*.
________________
    * С изменениями, внесенными Федеральными законами от 27 декабря 2000 г. N 150-ФЗ, 30 декабря 2001 г. N 194-ФЗ, 24 декабря 2002 г. N 176-ФЗ, 10 января 2003 г. N 15-ФЗ, 23 декабря 2003 г. N 186-ФЗ, 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, 9 мая 2005 г. N 45-ФЗ (СЗ РФ. 2001. N 1 (ч.I). Ст. 2; СЗ РФ. 2001. N 53 (ч.I). Ст. 5030; СЗ РФ. 2002. N 52 (ч.I). Ст. 5132; СЗ РФ. 2003. N 2. Ст. 167; СЗ РФ. 2003. N 52 (ч.I). Ст. 5038; СЗ РФ. 2004. N 35. Ст. 3667; СЗ РФ. 2005. N 19. Ст. 1752).
    
    В нем установлены обязанности органов государственной власти, собственников гидротехнических сооружений и эксплуатирующих организаций по обеспечению безопасности гидротехнических сооружений.
    
    К гидротехническим сооружениям в Федеральном законе отнесены плотины, здания гидроэлектростанций, водосбросные, водоспускные и водовыпускные сооружения, туннели, каналы, насосные станции, судоходные шлюзы, судоподъемники; сооружения, предназначенные для защиты от наводнений и разрушений берегов водохранилищ, берегов и дна русел рек; сооружения (дамбы), ограждающие хранилища жидких отходов промышленных и сельскохозяйственных организаций; устройства от размывов на каналах, а также другие сооружения, предназначенные для использования водных ресурсов и предотвращения вредного воздействия вод и жидких отходов.
    
    Согласно п.2 ст.60 ВК РФ для строительства гидротехнических сооружений нового водохранилища осуществляется изъятие земельных участков, расположенных в границах зоны затопления, в соответствии с земельным и гражданским законодательством.
    
    В целях строительства водохранилищ и иных искусственных водных объектов осуществляется резервирование земель в соответствии с п.3 ст.102 Земельного кодекса РФ. Порядок резервирования земель для этих целей должен быть установлен федеральным законом.
    

    Резервирование земель является основанием для отказа в предоставлении земельных участков в собственность граждан и юридических лиц на основании п.4 ст.28 Земельного кодекса РФ, а также может служить основанием для изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд.
    
    Федеральный закон "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" дополнен ст.22_1, в которой урегулирован порядок государственной регистрации прав на гидротехнические и иные сооружения, расположенные на водных объектах.
    
    Права на гидротехнические и иные сооружения, расположенные на водных объектах, их ограничения (обременения), сделки с указанными сооружениями подлежат государственной регистрации в Едином государственном реестре прав по месту нахождения данных объектов.
    
    Обязательным приложением к документам, на основании которых осуществляется государственная регистрация прав на гидротехнические и иные сооружения, расположенные на водных объектах, являются документы, которые подготовлены в соответствии с водным законодательством и в которых в графической форме обозначены схемы размещения этих сооружений.
    
    Правила использования водохранилищ закреплены в ст.45 ВК РФ 2006 г. В ней предусмотрено, что использование водохранилищ осуществляется в соответствии с правилами использования водных ресурсов водохранилищ и правилами технической эксплуатации и благоустройства водохранилищ.
    
    Правила использования водных ресурсов водохранилища и правила технической эксплуатации и благоустройства водохранилища утверждаются для каждого водохранилища уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти.
    
    1.3. Права водопользователей при использовании водных объектов определяются в зависимости от основания возникновения права пользования водным объектом и целей водопользования.
    
    Если основанием возникновения права пользования водным объектом является договор водопользования, то помимо обязанностей, установленных в комментируемой статье, водопользователь будет пользоваться правами, которые стороны предусмотрят в договоре водопользования.
    
    В ч.2 ст.13 ВК РФ установлено, что договор водопользования наряду с условиями, указанными в ч.1 ст.13, может содержать иные условия по соглашению сторон этого договора.
    

    Кроме этого, водопользователь может реализовывать права, которые закреплены в других статьях ВК РФ.
    
    Например, в соответствии со ст.15 ВК РФ водопользователь имеет преимущественное право на заключение договора водопользования на новый срок.
    
    Если основанием возникновения права пользования водным объектом является решение о предоставлении водного объекта в пользование, то права водопользователя могут быть уточнены в решении применительно к целям, видам и условиям использования водного объекта или его части (ст.22 ВК РФ).
    
    При использовании водного объекта в случаях, когда не требуется заключение договора водопользования или принятие решения о предоставлении водного объекта в пользование (ч.3 ст.11 ВК РФ), права водопользователя определяются также положениями ВК РФ и федеральных законов применительно к соответствующим целям и видам использования водного объекта или его части.
    
    Например, в соответствии со ст.19 Закона РФ "О недрах" от 21 февраля 1992 г. N 2395-I* собственники, владельцы земельных участков имеют право по своему усмотрению в их границах осуществлять без применения взрывных работ добычу общераспространенных полезных ископаемых, не числящихся на государственном балансе, и строительство подземных сооружений для своих нужд на глубину до пяти метров, а также устройство и эксплуатацию бытовых колодцев и скважин на первый водоносный горизонт, не являющийся источником централизованного водоснабжения, в порядке, устанавливаемом соответствующими органами исполнительной власти субъектов РФ.
________________
    * В редакции Федерального закона от 3 марта 1995 г. N 27-ФЗ, с изм., внесенными Федеральными законами от 10 февраля 1999 г. N 32-ФЗ, 2 января 2000 г. N 20-ФЗ, 14 мая 2001 г. N 52-ФЗ, 8 августа 2001 г. N 126-ФЗ, 29 мая 2002 г. N 57-ФЗ, 6 июня 2003 г. N 65-ФЗ, 29 июня 2004 г. N 58-ФЗ, 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, 15 апреля 2006 г. N 49-ФЗ.
    
    
    Права граждан на использование водных объектов общего пользования урегулированы в ст.6 ВК РФ.
    
    2. Перечисленные в комментируемой статье обязанности собственников водных объектов, водопользователей при использовании водных объектов конкретизируются в других статьях ВК РФ, а также в федеральных законах в зависимости от целей и видов использования водного объекта или его части.
    
    Например, в ч.2 ст.61 ВК РФ установлена обязанность водопользователей, использующих водные объекты для забора (изъятия) водных ресурсов, принимать меры по предотвращению попадания рыб и других водных биологических ресурсов в водозаборные сооружения, осуществлять мероприятия по предотвращению загрязнения грунтовых вод и подъема их уровня.
    

    Согласно п.4 ст.9 Кодекса внутреннего водного транспорта РФ владельцы регулирующих уровень воды на внутренних водных путях сооружений на участках внутренних водных путей выше и ниже таких сооружений обязаны поддерживать согласованные с федеральным органом исполнительной власти в области транспорта уровни воды, необходимые для судоходства.
    
    Обязанности водопользователей, осуществляющих использование водных объектов на основании договора водопользования или решения о предоставлении водного объекта в пользование, могут быть конкретизированы соответственно в договоре водопользования или решении о предоставлении водного объекта в пользование применительно к целям и видам использования водного объекта или его части.
    
    

Комментарий к статье 40. Антимонопольные требования в области использования водных объектов

    
    1. Организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции; недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Банком России, установлены в Законе РСФСР от 22 марта 1991 г. N 948-I "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках"* и Федеральном законе от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции"**. В Федеральном законе "О защите конкуренции" установлены запреты:
________________
    * С изменениями, внесенными Законами РФ от 24 июня 1992 г. N 3119-I, 15 июля 1992 г. N 3310-I; Федеральными законами от 25 мая 1995 г. N 83-ФЗ, 6 мая 1998 г. N 70-ФЗ, 2 января 2000 г. N 3-ФЗ, 30 декабря 2001 г. N 196-ФЗ, 21 марта 2002 г. N 31-ФЗ, 9 октября 2002 г. N 122-ФЗ, 7 марта 2005 г. N 13-ФЗ, 2 февраля 2006 г. N 19-ФЗ. После вступления в силу Федерального закона "О защите конкуренции" (по истечении 90 дней после дня его официального опубликования) ст.1-2, абз. 2-25 ч.1 и 2 ст.4, разделы II - VII Закона РСФСР от 22 марта 1991 г. N 948-I "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" утрачивают силу.
    
    * Российская газета. 1996. 27 июля.
    
    
    - на злоупотребление хозяйствующим субъектом доминирующим положением;
    
    - ограничивающие конкуренцию соглашения или согласованные действия хозяйствующих субъектов;
    
    - на недобросовестную конкуренцию;
    
    - ограничивающие конкуренцию акты и действия (бездействие) федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов органов или организаций, а также государственных внебюджетных фондов, Банка России;
    
    - на наделение органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления полномочиями, осуществление которых приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением случаев, установленных федеральными законами;
    
    - на совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора;
    

    - ограничивающие конкуренцию соглашения или согласованные действия федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов или организаций, а также государственных внебюджетных фондов, Банка России.
    
    Кроме этого, в Федеральном законе предусмотрены ограничения на заключение "вертикальных" соглашений, а также на отдельные действия (бездействия), соглашения, согласованные действия, сделки, которые могут привести к устранению конкуренции.
    
    2. Нарушение федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления запрета принимать нормативные правовые акты, ненормативные акты, решения, совершать действия (бездействие), заключать договоры и иные соглашения, осуществлять согласованные действия, которые имеют или могут иметь своим результатом недопущение, ограничение или устранение конкуренции, в том числе путем создания более благоприятных условий для деятельности одних водопользователей, иных физических лиц, юридических лиц по сравнению с другими такими лицами, может быть основанием для привлечения должностных лиц к юридической ответственности.
    
    В ч.2 ст.19.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях предусмотрена административная ответственность за невыполнение в установленный срок законного предписания, решения федерального антимонопольного органа, его территориального органа, органа, уполномоченного в области экспортного контроля, его территориального органа, которое влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от пятидесяти до ста минимальных размеров оплаты труда или дисквалификацию на срок до трех лет; на юридических лиц - от двух тысяч до пяти тысяч минимальных размеров оплаты труда.
    
    Следствием недопущения, ограничения или устранения конкуренции путем установления или поддержания монопольно высоких или монопольно низких цен, раздела рынка, ограничения доступа на рынок, устранения с него других субъектов экономической деятельности, установления или поддержания единых цен, если эти деяния повлекли причинение крупного ущерба, может стать привлечение к уголовной ответственности в соответствии со ст.178 Уголовного кодекса РФ.
    
    Нарушение антимонопольных требований при принятии правовых актов может послужить основанием для предъявления требования о признании их незаконными и недействующими.
    

    Например, Арбитражным судом Пермской области 6 июня 2003 г. было рассмотрено дело N А50-6834/2003-А12 по заявлению заместителя прокурора Пермской области к Земскому собранию Верещагинского района Пермской области о признании решения Земского собрания Верещагинского района Пермской области от 29 января 2003 г. N 23/190 "Об условиях приема сточных вод в систему коммунальной канализации города Верещагино" незаконным.
    
    В обоснование заявленных требований прокурор указал на несоответствие оспариваемого нормативного акта Правилам пользования системами коммунального водоснабжения и канализации в Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства РФ от 12 февраля 1999 г. N 167, постановлению Правительства РФ от 31 декабря 1995 г. N 1310, Федеральному закону "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках". По мнению прокурора, утвержденные ответчиком нормативы предельно допустимых концентраций загрязняющих веществ в сточных водах экономически не обоснованы, а утверждение порядка взимания платы за сверхнормативный сброс сточных вод не входит в компетенцию ответчика.
    
    Постановлением Правительства РФ от 12 февраля 1999 г. N 167 утверждены Правила пользования системами коммунального водоснабжения и канализации в Российской Федерации. В соответствии с п.1 Правил нормативы водоотведения, или нормативы сброса, - это установленные органами местного самоуправления показатели объема и состава сточных вод, разрешенных к приему (сбросу) в системы канализации и обеспечивающих ее нормальное функционирование.
    
    МУП "Верещагинские водоканализационные сети" была представлена сравнительная таблица нормативов, утвержденных ответчиком в оспариваемом решении. Из данной таблицы судом было установлено, что по ряду показателей (взвешенные вещества, СПАВ, азот аммонийный, азот нитритов, сухой остаток, сульфаты) нормативы ответчика превышают установленные природоохранными органами для организаций водопроводно-канализацион-ного хозяйства. Более того, в этом же приложении для абонента ЗАО "Вемол" были предложены особые нормативы загрязняющих веществ в сточных водах, которые превышают нормативы, установленные природоохранными органами не только для организаций водопроводно-канализационного хозяйства, но и для всех иных абонентов района, т. е. позволяют ЗАО "Вемол" осуществлять сброс более загрязненных сточных вод (взвешенные вещества, СПАВ, БПК полное, ХПК, азот аммонийный, азот нитритов, сухой остаток, сульфаты).
    
    Данные обстоятельства свидетельствовали о несоответствии оспариваемого решения п.61 названных Правил, а также ст.7 Закона РФ от 22 марта 1991 г. N 948-I "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", запрещающей органам местного самоуправления принимать акты, которые могут иметь своим результатом ограничение конкуренции и ущемление интересов хозяйствующих субъектов, в том числе предоставлять отдельному субъекту льготы, ставящие его в преимущественное положение по отношению к другим хозяйствующим субъектам, работающим на рынке того же товара.
    

    В итоге Арбитражным судом Пермской области решение Земского собрания Верещагинского района Пермской области от 29 января 2003 г. N 23/190 "Об условиях приема сточных вод в систему коммунальной канализации города Верещагино" признано не соответствующим постановлению Правительства РФ от 12 февраля 1999 г. N 167 "Об утверждении Правил пользования системами коммунального водоснабжения и канализации в Российской Федерации" и не действующим полностью.
    
    3. Антимонопольный контроль в сфере водных отношений осуществляется в соответствии с Федеральным законом "О защите конкуренции".
    
    Антимонопольный орган выполняет следующие основные функции:
    
    1)  обеспечивает государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами;
    
    2) выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекает к ответственности за такие нарушения;
    
    3) предупреждает монополистическую деятельность, недобросовестную конкуренцию, другие нарушения антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами;
    
    4) осуществляет государственный контроль за экономической концентрацией в сфере использования земли, недр, водных и других природных ресурсов, в том числе при проведении торгов, в случаях, предусмотренных федеральными законами.
    
    В ст.23 указанного Федерального закона установлены полномочия антимонопольного органа, который вправе:
    
    - возбуждать и рассматривать дела о нарушениях антимонопольного законодательства;
    

    - выдавать хозяйствующим субъектам, федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов РФ, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, их должностным лицам обязательные для исполнения предписания;
    
    - привлекать к ответственности за нарушение антимонопольного законодательства коммерческие и некоммерческие организации, их должностных лиц, должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов или организаций, а также должностных лиц государственных внебюджетных фондов, физических лиц, в том числе индивидуальных предпринимателей;
    
    - обращаться в арбитражный суд с исками, заявлениями о нарушении антимонопольного законодательства;
    
    - участвовать в рассмотрении судом или арбитражным судом дел, связанных с применением и(или) нарушением антимонопольного законодательства;
    
    - проводить проверку соблюдения антимонопольного законодательства коммерческими и некоммерческими организациями, федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, физическими лицами, получать от них необходимые документы и информацию, объяснения в письменной или устной форме, обращаться в органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, с просьбой о проведении оперативно-розыскных мероприятий.
    
    Антимонопольные органы имеют и иные установленные Федеральным законом полномочия.
    
    В соответствии с Положением о Федеральной антимонопольной службе, утвержденным постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 331, федеральная антимонопольная служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору за соблюдением законодательства в сфере конкуренции на товарных рынках, защиты конкуренции на рынке финансовых услуг, деятельности субъектов естественных монополий (в части установленных законодательством полномочий антимонопольного органа), рекламы (в части установленных законодательством полномочий антимонопольного органа).
    
    

Комментарий к статье 41. Приостановление или ограничение водопользования

    
    1. Приостановление или ограничение водопользования может быть осуществлено в особых случаях, когда имеют место обстоятельства чрезвычайного характера: угроза причинения вреда жизни или здоровью человека, возникновение радиационной аварии или иных чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера, причинение вреда окружающей среде.
    
    Кроме этого, в ВК РФ предусмотрены другие случаи приостановления или ограничения водопользования в числе общих или специальных требований.
    
    Так, в ст.60 ВК РФ содержатся требования по охране водных объектов при проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации водохозяйственных систем.
    
    Нарушение требований к использованию и охране водных объектов влечет за собой ограничение, приостановление или запрещение эксплуатации объектов водохозяйственных систем в порядке, предусмотренном настоящим Кодексом, другими федеральными законами (ч.7).
    
    В ч.4 ст.44 ВК РФ установлено, что сброс сточных и(или) дренажных вод может быть ограничен, приостановлен или запрещен по основаниям и в порядке, которые установлены федеральными законами.
    
    В соответствии с ч.8 ст.45 ВК РФ в правилах технической эксплуатации и благоустройства водохранилища должны содержаться ограничения эксплуатации водохранилища и перечень мероприятий по поддержанию надлежащего санитарного и технического состояния водохранилища, перечень мероприятий, осуществляемых в акватории водохранилища, его водоохранной зоне и в зоне водного объекта ниже плотины в связи с использованием водохранилища для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, рыболовства и охоты, рекреационных целей, для целей водного транспорта, сплава леса и других целей, а также перечень мероприятий по предупреждению заиления (в том числе очистка от наносов, зарастания, меры по борьбе с цветением воды), по предотвращению поступления загрязняющих веществ и микроорганизмов в водохранилище, по обустройству берегов водохранилища, зоны водного объекта ниже плотины в соответствии с требованиями их хозяйственного использования и охраны окружающей среды.
    
    Специальные ограничения водопользования для граждан могут быть установлены на водных объектах общего пользования.
    

    На водных объектах общего пользования могут быть запрещены забор (изъятие) водных ресурсов для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, купание, использование маломерных судов, водных мотоциклов и других технических средств, предназначенных для отдыха на водных объектах, водопой, а также установлены иные запреты в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации и субъектов РФ.
    
    Информация об ограничении водопользования на водных объектах общего пользования предоставляется жителям соответствующих поселений органами местного самоуправления через средства массовой информации и посредством специальных информационных знаков, устанавливаемых вдоль берегов водных объектов. Могут быть также использованы иные способы предоставления такой информации (ч.4 и 5 ст.6 ВК РФ).
    
    Предоставление гражданам информации об ограничениях водопользования на водных объектах общего пользования, расположенных на территориях муниципальных образований, относится к полномочиям органов местного самоуправления городских, сельских поселений, городских округов (ч.3 ст.27 ВК РФ).
    
    В качестве оснований приостановления или ограничения водопользования могут быть применены положения других федеральных законов.
    
    Например, в гл.VII Федерального закона "Об охране окружающей среды" содержатся требования в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности. Деятельность, осуществляемая с нарушением указанных требований, может быть ограничена, приостановлена или прекращена (ст.56).
    
    В Федеральном законе "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" содержатся случаи по ограничению и приостановлению деятельности, если она осуществляется с нарушением санитарно-эпидемиологических требований или представляет опасность для здоровья населения.
    
    Например, в ст.12 указанного Федерального закона установлены санитарно-эпидемиологические требования к планировке и застройке городских и сельских поселений.
    
    Граждане, индивидуальные предприниматели и юридические лица, ответственные за выполнение работ по проектированию и строительству объектов, их финансирование и(или) кредитование, в случае выявления нарушения санитарных правил или невозможности их выполнения обязаны приостановить либо полностью прекратить проведение указанных работ и их финансирование и(или) кредитование (п.4).
    
    В ст.18 закреплены санитарно-эпидемиологические требования к водным объектам. Органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, индивидуальные предприниматели и юридические лица в случае, если водные объекты представляют опасность для здоровья населения, обязаны в соответствии с их полномочиями принять меры по ограничению, приостановлению или запрещению использования указанных водных объектов (п.5).
    

    В соответствии с п.2 ст.24 данного Федерального закона индивидуальные предприниматели и юридические лица обязаны приостановить либо прекратить свою деятельность или работу отдельных цехов, участков, эксплуатацию зданий, сооружений, оборудования, транспорта, выполнение отдельных видов работ и оказание услуг в случаях, если при осуществлении указанных деятельности, работ и услуг нарушаются санитарные правила.
    
    2. Административное приостановление деятельности в случаях нарушения порядка предоставления в пользование и режима использования земельных участков и лесов в водоохранных зонах и прибрежных полосах водных объектов, нарушения правил охраны водных объектов и нарушения правил водопользования предусмотрено в ст.8.12-8.14 Кодекса РФ об административных правонарушениях.
    
    Например, в соответствии с ч.1 ст.8.14 указанного Кодекса нарушение правил водопользования при заборе воды, без изъятия воды и при сбросе сточных вод в водные объекты влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от пятнадцати до двадцати минимальных размеров оплаты труда; на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, - от пятнадцати до двадцати минимальных размеров оплаты труда или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток; на юридических лиц - от ста до двухсот минимальных размеров оплаты труда или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток.
    
    Рассматривать дела об указанном административном правонарушении уполномочены органы, осуществляющие государственный экологический контроль, от имени которых могут действовать:
    
    - главный государственный инспектор Российской Федерации по охране природы, его заместители;
    
    - старшие государственные инспектора Российской Федерации по охране природы;
    
    - государственные инспектора Российской Федерации по охране природы;
    
    - главные государственные инспектора Российской Федерации по охране природы в зоне своей деятельности, их заместители;
    
    - старшие государственные инспектора Российской Федерации по охране природы в зоне своей деятельности;
    

    - государственные инспектора Российской Федерации по охране природы в зоне своей деятельности;
    
    - главные государственные инспектора субъектов РФ по охране природы, их заместители;
    
    - старшие государственные инспектора субъектов РФ по охране природы;
    
    - государственные инспектора субъектов РФ по охране природы;
    
    - главные государственные инспектора по охране природы в зоне деятельности соответствующих городских, межрайонных, районных природоохранных структур в составе территориальных органов федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области охраны окружающей среды, их заместители;
    
    - государственные инспектора по охране природы в зоне деятельности соответствующих городских, межрайонных, районных природоохранных структур в составе территориальных органов федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области охраны окружающей среды (ст.23.29 КоАП).
    
    В ст.23.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях закреплено, что такие дела рассматриваются судьями в случаях, если орган или должностное лицо, к которым поступило дело о таком административном правонарушении, передает его на рассмотрение судье.
    
    Учитывая, что в ч.2 комментируемой статьи содержится норма, согласно которой приостановление водопользования в случаях, предусмотренных Кодексом РФ об административных правонарушениях, осуществляется в судебном порядке, для привлечения лица к административной ответственности в виде административного приостановления деятельности орган или должностное лицо, к которым поступило дело о таком административном правонарушении, должно передать его на рассмотрение судье.
    
    Приостановление водопользования в административном порядке допускается в случаях, установленных в Федеральном законе "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения".
    
    В соответствии с п.1 ст.51 указанного Федерального закона главные государственные санитарные врачи и их заместители вправе при выявлении нарушения санитарного законодательства, которое создает угрозу возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений), принимать в установленном законом порядке меры по приостановлению проектирования, строительства, реконструкции, технического перевооружения объектов и ввода их в эксплуатацию; по эксплуатации объектов, производственных цехов и участков, помещений, зданий, сооружений, оборудования, транспортных средств, выполнению отдельных видов работ и оказания услуг.
    
    Судебный порядок приостановления или прекращения деятельности юридических и физических лиц, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, закреплен в ст.80 Федерального закона "Об охране окружающей среды".
    

    3. В ч.3 комментируемой статьи определено, что ограничение водопользования устанавливается нормативными правовыми актами исполнительных органов государственной власти, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления или решением суда.
    
    Нормативность правового акта, необходимого для ограничения водопользования, обусловлена тем, что в ряде случаев имеется необходимость установления ограничений водопользования, которые адресованы не конкретному субъекту, а неопределенному кругу лиц, применяемых многократно.
    
    Типичный пример - ограничения водопользования для граждан на водных объектах общего пользования в соответствии с ч.4 ст.6 ВК РФ.
    
    Другой пример - ограничения водопользования, которые могут быть установлены в правилах технической эксплуатации и благоустройства водохранилища (ч.8 ст.45 ВК РФ).
    
    Решением суда может быть установлено ограничение водопользования в отношении конкретного субъекта - водопользователя.
    
    

Комментарий к статье 42. Основные требования к использованию водных объектов

    
    1. Прежде чем переходить к особенностям отдельных видов целевого использования водных объектов, законодателем определяются общие основные правила водопользования. Первое из них касается гидротехнических сооружений, регулирование использования которых осуществляется Федеральным законом 1997 г. "О безопасности гидротехнических сооружений"*. Характерно, что охрана водных объектов при использовании этих сооружений выделяется в отдельную норму и предусматривается в ч.1 и 2 ст.60 ВК РФ, что объясняется современным состоянием и повышенной опасностью гидротехнических сооружений, большинство которых отработало свои сроки, устарело и нуждается в срочной модернизации.
________________

    * СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3589.
    

    
    2.  В этой части комментируемой статьи ВК РФ в очередной раз выполняется конституционное требование: согласно ч.2 ст.36 Конституции РФ владение, пользование и распоряжение природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. Охрана водных объектов при использовании водохозяйственных систем также выделяется отдельно в ч.6 ст.60 настоящего Кодекса.
    
    3. Законодатель воспрещает превращение естественного режима водотоков и водоемов в искусственный под предлогом их обустройства. Иными словами, обустройством нельзя назвать гидротехническое строительство с наполнением водохранилищ и проводкой каналов. Данные работы должны быть согласованы со всеми заинтересованными сторонами, а документация по ним должна пройти экологическую экспертизу.
    
    

Комментарий к статье 43. Использование водных объектов для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения

    
    1. Использование водных объектов для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения является приоритетным. Пригодность поверхностных и подземных водных объектов для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения определяется федеральным органом исполнительной власти в области санитарно-эпидемиологического надзора.
    
    Отнесение водного объекта к источникам питьевого водоснабжения должно осуществляться с учетом его надежности и возможности организации зон и округов санитарной охраны в порядке, предусмотренном Правительством РФ. Ключевыми органами здесь являются Федеральное агентство водных ресурсов, Федеральное агентство по недропользованию и др.
    
    Понятия "поверхностных" и "подземных" вод раскрываются в ст.5 ВК РФ. Питьевое водоснабжение является важнейшим элементом жизнеобеспечения городов, системы водообеспечения и водоотведения. Как правило, включает водоисточники, системы водоподготовки природной воды до норм, обеспечивающих возможность ее использования для питьевых нужд, системы транспортирования использованных (сточных) вод на городские очистные сооружения, очистные сооружения городских сточных вод, водохозяйственные системы промышленных и агропромышленных предприятий.
    
    Использование единой разводящей сети для удовлетворения нужд и населения, и промышленности делает необходимым поставку воды высокого качества, что, в свою очередь, ведет к перерасходу реагентов, электроэнергии, трудовых и финансовых ресурсов. Жители России потребляют воды в два раза больше, чем жители других европейских и иных развитых стран.
    
    2. Зоны и округа санитарной охраны водных объектов предусматриваются также в ст.64 ВК РФ.
    
    Для лучшего понимания приводимых в комментируемой статье понятий полезно сослаться на справочник "Стандартные термины в водном хозяйстве" (под ред. Н.Н.Михеева. М.: МПР России, 1999), согласно которому:
    
    - термин "водоснабжение" имеет два смысла: 1) подача воды потребителям; 2) совокупность мероприятий и сооружений, обеспечивающих забор, подготовку, аккумулирование, подачу и распределение воды для нужд населения и промышленности;
    
    - источник - естественный сосредоточенный выход подземных вод непосредственно на поверхность земли или под водой;
    

    - питьевая вода - вода, качество которой пригодно для питья;
    
    - подземное питание - приток подземных вод в водотоки и водоемы;
    
    - резервное водохранилище - водохранилище, являющееся резервным источником водоснабжения в случае перебоев подачи воды из источников регулярного водоснабжения.
    
    Организации питьевого водоснабжения и органы, осуществляющие надзор за соответствием качества питьевой воды установленным нормативным требованиям, призваны систематически, не реже одного раза в месяц информировать потребителей питьевой воды о соответствии ее нормативам качества. В случаях выявления несоответствия и угрозы состоянию здоровья людей собственники систем питьевого водоснабжения и организации водоснабжения немедленно информируют об этом потребителей с указанием сроков устранения выявленного несоответствия, а также о мерах предосторожности (о способах дополнительной обработки воды либо месте и времени отпуска надлежащей питьевой воды).
    
    Информация о качестве питьевой воды осуществляется бесплатно средствами массовой информации. Информация о возможных перебоях в поставках питьевой воды осуществляется организациями питьевого водоснабжения и органами жилищно-коммунального хозяйства. Организация и контроль обеспечения своевременной информацией и извещение потребителей о качестве и о перебоях подачи воды возлагаются на органы местного самоуправления.
    
    При централизованном питьевом и хозяйственно-бытовом водоснабжении населения забор воды из водных объектов осуществляется организациями, предметом и целями деятельности которых является питьевое и хозяйственно-бытовое водоснабжение и которые имеют лицензию на водопользование.
    
    При нецентрализованном питьевом и хозяйственно-бытовом водоснабжении населения граждане и юридические лица вправе осуществлять забор воды непосредственно из поверхностных и подземных водных объектов в соответствии с настоящим Кодексом.
    
    Централизованные системы водоснабжения являются основными в осуществлении бесперебойного обеспечения граждан и юридических лиц питьевой водой и относятся к особо важным объектам жизнеобеспечения. Организации питьевого водоснабжения, осуществляющие эксплуатацию централизованных систем, обязаны: осуществлять производственный контроль качества подаваемой потребителям питьевой воды; обеспечивать режим бесперебойной подачи питьевой воды в первую очередь для удовлетворения питьевых и бытовых нужд населения и предприятий пищевой промышленности; не допускать, когда это влечет нарушение режима бесперебойного обеспечения питьевой водой населения, подачу питьевой воды для производственных нужд предприятий, технологические процессы которых не требуют использования питьевой воды.
    
    Пользователи централизованных систем питьевого водоснабжения заключают договоры с организациями питьевого водоснабжения, в которых предусматриваются: режим подачи питьевой воды (бесперебойный либо почасовой, по графику); количество подаваемой воды (в соответствии с нормами водообеспечения либо лимитированное); гарантии качества питьевой воды (постоянное соответствие установленным нормативным требованиям); осуществление пользователем инструментального и документального учетов расхода питьевой воды; своевременность оплаты в соответствии с установленным тарифом; условия предъявления взаимных претензий и ответственность сторон.
    

    Объективность и достоверность подтверждения соответствия продукции установленным в стандартах требованиям обеспечивается соблюдением принципов компетентности и независимости в системе органов сертификации и испытательных лабораторий на основе их аккредитации: обязательным условием аккредитации является учет установленных критериев, в частности наличие прогрессивной, оснащенной современным оборудованием испытательной базы.
    
    Собственники нецентрализованных и автономных систем питьевого водоснабжения либо лица, эксплуатирующие их, самостоятельно решают вопросы обеспечения исправности систем и контроля за качеством воды. Системы питьевого водоснабжения на транспортных средствах являются неотъемлемой частью этих средств.
    
    Деятельность лиц по обеспечению питьевой водой потребителей из централизованных и нецентрализованных систем осуществляется органами исполнительной власти субъектов РФ. Тарифы на питьевое водоснабжение устанавливаются по предложению организаций питьевого водоснабжения, исходя из принципа компенсации затрат на: оплату пользования водными объектами - источниками питьевого водоснабжения; получение питьевой воды и подачу ее до пользователей, потребителей; выполнение необходимого комплекса работ, обеспечивающих бесперебойность функционирования, защиту и санитарную охрану систем; возмещение расходов, связанных с развитием и реконструкцией систем питьевого водоснабжения, обеспечением их рентабельности.
    
    Права потребителей питьевой воды должны гарантироваться государством, настоящим Кодексом, Законом РФ "О защите прав потребителей", законами субъектов РФ.
    
    3-4. Согласно ст.19 Закона РФ "О недрах" собственники, владельцы земельных участков имеют право осуществлять строительство подземных сооружений для своих нужд на глубину до 5 м, а также устройство и эксплуатацию бытовых колодцев и скважин на первый водоносный горизонт, не являющийся источником централизованного водоснабжения, в порядке, устанавливаемом соответствующими органами исполнительной власти Российской Федерации.
    
    В связи с повышенным расходом воды для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, а также со срывом подачи воды из централизованных источников в ряде восточных и северных регионов России, иными проблемами в организации жилищно-коммунального хозяйства проводится реформа ЖКХ с установкой в домах счетчиков потребления воды, повышением тарифов и оплаты соответствующих услуг, устранением монополизма в обслуживании, развитием конкуренции.
    

Комментарий к статье 44. Использование водных объектов для целей сброса сточных вод и(или) дренажных вод

    
    1. Легальные, т.е. приобретающие силу закона, определения дренажных и сточных вод предусматриваются в ст.1 ВК РФ. Под сточными водами в научной и справочной литературе понимаются воды:
    
    1) отводимые после использования в производственном процессе и в ближайшее время не используемые для данного процесса (ИСО 6107/1-1986, п.1.2.1);
    
    2) атмосферные осадки, отводимые канализационной сетью или сбрасываемые в водный объект, свойства которых были ухудшены в результате человеческой деятельности;
    
    3) с судов в соответствии с Международной конвенцией по предотвращению загрязнения с судов (МАРПОЛ 73/78) (СТ СЭВ 3543-82, п.16);
    
    4) отводимые после использования в бытовой и производственной деятельности человека (ГОСТ 17.1.1.01-77, п.29).
    
    Дренажем считается устройство для сбора и отвода профильтрованных и подземных вод (ГОСТ 19185-73, ГОСТ 26967-86, ГОСТ 26967-86, п.70)*.
________________
    * См.: Стандартные термины в водном хозяйстве: справочник. М.: МПР России, 1999.
    
    
    2. Не желателен сброс сточных и дренажных вод в места туризма, спорта и массового отдыха населения; в места нереста и зимовки ценных и особо охраняемых видов рыб; в места обитания ценных и занесенных в Красную книгу видов животных и растений.
    
    Сброс сточных и дренажных вод может быть ограничен, приостановлен или запрещен в соответствии со ст.41 настоящего Кодекса.
    
    3. При возникновении угрозы здоровью населения или существованию водных и околоводных животных и растений федеральные органы исполнительной власти в области охраны окружающей среды, санитарно-эпидемиологического надзора, управления использованием и охраной водного фонда приостанавливают сброс сточных и дренажных вод вплоть до прекращения эксплуатации хозяйственных и других объектов и уведомляют об этом Правительство РФ, органы исполнительной власти соответствующего субъекта РФ и органы местного самоуправления.
    
    В другие водные объекты, не перечисленные в данной статье ВК РФ, согласно действующему законодательству сброс сточных и дренажных вод может производиться на основании договоров о водопользовании и решений о предоставлении водных объектов в пользование в соответствии с установленными предельно допустимыми нормативами (лимитами водоотведения) и иными правилами водопользования, установленными в ВК РФ.
    

    Лимиты водоотведения представляют собой предельно допустимые объемы сброса сточных вод нормативного качества, которые устанавливаются водопользователю на определенный срок. Они рассчитываются с учетом производственных мощностей источника загрязнений, данных о наличии мутагенного эффекта и иных вредных последствий в сбросах, исходя из недопустимости превышения предельно допустимых концентраций вредных веществ в водных объектах.
   
    Нормативы предельно допустимых сбросов по химическим веществам утверждаются уполномоченными Правительством РФ государственными (федеральными) органами управления использованием и охраной водного фонда; по микроорганизмам и биологическим веществам - федеральными органами санитарно-эпидемиологического надзора.
    
    Предусматриваются два вида нормативов сбросов: предельно допустимые и временно согласованные. Величины временно согласованных сбросов устанавливаются для источников загрязнений, которые не в состоянии обеспечивать нормативы предельно допустимых сбросов. Для перехода на нормативы предельно допустимых сбросов они должны выполнять разработанные планы снижения сбросов до предусмотренных предельно допустимых величин.
    
    Сброс сточных и дренажных вод допускается на основании договора-решения, оформляемого уполномоченным Правительством РФ государственным (федеральным) органом управления использованием и охраной водного фонда - Федеральным агентством водных ресурсов. В них содержатся сведения о лимитах водоотведения, а также определяются другие условия пользования водным объектом. В случае отсутствия оформленного в установленном порядке договора-решения на сброс вся масса загрязнений учитывается как сверхлимитная.
    
    Лимиты водоотведения могут пересматриваться в связи с изменением состояния водных объектов. Изменение лимитов требует внесения в установленном порядке изменений в договор-решение на водопользование.
    
    Постановлением Правительства РФ от 3 апреля 1997 г. N 383 утверждались "Правила предоставления в пользование водных объектов, находящихся в государственной собственности, установления и пересмотра лимитов водопользования, выдачи лицензии на водопользование и распределительной лицензии", действие которых распространяется на все виды пользования водными объектами, предусмотренные водным законодательством Российской Федерации*.
________________
    * СЗ РФ. 1997. N 14. Ст. 1636.
    

    
    В настоящее время становится актуальным разграничение собственности на воды, землю и иные природные ресурсы на собственность государственную (федеральную, региональную - субъектов РФ), муниципальную и частную, в зависимости от которой происходит и осуществляется процесс согласования, предоставления водных объектов в пользование, оплаты и лимитирования комментируемой деятельности по субъектам, объектам, условиям и ограничениям водопользования*.
________________
    * См.: Комментарий к Федеральному закону "О разграничении государственной собственности на землю" / под ред. С.А.Боголюбова. М.: Юстицинформ, 2003.
    
    
    4. Законодательством Российской Федерации предусматривается охрана водных объектов от загрязнения и засорения с судов и иных средств и сооружений, используемых на поверхности водных объектов. Так, не разрешается эксплуатация самоходных и несамоходных судов, а также иных объектов, находящихся на поверхности водных объектов, без устройств по сбору сточных вод, отходов и отбросов, образующихся на этих судах и объектах.
    
    Предотвращение загрязнения водных объектов с судов и иных средств и сооружений, используемых на поверхности водных объектов, осуществляется путем оборудования их специальными емкостями для сбора загрязнений и сдачи на береговые очистные сооружения; сбора загрязнений с судов и иных средств и сооружений специальными судами; применения автономных судовых установок для полной биологической очистки сточных вод.
    
    Мусор, пищевые отходы и отбросы собираются на судах и иных средствах и сооружениях в бочках и контейнерах и доставляются на береговые сооружения по сбору отходов. Специальными судами собирается плавающий мусор. Пролитая нефть и масла локализуются, собираются и обезвреживаются.
    
    Собственники и владельцы судов и иных плавучих средств и сооружений, используемых на поверхности водных объектов, согласуют с уполномоченным Правительством РФ государственным органом исполнительной власти: размещение береговых устройств для приема сточных, балластных, лояльных и подсланевых вод с судов водного транспорта; головные типы судов, намеченные к использованию для сбора сточных вод от объектов водного транспорта; устройства для предотвращения утечки продуктов из продуктопроводов, а также головные виды водного транспорта.
    
    Особый порядок установлен для охраны внутренних морских вод, территориальных вод, открытого моря от загрязнения веществами, вредными для здоровья людей и живых ресурсов моря. Охрана морей в Российской Федерации является важной частью программы охраны водных объектов от загрязнения.
    

    Российская Федерация присоединилась к Конвенциям о защите Черного моря от загрязнения от 21 апреля 1992 г., об охране морской среды Балтийского моря от 9 апреля 1992 г., по охране и использованию водотоков и международных озер, подписанной в Хельсинки 17 марта 1992 г. Как правопреемник бывшего Союза ССР Российская Федерация выполняет положения Конвенции по предотвращению загрязнения моря сбросами отходов и других материалов 1972 г.
    
    Морские суда, судоремонтные базы, порты оборудуются устройствами, предотвращающими загрязнение моря.
    
    Действующим законодательством капитаны судов и других плавучих средств обязываются: соблюдать допустимые концентрации вредных для здоровья людей и живых ресурсов моря веществ в сбрасываемых смесях; вести в судовых документах регистрацию операций с нефтью, нефтепродуктами и другими вредными для здоровья людей и живых ресурсов моря веществами; руководствоваться утвержденными перечнями отходов и других материалов, сброс которых запрещается либо допускается по специальному разрешению, а также осуществлять другие установленные законодательством меры, направленные на предупреждение загрязнения морей.
    
    

Комментарий к статье 45. Использование водохранилищ

    
    1. Использование водохранилищ осуществляется с учетом интересов других водопользователей и соблюдением требований рационального использования и охраны водных объектов.
    
    Организации, эксплуатирующие гидроэнергетические и гидротехнические сооружения на водохранилищах и других водоемах, обеспечивают режим наполнения и сработки водохранилищ, соблюдая приоритет питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, а также потребности рыбного хозяйства на участках рек и водохранилищ, имеющих важное значение для сохранения и воспроизводства рыбных ресурсов.
    
    Если вследствие изменения естественного уровня водных объектов, возникшего в результате наполнения и сработки водохранилищ, нанесен ущерб гражданам и юридическим лицам, виновные должны его возместить в соответствии с законодательством Российской Федерации.
    
    Ряд терминов и понятий, используемых в комментируемой статье, разъясняется наряду со ст.1 ВК РФ в государственных стандартах и правилах, согласно которым водохранилище - искусственный водоем, образованный водоподпорным сооружением на водотоке, использованием естественной или искусственной впадины на поверхности земли либо обвалованием части территории с целью хранения воды и регулирования стока. Основными параметрами водохранилища являются объем, площадь зеркала и амплитуда колебания уровней воды в условиях его эксплуатации (ГОСТ 19179-73, п.177; СТ СЭВ 2261-80, п.3).
    
    Водохранилища бывают буферные, годового (сезонного, месячного, недельного, суточного) регулирования, многолетнего регулирования; для водоснабжения населения, для задержания сточных вод, для целей лесосплава, орошения, промышленного водоснабжения, рекреации; долинные, наливные; противопаводочные, резервные, компенсирующего регулирования, комплексного назначения, наносозадерживающие.
    
    Гидротехническим сооружением считается сооружение для использования водных ресурсов, а также для борьбы с вредным воздействием вод (ГОСТ 19 185-73, п.48). Там же предусматриваются: гидроэнергетика (п.23), гидроузел (п.49), комплексный гидроузел (п.50), гидроэлектростанция (п.65) и т.п. Правовое регулирование в этой области осуществляется Федеральным законом 1997 г. "О безопасности гидротехнических сооружений". Постановлением Правительства РФ от 20 июня 1997 г. N 762 "О порядке эксплуатации водохранилищ" устанавливается порядок эксплуатации водохранилищ*.
________________
    * См. также: Комментарий к Федеральному закону "О разграничении государственной собственности на землю" / под ред. С.А.Боголюбова. М.: Юстицинформ, 2003 (СЗ РФ. 1997. N 26. Ст. 3054).
    

    
    2. Решение любой крупной водохозяйственной проблемы сопровождается определенными изменениями естественных природных условий. Особенно существенное воздействие на экосистему бассейна как по масштабам, так и по глубине оказывает гидроэнергетическое строительство. Его влияние заключается в затоплении и подтоплении значительных территорий, изменении ландшафтов и климата, структуры биоценозов.
    
    Следствием антропизации реки при использовании ее в целях гидроэнергетики является изменение качества воды, гидрологического, термического и ледового режимов, режима наносов, что сказывается на способности водотока к самоочищению, а также на условиях существования гидробионтов и околоводных животных. Большинство из перечисленных изменений происходит уже в период строительства гидроузла и образования водохранилища.
    
    Его эксплуатация связана с механическим, химическим и тепловым загрязнением водотока непосредственно от сооружений гидроузла, а также с изменением гидрологического режима в периоды наполнения и сработки водохранилища. Последствия данного вида хозяйственной деятельности проявляются как в верхнем, так и в нижнем бьефах, а их масштабы и интенсивность зависят от рельефа, топографии, геологии и гидрологии в створе гидроузла, от климата, параметров водохранилищ, режимов эксплуатации ГЭС.
    
    При неблагоприятном стечении обстоятельств нарушения, сопутствующие гидроэнергетическому строительству, могут вызвать деградационные процессы в природных структурах и экосистемах, резкое изменение природно-ресурсного потенциала, глубокие перемены в окружающей человека природной среде. Для того чтобы ослабить негативные последствия гидроэнергетического строительства и способствовать формированию новой устойчивой экосистемы, необходимо решать ряд достаточно сложных задач.
    
    Основные из них включают: прогноз воздействия строящегося объекта на окружающую среду; установление изменений свойств прилегающего к гидроузлу и водохранилищу природного комплекса при соответствующих изменениях режимов эксплуатации гидроузла; разработку комплекса инженерно-технических, биологических и социально-экономических мероприятий, предотвращающих нежелательные воздействия на экосистемы; разработку системы мер управления экологическими объектами при антропогенных воздействиях, связанных с эксплуатацией водохранилища и гидроузла (см. также комментарий к ст.62 настоящего Кодекса).
    
    3-5. Экологические аспекты должны быть учтены как на предпроектной стадии - при выборе типа водохранилища и гидроузла и его территориального размещения, так и на стадиях проектирования, строительства и эксплуатации. Прогноз воздействия на геоэкосистему водосбора в любом случае будет иметь вероятностный характер, поскольку при современном уровне научных знаний невозможно предвидеть с большой точностью изменение водности рек и предсказать характер преобразований, происходящих в водных экосистемах.
    

    Возможные масштабы воздействия на окружающую среду водохранилища и гидроэнергетического объекта в основном зависят от их типов, размеров и условий, в которых они сооружаются. Существующие в настоящее время типы гидроузлов: плотинные, деривационные, плотинно-деривационные - по-разному воздействуют на природную среду в целом и на отдельные природные объекты.
    
    На равнинных реках, уклоны которых малы по сравнению с горными, концентрация гидроэнергии выполняется главным образом по плотинной схеме. Площади зеркала водохранилищ плотинных гидроузлов могут составлять десятки и даже сотни тысяч квадратных километров, что существенно скажется на природных условиях в районе создания гидроузла.
    
    При энергетическом использовании горных и предгорных рек, с относительно большими уклонами дна, применяются являющиеся самыми экономичными деривационные схемы концентрации напора. Ущерб, причиняемый землям и природным объектам от затопления, по данной схеме значительно меньше. Свои особенности имеет каскадное использование водотока. Оно может оказаться экономически менее эффективным, чем использование мощности всего водотока на одной ГЭС.
    
    Однако разбивка водотока для энергетических целей на ступени может быть оправдана, поскольку снижается площадь затопляемых земель. Вместе с тем при наличии каскада водохранилищ особое значение приобретает изменение качества воды в зависимости от гидрологических режимов. Возможно как положительное, так и отрицательное влияние вышележащего водохранилища на качество воды в нижележащем.
    
    Таким образом, для снижения негативных антропогенных эффектов должна быть выработана концепция планирования территориального размещения и выбора типа новых гидроэнергетических объектов с учетом не только экономических, но и экологических возможностей. На этапе проектирования гидроузла также должны быть разработаны мероприятия, предотвращающие неблагоприятные последствия.
    
    К таким мероприятиям можно отнести:
    
    - выбор места (створа) плотины и отметки НПУ, обеспечивающей наименьшие площади затопления земель;
    
    - санитарную подготовку земель к затоплению, включающую сведение леса, перенос кладбищ, скотомогильников, обеззараживание земель;
    

    - защиту земель от затопления посредством обвалования;
    
    - уборку территории по окончании строительства;
    
    - создание приемлемой ландшафтной обстановки в районе гидроузла;
    
    - защиту земель от подтопления посредством берегового дренажа и мелиорации;
    
    - разработку режима водохранилищ.
    
    Важным моментом гидроэнергетики является ландшафтное проектирование, предусматривающее создание эстетически ценных ландшафтов, формирование береговой линии водохранилищ, привлекательной для водоплавающих птиц и околоводных животных, а также использование конструкций рыбоходов, приближенных к карповым, естественным.
    
    На стадии проектирования гидроузла должны быть рассмотрены технологии, применяемые для его строительства. Любая технология влечет за собой изменение ландшафта, фауны, флоры, качества воды и гидрологического режима. Оценка технологий, применяемых при строительстве гидроузлов, должна исходить из следующих положений:
    
    - применяемые технологии должны обеспечивать возможность создания сооружений, надежность и безопасность которых соответствует принятым в проекте положениям;
    
    - технологии должны предусматривать экономное использование местных строительных материалов и как можно меньшую производственную базу. В этом случае бетонные плотины имеют преимущества перед грунтовыми, так как объем последних при одной и той же высоте в 5-10 раз больше;
    
    - желательно, чтобы технология возведения сооружений предусматривала возможность использования промышленных отходов, загрязняющих природную среду.
    
    6-8. Воздействия гидроэнергетических объектов в процессе эксплуатации на экосистемы бассейна и водотока проявляются в чередовании процессов затопления и освобождения прилегающих земель от воды, в колебаниях подтопления земель, расходов и уровней в нижнем бьефе, загрязнении вод непосредственно от сооружений гидроузла. Указанные воздействия негативно отражаются на рыбопродуктивности и продуктивности пойменных и богарных земель. Смягчить последствия колебания расходов и уровней можно, определив экологический гидрограф и расход воды в нижнем бьефе, которые интегрируют водное благополучие всех компонентов водосбора.
    
    Режим водохранилищ, предусматриваемый в правилах использования водных ресурсов водохранилища, определяется видом регулирования стока (суточное, недельное, сезонное, многолетнее), а также требованиями, предъявляемыми к нему участниками, совместно использующими водные ресурсы. Наиболее просто организовать эксплуатацию водохранилищ одноцелевого назначения. Они создаются в том случае, когда пользователь предъявляет жесткие требования к качеству воды, режиму эксплуатации водохранилищ, охране их прибрежной зоны. Это относится к водохранилищам питьевого водоснабжения и промышленного рыбоводства.
    

    Однако большинство водохранилищ имеют комплексное назначение, и согласование разнообразных интересов пользователей вызывает трудности. Гидроэнергетика, ирригация, транспорт, рыбное хозяйство часто предъявляют противоречивые требования к режиму эксплуатации водохранилищ. Для организации рационального использования водохранилищ разрабатываются определенные правила, нацеленные на решение задач по рациональному удовлетворению водой и энергией водопотребителей; обеспечению безопасности подпорного сооружения и безопасности населения в верхнем и нижнем бьефах.
    
    Для ситуаций нормальной и экстремальной эксплуатации водохранилищ разрабатываются диспетчерские графики, регламентирующие порядок пропуска высоких вод и режим отдач с наступлением половодья. При разработке режима эксплуатации водохранилищ должны быть учтены требования экологического благополучия гидробионтов, околоводных животных и птиц как в нижнем, так и в верхнем бьефах подпорного сооружения.
    
    Правила по Иваньковскому водохранилищу на реке Волге и ряду других российских водохранилищ были в свое время утверждены Минводхозом, Минрыбхозом, Минсельхозом, Госкомлесом, Минздравом СССР и Советом Министров РСФСР. В них входили разделы об ограничении и запрещении отдельных видов деятельности в водоохранной зоне водохранилища, о правилах его использования для целей отдыха и туризма, об использовании прилегающих земель, лесов, рыбных запасов, организации и координации действий по благоустройству, о государственном контроле за выполнением Правил.
    
    Основные правила использования водных ресурсов Саратовского водохранилища, например, были рассмотрены, кроме того, в Министерстве энергетики и электрификации и Госкомгидромете СССР, Минречфлоте и Минжилкомхозе РСФСР, органах исполнительной власти Куйбышевской, Саратовской и Ульяновской областей. В Правилах, в частности, отражались колебания водного баланса гидроузла в среднем за 1914-1915, 1939-1940 гг., режимы использования водных ресурсов в период весеннего половодья, летне-осенней межени, зимней межени, внутрисуточное и внутринедельное использование водных ресурсов водохранилища.
    
    9. Экологические требования к энергетическим объектам предусматриваются в Федеральном законе "Об охране окружающей среды" и других нормативных правовых актах, согласно которым правила эксплуатации и благоустройства водохранилищ могут включать материалы в графической форме, а при размещении, проектировании, строительстве гидроэлектростанций должны быть учтены реальные потребности в электроэнергии данного региона, рельеф местности для размещения объекта, меры по максимальному сохранению земель и лесов, населенных пунктов, памятников природы, истории и культуры, эффективной охране рыбных запасов, своевременной утилизации древесины и плодородного слоя почвы при расчистке и затоплении ложа водохранилища, по недопущению отрицательных изменений в окружающей природной среде*.
________________
    * См.: Комментарий к Федеральному закону "О гидрометеорологической службе" / рук. авт. колл. С.А.Боголюбов. СПб.: Росгидрометеоиздат, 2002.
    

Комментарий к статье 46. Использование водных объектов для целей производства электрической энергии

    
    1. Водопользователи, использующие водные объекты для энергетики, принимают меры по сокращению изъятия и потерь воды, предотвращению загрязнения, засорения и истощения водных объектов, а также обеспечивают сохранение температурного режима водных объектов.
    
    В комментируемой гл.5 "Водопользование" ВК РФ выстраиваются соответствующие приоритеты использования вод: питьевое водоснабжение, сброс сточных вод, лечебное водопользование, энергетика (кроме гидроэнергетики), рыболовство и охота, отдельно выделенная гидроэнергетика и т.д.
    
    В то же время нормы комментируемой статьи подвергаются некоторой критике за расплывчатость предписаний, посвященных требованиям к энергетическим предприятиям, отсутствие категорических указаний о последствиях нарушений правил подземного водопользования или использования для нужд энергетики очищенных вод, предназначенных для питьевого водоснабжения.
    
    Правоприменение обнаруживает конкуренцию норм водного и горного законодательства относительно использования подземных водных объектов для нужд энергетики, использования вод и земель водного фонда для промышленности, энергетики и сельского, лесного хозяйства*.
________________
    * См.: Комментарий к Федеральному закону "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" / под ред. С.А.Боголюбова. М.: Юстицинформ, 2003; Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации / рук. авт. колл. С. А. Боголюбов. М.: Норма, 1997.
    
    
    Энергетические предприятия являются крупными потребителями воды. Особенно водоемкими являются имеющие энергетические установки химическая, металлургическая, целлюлозно-бумажная, нефтяная и нефтеперерабатывающая промышленность. Большое количество воды расходует сама энергетика. Причем теплые, отработанные воды, используемые для охлаждения агрегатов и реакторов тепловых и атомных электростанций, накапливаются в водоемах. Это вызывает изменение экологических условий водоемов. Термальные загрязнения вызывают уменьшение содержания кислорода в воде, ухудшают условия жизни многих водных организмов, способствуют развитию сине-зеленых водорослей, значительно увеличивают токсичность загрязняющих воду примесей, изменяют сроки нереста рыб.
    
    2. Потребляя и используя водные ресурсы, промышленные энергетические и иные предприятия, независимо от форм собственности и организационно-правовых форм управления, должны соблюдать установленные для них законодательством Российской Федерации и договорами условия водопользования, в частности не допускать перерасхода водных ресурсов, их загрязнения и изменения температурного режима. Их право на использование водных объектов может быть ограничено, приостановлено или запрещено в указанных в ст.41 и других ВК РФ случаях.
    

Комментарий к статье 47. Использование водных объектов для целей водного и воздушного транспорта

    
    1. Поверхностные водные объекты являются водными путями общего пользования, за исключением случаев, если их использование в этих целях полностью или частично запрещено либо они предоставлены в особое пользование (см. ст.6 ВК РФ).
    
    Несмотря на незначительный удельный вес в общем грузообороте, водный транспорт играет видную роль в народном хозяйстве Российской Федерации, особенно в экономике отдаленных регионов, где сеть дорог еще не развита.
    
    Вместе с тем водный транспорт - один из наиболее существенных пользователей, а также источников загрязнения природных вод: образующиеся при прохождении судов волны вызывают взмучивание аллювиальных отложений на дне водоемов и разрушают берега; в результате накопления продуктов разрушения уменьшаются нагульные и нерестовые площади; за счет утечек либо аварийных разливов нефти и нефтепродуктов, ветрового сноса пылевидных грузов с барж-площадок, добычи и перегрузки минерально-строительных материалов, слива подсланевых вод происходит загрязнение судоходных рек, водохранилищ и озер. Кроме того, на речных судах накапливается производственный и бытовой мусор, образуются значительные объемы хозяйственно-бытовых и фекальных вод.
    
    Активное загрязнение акваторий, атмосферного воздуха и прилегающих к порту территорий происходит при перегрузочных операциях, а также при небрежном складировании и хранении навалочных грузов на береговых площадках вблизи уреза воды - это предопределяет необходимость выполнения мероприятий при эксплуатации речных судов и строгого соблюдения соответствующих норм.
    
    Учитывая распространенность использования в нашей стране водных транспортных путей, российским законодательством предусматривается комплексная система соответствующего надлежащего использования и охраны водных объектов. В свое время постановлением Правительства РФ от 15 апреля 1996 г. N 464 была утверждена федеральная целевая программа "Внутренние водные пути России" на 1996-2000 гг., целями которой являлись сохранение и модернизация сети внутренних водных путей, повышение надежности эксплуатации гидротехнических сооружений и безопасности судоходства.
    
    В последнее время приобретает значение перемещение по водным объектам отходов и особенно опасных отходов. Такое транспортирование допускается при наличии паспорта отходов и специально оборудованными транспортными средствами в соответствии с Федеральным законом "Об отходах производства и потребления"*.
________________
    * См.: Кичигин Н.В., Пономарев М.В. Об отходах производства и потребления: постатейный комментарий к Федеральному закону. М.: Юстицинформ, 2006.
    

    
    Порядок транспортирования отходов на конкретных видах транспорта, требования к выполнению погрузочно-разгрузочных работ определяются стандартами (нормами и правилами), утверждаемыми государственными органами по надзору за безопасностью на соответствующем виде транспорта, согласованными с государственными органами РФ. С момента погрузки на транспортное средство и приемки груза юридическим или физическим лицом, осуществляющим транспортирование, и до выгрузки его в установленном месте из транспортного средства юридическую ответственность за безопасное обращение с ним несет транспортная организация, которой принадлежит данное транспортное средство.
    
    Правила использования водных объектов для транспорта устанавливаются также такими нормативными правовыми актами, как Устав речного флота России, Положение о регистре речного флота России, Кодекс торгового мореплавания, Правила плавания по внутренним водным путям (ППВВП), Международные правила предупреждения столкновения судов в море (МППСС), постановления начальников морских, торговых и рыбных портов и другие правовые акты.
    
    Кодекс РФ об административных правонарушениях и административное законодательство субъектов РФ содержат ряд норм об ответственности в комментируемой сфере водных отношений. К административным правонарушениям относятся нарушения правил, обеспечивающих безопасность пассажиров при посадке на суда, в пути следования и при высадке их с судов морского и речного транспорта, а также маломерных судов, что влечет наложение штрафа на граждан и должностных лиц. За выбрасывание за борт мусора и иных предметов также предусмотрено предупреждение или наложение штрафа.
    
    Согласно Кодексу РФ об административных правонарушениях и иным нормативным  правовым  актам  выпуск  в  плавание  маломерных  судов, не зарегистрированных в установленном порядке, или не прошедших технического осмотра, или имеющих неисправности, с которыми запрещена их эксплуатация, или не укомплектованных снаряжением, или переоборудованных без соответствующего разрешения, а также допуск к управлению маломерными судами лиц, не имеющих права управления этими судами, влечет наложение штрафа на должностных лиц, ответственных за эксплуатацию маломерных судов.
    
    В Кодексе РФ об административных правонарушениях и ином административном законодательстве предусматривается, что управление судном, в том числе маломерным, не зарегистрированным в установленном порядке, или не прошедшим технического осмотра, или не несущим бортовых номеров и обозначений, или переоборудованным без соответствующего разрешения, или имеющим неисправности, с которыми запрещена его эксплуатация, или с нарушением правил загрузки, норм пассажировместимости, ограничений по району и условиям плавания влечет предупреждение или наложение штрафа; управление судном, в том числе маломерным, лицом, не имеющим права управления этим судном, или передача управления таким судном лицу, не имеющему права управления, влечет наложение штрафа.
    

    В соответствии с Кодексом РФ об административных правонарушениях и подзаконными актами превышение судоводителями маломерных судов установленной скорости, несоблюдение требований навигационных знаков, преднамеренная остановка или стоянка судна в запрещенных местах, повреждение гидротехнических сооружений или технических средств и знаков судоходной и навигационной обстановки, нарушение правил маневрирования, подачи звуковых сигналов, несения бортовых огней и знаков влечет предупреждение или наложение штрафа либо лишение права управления маломерным судном; нарушение судоводителями маломерных судов иных правил пользования маломерными судами влечет предупреждение или наложение штрафа.
    
    По Кодексу РФ об административных правонарушениях и иным актам, управление судном, в том числе маломерным, судоводителем в состоянии опьянения, а также передача управления таким судном судоводителю, находящемуся в состоянии опьянения, влекут наложение штрафа или лишение судоводителя права управления судном; уклонение судоводителей от прохождения в соответствии с установленным порядком освидетельствования на состояние опьянения влечет наложение штрафа или лишение судоводителя права управления судном; управление судном, в том числе маломерным, на внутренних водных путях лицом, не имеющим права управления этим судном и находящимся в состоянии опьянения, или передача управления судном лицу, находящемуся в состоянии опьянения, влечет наложение штрафа; допуск к управлению судном, в том числе маломерным, лиц, находящихся в состоянии опьянения, влечет наложение штрафа на должностных лиц, ответственных за эксплуатацию судов.
    
    В Кодексе РФ об административных правонарушениях и иных актах административного законодательства устанавливается, что эксплуатация баз (сооружений) для стоянок маломерных судов без разрешения органов Государственной инспекции по маломерным судам или нарушение норм базирования маломерных судов, условий и технических требований для безопасной эксплуатации баз (сооружений), а равно содержание на указанных базах (сооружениях) не зарегистрированных в установленном порядке маломерных судов влекут наложение штрафа на должностных лиц, ответственных за эксплуатацию баз (сооружений) для стоянок маломерных судов.
    
    Таким образом, приведенные нормы предусматривают административную ответственность за нарушения требований к использованию водных объектов для транспорта.
    

    Кроме того, в административном законодательстве РФ и субъектов РФ устанавливаются санкции за нарушение правил:
    
    - движения на морском транспорте;
    
    - обеспечивающих безопасность пользования средствами морского транспорта;
    
    - безопасности движения на речном транспорте;
    
    - погрузки, разгрузки и складирования грузов в портах;
    
    - пожарной безопасности на железнодорожном, морском, речном и воздушном транспорте.
    
    В Кодексе РФ об административных правонарушениях определяются органы морского и речного транспорта, органы охраны водных ресурсов, рыбоохраны, лесного хозяйства и т.п., полномочные рассматривать эти дела об административных правонарушениях.
    
    Большинство плавательных средств являются маломерными, приводящими к значительному числу несчастных случаев на воде.
    
    В России на учете в территориальных государственных инспекциях по маломерным судам (ГИМС) состоит более миллиона маломерных судов и тысячи баз (сооружений) для их стоянок.
    
    В результате аварий с маломерными судами гибнут сотни человек; за год пресекаются десятки тысяч нарушений правил пользования маломерными судами и сотни нарушений правил пользования базами (сооружениями) для их стоянок. Все это (с учетом роста маломерного флота, увеличением рекреационных потребностей морей и нагрузок на воды) предопределяет необходимость регулирования порядка использования вод для плавания на маломерных судах.
    
    Надзор за правильным пользованием маломерными судами на реках, водохранилищах, других водоемах и во внутренних морских и территориальных водах и базами (сооружениями) для их стоянок в целях обеспечения безопасности плавания этих судов, укрепления правопорядка на водоемах, охраны жизни людей на воде и окружающей среды осуществляется Государственной инспекцией по маломерным судам РФ МЧС России в соответствии с постановлением Правительства РФ от 23 декабря 2004 г. N 835 "Об утверждении Положения о Государственной инспекции по маломерным судам Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий"*.
________________
    * СЗ РФ. 2004. N 52 (ч.II). Ст. 5499.
    

    
    ГИМС проводит регистрацию, учет и техническое освидетельствование указанных судов и других водных транспортных средств, кроме военных и спортивных судов, катеров и лодок, являющихся табельным имуществом морских и речных судов, а также принадлежащих гражданам гребных лодок.
    
    Рядом нормативных правовых актов регулируются отношения по использованию водных объектов для плавания на маломерных судах.
    
    приказом МЧС России от 29 июня 2005 г. N 502, содержат общие обязанности судоводителей и судовладельцев, порядок регистрации, эксплуатации, оснащения спасательными и противопожарными средствами маломерных судов и баз (сооружений) для их стоянок, перечень неисправностей, при наличии которых запрещается плавание маломерных судов, включают права ГИМС, правила аттестации граждан на право управления маломерным судном, учета и технического освидетельствования судов и баз их стоянок*.
________________
    * См.: Российская газета. 2005. 14 сент.
    
    
    Приказом МЧС России утвержден Перечень должностных лиц ГИМС, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях*.
________________
    * См.: Российская газета. 2005. 30 июня; Боголюбов С.А., Краюшкина Е.Г. Комментарий к Федеральному закону "О континентальном шельфе Российской Федерации". М.: Юстицинформ, 2003.
    
    
    2. Развитие и распространение воздушных судов (легких самолетов, вертолетов, тяжелых дельтопланов и др.), принадлежащих физическим и юридическим лицам на правах частной собственности, учащение аварий с ними обусловливают наведение порядка в их применении и использовании ими водных объектов для взлета и посадки воздушных судов.
    
    

Комментарий к статье 48. Использование водных объектов для сплава леса

    
    1. Перечень водных объектов, используемых для судоходства, лесосплава, взлета (посадки) воздушных судов, определяется Правительством РФ и органами исполнительной власти субъектов РФ.
    
    Организации, осуществляющие лесосплав, обязаны регулярно проводить очистку водных объектов от затонувшей древесины. Порядок проведения такой очистки устанавливается уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти в области управления использованием и охраной водного фонда.
    
    2. Весьма неблагоприятное воздействие на состояние водных объектов оказывает лесосплав, получивший особо широкое распространение на реках, где судоходство лимитируется габаритами водных путей. Под влиянием лесосплава, прежде всего молевого, нарушается естественное состояние русел, происходит засорение водотоков и водоемов затопленной древесиной, разрушаются нерестовые участки, образуются заторы, препятствующие передвижению рыб и способствующие заилению русел и нерестилищ.
    
    Затапливаемая древесина придает воде токсические свойства и изменяет ее гидрохимический состав. В результате поступления и последующего распада легкоокисляемых органических соединений в воде снижается содержание растворимого кислорода, изменяется цветность, увеличивается окисляемость. Систематическое многолетнее воздействие лесосплава на водные объекты приводит к изменению структуры и уменьшению видового разнообразия водных биоценозов; как правило, ухудшается состав ихтиофауны и исчезают ценные виды рыб.
    
    В целом лесосплав представляет сегодня серьезную угрозу для водных экосистем, наносит существенный материальный ущерб рыбной промышленности и другим отраслям экономики. Следовательно, крайне необходимо принимать меры, которые могли бы свести к минимуму негативные последствия его воздействия, как и водного транспорта, на геоэкосистемы речных бассейнов.
    

Комментарий к статье 49. Использование водных объектов для лечебных и оздоровительных целей

    
    Основным, считающимся специальным правовым актом, регулирующим порядок использования водных объектов, содержащих природные лечебные ресурсы, является Федеральный закон "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах", принятый Государственной Думой 27 января 1995 г.*
________________
    * СЗ РФ. 1995. N 9. Ст. 713.
    
    
    Указанный Закон действует на всей территории Российской Федерации. На основе содержащихся в нем нормативных положений развивается правовое регулирование в данной сфере в законах и иных нормативных актах Российской Федерации и ее субъектов*.
________________
    * См.: Степаницкий В.Б. Постатейный комментарий к Федеральному закону Российской Федерации "Об особо охраняемых природных территориях" / предисловие С.А.Боголюбова. М.: Центр охраны дикой природы, 2001.
    
    
    Уникальность, особая ценность природных лечебных ресурсов: лечебных минеральных вод, лиманов и озер, участков морских вод, используемых для лечения и отдыха, - обусловили признание их Законом особо охраняемыми. Лечебные свойства природных лечебных ресурсов признаются на основании научных исследований и многолетней практики и утверждаются федеральным органом исполнительной власти, ведающим вопросами здравоохранения.
    
    Природные лечебные ресурсы являются государственной собственностью. Они могут принадлежать на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность) либо на праве собственности субъектам Федерации: республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность субъектов РФ).
    
    Вопросы владения, пользования и распоряжения природными лечебными ресурсами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. От имени Российской Федерации и субъектов РФ права собственника осуществляют органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной нормативными актами, определяющими статус этих органов. Содержание права государственной собственности на природные лечебные ресурсы определяется на основании Гражданского кодекса РФ.
    
    Законом устанавливается строго целевое использование природных лечебных ресурсов: для лечения и профилактики заболеваний, а также целей отдыха. Минеральные воды могут использоваться для промышленного разлива. Предоставление природных лечебных ресурсов для целей, не предусмотренных Законом, допускается с соблюдением установленных законодательством условий.
    

    Как исключение использование водных лечебных ресурсов для питьевого водоснабжения или иных целей имеют право разрешить органы исполнительной власти субъектов РФ по согласованию с государственным (федеральным) органом управления использованием и охраной водного фонда - Федеральным агентством водных ресурсов, государственным (федеральным) органом, осуществляющим управление курортами, а по подземным водным объектам - с органом управления использованием и охраной недр - Федеральным агентством по недропользованию.
    
    Пользователями природных ресурсов могут быть юридические лица и граждане. Предоставление природных лечебных ресурсов в пользование оформляется специальным государственным разрешением-лицензией. Порядок их выдачи определяется Правительством РФ. На курортах и в курортных регионах разработка природных лечебных ресурсов осуществляется специализированными гидрогеологическими предприятиями и организациями, имеющими лицензии на этот вид деятельности.
    
    Среди обязанностей пользователей следует обратить внимание на выполнение установленных Законом требований о рациональном использовании и сохранении полезных свойств природных лечебных ресурсов при их разработке:
    
    - объемы добычи природных лечебных ресурсов лимитируются утвержденными по промышленным категориям запасами и сроками их эксплуатации;
    
    - применяемые технологии добычи, подготовки и использования природных лечебных ресурсов должны гарантировать защиту от преждевременного истощения, загрязнения, защиту полезных ископаемых от утраты их полезных свойств;
    
    - применяемые при эксплуатации технологические методы должны основываться на технологических схемах разработки.
    
    Качество добываемых природных лечебных ресурсов должно быть подтверждено специальными медицинскими заключениями. Их использование в лечебных целях допускается в соответствии с условиями лицензий, предоставляемых на каждый вид такой деятельности. В случае нарушения установленных правил использования пользование природными лечебными ресурсами может быть прекращено, приостановлено или ограничено. Причем это не освобождает виновных от ответственности, предусмотренной законодательством.
    
    Для обеспечения сохранения природных лечебных ресурсов и лечебно-оздоровительных местностей с прилегающими участками и защиты от загрязнения и преждевременного истощения устанавливаются округа санитарной (горно-санитарной) охраны, представляющие собой особо охраняемые территории*.
_________________
    * См.: Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / под ред. С.А.Боголюбова и Е.Л.Мининой. М.: Юстицинформ, 2002.
    

    
    За нарушение установленного Законом порядка использования природных лечебных ресурсов и режима округов санитарной (горно-санитарной) охраны виновные могут быть привлечены к дисциплинарной, материальной, административной и уголовной ответственности согласно соответственно ТК РФ, ГК РФ, КоАП РФ и УК РФ (см. также ст.64 и 66 ВК РФ).
    
    В настоящее время продолжается разграничение лечебных природных ресурсов по формам собственности и собственникам, осуществляется государственная регистрация прав на этот вид недвижимости и сделок с ним*.
________________
    * См.: Комментарий Федерального закона "О разграничении государственной собственности на землю" / под ред. С.А.Боголюбова. М.: Юстицинформ, 2003.
    
    
    

Комментарий к статье 50. Использование водных объектов для рекреационных целей

    
    1. Водные объекты используются для массового отдыха, туризма и спорта в местах, устанавливаемых органами местного самоуправления по согласованию с уполномоченными Правительством РФ федеральными органами исполнительной власти в области управления использованием и охраной водного фонда, охраны окружающей среды, санитарно-эпидемиологического надзора, с соблюдением требований охраны жизни людей на воде.
    
    Водные объекты, примыкающие к ним иные природные объекты образуют порой единое рекреационное целое и создают благоприятные условия для отдыха, спорта и туризма. Рекреация означает восстановление здоровья и трудоспособности путем отдыха вне жилища - на лоне природы или во время туристической поездки, связанной с посещением интересных для обозрения мест, в том числе национальных парков, памятников природы*.
________________
    * См.: Реймерс Н.Ф. Природопользование: словарь-справочник. М.: Мысль, 1990.
    
    
    2. Активный отдых на воде осуществляется на живописных и безопасных для здоровья и жизни людей водоемах. Открытые водоемы с чистой водой должны в теплое время года быть доступны для купания населения.
    
    Места, выделенные для купания, должны быть удобными, безопасными для населения, отвечать санитарно-гигиеническим требованиям для купания и пляжей, располагаться выше по течению реки и вдали от мест ближайшего загрязнения водоема: спуска сточных вод, стирки белья, водопоя скота, пристаней.
    
    При определении прохождения туристских маршрутов, мест проведения массовых мероприятий обращается внимание на соблюдение требований природоохранного и природоресурсного (составляющего в целом экологическое) законодательства. Так, действующее законодательство об особо охраняемых природных территориях запрещает использование для рекреации водных объектов, признанных заповедными. Не все формы активного отдыха на водных объектах допускаются в национальных и природных парках: здесь не рекомендуется проводить массовые спортивные соревнования и зрелищные мероприятия.
    
    При разработке туристских маршрутов и определении мест массового отдыха должны обеспечиваться мероприятия по сохранению среды обитания животного мира, условий размножения животных, нагула, отдыха, путей миграции, а также по обеспечению неприкосновенности защитных для животных участков территорий и акваторий*.
________________
    * См.: Комментарий к Федеральному закону "О животном мире" / рук. авт. колл. С. А. Боголюбов. М.: Юстицинформ, 2003.
    

    
    В соответствии с законодательством об использовании и охране рыбных ресурсов любительский и спортивный лов рыбы неистребительными орудиями лова в определенных размерах разрешается во всех водоемах на условиях общего водопользования с соблюдением правил рыболовства и водопользования (см. также комментарий к ст.6 ВК РФ). Спортивный и любительский лов рыбы не допускается в водоемах и участках водоемов, признанных государственными заповедниками, специальными биологическими заказниками для охраны редких и ценных видов рыб и водных животных, рыбопитомниках, прудовых и культурных рыбных хозяйствах.
    
    Особые условия устанавливаются для водоемов, где спортивный и любительский лов рыбы организуется обществами рыболовов и охотников и другими добровольными спортивными обществами, некоммерческими и коммерческими организациями, имеющими спортивные секции. На общественные объединения в этих случаях возлагаются дополнительные обязанности по поддержанию устойчивости водоемов, выращиванию в них молоди рыб, обеспечению соответствующего правопорядка (см. ст.51 ВК РФ).
    
    В последнее десятилетие исключительная экономическая зона и континентальный шельф Российской Федерации используются не только для разведки и добычи минеральных и биологических ресурсов, что должно регулироваться международными актами и принимаемыми в соответствии с ними федеральными законами, но и для рекреации граждан России и других государств*.
________________
    * См.: Боголюбов С.А., Краюшкина Е.Г. Комментарий к Федеральному закону "О континентальном шельфе Российской Федерации". М.: Юстицинформ, 2003.
    
    
    

Комментарий к статье 51. Использование водных объектов для целей рыболовства и охоты

    
    1. Водные объекты или их участки, имеющие важное значение для сохранения, воспроизводства и добычи рыбных ресурсов, предоставляются преимущественно для этих целей. В этих случаях использование водных объектов или их участков для иных целей, кроме питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, может быть ограничено в соответствии с настоящим Кодексом.
    
    Перечень водных объектов, предназначенных для сохранения, воспроизводства и добычи рыбных ресурсов, определяется Правительством РФ и органами исполнительной власти субъектов РФ.
    
    Граждане и юридические лица, использующие водные объекты для рыбного хозяйства, содержат берега водных объектов в местах их использования в соответствии с санитарными и экологическими требованиями, установленными законодательством Российской Федерации*.
________________
    * Подробнее см.: Кичигин Н.В., Пономарев М.В., Сиваков Д.О., Кузнецова Н.Д. О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов: постатейный комментарий к Федеральному закону. М.: Юстицинформ, 2006.
    
    
    При размещении, проектировании, строительстве, реконструкции и эксплуатации гидротехнических и других сооружений на водных объектах, используемых для рыбного хозяйства, предусматриваются и осуществляются мероприятия, обеспечивающие охрану водных объектов, рыбных ресурсов, водных и околоводных животных и растений.
    
    2. Водные объекты, являющиеся местами обитания диких водоплавающих и околоводных птиц, ценных пушных зверей, отнесенных к объектам охоты, предоставляются в пользование гражданам и юридическим лицам, имеющим лицензию на пользование объектами животного мира, органами исполнительной власти субъектов РФ и специально уполномоченным Правительством РФ государственным органом исполнительной власти в области управления использованием и охраной водного фонда - в настоящее время Федеральным агентством водных ресурсов и др.
    
    3. Водное законодательство состоит из ВК РФ и других принимаемых в соответствии с ним федеральных и региональных законов (см. ст.2 ВК РФ и комментарий к ней).
    
    Законодательство о животном мире состоит из Федерального закона 1995 г. "О животном мире" и принимаемых в соответствии с ним иных нормативных правовых актов Российской Федерации и субъектов РФ*.
________________
    * Подробнее см.: Комментарий к Федеральному закону "О животном мире" / под ред. С.А.Боголюбова. М.: Юстицинформ, 2003.
    

Комментарий к статье 52. Использование водных объектов для разведки и добычи полезных ископаемых

    
    1. Устройство и эксплуатация скважин, а также использование отработанных месторождений полезных ископаемых для сброса сточных и дренажных вод допускаются с соблюдением требований, предусмотренных законодательством Российской Федерации о недрах.
    
    Буровые скважины, в том числе самоизливающие и разведочные, а также скважины, которые не пригодны к эксплуатации или использование которых прекращено, подлежат оборудованию регулирующими устройствами, консервации или ликвидации в установленном порядке.
    
    Если при использовании недр вскрыты водоносные горизонты, необходимо принять в установленном порядке меры по охране подземных водных объектов и сообщить об этом в органы местного самоуправления, специально уполномоченные государственные органы в области охраны окружающей природной среды, государственный орган управления использованием и охраной недр и уполномоченный Правительством РФ государственный орган исполнительной власти.
    
    Извлечение подземных вод при добыче полезных ископаемых, проведении работ по водопонижению, при строительстве сооружений или при защите от вредного воздействия вод, а также при строительстве и эксплуатации дренажных систем на мелиорированных землях допускается при наличии договора водопользования или решения о предоставлении водного объекта в пользование.
    
    При размещении, проектировании, строительстве, вводе в эксплуатацию и эксплуатации водозаборных сооружений, связанных с использованием подземных водных объектов, должны быть предусмотрены меры, предотвращающие их вредное влияние на поверхностные водные объекты и окружающую природную среду.
    
    2. Один из немногих случаев, когда в положениях об использовании водного объекта содержатся некоторые предписания о его охране, несмотря на наличие отдельной ст.57 "Охрана болот от загрязнения и засорения" ВК РФ. Это можно объяснить тем, что утрата болотом режима водного объекта, предусмотренная в ч.2 комментируемой статьи, не может быть связана с его загрязнением и засорением, под ними понимается:
    
    - засорение - сброс или поступление иным способом в водные объекты предметов или взвешенных частиц, ухудшающих состояние и затрудняющих использование водных объектов;
    

    - загрязнение - сброс или поступление иным способом в водные объекты, а также образование в них вредных веществ, которые ухудшают качество поверхностных и подземных вод, ограничивают использование либо негативно влияют на состояние дна и берегов водных объектов (эти определения давались в ст.1 ВК РФ 1995 г., признанного 3 июня 2006 г. утратившим силу).
    
    

Комментарий к статье 53. Использование водных объектов для обеспечения пожарной безопасности

    
    1. Пожарная безопасность является одним из видов безопасности граждан, общества и государства от различного рода угроз, в том числе глобального, техногенного характера, усиливающихся по мере нарастания вмешательства человека в природную среду, повышения его антропогенного воздействия на окружающий мир. От бытовых пожаров гибнут ежегодно тысячи людей и немало их имущества. Задачи по их предупреждению и ликвидации последствий возлагаются на пожарную службу МЧС России.
    
    Выделение водоемов для пожаротушения является частью пожарной профилактики, т.е. комплекса мер для предупреждения и локализации пожаров, системы государственных и общественных мероприятий, направленных на охрану людей и материальных ценностей от пожаров. Мероприятия пожарной профилактики проводятся в стадии проектирования, строительства и эксплуатации промышленных и гражданских объектов; к ним относятся наряду с выделением водных объектов обеспечение противопожарной безопасности технологическими установками, системами электрооборудования, средствами оповещения и эвакуации людей и т.п.*
________________
    * Новый энциклопедический словарь. М., 2004. С. 934.
    
    
    Пожары бывают лесные, степные, торфяные*. Большой урон приносят России лесные пожары в Сибири и на Дальнем Востоке. Это выгорание лесной подстилки, мха, трав и кустарников (низовой пожар), вызванное, как правило, небрежным обращением с огнем в лесу, поджогами и техногенными причинами. Ветром раздувается верховой лесной пожар по макушкам и вершинам деревьев.
________________
    * Реймерс Н.Ф. Природопользование: словарь-справочник. М.: Мысль, 1990. С. 364, 365.
    
    
    Пожар степной - естественно возникающие и(или) искусственно вызываемые палы в степях. Длительное ежегодное выжигание степной растительности ведет к опустыниванию. Пожар торфяной - самовозгорание торфяного болота, как правило, осушенного, но иногда (например, жарким летом в европейской части России) естественного при перегреве его поверхности лучами солнца или в результате небрежности с огнем. С этим видом пожара борьба особенно затруднена ввиду распространения огня под поверхностью земли в слое до 2-3 м, что приводит к значительным экономическим потерям и человеческим жертвам.
    
    2. Выделение водных объектов, специально предназначенных для обеспечения пожарной безопасности, осуществляемое органами местного самоуправления, органами пожарной охраны МЧС России или собственником производственного предприятия, строения или иного объекта, должно сопровождаться обозначениями и специальными знаками на местности, предупреждающими физических и юридических лиц о выделении данного водоема (водного объекта) и недопустимости его использования для иных целей. Площадь выделяемого водного объекта и сопряженных с ним земель водного фонда зависит от величины защищаемых от пожара строений и степени риска возгорания.
    

    Наиболее часто для пожаротушения выделяются пруды, т.е. мелководные водохранилища площадью не более 1 кв.км (ГОСТ 19179-73, п.178*). В последние годы после перевода пожарной службы из МВД в МЧС России подготовлено и принято немало подзаконных актов, пополнивших нормативно-правовую базу обеспечения пожарной безопасности.
________________
    * См.: Стандартные термины в водном хозяйстве: справочник. М.: МПР России, 1999.
    
    
    Готовность водных объектов к забору воды для пожаротушения проверяется в ходе государственного пожарного и иного вида контроля независимо от форм собственности и организационно-правовых форм управления ею, а также от отнесения водных объектов к федеральному, региональному (субъектов РФ) контролю и надзору, локальному или муниципальному ведению*.
________________
    * См.: Федеральный государственный экологический контроль: пособие для правоприменителей / под ред. С.А.Боголюбова. М.: Проспект, 2005.
    
    
    Возможность приватизации отдельных водных объектов (ст.8 ВК РФ и комментарий к ней) не предполагает исключения действия ч.1 комментируемой статьи относительно водных объектов, находящихся в частной собственности. Независимо от целей использования водных объектов, находящихся в государственной, муниципальной или частной собственности, забор из них должен допускаться незамедлительно и неограниченно для ликвидации пожара и спасения людей и имущества.
       

Комментарий к статье 54. Использование водных объектов в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации

    
    1. В комментируемой статье обозначено полномочие по охране исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей при использовании водных объектов. Эта функция Российской Федерации основывается на Федеральном законе от 30 апреля 1999 г. "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации"*. Постановлением Правительства РФ от 24 марта 2000 г. N 255 (с последующими изменениями) утвержден Единый перечень коренных малочисленных народов Российской Федерации.
________________
    * СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2208.
    
    
    Дальнейшее регулирование этой сферы государственных и общественных отношений осуществлялось в Федеральных законах от 20 июля 2000 г. "Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации", от 7 мая 2001 г. "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока" и др.*
________________
    * Подробнее см.: Андриченко Л.В. Правовое регулирование организации и деятельности коренных малочисленных народов. М.: ИзиСП, 2005.
    
    
    2. В нормативных правовых актах должны преломляться и конкретизироваться предусмотренные в комментируемой статье ВК РФ и иных федеральных нормативных правовых актах права коренных малочисленных народов и обязанности Федерации, ее субъектов. Некоторое представление об этом дает перечень актов о среде обитания малочисленных народов, принятых на международном, федеральном и региональном уровнях еще с советских времен:
    
    - Конвенция N 107 о защите и интеграции коренного и другого населения, ведущего племенной и полуплеменной образ жизни, в независимых странах. Принята Генеральной конференцией Международной организации труда 26 июня 1957 г.;
    
    - Рекомендация N 104 о защите и интеграции коренного и другого населения, ведущего племенной и полуплеменной образ жизни, в независимых странах. Принята Генеральной конференцией Международной организации труда 26 июня 1957 г.;
    
    - Конвенция N 169 о коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни, в независимых странах. Принята Генеральной конференцией Международной организации труда 26 июня 1989 г.;
    

    - Декларация о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам. Принята Комиссией по правам человека на ее сорок восьмой сессии в 1992 г.;
    
    - Устав Совета народности саами северных стран. Принят на XI конференции народности саами в Тромсе в 1980 г.;
    
    - Политическая программа народа саами. Принята в 1989 г.;
    
    - Декларация Саммита лидеров коренных народов Арктики. Заключена 20 июня 1991 г. в г. Херсхольме;
    
    - Декларация свободного развития народов Севера. Принята Международной конференцией параллельной СБСЕ активности народов Севера "Права человека и народы Севера" 2 октября 1991 г.;
    
    - Декларация Международной конференции коренных народов по территории, охране окружающей среды и развитию. Подписана в г. Кари-Ока (Бразилия) 30 мая 1992 г.;
    
    - Закон СССР от 26 апреля 1990 г. "О свободном национальном развитии граждан СССР, проживающих за пределами своих национально-государственных образований или не имеющих их на территории СССР";
    
    - постановление Президиума Верховного Совета РСФСР от 8 июля 1991 г. "О депутатской Ассамблее малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока";
    
    - распоряжение Председателя Верховного Совета РСФСР от 5 июля 1991 г. "О некоторых вопросах деятельности Международного фонда развития малых народов и этнических групп на территории РСФСР";
    
    - постановление Совета Министров РСФСР от 11 марта 1991 г. N 145 "О Государственной программе развития экономики и культуры малочисленных народов Севера в 1991-1995 годах";
    
    - постановление Совета Министров РСФСР от 8 ноября 1991 г. N 591 "О неотложных мерах по решению социально-экономических проблем Тюменской области, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов";
    
    - постановление Верховного Совета РФ от 15 июля 1992 г. "О неотложных мерах по стабилизации социально-экономического положения в Чукотском автономном округе и Магаданской области";
    
    - постановление Верховного Совета РФ от 25 декабря 1992 г. "О включении Государственной программы развития экономики и культуры малочисленных народов Севера в 1991-1995 годах в перечень федеральных целевых программ";
    
    - постановление Президиума Верховного Совета РФ от 30 марта 1992 г. "Об упорядочении пользования земельными участками, занятыми под родовые, общинные и семейные угодья малочисленных народов Севера";
    
    - распоряжение Председателя Верховного Совета РФ от 12 марта 1992 г. "О социальной поддержке групп населения с низкими доходами Таймырского автономного округа";
    
    - Указ Президента РФ от 22 апреля 1992 г. N 397 "О неотложных мерах по защите мест проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов Севера";
    
    - постановление Правительства РСФСР от 4 января 1992 г. N 15 "Вопросы деятельности Фонда выживания, развития экономики и культуры малочисленных народов Севера";
    
    - постановление Совета Национальностей Верховного Совета РФ от 24 февраля 1993 г. "О сохранении природного комплекса среды проживания удэгейцев, нанайцев и орочей в Пожарском районе Приморского края";
    
    - постановление Совета Национальностей Верховного Совета РФ от 24 февраля 1993 г. "Об отнесении шорцев, телеутов, кумандинцев к малочисленным народам Севера";
    
    - постановление Правительства РФ от 11 января 1993 г. N 22 "О Перечне районов проживания малочисленных народов Севера";
    
    - решение Совета народных депутатов Корякского автономного округа от 26 марта 1992 г. "О внесении изменений в Положение о порядке распределения лимитов вылова анадромных (лососевых) видов рыб на территории Корякского автономного округа";
    
    - решение Совета народных депутатов Ханты-Мансийского автономного округа от 6 мая 1990 г. "Об образовании территорий приоритетного природопользования";
    
    - Устав Фонда малочисленных народов Севера. Принят Учредительным собранием 27 мая 1992 г.;
    
    - Законы Ямало-Ненецкого, Ханты-Мансийского автономных округов о родовых общинах.
    
   

Глава 6. ОХРАНА ВОДНЫХ ОБЪЕКТОВ

Комментарий к статье 55. Основные требования к охране водных объектов

    
    1. В ст.94 "Общие требования к охране водных объектов" ВК РФ 1995 г. предусматривалось:
    
    "Федеральные органы государственной власти Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации принимают совместимые с принципом устойчивого развития меры по сохранению водных объектов, предотвращению их загрязнения, засорения и истощения, а также по ликвидации последствий указанных явлений. При использовании водных объектов граждане и юридические лица обязаны осуществлять производственно-технологические, мелиоративные, агротехнические, гидротехнические, санитарные и другие мероприятия, обеспечивающие охрану водных объектов. Использование водных объектов должно осуществляться с минимально возможными негативными последствиями для водных объектов".
    
    Сравнительный анализ прежних и новых предписаний ВК РФ показывает декларативность и неконкретность указанных положений ВК 1995 г.
    
    Тем не менее значение вод как важнейшего компонента природной среды, обеспечивающего экономическое, социальное, экологическое благополучие населения, существование животного и растительного миров, определяет необходимость осуществления управления их охраной, определение некоторых общих требований.
    
    При этом законом выполнение определенных функций и требований по охране вод возлагается на органы государственного управления специальной компетенции - Федеральное агентство водных ресурсов, Министерство природных ресурсов РФ, Госкомсанэпиднадзор, на иных юридических, а также физических лиц.
    
    Центральным органом специальной компетенции, осуществляющим управление в области охраны вод, является Федеральное агентство водного хозяйства, обеспечивающее рациональное использование и охрану водных объектов в интересах Российской Федерации и субъектов РФ. Возложенные на него полномочия Агентство осуществляет непосредственно либо через свои территориальные органы.
    
    Отнесенное к совместной компетенции управление в области охраны водных объектов требует выработки единства требований и объединения усилий Российской Федерации и субъектов РФ. Оно нуждается в регулировании, основанном на взаимодействии Федерации и субъектов РФ.
    
    Федеральными уполномоченными Правительством РФ государственными органами исполнительной власти решаются важнейшие вопросы охраны водных объектов. Это разработка и реализация федеральных государственных программ по восстановлению и охране водных объектов, схем комплексного использования и охраны водных ресурсов, подготовка, заключение и реализация бассейновых соглашений о восстановлении и охране водных объектов. Ими координируется деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ в области охраны вод.
    

    В "Основных положениях государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей природной среды и обеспечению устойчивого развития" предусматриваются основные направления деятельности в области охраны водных экосистем: сохранение природного комплекса озера Байкал, осуществление программы "Возрождение Волги", восстановление нарушенной прибрежной полосы Черного моря, сохранение природных комплексов Онежского и Ладожского озер и Невской губы.
    
    На федеральном уровне определяются вопросы научно-технической политики в области охраны вод, организации и финансирования фундаментальных и прикладных научных исследований, принципы экономического регулирования восстановления и охраны водных объектов и другие вопросы общегосударственного значения, связанные с использованием, восстановлением и охраной водных объектов.
    
    Субъекты Федерации организуют охрану водных объектов, разрабатывают и принимают законодательные и иные нормативные акты, регулирующие охрану водных объектов в пределах территории субъектов РФ, участвуют в осуществлении государственного контроля и надзора за использованием и охраной вод. К их полномочиям относятся разработка и реализация территориальных государственных программ по использованию, восстановлению и охране вод, а также проведение других региональных водоохранных мероприятий в соответствии с положениями ВК РФ.
    
    Субъекты Федерации принимают участие в решении общегосударственных вопросов по восстановлению и охране водных объектов; разработке и реализации федеральных программ по восстановлению и охране водных объектов; разработке схем комплексного использования и охраны водных объектов; подготовке, заключении и реализации бассейновых соглашений о восстановлении и охране водных объектов, находящихся в федеральной собственности.
    
    Осуществление органами государственного управления Российской Федерации и субъектов РФ установленных законодательством полномочий направлено на обеспечение сбалансированности экономического использования и улучшения состояния водных объектов.
    
    2. Для предупреждения загрязнения водных объектов граждане и юридические лица при использовании вод должны осуществлять производственно-технические, мелиоративные, санитарные и другие мероприятия, способствующие охране вод.
    

    К производственно-техническим относятся: разработка и внедрение технологических процессов, исключающих или сводящих к минимуму сбросы сточных вод, создание водооборотных и бессточных систем, очистка стоков с целью удаления вредных веществ.
    
    Мелиоративные работы, способствующие охране водных ресурсов, подразделяются на лесную, агротехническую, гидротехническую мелиорацию. Это выращивание древесной и кустарниковой растительности с целью уменьшения поверхностного стока и ослабления процессов эрозии; правильное ведение сельскохозяйственных работ; регулирование водно-воздушного режима почв при возделывании различных сельскохозяйственных культур. К мелиоративным мероприятиям относятся работы в целях предотвращения образования оврагов, оползней, борьба с селями.
    
    Организованное проведение производственно-технических, мелиоративных, санитарных мероприятий позволяет существенно уменьшить загрязнение водных объектов.
    
    

Комментарий к статье 56. Охрана водных объектов от загрязнения и засорения

    
    1. В целях предупреждения и устранения загрязнения водных объектов должны определяться источники их загрязнения и засорения. Источниками загрязнения признаются объекты, с которых осуществляется сброс или иное поступление в водные объекты вредных веществ, ухудшающих качество поверхностных и подземных вод, ограничивающих их использование, а также негативно влияющих на состояние дна и берегов водных объектов. Охрана водных объектов от загрязнения и засорения осуществляется посредством регулирования деятельности как стационарных, так и других источников загрязнения и засорения.
    
    Водный объект считается загрязненным, если в результате сброса или поступления иным образом с суши, деятельности на поверхности или дне водного объекта, а также в результате образования в нем вредных веществ изменились установленные нормативы качества вод; ограничилось его использование; проявилось негативное влияние на состояние дна и берегов водоемов.
    
    Охрана вод осуществляется с помощью нормативов качества вод, которые представляют собой допустимую норму воздействия, гарантирующую экологическую безопасность населения, сохранение генетического фонда, обеспечение рационального использования водных объектов. Установленные нормативы качества вод (предельно допустимые концентрации водных веществ) носят обязательный характер и используются в практике проектирования и контроля за состоянием водных объектов. Нормативы качества воды для водных объектов хозяйственно-питьевого и культурно-бытового водопользования, нормативы качества воды водных объектов, используемых для рыбохозяйственных целей, установлены действующими Правилами охраны поверхностных вод от загрязнения сточными водами (см. ст.5 ВК РФ).
    
    Источниками загрязнения и засорения являются объекты, осуществляющие сброс или поступление иным образом вредных веществ в водные объекты. Это промышленные предприятия, сбрасывающие производственные сточные воды; коммунально-бытовое хозяйство с хозяйственно-фекальными стоками; предприятия сельского хозяйства, применяющие ядохимикаты и другие химические вещества, стоки животноводческих комплексов и ферм; суда и иные передвижные средства и установки на воде; сплав леса; проведение строительных, дноуглубительных, взрывных и других работ на водных объектах.
    
    Охрана водных объектов от загрязнения и засорения производится путем регулирования деятельности источников загрязнения. Юридические лица и граждане, осуществляющие их эксплуатацию, должны принимать установленные законодательством меры по предотвращению загрязнения и восстановлению водных объектов.
    

    Основополагающие водоохранные, экологические и санитарно-гигиенические требования к источникам загрязнения установлены в ВК РФ, Федеральных законах "Об охране окружающей среды" и "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения".
    
    Выполнение водоохранных требований обязательно со стадии выбора места расположения источника загрязнений, при его проектировании и строительстве. Запрещено вводить в эксплуатацию источники загрязнения, не обеспеченные современными технологиями и установками по очистке, обезвреживанию и утилизации сбросов до уровня предельно допустимых. Все источники загрязнения должны быть оснащены средствами контроля за сточными водами. Запроектированные работы по охране окружающей природной среды должны быть выполнены к стадии ввода в эксплуатацию источника загрязнений (см. Федеральный закон "Об охране окружающей среды" и ст.60 ВК РФ).
    
    Для источников загрязнений определяется предельно допустимый норматив воздействия на водный объект, который он обязан соблюдать. Не допускается сброс в водные объекты неочищенных и необезвреженных в соответствии с установленными нормативами сточных вод, а также сброс сточных вод, содержащих вещества, для которых не установлены предельно допустимые концентрации, или содержащих возбудителей инфекционных заболеваний.
    
    При эксплуатации источников загрязнения должны проводиться технические мероприятия, направленные на предотвращение загрязнения водных объектов; очистка сточных вод и повторное их использование; устройство оборотных систем водоснабжения; сокращение или прекращение поступления примесей в сточные воды путем упорядочения и изменения технологических процессов производства; переход на безводные технологические процессы; ликвидация отвалов производственных и бытовых отходов, из которых загрязнения вымываются поверхностным и дренажным стоком.
    
    Каждый источник загрязнений обязан вести учет сбрасываемых вод, производить их анализы, информировать органы государственной власти об аварийных и чрезвычайных ситуациях, влияющих на состояние вод.
    
    Специальные требования охраны вод установлены к таким видам деятельности, как ведение работ на дне водных объектов и их поверхности; передвижение судов на воде, эксплуатация на поверхности воды различных установок; применение ядохимикатов и других химических веществ в сельском хозяйстве; применение радиоактивных, токсичных веществ (материалов); взрывные, строительные, дноуглубительные и другие работы на водоемах. Они определены статьями ВК РФ, а также устанавливаются в процессе согласования проведения этих работ со специально уполномоченными государственными органами управления и охраны водного фонда.
    

    В Российской Федерации охрана водных объектов осуществляется от всех видов загрязнения: химического, бактериального, теплового (отклонение температуры воды от установившегося в данном водном объекте температурного уровня), естественными радиоактивными элементами и радиоактивными элементами и веществами, попадающими при испытании атомного оружия и выбросах разнообразных радиоактивных отходов, включая диффузное (загрязнение через поверхность земли и воздух).
    
    2. Под засорением водных объектов понимается сброс или поступление иным способом в водные объекты предметов и взвешенных частиц, ухудшающих состояние или затрудняющих их использование.
    
    Помимо стоков, водоемы засоряются при сваливании в них производственных отходов, бытового мусора; сбрасывании мусора и пищевых отходов с судов и иных установок на водной поверхности; проведении на водоемах строительных, дноуглубительных, взрывных и других работ; при сплаве и обработке леса; попадании мусора и отходов с ледяного покрова водоемов и других действиях.
    
    Образующиеся на хозяйственных и других объектах отходы согласно действующему экологическому законодательству должны ими обезвреживаться, перерабатываться и утилизироваться. Их складирование и захоронение могут производиться в местах, определяемых решениями органов местного самоуправления по согласованию со специально уполномоченными на то государственными органами в области охраны окружающей природной среды и санитарно-эпидемиологического надзора.
    
    Производственные и бытовые отходы вывозятся на специальные полигоны по обезвреживанию и захоронению токсичных промышленных отходов и накопители (свалки) для нетоксичных отходов.
    
    Захоронение потенциально опасных и особо токсичных отходов производится на основании разрешения специально уполномоченного государственного органа в области охраны окружающей природной среды по согласованию с органами санитарно-эпидемиологического надзора.
    
    Запрещается размещение токсичных отходов, в том числе отходов атомной промышленности, на территории вблизи городов и других населенных пунктов, в лесопарковых, курортных, лечебно-оздоровительных, рекреационных зонах и иных местах, где может быть создана опасность для здоровья населения и состояния окружающей природной среды.
    
    Согласно Федеральному закону "Об охране окружающей среды" нарушение установленных правил складирования и захоронения отходов влечет за собой ограничение, приостановление либо прекращение деятельности хозяйственных и других объектов в судебном порядке по предписанию государственных органов в области охраны окружающей природной среды, санитарно-эпидемиологического надзора.
    

    Поступление взвешенных частиц в водный объект допускается только в соответствии с требованиями водного законодательства.
    
    Согласно "Общим требованиям к составу и свойствам воды водных объектов у пунктов хозяйственно-питьевого и культурно-бытового водопользования", для централизованного и нецентрализованного хозяйственно-питьевого водоснабжения, а также для водоснабжения пищевых предприятий содержание взвешенных веществ не должно превышать 0,25 мг на 1 л. Для купания, спорта, отдыха населения, а также для водоемов в черте населенных мест оно не должно быть более 0,75 мг на 1 л.
    
    3. Аварийное загрязнение водных объектов возникает при залповом сбросе вредных веществ в поверхностные или подземные водные объекты, который причиняет вред или создает угрозу причинения вреда здоровью населения, нормальному осуществлению хозяйственной и иной деятельности, состоянию окружающей природной среды, а также биологическому разнообразию.
    
    Меры предупреждения и ликвидации аварийного загрязнения водных объектов определяются водным законодательством Российской Федерации и законодательством Российской Федерации о недрах.
    
    Ряд международных норм предусматривает меры предупреждения залповых сбросов вредных веществ, возмещение ущерба от воздействия промышленных аварий (например, принятые в Хельсинки 17 марта 1992 г.); при этом соблюдается основной принцип, согласно которому ответственность за загрязнение возлагается на его виновника.
    
    Взаимоотношения сторон, регулирующие поведение при аварийной ситуации на одной из сопредельных территорий, осуществляются с целью:
    
    - обеспечения охраны трансграничных вод от загрязнения, возникающего в результате опасной деятельности, при авариях и стихийных бедствиях, и уменьшения их последствий для водной среды;
    
    - повышения готовности к эффективному реагированию на возможные чрезвычайные происшествия и ограничения наносимого ими ущерба.
    
    Аварии на водных объектах, связанные с наводнениями, стихийными бедствиями или чрезвычайными ситуациями, вызванными радиоактивным заражением, разрушением плотин, авариями на промышленных объектах в ходе производства, использования, хранения, перемещения опасных веществ, случайных выбросов генетически модифицированных организмов, разливами нефти и других вредных веществ, ликвидируются в соответствии с разработанными на этот случай стратегией и планами действий, которые включают:
    
    - разработку перечня аварий и стихийных бедствий, имевших отношение к рассматриваемому бассейну, определение степени опасности при осуществлении той или иной деятельности;
    

    - выявление возможных источников аварийных ситуаций и занесение их в "Кадастр аварийных ситуаций";
    
    - разработку процедуры выдачи разрешения на проведение деятельности, которая в связи со своим опасным характером или в связи с использованием опасных веществ может привести к аварийному загрязнению пограничных вод;
    
    - разработку планов действий в чрезвычайных ситуациях на местах;
    
    - разработку программ по локализации аварийного загрязнения и восстановлению качества воды;
    
    - установление ответственности и возмещение ущерба от аварийного загрязнения;
    
    - предоставление компетентным административным органам сопредельных территорий соответствующих полномочий, включая мониторинг до и после аварии, беспрепятственный доступ к местам проведения опасной деятельности, а также их инспектирование и наблюдение за ними;
    
    - введение надлежащих санкций за несоблюдение установленных правил; применение экономических стимулов и ограничений;
    
    - оказание взаимной помощи при аварийном загрязнении. При поступлении сигнала об аварии в бассейне информация в первую очередь доводится до территориальных органов по управлению использованием и охраной вод и комитетов по охране природы. Если возникновение аварийной ситуации может нанести значительный хозяйственный ущерб или угрожает жизни населения, информация передается в комиссию по чрезвычайным ситуациям территории, администрацию территории, органы МЧС и МВД, органы здравоохранения, комитеты по охране природы, теркомводы. При возможном влиянии последствий аварии на бассейн реки в целом оповещается бассейновый совет и комитет по чрезвычайным ситуациям нижележащей территории. Кроме того, разрабатываемые планы действий должны предусматривать следующие мероприятия:
    
    - организацию комиссии по устранению причин аварии (либо назначение органа, выполняющего эту работу в пределах своей компетенции);
    
    - установление органами по управлению использованием и охраной вод и комитетами по охране природы оперативного мониторинга изменения качества окружающей среды, при этом регламент контроля определяется комиссией по конкретной аварии или другим компетентным органом;
    
    - принятие технических мер для локализации утечки опасных веществ, тушения пожаров, безопасного удаления и захоронения загрязняющих веществ и загрязненных материалов;
    

    - привлечение спасательного и медицинского персонала к ликвидации аварии;
    
    - выяснение характера и количества опасных веществ в случае аварийной утечки;
    
    - определение численности и распределения населения в зоне аварии;
    
    - оценку серьезности ущерба для людей и хозяйственных объектов в зависимости от характера и обстоятельств аварии;
    
    - обеспечение непрерывного поступления в комиссию по чрезвычайным ситуациям полной и подробной информации о характере аварийной ситуации, принятых мерах, необходимых дальнейших действиях;
    
    - выявление переноса опасных веществ в различных средах (в воздушном бассейне, поверхностных, грунтовых водах, почвах, а также в канализационных системах) с уточнением участков отбора проб, параметров, подлежащих измерению, и аналитических методов, которые должны служить основой для принятия решения относительно экстремальных и последующих мер, а также для оценки ущерба;
    
    - надзор за опасной деятельностью в период чрезвычайной ситуации;
    
    - постоянно обновляемый список лиц, которых следует оповещать об опасности и снабжать информацией об изменениях степени риска, с указанием средств для установления с ними оперативной связи;
    
    - организацию восстановительных работ, включая их материально-техническое обеспечение.
    
    С целью осуществления профилактических работ, а также для поддержки управленческих решений, принимаемых комиссией по чрезвычайным ситуациям, предлагается иметь кадастр аварийных ситуаций, возникновение которых возможно на данной территории, и провести ряд мероприятий:
    
    - в соответствии с различными категориями аварийных ситуаций определить меры, направленные на предотвращение и уменьшение аварийного загрязнения и борьбу с ним;
    
    - в стратегически расположенных центрах, выбираемых с учетом местоположения объектов, на которых осуществляется опасная деятельность, иметь обученный персонал, оборудование и материалы, необходимые для борьбы с аварийным загрязнением и его уменьшением;
    
    - представить для оперативного реагирования перечень методов и средств оповещения общественности о чрезвычайных обстоятельствах и чрезвычайных мерах; указать экологическую уязвимость и фактическое использование водных ресурсов в районах, которые могут пострадать от аварийного загрязнения;
    

    - оценить вероятность, характер и последствия возможных чрезвычайных происшествий, включая размер ущерба, опасность взрыва или попадания вредных веществ в трансграничные внутренние воды, а также влияние загрязнителей через водную среду на пищевую цепочку или циклы переноса;
    
    - определить характеристики опасных веществ, их токсичность, стойкость или биоаккумулятивные свойства;
    
    - установить вероятную продолжительность чрезвычайного положения.
    
    Существенную опасность представляют техногенные аварии и катастрофы: в России ежедневно происходит одна-две крупные аварии на трубопроводах, еженедельно - на транспорте, ежемесячно - в промышленности, раз в полгода - крупномасштабные аварии.
    
    Большое значение для предупреждения аварийного загрязнения водных объектов, ликвидации чрезвычайных ситуаций и бедствий имеет режим гласности, участия общественности и населения в преодолении вредного воздействия вод. Законом РФ о государственной тайне запрещается сокрытие прогнозов и сведений о стихийных бедствиях, катастрофах, экологической информации (см. также п.12 ст.3 ВК РФ).
    
    Определенные обязанности в этом направлении возлагаются на МЧС РФ, которое:
    
    - осуществляет связь с общественностью, гражданами и средствами массовой информации по вопросам предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, преодоления последствий радиационных аварий и катастроф, защиты жизни и здоровья людей;
    
    - организует оповещение и информирование населения о чрезвычайных ситуациях, контролирует создание и работу соответствующих территориальных и локальных систем оповещения;
    
    - налаживает совместно с заинтересованными организациями и координирует работу по прогнозированию вероятности возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их моделированию, разработке и внедрению нормативных показателей степени риска на объектах народного хозяйства и территориях.
    
    Системы уведомления об угрозе аварийного загрязнения вод должны обеспечивать максимально быструю передачу данных и прогнозов и включать в себя информацию:
    
    - о времени, месте, характере и количественных параметрах происшествия;
    

    - событии, которое является наиболее вероятной причиной аварийного загрязнения;
    
    - подвергшейся загрязнению среде, с указанием ее местоположения и характеристик;
    
    - виде и масштабах аварии, связанных с ней опасных веществах (если они известны) и серьезности ее возможного воздействия;
    
    - текущих и прогнозируемых метеорологических, гидрологических и гидрогеологических условиях.
    
    Физическая оценка ущерба, причиняемого аварийным загрязнением вод, включает следующие элементы:
    
    - обзор справочных данных по сброшенным загрязнителям;
    
    - анализ почв, гидрологических и экологических условий, оказывающих влияние на возникновение и распространение загрязнения;
    
    - изучение подвергшихся загрязнению вод и связанных с ними экосистем, а также прилегающих охранных зон забора питьевой воды, зон подпитки водоносных горизонтов и других уязвимых водных объектов, которым может быть нанесен ущерб;
    
    - оценку последствий для использования вод в бытовом секторе, сельском хозяйстве, промышленности, рекреации;
    
    - анализ возможного взаимодействия загрязнителей;
    
    - оценку расходов на мониторинг и восстановительные работы, а также на мероприятия по предупреждению распространения аварийного загрязнения, сведению ущерба к минимуму, охране населения и окружающей среды от пагубных последствий.
    
    Для эффективных действий органов управления в случае аварий полезно использовать кадастр аварийных ситуаций. Кроме собственно кадастра возможных аварийных ситуаций и их последствий, данная система включает схему и список лиц по оповещению состава различных комиссий (в зависимости от ситуации), с указанием адресов и телефонов, перечень привлекаемой техники и механизмов на период аварии, с указанием места расположения, вида выполняемых работ и владельца.
    
    Значительными полномочиями по предупреждению и ликвидации аварийного загрязнения водных объектов обладает МЧС России. Согласно Положению о нем МЧС России разрабатывает предложения по государственной политике в области чрезвычайных ситуаций, в том числе преодоления последствий радиационных аварий и катастроф, проведения подводных работ особого назначения; руководит по поручению Правительства РФ работами по ликвидации крупных аварий, катастроф и других чрезвычайных ситуаций; координирует деятельность исполнительных органов РФ и ее субъектов, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций по преодолению последствий радиационных аварий и катастроф; координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти по проведению поиска и спасания людей, аварийно-спасательных работ, ликвидации разливов нефти, нефтепродуктов, вредных химических и радиоактивных веществ на море и внутренних водоемах страны; организует создание, подготовку и использование аварийно-спасательных подразделений постоянной готовности для проведения работ по оперативной локализации и ликвидации чрезвычайных ситуаций.
    
    Для выполнения указанных функций МЧС России может привлекать общественные объединения и отдельных граждан, в том числе иностранных, имеющих соответствующие знания и опыт, к проведению мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций; организовывать разработку методик определения материального ущерба от возникающих чрезвычайных ситуаций; запрашивать и получать от органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций информацию и сведения, необходимые для выполнения указанных задач.
    

    4. Источники загрязнения, находящиеся на суше, не должны вызывать загрязнения и засорения водных объектов сверх установленных нормативов воздействия на водные объекты.
    
    Соблюдение этих требований обеспечивается приоритетным применением технологий, не оказывающих негативного воздействия на окружающую природную среду, ограничением использования токсичных веществ и тяжелых металлов, введением научно обоснованных методов измерения и расчетов сбросов сточных вод в водные объекты и выбросов в атмосферу.
    
    Основным критерием качества вод является содержание предельно допустимых концентраций вредных веществ в водных объектах. Санитарно-гигиенические и рыбохозяйственные требования к качеству вод установлены действующими Правилами охраны поверхностных вод от загрязнения.
    
    Поддержание водных объектов в состоянии, соответствующем установленным требованиям для канализованных источников загрязнений, обеспечивается путем определения нормативов предельно допустимых воздействий. Они устанавливаются каждому источнику загрязнений с учетом его мощности, данных о наличии мутагенного эффекта и иных вредных последствий, вызываемых сбросом, исходя из недопустимости превышения предельно допустимых концентраций вредных веществ в водных объектах.
    
    Загрязнение и засорение водных объектов производятся при поступлении химических веществ, применяемых в сельском хозяйстве, производстве работ, влияющих на состояние вод на берегах водоемов, смыве загрязнений и засорении мусором, скапливающимся в населенных пунктах.
    
    Способы и пути борьбы с загрязнениями разнообразны: создание безопасных и малоотходных технологий; замкнутых циклов водоснабжения; устройство очистных сооружений; замена химических способов борьбы с сельскохозяйственными вредителями биологическими; использование отходов производства для получения полезной продукции; проведение организационных, санитарных, технических мероприятий по собиранию, удалению и обезвреживанию мусора и отбросов, уборке территории населенных пунктов и городов.
    
    Для обеспечения безопасного состояния водоемов большое значение имеет ограничение использования токсичных веществ и тяжелых металлов. Загрязнение ими делает водные объекты опасными для питьевого водоснабжения, непригодными для орошения и даже использования в технических целях.
    

    Применение агрохимикатов, пестицидов, ядохимикатов и других химических средств должно допускаться в случае, если это не повлияет на состояние водных объектов и водных биоресурсов.
    
    Опасным источником загрязнения водных объектов могут быть химические средства борьбы с вредителями, сорняками и болезнями растений. Они распыляются на больших пространствах, а затем смываются дождями в реки, просачиваются в подземные водоносные слои, питающие колодцы. Многие современные ядохимикаты одинаково действуют на вредную и полезную растительность и фауну. Поступление их в водные объекты может угрожать и здоровью человека.
    
    В Федеральном законе "Об охране окружающей среды" устанавливается, что использование ядохимикатов и других химических средств в сельском хозяйстве может осуществляться при соблюдении специальных требований, направленных на предупреждение вредных последствий их применения для здоровья человека, окружающей природной среды.
    
    Использоваться в качестве средств защиты растений и регуляторов роста могут лишь разрешенные в установленном порядке химические препараты. Их список утверждает федеральный орган исполнительной власти в области санитарно-эпидемиологического надзора совместно с Министерством сельского хозяйства РФ.
    
    Перечень разрешенных для применения химических средств содержится в "Списке химических и биологических средств борьбы с вредителями, болезнями растений, сорняками и регуляторами роста, разрешенных для применения в сельском хозяйстве" и "Списке химических и биологических средств борьбы с вредителями, болезнями растений, сорняками, паразитами домашних животных и пчел, а также средств по уходу за растениями, разрешенных для розничной продажи населению".
    
    Применение новых химических веществ, способных оказать прямое или косвенное влияние на здоровье человека, допускается с разрешения федерального органа исполнительной власти в области санитарно-эпидемиологического надзора.
    
    Запрещено применение токсичных химических препаратов, не подвергающихся распаду, активно воздействующих на организм человека и окружающую природную среду. При применении средств защиты растений, регуляторов роста и других химикатов следует соблюдать установленные в Списках для каждого препарата нормы их расхода, способы и время обработки, кратность обработок.
    
    При внесении удобрений их нормы должны определяться специалистами сельского хозяйства с учетом оптимальных сроков, способов и доз их внесения, климатических факторов, типов и разновидностей почв. Рекомендуется применять удобрения в виде гранул и вносить только по площади растений, что обеспечивает их оптимальную дозировку и снижает вымывание. Складировать удобрения рекомендуется на специальных полевых площадках, которые должны быть горизонтальными во избежание смыва удобрений при дождях. Не допускается оставление на полях неиспользованных удобрений.
    

    Федеральным законом "Об охране окружающей среды" установлена обязательность соблюдения действующих правил хранения, транспортировки и перемещения химических веществ, применяемых в сельском хозяйстве. Эти правила содержатся в государственных стандартах, инструкциях органов сельского хозяйства, санитарных нормах и правилах, в технических регламентах.
    
    Так, государственными стандартами устанавливаются требования к упаковке, маркировке, транспортированию и хранению токсичных веществ, в том числе пестицидов, предотвращение их потери и проникновение в водоемы. ГОСТ 17.1.3.04-82 устанавливает общие требования охраны поверхностных и подземных вод от загрязнения пестицидами, а ГОСТом 17.1.3.11-84 - общие требования охраны поверхностных и подземных вод от загрязнения минеральными удобрениями.
    
    Принятыми правилами устанавливается обязательность хранения пестицидов в специальных помещениях, построенных по типовым проектам, или приспособленных для этого складах. Запрещается использование для хранения пестицидов землянок, погребов, подвалов, откуда они могут проникнуть в почву, а также складов горючего. Не допускается хранение пестицидов на необорудованных площадках под открытым небом.
    
    Неиспользованные ядохимикаты и другие химические средства должны направляться на специальные полигоны и оборудованные для них накопители.
    
    Нарушение правил использования химических веществ, создающее угрозу здоровью человека, химическим загрязнением окружающей природной среде, влечет за собой запрещение использования соответствующих химических препаратов по решению федеральных органов исполнительной власти в области санитарно-эпидемиологического надзора.
    
    5-7. Содержание радиоактивных и токсичных веществ (материалов) в водных объектах должно поддерживаться на уровне, который не приведет к причинению вреда здоровью населения, а также окружающей природной среде. Сброс сточных вод, содержащих токсичные вещества (материалы), в водные объекты допускается только после их очистки в установленном порядке. Проведение на водных объектах взрывных работ, при которых используются ядерная и иные виды технологий, сопровождающихся выделением радиоактивных и токсичных веществ, запрещается.
    
    Радиационное загрязнение признается в настоящее время наиболее опасным для здоровья и жизни человека. На его предупреждение и ликвидацию направлены положения Федеральных законов "О радиационной безопасности населения", "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", "Об использовании атомной энергии".
    

    Согласно Федеральному закону "Об охране окружающей среды" нормативы предельно допустимого уровня безопасного содержания радиоактивных веществ в окружающей природной среде и продуктах питания предельно допустимого уровня радиационного облучения населения устанавливаются в величинах, не представляющих опасности для здоровья и генетического фонда человека. Указанные нормативы утверждаются федеральными органами исполнительной власти в области охраны окружающей природной среды, санитарно-эпидемиологического надзора.
    
    Для постоянного контроля за уровнем радиации население обеспечивается радиометрическими приборами. Порядок обеспечения и перечень указанных приборов определяются Правительством РФ.
    
    При размещении, проектировании, строительстве, вводе в эксплуатацию и эксплуатации атомных электростанций принимаются меры по обеспечению полной радиационной безопасности окружающей природной среды и населения в соответствии с международными правилами. Запрещаются размещение, проектирование, строительство атомных электростанций на территориях с большой концентрацией населения, курортных, рекреационных, лечебно-оздоровительных зон и округов санитарной охраны, в сейсмически опасных зонах, вблизи крупных водоемов республиканского значения, традиционных мест массового отдыха и лечения населения.
    
    При проектировании и строительстве тепловых электростанций необходимо предусматривать оснащение их высокоэффективными фильтрами и другими средствами для очистки вредных отходов, сбросов и выбросов, использование экологически безопасных видов топлива.
    
    Нарушение указанных требований влечет за собой приостановление проектирования, строительства, работы энергетических объектов до устранения отмеченных недостатков либо прекращение их работы в судебном порядке по предписанию государственных органов Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды, санитарно-эпидемиологического надзора.
    
    Предприятия, учреждения, организации, граждане обязаны соблюдать правила производства, хранения, транспортировки, использования, утилизации, удаления и захоронения радиоактивных веществ (источников ионизирующих излучений, ядерных материалов), не допускать превышения установленных предельно допустимых норм радиации, а в случаях их превышения немедленно информировать органы, осуществляющие обеспечение радиационной безопасности, о повышенных уровнях радиации, опасных для здоровья человека и окружающей природной среды, принимать меры к ликвидации очагов заражения.
    
    Предприятия, учреждения, организации, граждане, не обеспечивающие соблюдение правил обращения с радиоактивными материалами, по решению суда, вынесенному по представлению федеральных органов исполнительной власти в области охраны окружающей природной среды, санитарно-эпидемиологического надзора, лишаются права пользования ими, либо их деятельность по использованию таких материалов приостанавливается до устранения недостатков.
    

    Ввоз в целях хранения или захоронения радиоактивных отходов и материалов из других государств, затопление, отправка в целях захоронения в космическое пространство радиоактивных отходов и материалов запрещаются.
    
    В стране установлены нормы годовой радиационной нагрузки, т.е. годового облучения: для профессионалов, работающих с радиоактивными веществами, - 5 рентген (5 бэр); для населения, проживающего вблизи АЭС и другого подобного производства, - 0,5 рентген (500 мбэр). Вопрос о радиационной безопасности при низких дозах облучения продолжает быть спорным: многие специалисты считают, что мутогенным эффектом обладает даже природный радиационный фон. Создается специальная сеть наблюдений за интенсивностью радиации.
    
    Запрещается применение токсичных химических препаратов, не подвергающихся распаду, активно воздействующих на организм человека и окружающую природную среду. Правила охраны окружающей природной среды в интересах охраны здоровья человека от экологически вредного воздействия химических веществ, применяемых в народном хозяйстве, утверждаются специально уполномоченными на то государственными органами Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды, санитарно-эпидемиологического надзора.
    
    Захоронение потенциально опасных и особо токсичных отходов производится с разрешения федеральных органов исполнительной власти в области охраны окружающей природной среды по согласованию с органами санитарно-эпидемиологического надзора Российской Федерации.
    
    Запрещается размещение токсичных отходов, в том числе отходов атомной промышленности, на территории вблизи городов и других населенных пунктов, в лесопарковых, курортных лечебно-оздоровительных, рекреационных зонах и иных местах, где может быть создана опасность для здоровья населения и состояния окружающей природной среды.
    
    Разрешения на захоронение и иное размещение радиоактивных отходов выдаются федеральными органами исполнительной власти в области охраны окружающей природной среды по согласованию с органами санитарно-эпидемиологического надзора Российской Федерации.
    
    Нарушение указанных правил влечет за собой ограничение, приостановление либо прекращение деятельности предприятий и иных объектов в судебном порядке по предписанию федеральных органов исполнительной власти в области охраны окружающей природной среды, санитарно-эпидемиологического надзора.
    

    На охрану природных ресурсов от загрязнения радиоактивными веществами направлены Указ Президента РФ от 20 апреля 1995 г. "О дополнительных мерах по усилению контроля за выполнением требований экологической безопасности при переработке отработавшего ядерного топлива", распоряжение Президента РФ от 9 апреля 1993 г. "О мероприятиях в связи с нарушением правил и условий безопасной эксплуатации объектов атомной энергетики", постановление Правительства РФ от 22 июля 1992 г. N 505 "Об утверждении порядка инвентаризации мест и объектов добычи, транспортировки, переработки, использования, сбора, хранения и захоронения радиоактивных веществ и источников ионизирующего излучения на территории Российской Федерации" и ряд других подзаконных актов*.
________________
    * СЗ РФ. 1995. N 17. Ст. 1512; Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1992. N 4. Ст. 185; Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. N 15. Ст. 1274.
    
    
    

Комментарий к статье 57. Охрана болот от загрязнения и засорения

    
    1. Подобной статьи не было в ВК 1995 г. Ее появление обусловлено более значительным вторжением хозяйственной деятельности человека в водные системы, особенно в европейской части России, и осознанием роли болот в поддержании водохозяйственного баланса и среды обитания.
    
    Под "болотами" понимается избыточно увлажненный участок поверхности земли, характеризующийся накоплением в верхних горизонтах остатков растительности, превращающейся в торф. Болота отличаются от заболоченных территорий слоем торфа в 30 см и более. Под "осушением" понимают комплекс гидротехнических и других мер по удалению излишков воды из почв и горных пород для различных хозяйственных целей. Направленное на повышение плодородия почв и оздоровление местности осушение не должно приводить к обеднению водой той или иной местности, в частности на торфяных почвах. В свою очередь, ядохимикаты представляют собой химические вещества, используемые для борьбы с нежелательными в хозяйственном или медицинском отношении организмами*. Правовой статус болот как водных объектов предусматривается в п.4 ч.2 и п.4 ч.4 ст.5 настоящего Кодекса. О водно-болотных угодьях приняты и действуют нормативные правовые акты Российской Федерации и субъектов РФ, разработанные в развитие европейских и иных международных соглашений об их сохранении.
________________
    *  См.: Реймерс Н.М. Природопользование: словарь-справочник. М.: Мысль, 1990. С. 54, 329, 627. Об агрохимикатах см.: Экология: юридический энциклопедический словарь / под ред. С.А.Боголюбова. М.: Норма, 2000. С. 5.
    
    
    2. Некоторые меры охраны болот предусматриваются в ч.2 ст.52 "Использование водных объектов для разведки и добычи полезных ископаемых" ВК РФ (см. комментарий к ней). Понятие "истощение вод" раскрывается в п.15 ст.1 ВК РФ*.
________________
    * См. также: Кичигин Н.В., Пономарев М.В. Об отходах производства и потребления: постатейный комментарий к Федеральному закону. М.: Юстицинформ, 2006.
    
    
    

Комментарий к статье 58. Охрана ледников и снежников от загрязнения и засорения

    
    1. Ледники представляют собой движущиеся естественные скопления льда атмосферного происхождения на земной поверхности. Снежники - неподвижные естественные скопления снега и льда, сохраняющиеся на земной поверхности в течение всего теплого времени года или его части. Эти определения, носящие естественно-научный характер, приводились в ст.13 ВК РФ 1995 г.
    
    Ледники и снежники являются источниками пополнения ресурсов чистой пресной воды. В ледниках заключено около 24 тыс. куб. км пресной воды, в то время как во всех реках Земли одновременно ее содержится 1,2 тыс. куб. км. Запасы влаги, содержащиеся в них, обеспечивают питание рек, водохранилищ и озер. Причем в отличие от снега на равнинах ледники и снежники, находящиеся в горах, тают долго и интенсивно, они питают водой реки и иные водоемы летом, когда ощущается особенно большая потребность в воде.
    
    2. Порядок использования и охраны ледников и снежников определяется водным и иным законодательством Российской Федерации и субъектов РФ.
    
    Как резерв чистой пресной воды ледники и снежники особо охраняются от загрязнения и засорения. Забор льда из них может производиться в количествах, не оказывающих негативного влияния на состояние поверхностных и подземных вод.
    
    Ледяной покров рек и иных водоемов также запрещается загрязнять нефтяными продуктами, ядохимикатами и другими вредными веществами, а также засорять бытовыми и иными отходами и отбросами.
    
    

Комментарий к статье 59. Охрана подземных водных объектов

    
    1. При геологическом изучении недр, разведке и добыче полезных ископаемых, строительстве и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, недропользователи обязаны не допускать загрязнения, засорения и истощения подземных водных объектов.
    
    Закон не указывает, что охранять подземные воды должны только геологические и горнодобывающие организации, а относит обязанности по охране подземных водных объектов ко всем без исключения физическим и юридическим лицам. Аналогичная обязанность лежит на владельцах земной поверхности, если они занимаются добычей полезных ископаемых, извлечением подземной воды. Владельцы земли обычно не являются профессионалами в области разработки недр и добычи воды. Поэтому закон устанавливает разрешительный порядок для этих работ. Лишь добыча наименее ценных вод, прилегающих к земной поверхности (так называемые верховодки), допускается без специального разрешения.
    
    Нередко владельцы земель приглашают специализированные организации для бурения. Если при этом нарушается водное законодательство, то встает вопрос, кто должен нести ответственность: подрядчик или заказчик работ. Целесообразно установить солидарную ответственность сторон за допущенное нарушение. В подобных ситуациях желательно использовать договоры, в которых стороны оговаривали бы, кто из них и за что несет ответственность.
    
    Сходным образом обстоит дело с процессами добычи со дна рек песка и гравия. Здесь надо заботиться не только о соблюдении чистоты вод. Такие процессы изменяют формы речного русла и берегов; они могут вызвать оползни и размывы. Расширение поперечного сечения реки влечет за собой замедление скорости течения и осаждение так называемых влекомых наносов. Не исключены побочные явления (как благоприятного, так и неблагоприятного свойства) в области судоходства, рыбного хозяйства, рекреации на воде. Поэтому такие работы должны производиться с ведома водных органов. По своим технологическим характеристикам и экологическим последствиям они близки к землечерпанию - работе, которая нередко выполняется на судовых ходах ради обеспечения необходимых глубин.
    
    2.  Водосборной площадью считается территория, сток с которой формирует водный объект (ВК РФ 1995 г.). Законодательство Российской Федерации о недрах упоминает в качестве полезного ископаемого озерный ил (сапропель), который используется в качестве удобрения, а также в некоторых химических производствах. Добыча такого ила в ряде случаев улучшает качество вод. Но поскольку одновременно происходит снижение уровня озера (которое может вызвать эрозию его берегов и переосушение прилегающих к нему площадей), такие работы требуют всестороннего прогнозирования их результатов.
    

    Проведение этих работ требует согласования не только с водными, но и с другими контрольно-надзорными органами. Существенные преобразования речных ландшафтов происходят при добыче так называемого россыпного золота (и некоторых других металлов) с помощью драг. Эти работы требуют целого комплекса мер по охране природы.
    
    Последнее время в связи с ростом урбанизации и повышением экологических требований вызывают беспокойство состояние кладбищ и скотомогильников, в которых споры опасных заболеваний могут сохраняться столетиями. В бассейне реки Волги указанных захоронений, прошедших учет и инвентаризацию, насчитываются сотни. А некоторые остаются пока неизвестными и обнаруживают себя после загрязнения и заражения подземных водных объектов.
    
    Волжской межрегиональной природоохранной прокуратурой внесены в администрации десятков субъектов РФ представления, предписания и предостережения (в зависимости от состояния и опасности объекта) об устранении нарушений водного законодательства в связи с нахождением на водосборной площади кладбищ и скотомогильников, которые могут стать источниками массовых инфекционных заболеваний.
    
    3.  Правовое регулирование орошения и удобрения земель осуществляется наряду с санитарным законодательством в Федеральном законе "О мелиорации земель"*.
________________
    * См.: Комментарий к Федеральному закону "О мелиорации земель" / под ред. С.А.Боголюбова, Ю.Г.Жарикова. М.: Сельхозиздат, 1998.
    
    
    4.  В ст.4 Федерального закона от 10 января 2002 г. "Об охране окружающей среды" предусматриваются объекты охраны окружающей среды: земли, недра, почвы; поверхностные и подземные воды; леса и иная растительность, животные и другие организмы и их генетический фонд; атмосферный воздух, озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство.
    
    5.  Под негативным (отрицательным) воздействием на водные объекты понимается загрязнение, засорение, истощение водных объектов. О негативном воздействии самих вод см. п.16 ст.1 настоящего Кодекса. Под водозабором понимается комплекс сооружений и устройств для забора воды из водных объектов (см. ст.1 ВК РФ 1995 г.). В ч.1, 4 и 5 комментируемой статьи предусматриваются обязанности по принятию и осуществлению "мер…", хотя сами меры не перечисляются и, следовательно, остаются на усмотрение водопользователей.
    
    

Комментарий к статье 60. Охрана водных объектов при проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации водохозяйственных систем

    
    1. Часть 1 комментируемой статьи посвящена гидротехническим сооружениям (см. ч.2 ст.46 ВК РФ) и внедрению новых технологических процессов.
    
    2. Об использовании водохранилищ см. ст.45 ВК РФ, в которой предусматриваются некоторые меры их охраны.
    
    Об использовании гидротехнических сооружений см. Федеральный закон "О безопасности гидротехнических сооружений". Предоставление и изъятие земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предусматривается в ст.30 и 49 Земельного кодекса РФ; выбор, порядок предоставления, органы, осуществляющие предоставление земельных участков, - в ст.29, 31-33 Земельного кодекса РФ.
    
    Регулирование вещных и иных прав на землю и иные природные ресурсы и объекты, являющиеся предметом гражданского (имущественного) оборота, осуществляется в гл.17 Гражданского кодекса РФ.
    
    3.  Размещение, проектирование, строительство, реконструкция и ввод в эксплуатацию хозяйственных и других объектов, влияющих на состояние вод, производятся в соответствии с ВК, экологическими требованиями, установленными в Федеральных законах "Об охране окружающей среды" и "Об экологической экспертизе".
    
    При размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию хозяйственных и других объектов, а также внедрении новых технологических процессов должно учитываться их влияние на состояние водных объектов и окружающую природную среду.
    
    Определение мест строительства хозяйственных и других объектов, влияющих на состояние водных объектов, производится в соответствии с Земельным кодексом РФ 2001 г., Федеральным законом "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения". Их месторасположение согласуется с уполномоченным Правительством РФ государственным органом исполнительной власти, органами в области охраны окружающей среды, другими государственными органами управления использованием и охраной природных ресурсов, государственным органом санитарно-эпидемиологического надзора и в ряде случаев с согласия органов местного самоуправления. При необходимости решение о месте расположения хозяйственных и других объектов, влияющих на состояние вод, принимается по результатам обсуждения или референдума.
    
    При технико-экономическом обосновании проекта (ТЭО), проектировании хозяйственных и других объектов, влияющих на состояние вод, надо учитывать уровень научно-технического прогресса, предельно допустимые нагрузки на водные объекты, предусматривать надежные и эффективные меры предупреждения и устранения загрязнения вод вредными отходами, их обеззараживание и утилизацию, внедрение ресурсосберегающих, малоотходных и безотходных технологий и производств, рациональное использование водных ресурсов.
    

    4. ТЭО и проекты на строительство и реконструкцию хозяйственных и других объектов, влияющих на состояние водных объектов, проходят государственную экспертизу на предпроектную и проектную документацию, государственную экологическую экспертизу, а при необходимости - общественную экологическую экспертизу.
    
    Государственная экспертиза предпроектной и проектной документации на строительство и реконструкцию хозяйственных и других объектов, влияющих на состояние вод, представляет собой проверку ее соответствия исходным данным, техническим условиям и требованиям нормативной документации по проектированию и строительству. Ее проведение осуществляют специально уполномоченные государственные органы управления использованием и охраной водного фонда.
    
    При государственной экологической экспертизе устанавливается соответствие намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических, иных последствий реализации объекта экологической экспертизы.
    
    Государственная экологическая экспертиза организуется и проводится специально уполномоченными государственными органами в области экологической экспертизы в порядке, установленном Законом РФ "Об экологической экспертизе", нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также соответствующими им нормативными актами субъектов РФ. Проведение ее осуществляется на федеральном уровне и уровне субъектов РФ.
    
    Общественная экологическая экспертиза организуется и проводится по инициативе граждан и общественных организаций, а также органов местного самоуправления общественными организациями (объединениями), основным направлением деятельности которых, согласно их уставам, является охрана окружающей природной среды.
    
    5. Развивая общие экологические нормы, закон установил, что при проектировании и строительстве вновь создаваемых и реконструируемых хозяйственных и других объектов, влияющих на состояние водных объектов, а также внедрении новых технологических процессов, влияющих на состояние водных объектов, необходимо предусматривать создание замкнутых систем водоснабжения. Проектирование и строительство прямоточных систем технического водоснабжения допускаются в исключительных случаях при положительном заключении государственной экспертизы на предпроектную и проектную документацию и государственной экологической экспертизы.
    

    Строительство, реконструкция хозяйственных и других объектов могут производиться по утвержденным проектам, имеющим положительное заключение государственной предпроектной и проектной и государственной экологической экспертиз, в строгом соответствии с действующими санитарными, строительными нормами и правилами.
    
    6. Строительство, реконструкция хозяйственных и других объектов не разрешаются до утверждения проекта и отвода земельного участка в натуре. Утвержденный проект или стоимость проектных работ не могут быть изменены в ущерб требованиям экологической безопасности. Меры по охране водных объектов и окружающей среды должны приниматься в ходе строительных работ.
    
    Ввод в эксплуатацию хозяйственных и других объектов, влияющих на состояние водных объектов, производится при условии выполнения в полном объеме всех экологических требований, предусмотренных проектом. Запрещен ввод в эксплуатацию объектов, не обеспеченных современными технологиями, сооружениями и установками по очистке, обезвреживанию и утилизации вредных отходов, сбросов до уровня предельно допустимых нормативов, средствами контроля за загрязнением, без завершения запроектированных работ по охране природы.
    
    7. Ограничение, приостановление или запрещение водопользования и эксплуатации водохозяйственных систем предусматриваются в ст.10 и 41 ВК РФ, в ст.34 и 43 Федерального закона от 10 января 2002 г. "Об охране окружающей среды".
    
    

Комментарий к статье 61. Охрана водных объектов при проведении работ

    
    1. Добыча полезных ископаемых, торфа и сапропеля со дна водных объектов или возведение сооружений с опорой на дно должны осуществляться такими способами, которые не оказывали бы вредного воздействия на поверхностные воды, дно, берега водных объектов и водные биоресурсы.
    
    При осуществлении на дне водных объектов работ, которые направлены на использование недр, но не связаны с добычей полезных ископаемых, недропользователи обязаны не допускать загрязнения, засорения и истощения водных объектов.
    
    Ведение строительных, дноуглубительных, взрывных и иных работ на водных объектах и в их водоохранных зонах осуществляется по согласованию с уполномоченным Правительством РФ федеральным государственным органом исполнительной власти в области управления использованием и охраной водного фонда.
    
    В процессе согласования определяются водоохранные требования к их производству (см. ст.55 и 56 ВК РФ, ст.34-39, 46, 51 и 52 Федерального закона "Об охране окружающей среды"). Поскольку многие работы на водных объектах проводятся на территории поселений, их осуществление регулируется также в соответствии с требованиями Градостроительного кодекса РФ*.
________________
    * См.: Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации / под ред. С. А. Боголюбова. М.: ИзиСП - Проспект, 2006.
    
    
    2. Граждане и юридические лица при эксплуатации хозяйственных и других объектов, влияющих на состояние водных объектов, принимают меры, предотвращающие загрязнение, засорение и истощение водных объектов и вредное воздействие вод. В комментируемой статье не называются конкретные меры, которые должны осуществлять водопользователи. Они определяются в общем виде в ст.42, 55 и 56 ВК РФ, а также в ином законодательстве Российской Федерации.
    
    При эксплуатации хозяйственных и других объектов нельзя осуществлять сброс в водные объекты не очищенных и не обезвреженных в соответствии с установленными нормативами сточных вод; производить забор воды из водных объектов, существенно влияющий на их состояние; осуществлять сброс сточных вод, содержащих вещества, для которых не установлены предельно допустимые концентрации, или содержащих возбудителей инфекционных заболеваний.
    
    3. Нарушение требований по охране и рациональному использованию водных объектов влечет за собой ограничение, приостановление или запрещение эксплуатации хозяйственных и других объектов, влияющих на состояние водных объектов, в соответствии со ст.10 и 41 ВК РФ.
    
    На основании указанных норм ВК РФ и иных федеральных законов ограничение, приостановление или запрещение эксплуатации хозяйственных и других объектов, влияющих на состояние водных объектов, может осуществляться Правительством РФ по представлению федерального органа исполнительной власти в области управления использованием и охраной водного фонда, федеральных органов исполнительной власти в области охраны окружающей среды, федерального органа исполнительной власти в области санитарно-эпидемиологического надзора.
    
    Основные обязанности граждан и юридических лиц по охране вод, в том числе при проведении работ, определены в ст.39 ВК РФ. Эти основные обязанности по предотвращению загрязнения, засорения и истощения водных объектов и вредного воздействия вод развиваются и определяются законодательством Российской Федерации, а также инструкциями, правилами и нормами министерств и ведомств.
    
    

Комментарий к статье 62. Охрана водных объектов при их использовании для целей производства электрической энергии

    
    1. Для поддержания состояния водных объектов, соответствующего экологическим требованиям, осуществляются сбросы воды из водохранилищ (экологические попуски) и устанавливается объем безвозвратного изъятия поверхностных вод (о пропусках паводков, специальных пропусках, наполнении и сработке водохранилищ см. ч.2 ст.45 и ст.46 настоящего Кодекса).
    
    Экологические попуски и объемы безвозвратного изъятия поверхностных вод для каждого водного объекта определяются федеральным органом исполнительной власти в области управления использованием и охраной водного фонда совместно с федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды в порядке, устанавливаемом Правительством РФ, что предусмотрено в Федеральном законе от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ.
    
    Удовлетворение потребностей водопользователей в водных ресурсах за счет экологического попуска не допускается.
    
    Для достижения нормативов качества окружающей среды законом установлено требование об определении для каждого источника загрязнений норматива предельно допустимых воздействий. Выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду устанавливаются в виде допустимых выбросов (ПДВ и ПДС), а также лимитов - временно согласованных выбросов (ВСВ) (см. ст.35 ВК РФ).
    
    Норматив ПДВ и ПДС - величина, выражающая предельное количество загрязняющего вещества, которое разрешается выбрасывать в единицу времени из данного источника выброса или сброса. Для тех источников загрязнений, которые без совершенствования технологий не могут выполнить норматив ПДВ и ПДС, устанавливаются лимиты выбросов, сбросов. С учетом возможностей производства они должны поэтапно доводиться до уровня предельно допустимых выбросов и сбросов. Контроль за этим осуществляют органы охраны окружающей природной среды.
    
    Проекты указанных нормативов разрабатываются самими предприятиями, учреждениями и организациями с учетом предложений органов местного самоуправления, научных учреждений, общественных организаций и мнения населения. В развитие ВК РФ Правительством РФ установлен порядок разработки предельно допустимых вредных воздействий на водные объекты.
    
    Отраслевые предельно допустимые нагрузки применительно к отдельным природным ресурсам - лесам, особо охраняемым природным территориям, охотничьему хозяйству, особо ценным регионам, например по озеру Байкал, в ведомственных положениях и инструкциях разрабатывались органами лесного хозяйства, охотничьего хозяйства, охраны природы.
    

    2. Закон об охране окружающей среды установил обязательность учета предельно допустимых нагрузок на природную среду при формировании территориально-производственных комплексов, развитии промышленности, сельского хозяйства, реконструкции городов (см. также комментарий к ст.35 настоящего Кодекса).
    
    Под попусками воды понимается искусственный эпизодический или периодический сброс воды из водохранилища, кратковременно увеличивающий расход воды в русле. Попуски производят для нужд энергетики, повышения расходов, уровней и глубин воды на нижележащих участках реки по запросам судоходства, орошения, рыболовства, водопользования и др. водопользователей.
    
    Отличают санитарные попуски для очищения русла реки и улучшения качества воды в ней (например, весенний попуск в Москве-реке). Неожиданный и несвоевременный для отдельных отраслей народного хозяйства попуск может принести серьезный экономический ущерб, например, спровоцировать икрометание у рыбы (с последующим иссушением икры после перекрытия створов плотины).
    
    Экологические требования к эксплуатации водохранилищ, гидротехнических и других сооружений гидроэнергетики определяются в Федеральных законах 2002 г. "Об охране окружающей среды" и 1997 г. "О безопасности гидротехнических сооружений".
    
    В Типовых правилах эксплуатации водохранилищ предусматриваются режимы и назначение попусков, графики диспетчерского регулирования попусков, величины или пределы колебания величин забора воды, размеры судоходных и иных попусков воды среднесуточных и базовых, допустимый диапазон суточного и недельного регулирования и т.д. Правила включают: пропуск высоких вод (создание паводковой комиссии), наблюдение за уровнями воды, пропуск паводка; гарантированную отдачу воды в маловодье (корректировка отдачи, ограничение или прекращение подачи, экономические расчеты); наполнение и сработку водохранилища (экологические требования).
    
    Правилами предусматриваются специализированные попуски: рыбохозяйственные - на период нерестилищ в поймах и дельтах рек; сельскохозяйственные - в весенне-летний период в ирригационные системы; энергетические - в связи с маневрированием мощности ГЭС в суточном и недельном разрезе; воднотранспортные - для обеспечения навигационного уровня; ливневые - при выпадении сильного интенсивного дождя; чрезвычайные - при штормовом ветре, буре и т.п.; зимние - в период замерзания, ледостава, уменьшение попусков.
    
    

Комментарий к статье 63. Охрана лесов, расположенных в водоохранных зонах

    
    1. Разрешается проведение рубок промежуточного пользования и других лесохозяйственных мероприятий, обеспечивающих охрану водных объектов.
    
    Предоставление в пользование лесов водоохранных зон осуществляется по согласованию с федеральным уполномоченным Правительством РФ государственным органом исполнительной власти в области управления использованием и охраной водного фонда в соответствии с лесным и водным законодательствами РФ.
    
    Федеральный орган исполнительной власти в области управления использованием и охраной водного фонда осуществляет контроль за использованием лесов водоохранных зон и вправе приостановить либо запретить работы, оказывающие вредное влияние на состояние водных объектов.
    
    В целях поддержания гидрологического режима и улучшения состояния рек, озер и водохранилищ в ВК РФ включена статья об использовании и охране лесов водоохранных зон водных объектов. Эти леса имеют большое водоохранное значение и являются частью водоохранной зоны водных объектов (см. комментарий к ст.59 ВК). В пределах водоохранной зоны выделяются прибрежные защитные полосы.
    
    2. Поскольку от состояния лесов во многом зависит состояние рек, озер и водохранилищ, в ч.2 этой статьи сформулирован режим пользования в лесах водоохранных зон и прибрежных защитных полос. В этих лесах запрещены рубки главного пользования, которые осуществляются только в спелых и перестойных насаждениях. Они проводятся главным образом для заготовки древесины.
    
    Рубки промежуточного пользования, в отличие от рубок главного пользования, проводятся в древостоях различных возрастов. Это рубки ухода за лесом, санитарные рубки и рубки реконструкции, связанные с рубкой малоценных лесных насаждений, а также теряющих защитные, водоохранные и другие природоохранные функции.
    
    Не все лесные пользования могут нанести ущерб лесам. Например, такие разновидности побочных лесных пользований, как сенокошение, размещение ульев и пасек, заготовка и сбор дикорастущих плодов, грибов, ягод, лекарственных растений, ущерба лесам не приносят. Поэтому вряд ли следует требовать согласования предоставления в пользование лесов в подобных случаях (см. ст.6 ВК о водных объектах общего пользования).
    
    Согласно ст.55 и 56 Лесного кодекса РФ 1997 г. леса водоохранных зон относятся к лесам первой группы в соответствии с их экономическим, экологическим и социальным значением, местоположением и выполняемыми функциями. В лесах первой группы выделяются особо защитные участки лесов с ограниченным режимом лесопользования - берего- и почвозащитные участки леса вдоль берегов водных объектов, склонов оврагов и балок и т.п.*
________________
    * См.: Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации / под ред. С. А. Боголюбова. М.: Норма, 1997.
    

    
    В лесах первой группы выделяются такие категории защитности, имеющие отношение к водным объектам, как запретные полосы лесов по берегам рек, озер, водохранилищ и других водных объектов, запретные полосы лесов, защищающие нерестилища ценных промысловых рыб, леса первого и второго поясов зон санитарной охраны источников водоснабжения, леса первой, второй и третьей зон округов санитарной (горно-санитарной) охраны курортов, особо ценные лесные массивы, леса, имеющие научное или историческое значение, памятники природы.
    
    Проекты работ по лесопользованию в водоохранных зонах подлежат обязательному согласованию с водными органами*.
________________
    * См.: Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации / под ред. С.А.Боголюбова. М.: Юстицинформ, 1997.
    
    
    

Комментарий к статье 64. Зоны, округа санитарной охраны водных объектов, водные ресурсы которых являются
природными лечебными ресурсами

    
    Зона (округ) санитарной охраны представляет собой территорию, на которой установлен специальный режим и проводятся мероприятия, направленные на охрану водных объектов. Порядок образования и режим зон (округов) санитарной охраны определены законодательством.
    
    Для источников водоснабжения и водопроводов он был установлен постановлением ЦИК и СНК от 17 мая 1937 г., которое продолжало действовать до издания соответствующего российского правового акта. Зона санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов делится на три пояса, в каждом из которых устанавливается особый режим.
    
    Первый пояс (зона строгого режима) организуется для охраны мест забора воды из источника и прилегающих к нему участков, а также головных сооружений водопроводов. Эта территория ограждается, благоустраивается, охраняется. Здесь запрещены проживание и временное нахождение лиц, непосредственно не связанных с работой на водопроводных сооружениях, а также строительство, не связанное с техническими нуждами самого водопровода.
    
    Второй пояс (зона ограничений) включает территорию, непосредственно окружающую источники водоснабжения и их притоки. Во втором поясе запрещается такое использование территории или источников водоснабжения, которое может вызвать качественное или количественное их ухудшение. В пределах второго пояса строительство, уничтожение насаждений, проведение железнодорожных и автотранспортных путей, использование земельных участков и водоемов для сельскохозяйственных нужд, мероприятия по физкультуре, купание и т.п. допускаются только с особого разрешения органов санитарного надзора.
    
    Третий пояс (зона наблюдений) охватывает смежную со вторым поясом территорию, неблагополучное состояние которой может вызвать распространение инфекционных заболеваний через водопровод. В третьем поясе органы санитарного надзора производят специальный учет инфекционных заболеваний, которые могут распространяться через водопровод, и проводят эпидемиологическое обследование каждого отдельного случая таких заболеваний.
    
    Водоохранная зона источника питьевого водоснабжения является особо охраняемой территорией. Ее границы определяются на карте, а границы первого пояса отмечаются в натуре соответствующими знаками (столбы с надписями). Местная администрация обязана оповестить население о границах зоны санитарной охраны и ее режиме.
    

    Для обеспечения охраны водных объектов, признанных лечебными, в соответствии с Законом РФ от 27 января 1995 г. "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" устанавливаются округа санитарной (горно-санитарной) охраны.
    
    Округ санитарной (горно-санитарной) охраны - особо охраняемая территория, на которой устанавливается особый режим хозяйствования, проживания и природопользования, обеспечивающий защиту и сохранение природных лечебных ресурсов от загрязнения и преждевременного истощения. Для природных лечебных ресурсов, относящихся к недрам, устанавливаются округа горно-санитарной охраны, в остальных случаях - округа санитарной охраны.
    
    В составе округа выделяется до трех зон. В первой зоне устанавливается строгий охранительный режим. Здесь запрещаются проживание и все виды хозяйственной деятельности, за исключением работ, связанных с исследованием и использованием природных лечебных ресурсов в лечебных и оздоровительных целях, при условии применения экологически чистых и рациональных технологий.
    
    На территории второй зоны запрещаются размещение объектов и сооружений, не связанных непосредственно с созданием и развитием сферы курортного лечения и отдыха, а также проведение работ, загрязняющих окружающую природную среду, природные ресурсы и приводящих к их истощению.
    
    На территории третьей зоны вводятся ограничения на размещение промышленных и сельскохозяйственных организаций и сооружений, а также на осуществление хозяйственной деятельности, сопровождающейся загрязнением окружающей природной среды, природных лечебных ресурсов и их истощением.
    
    Обеспечение установленного режима охраны осуществляется: в первой зоне - юридическими и физическими лицами, разрабатывающими и использующими природные лечебные ресурсы на основании лицензии; во второй и третьей зонах - пользователями, землепользователями и проживающими в этих зонах гражданами.
    
    Санитарно-оздоровительные мероприятия и ликвидация очагов загрязнения в округах санитарной (горно-санитарной) охраны осуществляются за счет пользователей, землепользователей и граждан, нарушивших режим санитарной охраны.
    
    Границы и режим округов санитарной (горно-санитарной) охраны утверждаются Правительством РФ для лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения и органами исполнительной государственной власти субъектов РФ для регионального и местного значения.
    

Комментарий к статье 65. Водоохранные зоны и прибрежные защитные полосы

    
    1. Вокруг водоохранных зон последние годы возникает немало дискуссий, большинство которых основано на неведении и незнании законодательства. Земле-, водо- и иное природопользование не исключается в водоохранных зонах, но лишь ограничивается в целях, указанных в ч.1 комментируемой статьи. О береговой линии и береговой полосе см. ч.6 ст.6 настоящего Кодекса. О среде обитания см. Федеральные законы "О животном мире" 1995 г. и "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" 2004 г.* Готовится проект Федерального закона об охоте и охотничьем хозяйстве.
________________
    * См.: Комментарий к Федеральному закону "О животном мире" / под ред. С.А.Боголюбова. М.: Юстицинформ, 2003; Кичигин Н.В., Пономарев М.В., Сиваков Д.О. О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов: постатейный комментарий к Федеральному закону. М.: Юстицинформ, 2006
    
    
    2-3. Предоставление земельных участков в водоохранных зонах и контроль за их использованием имеют свои особенности.
    
    Земельные участки в водоохранных зонах водных объектов предоставляются гражданам и юридическим лицам в порядке, установленном земельным законодательством Российской Федерации, по согласованию с уполномоченным Правительством РФ государственным органом исполнительной власти.
    
    Государственный контроль за соблюдением режима использования и охраны природных ресурсов и иной хозяйственной деятельности граждан и юридических лиц в водоохранной зоне осуществляется органами исполнительной власти субъектов РФ, уполномоченным Правительством РФ государственным органом управления использованием и охраной водного фонда, уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей среды, государственным органом управления использованием и охраной земель, уполномоченным государственным органом управления лесным хозяйством в пределах их полномочий.
    
    Водоохранные зоны являются одним из видов экологических зон, создаваемых для предупреждения вредного воздействия хозяйственной деятельности. В лесах водоохранных зон и прибрежных защитных полос запрещаются рубки главного пользования, в них разрешается проведение рубок промежуточного пользования и других лесохозяйственных мероприятий, обеспечивающих охрану водных объектов (см. ст.63 ВК РФ).
    
    Проблемы установления и охраны водоохранных зон и прибрежных защитных полос в поселениях, обострившиеся в последнее время, решаются теперь с учетом ливневой канализации и наличия набережных в городах и иных поселениях (там, где они есть). См. также комментарий к п.8 ст.14 Федерального закона "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации".
    

    4-10. В тех регионах, где раньше проводилась работа по выделению водоохранных зон, новые собственники земель, как правило, были уведомлены о наличии таких зон и необходимости соблюдения в них водоохранного режима. Однако работа по выделению этих зон на местности порой не выполнялась (этому способствует и то, что границы фермерских владений не всегда отбиты в натуре). Не всегда они отмечались и на земельных планах.
    
    Нормы ВК РФ, Земельного кодекса РФ и иного федерального законодательства нацелены на то, чтобы свести указанные промахи к минимуму. Для этого устанавливается порядок, согласно которому само выделение земель в водоохранных зонах поставлено под контроль уполномоченных государственных органов. Это касается не только сельскохозяйственных земель и земель, передаваемых в частную собственность, но любых отводов земель, если в их составе имеются водоохранные зоны.
    
    В развитие этих правил полезным является прямое указание закона на то, что передача земли в частную собственность или иную форму владения не лишает государства права устанавливать ограничения в ее использовании в интересах охраны природы, памятников культуры, с целью соблюдения прав и законных интересов третьих лиц, а также в экстремальных ситуациях (см. ст.13, 22, 41 и др. настоящего Кодекса, ст.1 Гражданского кодекса РФ).
    
    В комментируемый ВК РФ перенесены нормы из соответствующего постановления Правительства РФ о водоохранных зонах 1996 г. При этом ширина водоохранных зон уменьшена с учетом практики правоприменения и потребностей охраны водных объектов в условиях научно-технического прогресса и перехода к рыночным отношениям.
    
    11-14. Аналогично устанавливается ширина прибрежной защитной полосы с дополнительными ограничениями хозяйственной и иной деятельности. Обеспечение режимов водоохранных зон и прибрежных защитных полос имеет актуальное значение в условиях сокращения рекреационных возможностей населения, приватизации ценных, особенно расположенных вдоль водоемов, земель и массовых нарушений земельного, водного и иного законодательства. Только в Московской области прокуратурой предъявлены в суды десятки исков о незаконном использовании земель вокруг водоемов и нарушении режимов водоохранных зон и защитных прибрежных полос. Иски удовлетворены, и исполнением судебных решений занимается Служба судебных приставов. Повышенная защита водоохранных зон присуща большинству мегаполисов мира.
    
    15-17. Установленный в настоящем Кодексе режим использования и охраны территорий водоохранных зон и прибрежных защитных полос является более мягким, чем их режим, предусмотренный в постановлении Правительства РФ 1996 г.
    

    18. При землеустройстве в соответствии со ст.68 Земельного кодекса РФ определяются границы ограниченных в использовании частей объектов землеустройства; варианты использования земель с учетом целевого назначения, разрешенного использования земель и расположенных на них объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктур*.
________________
    * См.: постановление Правительства РФ об утверждении Порядка проведения территориального землеустройства // СЗ РФ. 2002. N 23. Ст. 2193; Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / под ред. С.А.Боголюбова. М.: Проспект, 2006.
    
    
    Проводимое в ходе землеустройства межевание объекта землеустройства включает в себя определение границ объекта на местности и их согласование; закрепление на местности местоположения границ объекта землеустройства межевыми знаками и определение их координат или составление иного описания местоположения (см. Федеральный закон от 18 июня 2001 г. "О землеустройстве")*.
________________
    * См.: Комментарий к Федеральному закону "О государственном земельном кадастре" / под ред. Е.А.Галиновской. М.: Юстицинформ, 2006.
    
    
    

Комментарий к статье 66. Особо охраняемые водные объекты

    
    1. Особо охраняемые водные объекты полностью или частично, постоянно или временно изымаются из хозяйственной деятельности на основании решений соответствующих органов исполнительной власти по представлению уполномоченного Правительством РФ федерального государственного органа исполнительной власти в области управления использованием и охраной водного фонда и федерального органа в области охраны окружающей природной среды.
    
    Особо охраняемые водные объекты могут быть отнесены к особо охраняемым водным объектам федерального, территориального (регионального) и местного значения.
    
    Особо охраняемый водный объект может являться отдельной особо охраняемой природной территорией либо быть частью особо охраняемой природной территории, определенной законодательством Российской Федерации.
    
    Правительством РФ и органами исполнительной власти субъектов РФ могут быть установлены категории особо охраняемых водных объектов:
    
    - участки внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации;
    
    - водно-болотные угодья;
    
    - водотоки и водоемы, отнесенные к уникальным природным ландшафтам;
    
    - зоны охраны истока или устья водных объектов;
    
    - места нереста ценных видов рыб;
    
    - иные категории водных объектов, рассматриваемых в неразрывной связи с лесами, животным миром и другими природными ресурсами, подлежащими особой охране.
    
    Законодательством Российской Федерации могут быть предусмотрены иные категории особо охраняемых водных объектов.
    
    Особо охраняемые водные объекты, находящиеся в федеральной собственности и являющиеся частью уникального природного комплекса, могут использоваться и охраняться в соответствии с федеральным законом.
    
    Установление особой охраны означает, что водный объект полностью или частично, постоянно или временно изымается из хозяйственной деятельности. Решение об установлении статуса особой охраны принимает орган исполнительной власти по представлению государственного органа управления использованием и охраной водного фонда и органов в области охраны окружающей природной среды.
    
    Особо охраняемые водные объекты могут представлять отдельную акваторию (территорию): памятник природы, государственный природный заказник, - либо входить в особо охраняемую территорию, установленную законодательством Российской Федерации: государственный природный заповедник, национальный или природный парк, дендрологический парк или ботанический сад, курорт, лечебно-оздоровительную местность.
    

    На территории государственных природных заповедников, национальных парков и на других особо охраняемых природных территориях охрана водных объектов осуществляется в соответствии с режимом особой охраны данных территорий, который устанавливается в Федеральном законе 1995 г. "Об особо охраняемых природных территориях" и принятых в его развитие законах РФ и нормативных актах субъектов Федерации*.
________________
    * СЗ РФ. 1995. N 12. Ст. 1024.
    
    
    Принятым Законом в отношении водных объектов государственных природных заповедников не допускается любая деятельность, нарушающая их неприкосновенность и необходимость сохранения для науки и проведения исследований. Запрещается изъятие или прекращение установленных прав в отношении водных объектов, расположенных на территории государственных природных заповедников.
    
    В национальных и природных парках, где установлен дифференцированный режим охраны природы для различных их зон, режим использования и охраны водных объектов различен в каждой зоне. Так, в заповедной зоне запрещены любая деятельность и рекреационное использование водных объектов. В зонах, отведенных для рекреации и отдыха, допускается использование водоемов для купания, любительской и спортивной рыбной ловли, прогулки на весельных лодках и т.п.
    
    В Федеральном законе "Об особо охраняемых природных территориях" предусматривается организация специальных гидрологических заказников: болотных, озерных, речных, морских. Они предназначаются для сохранения и восстановления ценных водных экологических систем. Водные объекты охраняются в ландшафтных, биологических, создаваемых для охраны редких и ценных растений и животных и других видах заказников.
    
    На территории государственных природных заказников ограничивается постоянно или временно деятельность, причиняющая вред их природным комплексам. Для специальных гидрологических заказников это мелиоративные работы, осушение болот, использование вод для орошения, изыскательские работы.
    
    Памятниками природы объявляются уникальные, невосполнимые, ценные в экологическом, научном, культурном, эстетическом отношениях водные объекты. К ним относятся участки живописных или исторически ценных местностей, эталоны нетронутой природы; заброшенные каналы, водоемы, являющиеся местом произрастания и обитания ценных реликтовых растений, животных; болота, являющиеся местами произрастания ягодных, лекарственных и технических культур либо играющие важную роль в поддержании режима малых рек и уровня грунтовых вод; отдельные водные объекты или их части (реки, озера, участки акватории морей и океанов, бухты, лагуны), водопады и др.
    
    На территориях, где находятся водные объекты - памятники природы, запрещается всякая деятельность, влекущая за собой нарушение их сохранности.
    

    В ботанических садах и дендрологических парках водные объекты охраняются как места, где расположены коллекции водных растений, и как часть их декоративного оформления. В отношении них запрещается деятельность, связанная с нарушением задач садов и парков по сохранению разнообразия и обогащения растительного мира, ухудшению эстетической ценности территории.
    
    Что касается охраны водных объектов, отнесенных к категории природных лечебных ресурсов, то порядок их использования и охраны, как и их округов, изложен в ст.64 ВК РФ. Применительно к условиям каждой отдельной особо охраняемой территории режим охраны ее природных комплексов, в том числе водных объектов, определяется в Положении о конкретном природном государственном заповеднике, национальном парке, памятнике природы и др.
    
    В целях защиты особо охраняемых природных территорий от неблагоприятных антропогенных воздействий на прилегающих к ним участках, охранных зонах и округах может быть введен особый режим хозяйственной деятельности, который может касаться и водных объектов*.
________________
    * См.: Галиновская Е.А., Кичигин Н.В., Пономарев М.В. Об особо охраняемых природных территориях: постатейный комментарий к Федеральному закону. М.: Юстицинформ, 2006.
    
    
    2. Особо охраняемые водные объекты международного значения (трансграничные (пограничные) водные объекты, участки внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации, водно-болотные угодья), а также режим их использования и охраны определяются в порядке, устанавливаемом Правительством РФ в соответствии с международными договорами Российской Федерации и законодательством Российской Федерации.
    
    На сохранение особо охраняемых водных объектов международного значения направлены нормы Федерального закона от 30 ноября 1995 г. "О континентальном шельфе Российской Федерации"*.
________________
    * См.: Боголюбов С.А., Краюшкина Е.Г. Комментарий к Федеральному закону "О континентальном шельфе Российской Федерации". М.: Юстицинформ, 2003.
    
    
    Особым звеном в управлении водными ресурсами является управление трансграничными водными или международными речными бассейнами. Данный вопрос особенно актуален в последнее время для России и стран Восточной Европы, где статус международных речных бассейнов получили многие реки и иные водоемы, имевшие ранее федеральное, а теперь приобретшие международное значение, - реки Днепр, Неман, Урал, Западная Двина, Азовское и Каспийское моря.
    

    За последние 30 лет благодаря деятельности международных организаций приняты основные акты в области регулирования трансграничных вод. В 1972 г. на Стокгольмской конференции ООН по проблемам окружающей человека среды была принята Декларация, в которой зафиксированы принципы сотрудничества при использовании водных ресурсов, расположенных на территории двух и более стран. Конференция ООН по водным ресурсам в Мар-дель-Плата (1977 г.) провозгласила принцип "международной кооперации" в международном законодательстве по использованию водных ресурсов и объявила 1981 г. началом Международного десятилетия обеспечения населения питьевой водой, отвечающей санитарно-гигиеническим требованиям. Впервые был поднят вопрос о финансовой стороне управления международными речными бассейнами.
    
    На Конференции ООН по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 1992 г.) была отмечена необходимость включения управления водными ресурсами в качестве составной части в общегосударственную экономическую и социальную политику и намечены приоритетные задачи в области охраны и рационального использования пресной воды до 2000 г. Эти направления были подтверждены на международной встрече в Йоганнесбурге в 2002 г.
    
    Эти руководящие документы используют в своей деятельности Международные бассейновые комиссии, созданные на основе соглашений для регулирования использования и охраны трансграничных вод. Примером таких комиссий могут служить Международная комиссия по защите Рейна от загрязнений и Европейская комиссия по р. Дунай, Российско-Казахстанская комиссия по совместному использованию и охране трансграничных вод.
    
    Анализ функций подобных комиссий показывает, что к традиционным проблемам управления водохозяйственными системами бассейна добавляется согласование нормативов и стандартов, принятых в водохозяйственной деятельности сопредельных государств, согласование мониторинга на водных объектах бассейна; создание дополнительных организационных структур, выполняющих функции регулирования международных водных отношений либо признание этих функций за существующим территориальным агентством, комитетом; решение проблемы юридической и финансовой самостоятельности организаций международного характера, их материальной независимости.
    
    Принятые концепции рационального водопользования актуальны, но не стабильны, они отвечают современному уровню развития экономики, науки и т.д. Комиссия должна проводить гибкую политику при выборе водоохранных и водохозяйственных приоритетов, отвечающих современному этапу развития (о бассейновых соглашениях см. комментарий к ст.29 ВК РФ).
    

    Базовым документом для заключения межправительственных соглашений между Россией и сопредельными государствами по вопросам особо охраняемых водных объектов международного значения стала Конвенция по охране и использованию трансграничных вод. В этих соглашениях декларирована необходимость сотрудничества в области использования и охраны трансграничных вод на основе принципов равноправия и взаимопонимания сторон.
    
    Россия сегодня, имея огромную протяженность государственных границ, которые пересекают трансграничные воды Амура, Оби, Волги, Иртыша, Урала, стоит перед необходимостью организации межгосударственного сотрудничества по вопросам управления водными ресурсами этих бассейнов.
    
    На примере сотрудничества России с Казахстаном можно рассмотреть деятельность в области использования и охраны трансграничных водных бассейнов.
    
    По инициативе государственных органов управления водными ресурсами двух государств в 1992 г. для урегулирования взаимоотношений по различным водохозяйственным аспектам была создана Российско-Казахстанская комиссия по совместному использованию и охране трансграничных водных объектов. Данная комиссия в 1992 г. подготовила соответствующее Соглашение между Правительством РФ и Правительством Республики Казахстан, на основании которого ныне осуществляются взаимоотношения государств по трансграничным водам.
    
    Интересы территорий, расположенных в трансграничном бассейне, обсуждаются на заседаниях рабочих групп комиссии и самой комиссии и определяют круг задач, которые необходимо решить. В число главных задач обе стороны включили подготовку бассейновых двусторонних или многосторонних соглашений по совместной деятельности для выполнения программ устойчивого экономического развития бассейна.
    
    Обязательными пунктами Соглашения стороны считают поддержание и совершенствование сети государственного мониторинга, оценку адекватности применения стандартов и других средств в целях обеспечения совместимости данных. Традиционно на встречах рабочих групп обсуждается вопрос о прогнозе прохождения паводков в бассейнах, режимах работы водохранилищ в этот период с целью предотвращения и уменьшения возможных ущербов. Координация действий сторон в экстремальных ситуациях также является предметом Соглашения.
    
    Активно обсуждается механизм анализа и обмена данными и информацией о водных и земельных ресурсах, которые требуются для планирования и социально-экономического развития, разработки конкретных проектов, связанных с эксплуатацией ресурсов бассейна. Сегодня даже в богатой международной практике сложно найти механизм, позволяющий удовлетворить довольно противоречивые интересы сторон, хотя границы большинства стран стабильны; преодолеть проблему граничного вододеления между Россией и Казахстаном возможно путем переговоров, широкого обсуждения, взаимных компромиссов.
    

    Договаривающиеся стороны осознают, что хозяйственная деятельность в пределах водосборного бассейна должна строиться на основе принципа обеспечения сохранения целостности водных экосистем от любых видов деградации. Осуществление этого принципа в рамках Соглашения должно предусматривать мониторинг и контроль за качеством трансграничных вод, контроль за случайными сбросами в трансграничные водоемы, проведение совместных экологических экспертиз*.
________________
    * Подробнее см.: Абдраимов Б.Ж., Боголюбов С.А. Земельное право России и Казахстана: проблемы развития, процессуальные формы реализации. М.: Юристъ, 2006.
    
    
    Сложная экономическая ситуация в обоих государствах делает проблематичным обсуждение общебассейновых проблем, требующих срочных крупных инвестиций, однако стороны понимают, что для будущих поколений цена сегодняшнего бездействия может перевесить финансовые затраты на реализацию общебассейновых программ.
    
    Вносится очередное предложение о переброске с севера части стока сибирских рек на юг: при этом, разумеется, должно быть проинвентаризировано и проанализировано современное использование имеющихся вод, спрогнозированы экологические последствия такой переброски, учтены интересы населения, проживающего на соответствующей территории. Сопоставление всех "за" и "против" будет соответствовать требованиям ВК РФ.
    
    

Комментарий к статье 67. Зоны экологического бедствия, зоны чрезвычайных экологической ситуаций на водных объектах, предотвращение негативного воздействия вод и ликвидаций его последствий

    
    1. Согласно ст.57 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7 "Об охране окружающей среды" порядок объявления и установления режима зон экологического бедствия определяется законодательством о зонах экологического бедствия. Защита окружающей среды в зонах чрезвычайных ситуаций нормируется Федеральным законом "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации*.
________________
    * См.: Горбачев А.Н. Правовое регулирование в зонах экологического неблагополучия. М., 2000.
    
    
    Зонами чрезвычайной экологической ситуации, предусматривалось в ныне отмененном Законе РФ 1991 г. "Об охране окружающей природной среды", объявлялись участки территории Российской Федерации, где в результате хозяйственной и иной деятельности происходят устойчивые отрицательные изменения в окружающей природной среде, угрожающие здоровью населения, состоянию естественных экологических систем, генетических фондов растений и животных.
    
    В зоне чрезвычайной экологической ситуации предписывалось прекращение деятельности, отрицательно влияющей на окружающую природную среду, приостанавление работы предприятий, учреждений, организаций, цехов, агрегатов, оборудования, оказывающих неблагоприятное влияние на здоровье человека, его генетический фонд и окружающую природную среду, ограничение отдельных видов природопользования, проведение оперативных мер по восстановлению и воспроизводству природных ресурсов.
    
    Финансирование мероприятий по оздоровлению зон чрезвычайной экологической ситуации производится в первую очередь за счет средств предприятий, учреждений, организаций - непосредственных виновников деградации природной среды, аварий или катастроф, а также за счет целевых средств федерального и республиканских бюджетов.
    
    Зонами экологического бедствия предположительно объявляются участки территории Российской Федерации, где в результате хозяйственной либо иной деятельности произошли глубокие необратимые изменения окружающей природной среды, повлекшие за собой существенное ухудшение здоровья населения, нарушение природного равновесия, разрушение естественных экологических систем, деградацию флоры и фауны.
    
    В зоне экологического бедствия прекращается деятельность хозяйственных объектов, кроме связанных с обслуживанием проживающего на территории зоны населения, запрещаются строительство, реконструкция новых хозяйственных объектов, существенно ограничиваются все виды природопользования, принимаются оперативные меры по восстановлению и воспроизводству природных ресурсов и оздоровлению окружающей природной среды.
    

    Готовится в Государственной Думе РФ федеральный законопроект о зонах экологического бедствия, который, однако, сталкивается с трудностями своего прохождения и принятия в связи с напряженностью бюджета и неготовностью государства возлагать дополнительные обременения и обязательства на бизнес и предпринимательство, ограничивать каким-то образом рыночные отношения.
    
    В случае возникновения чрезвычайных ситуаций (стихийные бедствия, военные действия и др.) право пользования недрами, например, может быть досрочно прекращено, приостановлено или ограничено органами, предоставившими лицензию на их пользование (ст.20 Закона РФ "О недрах").
    
    Обеспечение функционирования и дальнейшего развития российской системы предупреждения и действий в чрезвычайных ситуациях, организация и осуществление государственного надзора за готовностью к действиям при возникновении чрезвычайных ситуаций и выполнением мероприятий по их предупреждению, создание и обеспечение готовности сил и средств, необходимых для ликвидации чрезвычайных ситуаций, возложены на Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий. постановлением Правительства РФ.
    
    2. Предупреждение и ликвидация последствий вредного воздействия вод должно осуществляться федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, иными собственниками водных объектов, которые обязаны принимать меры по предупреждению и ликвидации последствий вредного воздействия вод:
    
    - наводнения, затопления и подтопления;
    
    - разрушения берегов, плотин, дамб и других сооружений;
    
    - заболачивания и засоления земель;
    
    - эрозии почв, образования оврагов, оползней, селевых потоков и других явлений.
    
    В случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, для предупреждения и ликвидации последствий вредного воздействия вод Правительством РФ и(или) органами исполнительной власти субъектов РФ могут создаваться специальные комиссии, решения которых, принятые в пределах их полномочий, являются обязательными для всех граждан и юридических лиц.
    
    Водопользователи в случае стихийных бедствий и аварий на водных объектах призваны принимать участие в проведении мероприятий по предупреждению и ликвидации последствий вредного воздействия вод. Указанные мероприятия проводятся по согласованию с федеральным уполномоченным Правительством РФ государственным органом исполнительной власти в области управления использованием и охраной водного фонда и с органами местного самоуправления.
    

    Правительством РФ утвержден План взаимодействия федеральных органов исполнительной власти при проведении работ по поиску и спасанию людей на море и в водных бассейнах Российской Федерации; ежегодно утверждается план основных мероприятий Российской Федерации по вопросам гражданской обороны, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций; были утверждены Федеральная целевая программа "Создание и развитие Российской системы предупреждения и действий в чрезвычайных ситуациях"; Федеральная целевая программа "Защита от наводнений населенных пунктов, народно-хозяйственных объектов, сельскохозяйственных и других ценных земель в Приморском крае".
    
    3. Значительную угрозу представляет подтопление. В целях защиты городов, населенных пунктов, хозяйственных и других объектов от подтопления подземными водами, предотвращения аварийных ситуаций и улучшения санитарно-эпидемиологической и экологической обстановки систематически принимаются постановления Правительства РФ, одобряются меры по защите от подтопления территорий Российской Федерации.
    
    Среди них:
    
    - разработка концепции защиты освоенных территорий России от подтопления и его неблагоприятных последствий;
    
    - организация и введение с 1 января 1997 г. учета наличия и состояния подтопленных земель на территориях Российской Федерации;
    
    - обеспечение контроля за соблюдением нормативных требований при использовании подверженных подтоплению земель, включая их застройку и эксплуатацию зданий и сооружений;
    
    - разработка и осуществление неотложных организационных и инженерных мероприятий по защите территорий от подтопления;
    
    - изучение процессов подтопления территорий промышленных районов и сельскохозяйственных земель.
    
    Эту тему продолжают постановления Правительства РФ "О мерах по защите от подтопления территорий Российской Федерации", "О первоочередных мероприятиях по защите населения и предотвращению затопления хозяйственных и других объектов, расположенных на побережье Каспийского моря" и др.
    
    Паводковые комиссии, создаваемые Правительством РФ и (или) органами исполнительной власти субъектов РФ, а также органами местного самоуправления, являются наиболее распространенными из специальных комиссий для предупреждения и ликвидации последствий вредного воздействия вод. Комиссиям предоставляются широкие права, в частности по приостановлению водопользования в соответствии с ВК РФ; внесению предложений и принятию решений, за неисполнение которых устанавливается и применяется административная ответственность в соответствии с Кодексом РФ об административных правонарушениях; ограничению прав собственности на водные объекты в соответствии с Гражданским кодексом РФ.
    
    Требования по предупреждению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий предусматриваются в Градостроительном кодексе РФ*.
________________

    * Подробнее см.: Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации / под ред. С.А.Боголюбова. М.: Проспект, 2006.

    
    
    4. Наличие обильных водостоков как на европейской, так и на азиатской части России актуализирует проблемы предупреждения вредного воздействия вод. Наводнения на реках Лене и Кубани уже в ХХI в., повлекшие человеческие жертвы и принесшие значительный ущерб поселениям, имуществу, потребовали пересмотра отношения общества, государства к финансированию противопаводковых мероприятий, принятие срочных мер, предусмотренных водным законодательством.
    
    Против виновных в невыполнении требований законодательства возбуждены уголовные дела, за короткий период с федеральной помощью восстановлен город Ленск в Республике Саха (Якутия), перенесены на более высокие места строения ряда поселений в Краснодарском крае. К выполнению требований комментируемой статьи должно быть приковано внимание правоприменителей.
    
    

Глава 7. ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА НАРУШЕНИЕ ВОДНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

Комментарий к статье 68. Административная, уголовная ответственность за нарушение водного законодательства

    
    1-2. Административная ответственность наступает за административные правонарушения, предусмотренные административным законодательством - Кодексом РФ об административных правонарушениях. Водные административные правонарушения, связанные с водными отношениями и соответствующими правоотношениями, - часть административных правонарушений.
    
    В ст.4 ВК РФ предусматриваются водные отношения, под которыми в ст.5 ВК РФ 1995 г. подразумевались отношения в области использования и охраны водных объектов. Такая норма решает вопросы регулирования водных отношений в связи с регулированием отношений по поводу земель, лесов, недр, растительного и животного мира, атмосферного воздуха, подчеркивая, что эти отношения регулируются водным законодательством в той мере, в какой это необходимо для рационального использования и охраны вод.
    
    Водное законодательство наряду с горным законодательством регулирует также отношения в области геологического изучения, разведки и охраны подземных вод. Таким образом, водные правонарушения включают собственно водные, т.е. направленные на нарушение водного правопорядка, и относительно, опосредованно водные, т.е. направленные на нарушение других аспектов и видов природопользования, тесно связанные с водными отношениями.
    
    Водное законодательство регулирует вопросы, связанные со строительством и эксплуатацией водохозяйственных и любых других объектов и сооружений, проведением работ на дне, влияющих на состояние вод. Во многих таких случаях может оказываться вредное воздействие на воды, что влечет за собой административную ответственность как за нарушение водного законодательства в соответствии с ч.1 ст.68 ВК РФ.
    
    В действующем ВК РФ нет перечня правонарушений и ответственности за них, как это было в ВК РСФСР 1972 г. и других прежних природоресурсных законах: концепция формирования российского законодательства предполагает сосредоточение перечня административных правонарушений в Кодексе РФ об административных правонарушениях, преступлений - в Уголовном кодексе РФ. Это должно способствовать укреплению законности, облегчению пользования кодифицированными актами, недопущению размытости правонарушений и разбросанности их по различным законам и отраслям права.
    
    В Кодексе РФ об административных правонарушениях имеется гл.8 "Административные правонарушения в области охраны окружающей природной среды и природопользования", где предусматриваются собственно водные правонарушения:
    

    - ст.8.9 "Нарушение требований по охране недр и гидроминеральных ресурсов";
    
    - ст.8.12 "Нарушение порядка предоставления в пользование и режима использования земельных участков и лесов в водоохранных зонах и прибрежных полосах водных объектов";
    
    - ст.8.13 "Нарушение правил охраны водных объектов";
    
    - ст.8.14 "Нарушение правил водопользования";
    
    - ст.8.15 "Нарушение правил эксплуатации водохозяйственных или водоохранных сооружений и устройств";
    
    - ст.8.16 "Невыполнение правил ведения судовых документов".
    
    К ним примыкает группа статей Кодекса РФ об административных правонарушениях, например нарушение регламентирующих деятельность во внутренних морских водах, в территориальном море, на континентальном шельфе и(или) в исключительной экономической зоне Российской Федерации правил (стандартов, норм) или условий лицензии и др. (ст.8.17-8.20 Кодекса РФ об административных правонарушениях).
    
    Относительно водными правонарушениями могут считаться статьи Кодекса РФ об административных правонарушениях:
    
    - 8.25 "Нарушение правил лесопользования";
    
    - 8.29 "Уничтожение мест обитания животных";
    
    - 8.31 "Нарушение требований к охране лесов";
    
    - 8.33 "Нарушение правил охраны среды обитания или путей миграции животных";
    
    - 8.35 "Уничтожение редких и находящихся под угрозой уничтожения видов животных или растений";
    
    - 8.38 "Нарушение правил охраны рыбных запасов" и др.
    
    К водным отношениям примыкают также следующие правонарушения, предусмотренные в Кодексе РФ об административных правонарушениях:
    
    - ст.8.2 "Несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами";
    
    - ст.8.3 "Нарушения правил обращения с пестицидами и ядохимикатами";
    
    - ст.8.4 "Нарушение законодательства об экологической экспертизе";
    
    - ст.8.5 "Сокрытие или искажение экологической информации";
    
    - ст.8.6 "Порча земель";
    

    - ст.8.10 "Нарушение требований по рациональному использованию недр";
    
    - ст.8.11 "Нарушение правил и требований проведения работ по геологическому изучению недр" и др.
    
    Кроме того, водные отношения и водный правопорядок могут затрагиваться нормами гл.7 "Административные правонарушения в области охраны собственности", где предусматриваются:
    
    - ст.7.3 "Пользование недрами без разрешения (лицензии) либо с нарушением условий, предусмотренных разрешением (лицензией)";
    
    - ст.7.5 "Самовольная добыча янтаря";
    
    - ст.7.6 "Самовольное занятие водного объекта или пользование им с нарушением установленных условий";
    
    - ст.7.7 "Повреждение гидротехнического, водохозяйственного или водоохранного сооружения, устройства или установки;
    
    - ст.7.8 "Самовольное занятие земельного участка прибрежной защитной полосы водного объекта, водоохранной зоны водного объекта либо зоны (округа) санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения";
    
    - ст.7.10 "Самовольная переуступка права пользования землей, недрами, участком лесного фонда, участком леса, не входящего в лесной фонд, или водным объектом";
    
    - ст.7.11 "Пользование объектами животного мира без разрешения (лицензии);
    
    - ст.7.20 "Самовольное подключение к централизованным системам питьевого водоснабжения и (или) системам водоотведения городских и сельских поселений" и др. (см. комментарий к ст.16 Федерального закона "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации").
    
    В условиях развития рыночной экономики и формирования разных, равноправных и равным образом защищаемых видов собственности привлечение к административной ответственности наряду с возможностями привлечения к уголовной, дисциплинарной и гражданско-правовой ответственностями за нарушения прав собственников, в том числе прав на водные объекты, может быть эффективным и иметь перспективный характер, особенно при увеличении штрафных санкций*.
________________
    * См.: Боголюбов С.А. Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях / под ред. Э.Н.Ренова. М.: Норма, 2002. С.156-159, 164-172, 179, 183, 194-253 (комментарии к гл.7 и 8 КоАП РФ).
    

    Конкретный размер штрафа определяется органом, налагающим штраф, в соответствии с законом в зависимости от характера и вида совершенного правонарушения, степени вины правонарушителя и причиненного вреда.
    
    Штрафы налагаются должностными лицами специально уполномоченного на то государственного органа - федеральных агентств по водным ресурсам, по недропользованию, лесного хозяйства, санитарно-эпидемиологического надзора и др. в соответствии с предоставленной им компетенцией. Постановление о наложении штрафа может быть обжаловано в суд или арбитражный суд. Если постановление отменяется, штраф не взыскивается (или возвращается). Наложение и взыскание штрафа не освобождают нарушителя от возмещения причиненного вреда.
    
    Уголовный кодекс РФ принят Государственной Думой РФ 24 мая 1996 г. и вступил в действие с 1 января 1997 г. Если в прежнем Уголовном кодексе 1960 г. экологические преступления были разбросаны по разным разделам, то в новом УК они выделены в самостоятельный раздел 26 "Экологические преступления". Непосредственно относящимися к водным отношениям можно считать ст.250 и 252 Уголовного кодекса РФ.
    
    Меры уголовного наказания, предусмотренные указанными статьями, отличаются большей широтой и разнообразием, чем в предыдущем Уголовном кодексе, и призваны обеспечить уголовно-правовую охрану водных объектов в Российской Федерации.
    
    Однако этими нормами не исчерпывается перечень общественно опасных деяний, затрагивающих охрану водных объектов. В этой же главе 26 Уголовного кодекса РФ предусматриваются:
    
    - ст.246 "Нарушение правил охраны окружающей среды при производстве работ";
    
    - ст.247 "Нарушение правил обращения экологически опасных веществ и отходов";
    
    - ст.253 "Нарушение законодательства Российской Федерации о континентальном шельфе и об исключительной экономической зоне Российской Федерации";
    
    - ст.255 "Нарушение правил охраны и использования недр";
    
    - ст.256 "Незаконная добыча водных животных и растений";
    
    - ст.257 "Нарушение правил охраны рыбных запасов";
    
    - ст.259 "Уничтожение критических местообитаний для организмов, занесенных в Красную книгу Российской Федерации";
    

    - ст.262 "Нарушение режима особо охраняемых природных территорий и природных объектов" и др.
    
    

Комментарий к статье 69. Возмещение вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения
водного законодательства

    
    1-2. Ответственность граждан и юридических лиц за причинение ущерба водным объектам наступает в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации. Граждане и юридические лица, причинившие ущерб водным объектам, возмещают его добровольно либо по решению суда или арбитражного суда в соответствии с методиками исчисления ущерба, причиненного водным объектам, а при их отсутствии - по фактическим затратам на восстановление водных объектов с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды.
    
    Иски о возмещении ущерба, причиненного водным объектам в результате нарушения водного законодательства Российской Федерации, вправе предъявлять федеральный орган исполнительной власти в области управления использованием и охраной водного фонда, федеральный орган в области охраны окружающей среды, федеральный орган исполнительной власти в области санитарно-эпидемиологического надзора.
    
    В соответствии с Федеральным законом об охране окружающей среды загрязнение окружающей среды может рассматриваться как причинение ей имущественного вреда. За такой вред устанавливаются платежи, определяемые на основе базовых нормативов за нормативное и сверхнормативное загрязнение окружающей природной среды. Это относится и к водным объектам. Такие нормативы были установлены утвержденным Правительством РФ 28 августа 1992 г. Положением N 632. Эти платежи не связываются с экологическим правонарушением, поскольку такое загрязнение является как бы разрешенным (лицензиями), т.е. не рассмативается как нарушение природоохранительного, в том числе водного, законодательства, и здесь не возникает вопрос о вине причинителя.
    
    Указанные платежи не освобождают причинителей от возмещения вреда, возникшего в результате экологического правонарушения, т.е. уже по вине причинителя этого вреда. Это означает, что такой вред уже рассматривается как неправомерный, неразрешенный, возникший не в связи с разрешением (договором, решением, лицензией), а сверх или помимо них, виновный вред.
    
    Трудности возникают на практике в связи с тем, что и в первом, и во втором случаях ущерб причиняется одинаковыми с объективной стороны (если брать без учета субъективной стороны) действиями, а именно загрязнением водных объектов путем выбросов, сбросов вредных веществ, размещением отходов. Только в первом случае эти действия не связываются с экологическим (водным) правонарушением, а во втором - увязываются с экологическим (водным) правонарушением.
    
    Исключение составляют случаи причинения вреда гражданину или юридическому лицу и их имуществу источником повышенной опасности, т.е. без учета вины, или неблагоприятным воздействием окружающей природной среды (наводнения, селевые потоки), ибо здесь не встает вопрос об экологическом правонарушении.
    

    Методика расчета размера вреда при разрешенном загрязнении применима к расчету (определению) размера вреда, причиняемого экологическим, в том числе водным, правонарушением. Он похож на таксовый порядок, и пока иного не изобретено, его можно применять по аналогии и при возмещении вреда, причиненного экологическим, в том числе водным, правонарушением.
    
    Указанная специальная методика определена упоминаемым выше постановлением Правительства РФ N 632 от 28 августа 1992 г. Здесь имеются в виду лицензии на сброс, выброс, размещение отходов в установленных нормативах и плата за них также в установленных размерах. При отсутствии методик вред можно определять по фактическим затратам на восстановление нарушенных водных объектов.
    
    Окружающая среда, как известно, включает в себя природные объекты (ресурсы): землю, леса, недра, воды, атмосферный воздух и др. Поэтому виновное причинение им вреда рассматривается как причинение вреда окружающей среде. Вопрос о возмещении вреда водным объектам, причиненного водным правонарушением, регулируется гражданским законодательством - Гражданским кодексом РФ, где предусматривается полное возмещение вреда, причиненного противоправным и виновным поведением причинителя вреда.
    
    Противоправное виновное поведение причинителя вреда выражается в правонарушении. В отношении водных объектов среды это загрязнение, засорение, истощение водных объектов. Содержание этих понятий дано в настоящем ВК РФ и комментарии к нему, они даны также в учебниках и других трудах по экологическому и водному праву*.
________________
    * См.: Боголюбов С.А. Экологическое право: учеб. для вузов. М.: Юристъ, 2004; Сиваков Д.О. Правовой режим земель водного фонда. М.: ИЗиСП, 2004.
    
    
    Общее понятие экологического правонарушения применимо к водному правонарушению, которое является основанием гражданско-правовой, имущественной ответственности за причиненный водным объектам вред.
    
    Причинителями вреда по закону являются юридические и физические лица. Причинителем вреда имуществу, здоровью граждан может быть и сама окружающая природная среда: ее стихийные силы, катастрофы (землетрясения, извержения вулканов, селевые потоки, оползни, затопления, цунами).
    
    В этих случаях потерпевшие - те же юридические и физические лица, предприниматели, сама окружающая природная среда с ее объектами, ресурсами, взятыми как в отдельности, так и в совокупности.
    

    Вред, причиняемый водным объектам, и вред, причиняемый их неблагоприятным физическим воздействием (стихийные бедствия, селевые потоки, наводнения), является по своему характеру тоже экологическим вредом. В результате такого вреда сама эта среда и ее объекты (воды), ресурсы утрачивают в той или иной мере свои экологические свойства (высокое качество, чистоту).
    
    Общее основание ответственности - ст.42 Конституции РФ о праве каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением.
    
   В ст.1064-1083 Гражданского кодекса РФ предусматриваются общие положения о возмещении вреда: предупреждение причинения вреда; причинение вреда в состоянии крайней необходимости; ответственность юридического лица за вред, причиненный его работником; ответственность за вред, причиненный государственными органами, органами местного самоуправления и их должностными лицами; органы и лица, выступающие от имени казны при возмещении вреда за ее счет; ответственность за вред, причиненный деятельностью, создающей повышенную опасность для окружающих; ответственность за совместно причиненный вред; право регресса к лицу, причинившему вред; способы возмещения вреда; учет вины потерпевшего и имущественного положения лица, причинившего вред.
    
    В ст.1084-1093 Гражданского кодекса РФ предусматриваются положения, которые также могут иметь отношение к ответственности лиц за причинение ущерба водным объектам: возмещение вреда, причиненного жизни или здоровью гражданина при исполнении договорных либо иных обязательств; объем и характер возмещения вреда, причиненного повреждением здоровья; определение заработка (дохода), утраченного в результате повреждения здоровья; возмещение вреда при повреждении здоровья лица, не достигшего совершеннолетия; возмещение вреда лицам, понесшим ущерб в результате смерти кормильца; последующее изменение размера возмещения вреда; увеличение размера возмещения вреда в связи с повышением стоимости жизни и увеличением минимального размера оплаты труда; платежи по возмещению вреда; возмещение вреда в случае прекращения юридического лица.
    
    При возмещении вреда, причиненного имуществу, учитываются его стоимость или стоимость восстановления, а также упущенная выгода. Кроме того, практикуется страхование имущества.
    

    Порядок возмещения ущерба здоровью граждан также вызывает ряд трудностей. При его определении необходимо учитывать больничный лист, расходы по лечению и уходу, документы лечебного учреждения, установить причинителя ущерба (ответчика), причинную связь и др. Если причинителей ущерба несколько, они несут солидарную ответственность. При стихийных бедствиях, кроме того, за счет государства потерпевшим в установленных случаях выплачиваются предусмотренные пособия, пенсии, другие выплаты, а также страховые выплаты из страховых фондов.
    
    Организация и граждане вправе предъявлять исковые требования в арбитражный суд, а отдельные граждане - в народный суд о прекращении экологически вредной деятельности, причиняющей вред здоровью и имуществу граждан, народному хозяйству и окружающей среде (Федеральный закон "Об охране окружающей среды"). Решение суда или арбитражного суда о прекращении такой деятельности должно служить основанием для прекращения ее финансирования соответствующими банковскими учреждениями.
    
    В процесс бывают вовлечены эксперты, специалисты, сопоставляются мнения, нормы законодательства. Однако, пусть и редкие, победы истцов заканчиваются серьезным ущербом для злостных загрязнителей природной среды, в том числе водоемов, или даже их полным разорением*.
________________
    * См.: Панкратов И.Ф., Жариков Ю.Г., Минина Е.Л. и др. Экология: юридический энциклопедический словарь / под ред. С.А.Боголюбова. М.: Норма, 2000.
    
    
    Благодаря прессе такие победы становятся достоянием гласности, а осуждение загрязнителей нередко заканчивается отказом в кредитах, покупке их товаров населением. Многие загрязнители среды извлекают серьезный урок, предпочитая вкладывать средства в защитные мероприятия, а не ввязываться в обременительные тяжбы с общественностью. Граждане - индивидуально и особенно коллективно - начинают все активнее предъявлять иски, направленные на защиту их экологических прав и обеспечение благополучной окружающей природной среды, в том числе водных объектов.
    
    Сделки, совершенные с нарушением водного и иного законодательства Российской Федерации, являются недействительными. Понятие сделок носит гражданско-правовой характер, и указанное положение продолжает предыдущие, закрепляя гражданско-правовые меры защиты водных прав, водных отношений и привлечения к имущественной ответственности за нарушения водного законодательства.
         

Комментарий к Федеральному закону от 3 июня 2006 года
"О введении в действие водного кодекса Российской Федерации"

Комментарий к статье 1

    
    По общему правилу федеральные законы и иные нормативные правовые акты вводятся в действие через десять дней после опубликования их текстов в официальных изданиях, если в них не указано иное. Указанный Закон опубликован в "Российской газете" 8 июня 2006 г. Однако для крупных актов могут устанавливаться иные сроки, необходимые для подготовки их применения, что и произошло с ВК РФ.
    

Комментарий к статье 2

    
    В комментируемой статье предусматривается применение ВК РФ 2006 г. к отношениям, возникшим после введения в действие названного Кодекса. При этом признается, что новый ВК РФ обратной силы не имеет. В то же время законодатель стремится обеспечить преемственность прав на водные объекты. Согласно ст.5 комментируемого Закона хозяйствующие субъекты сохраняют права долгосрочного и краткосрочного пользования водными объектами на основании выданных и заключенных до введения в действие ВК РФ 2006 г. лицензий и договоров. При этом данные документы продолжают быть основанием водопользования до истечения срока их действия, т.е. и после 1 января 2007 г.
    

Комментарий к статье 3

    
    С 1 января 2007 г. утрачивает силу действующий десять лет ВК РФ 1995 г. и начинается новый этап развития законодательства в связи с введением в действие ВК РФ 2006 г. Вместе с тем утрачивают силу также нормы некоторых федеральных законов, которыми предусмотрены изменения в ВК РФ 1995 г. и в Кодексе РФ об административных правонарушениях.
    
    Важно отметить, что нормы названных в комментируемой статье законов были нацелены на осуществление административной реформы, в первую очередь на разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ, а также органов местного самоуправления. Все это распространялось и на область водных отношений. В то же время юридическая техника названных законов оставляла желать лучшего. Так, согласно ст.59 Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ наименование ст.39 ВК РФ 1995 г. стало выглядеть так: "Право собственности органов местного самоуправления на обособленные водные объекты". Данная поправка внушала правоприменителю ложную идею о том, будто бы собственником может быть орган власти, а не муниципальное образование, от имени которого и действует муниципалитет.
    
    В новом ВК РФ 2006 г. содержатся положения, позволяющие разграничить полномочия и обеспечить более гибкое взаимодействие федеральных, региональных и муниципальных органов власти. В частности, в ст.26 ВК РФ предусмотрена передача осуществления полномочий от Федерации к ее субъектам. Поскольку в ВК РФ 2006 г. предусмотрено более совершенное разграничение полномочий, в ряде положений приведенных законодателем федеральных законов отпадает необходимость. Кроме того, ВК РФ 2006 г. свободен от явных недостатков юридико-технического характера.
    
    

Комментарий к статье 4

    
    Представить строение обновленного российского водного законодательства невозможно без опоры на положения ст.4 Федерального закона от 3 июня 2006 г. N 73-ФЗ "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации"*. Со дня введения в действие нового ВК РФ законодательные акты СССР, которые содержат нормы, регулирующие водные отношения, признаются не действующими на территории Российской Федерации.
________________

    * Российская газета. 2006. 8 июня. N 121.

    
    
    Вместе с тем водное законодательство - развивающееся явление, которое не стоит на месте с отменой советских нормативных правовых актов. В частности, согласно Федеральному закону от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании"* вместо системы ГОСТов будут приняты технические регламенты. Например, в области водного хозяйства долгое время разрабатывался и может быть принят проект Федерального закона "О питьевой воде и питьевом водоснабжении".
________________

    * СЗ РФ. 2002. N 52. Ст. 5140.

Комментарий к статье 5

    
    1-2. В комментируемой статье обеспечивается защита интересов тех хозяйствующих субъектов, которым водные объекты были предоставлены в пользование еще в период действия ВК РФ 1995 г. Данные физические и юридические лица сохраняют право долгосрочного и краткосрочного водопользования на основе лицензий и договоров, ранее выданных и заключенных.
    
    В комментируемой статье создаются возможности для ускоренной реализации положений нового ВК РФ 2006 г. по желанию заинтересованных хозяйствующих субъектов. Физические и юридические лица, получившие водные объекты в пользование еще согласно ВК РФ 1995 г., вправе заключить на новый срок договор водопользования и ставить вопрос о принятии уполномоченными органами соответствующих решений еще до истечения срока действия прежних документов. Однако в целях защиты прав и законных интересов водопользователей законодатель допускает изменение условий и сроков пользования лишь по инициативе последних.
    
    3. Действие решений уполномоченных органов, лицензий и договоров, принятых, выданных и заключенных в период действия ВК РФ 1995 г., прекращается в следующих случаях:
    
    - истечение срока действия лицензий или договоров водопользования;
    
    - при принятии новых решений и заключении новых договоров водопользования в соответствии с ВК РФ 2006 г.;
    
    - в случаях неиспользования, нецелевого использования водных объектов либо использования их с нарушением российского законодательства.
    
    

Комментарий к статье 6

    
    В комментируемой статье конкретизируются нормы ст.2 рассматриваемого Закона. Если до 1 января 2007 г. водный объект не был предоставлен уполномоченными органами в пользование на основе ВК РФ 1995 г., то с первого дня 2007 г. водные объекты будут предоставляться на основе ВК РФ 2006 г. Причем выдача лицензий на водопользование осуществляться не будет. В свою очередь, названные в комментируемой статье решения и договоры станут приниматься и заключаться в порядке, предусмотренном обновленным водным законодательством.
    
    

Комментарий к статье 7

    
    1-2. В комментируемой статье уточняются нормы ст.8 гл. 2 ВК РФ 2006 г. о зависимости права собственности на пруды и обводненные карьеры от права собственности на земельные участки, в границах которых находятся эти водоемы. В федеральной собственности могут быть пруды и обводненные карьеры, находящиеся на территории двух и более субъектов РФ. Данное положение призвано предотвратить возможные споры между регионами и муниципальными образованиями за эти небольшие, но нередко хозяйственно и рекреационно важные водные объекты.
    
    В комментируемой статье предусмотрены условия для установления и сохранения собственности субъектов РФ на пруды и обводненные карьеры. В этих случаях названные водоемы находятся на территории двух и более муниципальных районов и городских округов. Если по Федеральному закону окаймляющие и подстилающие пруды и карьеры земельные участки относятся к федеральной собственности либо к собственности субъектов Федерации, то соответственно предусматриваются федеральная и региональная собственность на эти рукотворные водоемы.
    
    3-4. Законодателем предусматривается также право собственности муниципальных образований (поселений, муниципальных районов, городских округов) на пруды и обводненные карьеры. При этом в комментируемом Законе используется своего рода метод исключения. Если нет государственной или частной собственности на земельные участки, в границах которых находятся рассматриваемые водоемы, то земля и названные водоемы являются собственностью муниципальных образований. При расположении названных водоемов и вмещающих их земельных участков вне границ поселений или в черте двух и более поселений устанавливается собственность муниципальных районов. Если же рассматриваемые водоемы не принадлежат на праве собственности даже и муниципальным районам, то устанавливается собственность поселений или городских округов.
    
    Рассматривая вопросы собственности на пруды и обводненные карьеры, следует учитывать предложения Совета Федерации Федерального Собрания РФ по дополнению ВК РФ принципиальными положениями о сохранении государственной и муниципальной форм собственности на эти рукотворные водоемы. Пруды и карьеры, которые к моменту вступления в силу ВК РФ находятся в публичных формах собственности, по предложению Совета Федерации не следует передавать в собственность физических и юридических лиц. Данная инициатива верхней палаты российского парламента нашла отражение в постановлении от 26 мая 2006 г. N 136-СФ "О поручении Комитету Совета Федерации по природным ресурсам и охране окружающей среды" (не опубликовано).
    
    5. В комментируемой статье делается пояснение, что в состав земельных участков, в границах которых расположены пруды (или обводненные карьеры), входят земли, покрытые поверхностными водами в пределах береговой линии. Данное пояснение основано на нормах ст.5 ВК РФ о вхождении в состав поверхностных водных объектов не только поверхностных вод, но и покрытых ими земель в пределах береговой линии.
    

Комментарий к статье 8

    
    В комментируемой статье устанавливается полугодовой срок (6 месяцев) для реализации положений ВК РФ даже после введения его в действие. Имеются в виду требования ч.9 ст.31 ВК РФ о размещении сведений о предоставлении водных объектов в пользование на официальном Интернет-сайте уполномоченного федерального органа. Приведенные положения водного законодательства призваны модернизировать и сделать максимально открытым водный реестр как информационный ресурс государства, что, конечно же, не должно касаться секретных сведений.
    
    

Комментарий к статье 9

    
    1. Статья 130 "Недвижимые и движимые вещи" Гражданского кодекса РФ находится в подразделе 3 "Объекты гражданских прав" части первой Гражданского кодекса РФ. Вносимым изменением "обособленные водные объекты" исключаются из перечня недвижимого имущества, недвижимости, что можно объяснить упразднением в ВК РФ понятия обособленности (см. комментарий к ст.1 ВК РФ).
    
    2.  Новая редакция ст.221 Гражданского кодекса РФ "Обращение в собственность общедоступных для сбора вещей" с 8 июня 2006 г. выглядит следующим образом:
    
    "В случаях, когда в соответствии с законом, общим разрешением, данным собственником, или в соответствии с местным обычаем в лесах, водных объектах или на другой территории допускается сбор ягод, лов рыбы, сбор или добыча других общедоступных вещей и животных, право собственности на соответствующие вещи приобретает лицо, осуществившее их сбор или добычу".
    
    3. Часть 2 ст.226 "Движимые вещи, от которых собственник отказался" Гражданского кодекса РФ выглядит теперь следующим образом:
    
    "Лицо, в собственности, владении или пользовании которого находится земельный участок, водный объект или иной объект, где находится брошенная вещь, стоимость которой явно ниже суммы, соответствующей пятикратному минимальному размеру оплаты труда, либо брошенные лом металлов, бракованная продукция, топляк от сплава, отвалы и сливы, образуемые при добыче полезных ископаемых, отходы производства и другие отходы, имеет право обратить эти вещи в свою собственность, приступив к их использованию или совершив иные действия, свидетельствующие об обращении вещи в собственность".
    
    4. Часть 2 ст.261 "Земельный участок как объект права собственности" Гражданского кодекса РФ в новой редакции выглядит так:
    
    "Если иное не установлено законом, право собственности на земельный участок распространяется на находящиеся в границах этого участка поверхностный (почвенный) слой и водные объекты, находящиеся на нем лес и растения".
    
    

Комментарий к статье 10

    
    1. Внесение изменений в Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" связано с вышеназванными изменениями Гражданского кодекса РФ. Абзац 3 ст.1 "Основные термины" Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ в новой редакции выглядит следующим образом:
    
    "Недвижимое имущество (недвижимость), права на которое подлежат государственной регистрации в соответствии с настоящим федеральным законом - земельные участки, участки недр и все объекты, которые связаны с землей так, что их перемещение без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе здания, сооружения, жилые и нежилые помещения, леса и многолетние насаждения, предприятия как имущественные комплексы".
    
    2. Дополнение указанного Федерального закона ст.22_1 "Государственная регистрация прав на гидротехнические и иные сооружения, расположенные на водных объектах" обусловливается включением, как правило, самих водных объектов в понятия "земельный участок", "недвижимость", "вещи" и повышенной опасностью указанных сооружений, нуждающихся в гражданско-правовой самостоятельной регистрации сделок с ними.
    
    Гидротехническим и иным сооружениям посвящены Федеральный закон "О безопасности гидротехнических сооружений" и немало норм ВК РФ (п.3 ч.6 ст.45, ч.2 ст.60 и др.).
    
    

Комментарий к статье 11

    
    1. Пункт 2 ст.26.3 "Принципы финансового обеспечения осуществления полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения" Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" предусматривает:
    
    "2. К полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов (в настоящем Комментарии приводятся лишь те, которые могут быть связаны с использованием и охраной водных объектов. - Прим. авт.):
    
    5) предупреждения чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидации их последствий;
    
    5_1) предупреждения ситуаций, которые могут привести к нарушению функционирования систем жизнеобеспечения населения, и ликвидации их последствий;
    
    (Федеральным законом от 31.12.2005 г. N 199-ФЗ)
    
    6) передачи объектов собственности субъекта Российской Федерации в муниципальную собственность;
    
    7) организации и осуществления межмуниципальных программ и проектов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности;
    
    8) создания и обеспечения охраны государственных природных заказников, памятников природы, природных парков, дендрологических парков и ботанических садов регионального значения; ведения Красной книги субъекта Российской Федерации;
    
    (Федерального закона от 29.12.2004 г. N 199-ФЗ)
    
    9) поддержки сельскохозяйственного производства (за исключением мероприятий, предусмотренных федеральными целевыми программами);
    
    10) планирования использования земель сельскохозяйственного назначения, перевода земель сельскохозяйственного назначения, за исключением земель, находящихся в федеральной собственности, в другие категории земель;
    
    (в ред. Федерального закона от 29.12.2004 г. N 199-ФЗ)
    
    15) сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения;
    
    (Федерального закона от 31.12.2005 г. N 199-ФЗ)
    
    31) организации тушения пожаров (за исключением лесных пожаров, пожаров на объектах, критически важных для национальной безопасности страны, других особо важных пожароопасных объектах, особо ценных объектах культурного наследия России, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации, а также при проведении мероприятий федерального уровня с массовым сосредоточением людей);
    

    (Федерального закона от 29.12.2004 г. N 199-ФЗ)
    
    38) установления административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления;
    
    42) утверждения схем территориального планирования субъекта Российской Федерации, утверждения документации по планировке территории для размещения объектов капитального строительства регионального значения, утверждения региональных нормативов градостроительного проектирования, осуществления государственного строительного надзора в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации;
    
    (подп.42 введен Федеральным законом от 29.12.2004 г. N 191-ФЗ)
    
    43) проведения государственной экспертизы запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр, содержащих месторождения общераспространенных полезных ископаемых, или об участках недр местного значения, а также участках недр местного значения, используемых для целей строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых; установления порядка пользования и распоряжения данными участками недр, в том числе разработки и реализации территориальных программ развития и использования минерально-сырьевой базы Российской Федерации;
    
    (Федерального закона от 31.12.2005 г. N 199-ФЗ)
    
    46) создания, развития и обеспечения охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов регионального значения;
    
    (Федеральным законом от 29.12.2004 г. N 199-ФЗ)
    
    50)  осуществления поиска и спасания людей во внутренних водах и в территориальном море Российской Федерации;
    
    (Федеральным законом от 29.12.2004 г. N 199-ФЗ)
    
    51)  создания, содержания и организации деятельности аварийно-спасательных служб и аварийно-спасательных формирований;
    
    (Федеральным законом от 29.12.2004 г. N 199-ФЗ)
    
    54) организации и обеспечения защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов Российской Федерации;
    

    (Федеральным законом от 31.12.2005 г. N 199-ФЗ)
    
    56) осуществления государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля) на объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, за исключением объектов хозяйственной и иной деятельности, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю;
    
    (Федеральным законом от 31.12.2005 г. N 199-ФЗ)
    
    59) см. выше."
    
    2. В подп."ч" п.2 ст.26_11 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184, внесенном в соответствии со ст.23 Федерального закона от 31 декабря 2005 г. N 199 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий", предусматривались "обособленные водные объекты, расположенные в пределах территории субъекта Российской Федерации, а также имущество, необходимое для их обустройства".
    
    Признание этого положения утратившим силу связано с конкретизацией функций органов власти субъектов РФ и дополнением их полномочий вышеуказанным подп.59 в п.2 ст.26_3 указанного Федерального закона.
    
    

Комментарий к статье 12

    
    1. В п.4 ст.333_3 "Ставки сборов" части второй Налогового кодекса РФ приведена таблица установленных ставок сбора за каждый объект водных биологических ресурсов, за исключением морских млекопитающих, установленных п.6 данной статьи.
    
    Таблица предусматривает "наименование объекта водных биологических ресурсов", за который устанавливается ставка сбора в рублях (за 1 т). В новой редакции строка выглядит по-новому.
    
    2. В новой редакции ч.1 ст.333_8 "Налогоплательщики" (введенной в соответствии с Федеральным законом от 28 июля 2004 г. N 83-ФЗ) гл.25_2 "Водный налог" части второй Налогового кодекса РФ выглядит теперь так:
    
    "1. Налогоплательщиками водного налога (далее в настоящей главе - налогоплательщики) признаются организации и физические лица, осуществляющие специальное и(или) особое водопользование в соответствии с законодательством Российской Федерации".
    
    

Комментарий к статье 13

    
    1. В абз. 2 Федерального закона от 17 июля 2001 г. N 101-ФЗ "О разграничении государственной собственности на землю" предусматривается, что "основанием внесения земельных участков в перечень земельных участков, на которые у Российской Федерации возникает право собственности, является включение этих земельных участков в состав земель…" - и перечисляются предусмотренные в Земельном кодексе РФ некоторые категории земель, из которых теперь исключаются указанные в комментируемой статье земли.
    
    2. В п.1 ст.4 "Основания внесения земельных участков в перечень земельных участков, на которые у субъектов Российской Федерации возникает право собственности" Федерального закона от 17 июля 2001 г. N 101-ФЗ предусматривается, что основанием такого внесения является включение этих земельных участков в состав некоторых перечисленных категорий земель, предусмотренных в Земельном кодексе РФ. Из этого перечня исключаются предусмотренные в комментируемой статье земли.
    
    3. Аналогично в п.3 комментируемой статьи вносятся изменения и дополнения в Федеральный закон "О разграничении государственной собственности на землю" утратил силу. Это предусмотрено ст.4-5 Федерального закона от 17 апреля 2006 г. N 53-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон “О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации”, Федеральный закон “О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним” и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации".
________________
    * См.: Комментарий к Федеральному закону "О разграничении государственной собственности на землю" / под ред. С.А.Боголюбова. М.: Юстицинформ, 2003.
    

Комментарий к статье 14  

    
    1. В п.2 ст.18 "Собственность на землю субъектов Российской Федерации" Земельного кодекса РФ предусматривалось, что в собственности субъектов РФ могут находиться не предоставленные в частную собственность земельные участки*.
________________
    * Подробнее см.: Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / под ред. С. А. Боголюбова. М.: Проспект, 2001, 2004, 2006.
    
    
    По комментируемому Федеральному закону из этого перечня исключаются соответствующие земли водного фонда.
    
    2.  В п.3 ст.23 "Право ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитут)" Земельного кодекса РФ предусматривается, что "могут устанавливаться публичные сервитуты для: …" (в перечне десять подпунктов).
    
    Подпункт 8 п.3 ст.23 Земельного кодекса РФ в новой редакции выглядит так: для… "использования земельного участка в целях охоты, ловли рыбы в расположенном на земельном участке водном объекте, сбора дикорастущих растений в установленные сроки в установленном порядке;".
    
    Замена указанных терминов в настоящей и других статьях Земельного кодекса РФ обусловлена концепцией ВК РФ с исключением понятий "обособленный" и "замкнутый" водоемы.
    
    3.  В п.5 ст.27 "Ограничения оборотоспособности земельных участков" Земельного кодекса РФ предусматривается: "ограничиваются в обороте находящиеся в государственной или муниципальной собственности следующие земельные участки…" - и дается их перечисление.
    
    Таким образом, оборот земельных участков, в пределах которых расположены водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии с гражданским законодательством и Земельным кодексом РФ (п.1 ст.27 Земельного кодекса РФ), земельные участки, отнесенные к землям, изъятым из оборота, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами (п.2 ст.27 Земельного кодекса РФ).
    
    Содержание ограничений оборота земельных участков устанавливается в Земельном кодексе РФ и других федеральных законах (п.3 ст.27 Земельного кодекса РФ). Одним из таких ограничений оборота становится запрещение приватизации земельных участков в пределах береговой полосы, установленной в соответствии с ч.6 ст.6 ВК РФ.
    
    4. В ст.40 "Права собственников земельных участков на использование земельных участков" Земельного кодекса РФ п.1 начинается словами "Собственник земельного участка имеет право:".
    

    Поэтому подп.1 п.1 ст.40 Земельного кодекса РФ в редакции комментируемого Федерального закона выглядит так:
    
    "1) использовать в установленном порядке для собственных нужд имеющиеся на земельном участке общераспространенные полезные ископаемые, пресные подземные воды, а также пруды, обводненные карьеры в соответствии с законодательством Российской Федерации;".
    
    Соответственно подп.3 п.1 ст.40 Земельного кодекса РФ в редакции комментируемого Федерального закона предусматривает:
    
    "3) проводить в соответствии с разрешенным использованием оросительные, осушительные, культуртехнические и другие мелиоративные работы, строить пруды и иные водные объекты в соответствии с установленными законодательством экологическими, строительными санитарно-гигиеническими и иными специальными требованиями;".
    
    5. В п.2 ст.77 "Понятие и состав земель сельскохозяйственного назначения" Земельного кодекса РФ предусматривается:
    
    В составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются сельскохозяйственные угодья, земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, древесно-кустарниковой растительностью, предназначенной для обеспечения защиты земель от воздействия негативных (вредных) природных, антропогенных и техногенных явлений, водными объектами (в редакции комментируемого Федерального закона), а также зданиями, строениями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции.
    
    6. Пункт 12 ст.85 "Состав земель поселений и территориальное зонирование" Земельного кодекса РФ в редакции комментируемого Федерального закона предусматривает:
    
    Земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации (ср. с вышеуказанным п.4 ст.14 комментируемого Федерального закона).
    
    7. В подп.1 п.1 ст.97 "Земли природоохранного назначения" главы ХVII "Земли особо охраняемых природных территорий и объектов" Земельного кодекса РФ предусматривались водоохранные зоны рек и водоемов. Это положение входило в противоречие с ч.2 ст.102 Земельного кодекса РФ, согласно которой земли водоохранных зон водных объектов признавались землями самостоятельной категории земель водного фонда, на что неоднократно обращалось нами внимание*.
________________
    * См.: Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / под ред. С.А.Боголюбова, Е.Л.Мининой. М.: Юстицинформ, 2002.
    

    
    Устранение этого параллелизма и дублирования исключает земли водоохранных зон из категорий земель особо охраняемых территорий и объектов и земель водного фонда. Порядок установления, режим использования и охраны водоохранных зон предусматривается в ст.65 "Водоохранные зоны и прибрежные защитные полосы" гл. 6 "Охрана водных объектов" ВК РФ (см. комментарий к ней).
    
    

Комментарий к статье 15

    
    1. Часть 2 ст.1181 "Наследование земельных участков" гл. 65 "Наследование отдельных видов имущества" части третьей Гражданского кодекса РФ предусматривает:
    
    "При наследовании земельного участка или права пожизненного наследуемого владения земельным участком по наследству переходит также находящиеся в границах этого земельного участка поверхностный (почвенный) слой, водные объекты, находящиеся на нем растения, если иное не установлено законом".
    
    2. Пункт 2 ст.1213 "Право, подлежащее применению к договору в отношении недвижимого имущества" гл. 68 "Право, подлежащее применению к имущественным и личным неимущественным отношениям" части третьей Гражданского кодекса РФ после внесенных изменений выглядит следующим образом:
    
    "К договорам в отношении находящихся на территории Российской Федерации земельных участков, участков недр и иного недвижимого имущества применяется российское право".
    
    

Комментарий к статье 16

    
    1. Наименование ст.7.6 Кодекса РФ об административных правонарушениях выглядит в новой редакции следующим образом:
    
    "Самовольное занятие водного объекта или пользование им с нарушением установленных условий".
    
    Имеются в виду условия, предусмотренные в договоре водопользования либо в решении о предоставлении водного объекта в пользование, либо иные условия, указанные в ВК РФ.
    
    2. После внесенных изменений наименование ст.23.23 выглядит следующим образом:
    
    "Органы, осуществляющие государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов".
    
    Часть 1 ст.23.23 начинается со слов: "Органы, осуществляющие государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов, рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных…" - далее перечисляются статьи и их части Кодекса РФ об административных правонарушениях, отнесенные к ведению органов, указанных в ч.2 этой статьи Кодекса РФ об административных правонарушениях.
    
    В пп.1-5 и 7-9 ч.2 этой статьи обозначаются и перечисляются государственные инспектора и иные должностные лица по контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов, которые вправе рассматривать дела об административных правонарушениях, указанных в ч.1 этой статьи.
    
    3. В ч.2 ст.28.3 "Должностные лица, уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях" Кодекса РФ об административных правонарушениях предусматриваются должностные лица федеральных органов исполнительной власти, их учреждений, структурных подразделений и территориальных органов, а также иных государственных органов в соответствии с задачами и функциями, возложенными на них федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента РФ или Правительства РФ.
    
    В п.31 ч.2 ст.28.3 предусматриваются должностные лица органов, осуществляющих государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов и называются соответствующие статьи и их части Кодекса РФ об административных правонарушениях*.
________________
    * См.: Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях / под ред. Э.Н.Ренова. М.: Норма, 2004; Федеральный государственный экологический контроль: пособие для правоприменителей / под ред. С.А.Боголюбова. М.: ИЗиСП - Проспект, 2005.
    

Комментарий к статье 17  

    
    Согласно ч.1 ст.14 "Вопросы местного значения поселения" Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения поселения относятся (в комментарии указываются те, которые имеют отношение к использованию и охране водных объектов):
    
    1)  формирование, утверждение, исполнение бюджета поселения и контроль за исполнением данного бюджета;
    
    2)  установление, изменение и отмена местных налогов и сборов поселения;
    
    3) владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения;
    
    4) организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом;
    
    5) содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах населенных пунктов поселения, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения;
    
    7) создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах поселения;
    
    8) участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения;
    
    9) обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения;
    
    12) создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры;
    
    13) сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности поселения, охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных на территории поселения;
    
    (Федерального закона от 31.12.2005 г. N 199-ФЗ)
    
    14) обеспечение условий для развития на территории поселения физической культуры и массового спорта, организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий поселения;
    
    (Федерального закона от 31.12.2005 г. N 199-ФЗ)
    

    15) создание условий для массового отдыха жителей поселения и организация обустройства мест массового отдыха населения;
    
    17) организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора;
    
    18) организация благоустройства и озеленения территории поселения, использования и охраны городских лесов, расположенных в границах населенных пунктов поселения;
    
    20) утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений, резервирование и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд, осуществление земельного контроля за использованием земель поселения;
    
    (п.20 в ред. Федерального закона от 29.12.2004 г. N 191-ФЗ)
    
    23) организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
    
    (Федеральным законом от 29.12.2004 г. N 199-ФЗ)
    
    24)  создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и(или) аварийно-спасательных формирований на территории поселения;
    
    (Федеральным законом от 29.12.2004 г. N 199-ФЗ)
    
    26) осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья;
    
    (Федеральным законом от 29.12.2004 г. N 199-ФЗ)
    
    27) создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории поселения;
    
    (Федеральным законом от 29.12.2004 г. N 199-ФЗ)
    
    28)  содействие в развитии сельскохозяйственного производства, создание условий для развития малого предпринимательства;
    
    29) (Федеральным законом от 31.12.2005 г. N 199-ФЗ).
    
    Установленные в п.31 положения о полномочиях собственника и информировании населения предусматриваются в ст.8, 39 и других статьях ВК РФ.
    

    2. В ч.1 ст.15 "Вопросы местного значения муниципального района" Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривается, что к вопросам местного значения муниципального района относятся (приводятся вопросы, которые могут иметь отношение к использованию и охране водных объектов):
    

    1) формирование, утверждение, исполнение бюджета муниципального района, контроль за исполнением данного бюджета;
    
    2) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов муниципального района;
    
    3) владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности муниципального района;
    
    4) организация в границах муниципального района электро- и газоснабжения поселений;
    
    5) содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования между населенными пунктами, мостов и иных транспортных инженерных сооружений вне границ населенных пунктов в границах муниципального района, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения;
    
    6) создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района;
    
    7) участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территории муниципального района;
    
    9) организация мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды;
    
    14) организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов;
    
    15) утверждение схем территориального планирования муниципального района, правил землепользования и застройки межселенных территорий, утверждение подготовленной на основе схемы территориального планирования муниципального района документации по планировке территории, ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории муниципального района, резервирование и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах муниципального района для муниципальных нужд, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования межселенных территорий, осуществление земельного контроля за использованием земель межселенных территорий;
    
    (п.15 в ред. Федерального закона от 29.12.2004 г. N 191-ФЗ)
    
    19_1) создание условий для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами по организации досуга и услугами организаций культуры;
    

    (Федеральным законом от 31.12.2005 г. N 199-ФЗ)
    

    21) организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории муниципального района от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
    
    (Федеральным законом от 29.12.2004 г. N 199-ФЗ)
    
    22) создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории муниципального района;
    
    (Федеральным законом от 29.12.2004 г. N 199-ФЗ)
    
    24) осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья;
    
    (Федеральным законом от 29.12.2004 г. N 199-ФЗ)
    
    25) создание условий для развития сельскохозяйственного производства в поселениях, расширения рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия;
    
    (Федеральным законом от 31.12.2005 г. N 199-ФЗ)
    
    26) обеспечение условий для развития на территории муниципального района физической культуры и массового спорта, организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий муниципального района.
    
    (Федеральным законом от 31.12.2005 г. N 199-ФЗ)
    
    Дополнение ч.1 ст.15 указанного Федерального законап.28 о полномочиях органов местного самоуправления как собственников водных объектов предполагается в ст.39, 42, 43, 49-51 ВК РФ.
    
    3. Согласно ч.1 ст.16 "Вопросы местного значения городского округа" Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относятся (приводятся лишь те, которые могут иметь отношение к организации использования и охраны водных объектов):
    
    1) формирование, утверждение, исполнение бюджета городского округа и контроль за исполнением данного бюджета;
    
    2) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов городского округа;
    
    3) владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности городского округа;
    
    4) организация в границах городского округа электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом;
    

    5) содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах городского округа, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения;
    
    8) участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах городского округа;
    
    10) обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах городского округа;
    
    11) организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа;
    
    17) создание условий для организации досуга и обеспечения жителей городского округа услугами организаций культуры;
    
    17_1) создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов в городском округе;
    
    (Федеральным законом от 31.12.2005 г. N 199-ФЗ)
    
    18) сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности городского округа, охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных на территории городского округа;
    
    (Федерального закона от 31.12.2005 г. N 199-ФЗ)
    
    19) обеспечение условий для развития на территории городского округа физической культуры и массового спорта, организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий городского округа;
    
    (Федерального закона от 31.12.2005 г. N 199-ФЗ)
    
    20) создание условий для массового отдыха жителей городского округа и организация обустройства мест массового отдыха населения;
    
    24) организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов;
    
    25) организация благоустройства и озеленения территории городского округа, использования и охраны городских лесов, расположенных в границах городского округа;
    
    26) утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов городского округа документации по планировке территории, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования городского округа, ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории городского округа, резервирование и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах городского округа для муниципальных нужд, осуществление земельного контроля за использованием земель городского округа;
    

    (п.26 в ред. Федерального закона от 29.12.2004 г. N 191-ФЗ)
    
    28) организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории городского округа от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, включая поддержку в состоянии постоянной готовности к использованию систем оповещения населения об опасности, объектов гражданской обороны, создание и содержание в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств;
    
    (Федеральным законом от 29.12.2004 г. N 199-ФЗ)
    
    29)  создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории городского округа;
    
    (Федеральным законом от 29.12.2004 г. N 199-ФЗ)
    
    30) создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории городского округа;
    
    (Федеральным законом от 29.12.2004 г. N 199-ФЗ)
    
    32) осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья.
    
    (Федеральным законом от 29.12.2004 г. N 199-ФЗ)
    
    Дополнение ч.1 ст.16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. п.36 обусловлено предусмотренными в ст.6-9, 27 и других статьях ВК РФ правами и обязанностями муниципальных образований - собственников водных объектов.
    
    4. Изложение новой редакции п.16 ч.2 ("в собственности поселений могут находиться") и п.15 ч.3 ("в собственности муниципальных районов могут находиться") ст.50 "Муниципальное имущество" Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" обусловлено главным образом заменой слов "обособленные водные объекты" словами "пруды, обводненные карьеры".
    
    

Комментарий к статье 18

    
    Федеральный закон от 20 декабря 2004 г. N 166-ФЗ* "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" был разработан и принят в период действия ВК РФ 1995 г. Названный Закон допускал собственность Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований, физических и юридических лиц на водные биоресурсы, обитающие в обособленных водных объектах (замкнутых водоемах). Таким образом, собственность на водные биоресурсы была увязана законодателем с собственностью на водные объекты. Именно с согласия собственника замкнутого водоема было возможно любительское и спортивное рыболовство на данных акваториях. Поскольку ВК РФ 2006 г. не предусматривает такую правовую конструкцию, как обособленные водные объекты, то их место занимают пруды и обводненные карьеры. На практике в период действия ВК РФ 1995 г. эти водные объекты могли считаться обособленными, что давало возможность приобретения их физическими и юридическими лицами в частную собственность. Согласно ВК РФ 2006 г. эти водоемы также могут быть в разных формах собственности, что обусловливает и разные формы собственности на обитающие в них водные биоресурсы. Таким образом, комментируемая поправка не внесла принципиальных изменений в распределение водных биоресурсов по формам собственности в рамках законодательства о водных биоресурсах.
________________
    * СЗ РФ. 2004. N 52 (ч.I). Ст. 5270.
    
    
    

Комментарий к статье 19

    
    1. После вносимых изменений наименование ст.12 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" предусматривает следующее:
    
    "Особенности перевода земель водного фонда или земельных участков в составе таких земель в другую категорию, а также особенности перевода земель другой категории или земельных участков в составе таких земель в земли водного фонда".
    
    Часть 1 этой статьи формулируется следующим образом: "1. Перевод земель водного фонда или земельных участков в составе таких земель в другую категорию допускается в случаях"… - далее приводится исчерпывающий перечень этих случаев.
    
    2. В ч.1 ст.15 "Перевод земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую и отнесение земель или земельных участков в составе таких земель к определенной категории земель до разграничения государственной собственности на землю" Федерального закона от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ предусматривается:
    
    "1. До разграничения государственной собственности на землю перевод находящихся в государственной собственности земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую осуществляется Правительством Российской Федерации при переводе"… - и дается исчерпывающий перечень случаев перевода.
    
    Пункт 3 ч.1 этой статьи предусматривает после изменений следующее: "3) земель водного фонда или земельных участков в составе таких земель". Следовательно, Правительство РФ принимает акты о переводе таких земель независимо от форм собственности на них*.
________________
    * См.: Боголюбов С.А., Галиновская Е.А., Мазуров, Минина Е.Л. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации с постатейными материалами и судебной практикой. М.: Юрайт, 2006.
    
    
    

Комментарий к статье 20

    
    1. В ч.1 ст.10 "Содержание документов территориального планирования Российской Федерации" гл.3 "Территориальное планирование" Градостроительного кодекса РФ предусматривается, что "документами территориального планирования Российской Федерации являются схемы территориального планирования Российской Федерации в области:" (далее приведен перечень областей, из которого исключена область использования и охраны водных объектов).
    
    2. В ч.6 ст.36 "Градостроительный регламент" гл.4 "Градостроительное зонирование" Градостроительного кодекса РФ после вносимых изменений предусматривается:
    
    "Градостроительные регламенты не устанавливаются для земель лесного фонда, земель водного фонда, покрытых поверхностными водами, земель запаса, земель особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов), сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения"*.
________________
    * Подробнее см.: Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации / под ред. С. А. Боголюбова. М.: ИЗиСП - Проспект, 2006.
    
    
    

Комментарий к статье 21

    
    1. Комментируемый Закон вступает в силу со дня его официального опубликования. В "Российской газете" он был опубликован 8 июня 2006 г. и, следовательно, уже действует. Таким образом, этот Федеральный закон призван подготовить правовые условия для практического применения самого ВК РФ 2006 г. До вступления Кодекса в действие с 1 января 2007 г. у субъектов водных отношений будет достаточно времени изучить и осмыслить содержание его статей.
    
    2-3. Исключение составляют ст.12 и 19 комментируемого Закона, предусматривающие соответственно изменения в водном налоге и основаниях перевода участков в состав категории земель водного фонда. Данные статьи совпадают по времени с введением в действие ВК РФ.