ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ОБЗОР СУДЕБНОЙ ПРАКТИКИ

от 1 августа 1998 года


Некоторые вопросы судебной практики по гражданским делам


Обжалование в суд нормативных актов,
принимаемых органами
государственной власти и управления

    В ст.ст.71 и 72 Конституции Российской Федерации установлен перечень вопросов, находящихся в ведении Российской Федерации и в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

    При рассмотрении дел по жалобам на нормативные акты, принимаемые представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, судам следует проверять, относится ли предмет, по которому принят оспариваемый нормативный акт, к ведению субъекта Российской Федерации; приняты ли по этому предмету законы и подзаконные акты федеральных органов государственной власти; не противоречат ли нормативные акты субъектов Российской Федерации федеральному законодательству.

    1. Частный предприниматель Ц. и АОЗТ "Торгово-промышленная компания "Восток" обратились в суд с жалобой на постановление главы администрации Хабаровского края от 16 апреля 1996 года "О порядке выдачи свидетельств на право осуществления торговой деятельности в Хабаровском крае", ссылаясь на то, что данным постановлением введены незаконные ограничения на осуществление оптовой и розничной торговли в Хабаровском крае, связанные со сбором дополнительных платежей за разрешение заниматься этой торговлей.

    Судебная коллегия по гражданским делам Хабаровского краевого суда жалобу удовлетворила.

    Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ оставила решение без изменения, указав на следующее.

    Как видно из текста обжалуемого постановления, получение свидетельства на право осуществления торговой деятельности на территории Хабаровского края всеми лицами, занимающимися этой деятельностью, является обязательным условием для допуска предпринимателей к осуществлению торговой деятельности. В постановлении перечислены документы, которые должны быть представлены в органы, выдающие свидетельства, и указано, что в выдаче свидетельства может быть отказано, а выданное свидетельство изъято за несоблюдение действующих правил торговли, санитарного состояния, несоответствие качества продаваемого товара, низкую культуру обслуживания и другие нарушения.

    Этим же постановлением за выдачу свидетельства предусмотрен сбор (сначала в размере 10 минимальных размеров оплаты труда для торговых предприятий, имеющих торговую площадь свыше 400 кв.м, и 20 минимальных размеров оплаты труда для оптовых торговцев; впоследствии - в сумме, показывающей затраты управления торговли и питания по изготовлению бланков свидетельств, расходы на освидетельствование и расходы по проведению экспертной оценки).

    Выводы суда о незаконности постановления ввиду того, что в нем установлена дополнительная, не предусмотренная законом разрешительная система допуска к осуществлению торговой деятельности на территории Хабаровского края и определены дополнительные сборы, ограничивающие свободу предпринимательской деятельности на территории края, обоснованны.

    В соответствии со ст.34 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской деятельности.

    Ограничение этого права в силу ст.55 Конституции Российской Федерации допустимо только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

    Согласно ст.ст.23, 49 ГК РФ граждане-предприниматели и коммерческие организации имеют право заниматься предпринимательской деятельностью с момента государственной регистрации. Отдельными видами деятельности, перечень которых определяется законом, юридическое лицо и гражданин-предприниматель может заниматься только на основании специального разрешения (лицензии).

    Таким образом, в силу п."ж" ст.71 Конституции Российской Федерации и указанных норм ГК РФ правила лицензирования отдельных видов предпринимательской деятельности должны вводиться федеральными законами, а не нормативными актами субъектов Российской Федерации.

    На основании ч.2 ст.4 Федерального закона от 30 ноября 1994 года "О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" до принятия федерального закона, регулирующего лицензирование отдельных видов предпринимательской деятельности, действует постановление Правительства Российской Федерации от 24 декабря 1994 года N 1418 "О лицензировании отдельных видов деятельности" и утвержденный им Порядок ведения лицензионной деятельности. В п.1 этого Порядка дано определение лицензии как официального документа, который разрешает осуществление указанного в нем вида деятельности в течение установленного срока, а также определяет условия его осуществления.

    И по форме, и по содержанию постановление главы администрации Хабаровского края совпадает с названным постановлением Правительства Российской Федерации, а свидетельство на право осуществления торговой деятельности в Хабаровском крае - с лицензией.

    При таких обстоятельствах выводы суда о том, что обжалуемым постановлением главы администрации Хабаровского края введено лицензирование всей торговой деятельности в Хабаровском крае и оно принято с превышением полномочий главы администрации Хабаровского края, а также что постановление незаконно ограничивает конституционные права граждан на осуществление предпринимательской деятельности на территории Российской Федерации, являются правильными, а решение о признании недействительным постановления главы администрации Хабаровского края - законным и обоснованным.

    Вместе с тем Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ внесла в мотивировочную часть решения суда и в его резолютивную часть следующее дополнение.

    Согласно ч.1 ст.239_7 ГПК РСФСР суд, признав жалобу обоснованной, выносит решение об обязанности соответствующих государственного органа, общественной организации или должностного лица устранить в полном объеме допущенное нарушение прав и свобод гражданина.

    В этой связи существенное значение имеют два обстоятельства: с какого момента незаконный акт признается судом недействительным; с какого момента этот акт перестает действовать.

    Поскольку недействительность обжалуемого акта признается в судебном порядке в момент вынесения судебного решения, то в силу ч.3 ст.239_8 ГПК РСФСР этот акт считается недействующим, т.е. не подлежащим дальнейшему применению с момента вступления в законную силу решения суда о признании такого акта незаконным.

    В тех случаях, когда суд признает индивидуальный или нормативный акт незаконным по тем основаниям, что он противоречит действующему законодательству, принят с превышением полномочий издавшего его органа или должностного лица и нарушает законные права либо свободы гражданина, возникает необходимость определить правовые последствия применения незаконного акта до его признания недействительным в судебном порядке.

    Как разъяснил Пленум Верховного Суда РФ в п.9 постановления от 27 апреля 1993 года "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону" (с последующими изменениями и дополнениями) и в п.17 постановления от 21 декабря 1993 года "О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан" (с последующими изменениями и дополнениями), с целью полного устранения допущенных нарушений прав и свобод гражданина суд должен указать в резолютивной части решения на то, что признанный незаконным индивидуальный или нормативный акт является недействительным, т.е. не порождающим правовых последствий с момента его принятия.

    Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ внесла в решение дополнение о признании оспариваемого нормативного акта недействительным с момента его принятия.

    2. Гражданин Б. и индивидуальное частное предприятие (ИЧП) "Кавказ" обратились в суд с жалобой на отказ нотариуса Сочинского нотариального округа удовлетворить договор дарения ИЧП "Кавказ" квартиры Б. в г.Сочи и просили обязать нотариуса удостоверить этот договор. Как указали в подтверждение жалобы заявители, отказ в удовлетворении договора по мотиву того, что ст.35 Закона Краснодарского края "О порядке регистрации, пребывания и жительства на территории Краснодарского края", предусматривающая запрещение нотариусам удостоверять договоры отчуждения любой формы собственности гражданам, не зарегистрированным (не прописанным) в Краснодарском крае, противоречит Конституции Российской Федерации, нарушает законные права и интересы собственника.

    Решением Центрального районного суда г.Сочи (оставленным без изменения судебной коллегией по гражданским делам Краснодарского краевого суда) в удовлетворении жалобы Б. отказано.

    Президиум Краснодарского краевого суда протест заместителя Председателя Верховного Суда РФ об отмене судебных постановлений оставил без удовлетворения.

    Судебной коллегией по гражданским делам Верховного Суда РФ аналогичный протест был удовлетворен и указано следующее.

    Согласно ст.35 Конституции Российской Федерации право частной собственности охраняется законом; каждый вправе иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами.

    В соответствии с п.2 ст.209 ГК РФ собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом.

    В силу ч.3 ст.55 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны и безопасности государства.

    Отказывая в удовлетворении жалобы, суд исходил из того, что Б. не имеет прописки в Краснодарском крае и в соответствии с требованиями ст.35 Закона Краснодарского края "О порядке регистрации, пребывания и жительства на территории Краснодарского края" (принятого Законодательным Собранием Краснодарского края 7 июня 1995 года), предусматривающей запрещение нотариусам удостоверять договоры отчуждения любой формы собственности, нотариус обоснованно отказал в удостоверении договора дарения квартиры.

    Этот вывод ошибочен, поскольку сделан без учета требований п.2 ст.209 ГК РФ.

    Как разъяснил Пленум Верховного Суда РФ в п.7 постановления от 31 октября 1995 года "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия", если при рассмотрении конкретного дела суд установит, что подлежащий применению акт государственного или иного органа не соответствует закону, он в силу ч.2 ст.120 Конституции Российской Федерации обязан принять решение в соответствии с законом, регулирующим данные правоотношения. Конституцией Российской Федерации предусмотрено, что ограничение права граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации допускается только на основании федерального закона (ст.55).

    Согласно ст.8 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 года "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" право граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации в соответствии с законами Российской Федерации может быть ограничено: в пограничной полосе; в закрытых военных городках; в закрытых административно-территориальных образованиях; в зонах экологического бедствия; на отдельных территориях и населенных пунктах, где в случаях опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной деятельности; на территориях, где введено чрезвычайное или военное положение.

    Указание в ст.35 Закона Краснодарского края "О порядке регистрации, пребывания и жительства на территории Краснодарского края" на то, что нотариальные конторы вправе оформлять договоры отчуждения жилья независимо от форм собственности только при наличии у лица, приобретающего жилье, постоянной регистрации по месту жительства в Краснодарском крае или постоянной регистрации по месту жительства свыше 10 лет в Республике Адыгея, не соответствует требованиям ч.2 ст.3 Закона Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", согласно которой регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией Российской Федерации и законами Российской Федерации, конституциями и законами республик в составе Российской Федерации.

    Судебные постановления были отменены в связи с неправильным применением норм материального права.

    3. 26 октября 1995 года Читинской областной Думой принят Закон Читинской области "О целевых бюджетных и внебюджетных фондах Читинской области".

    В п.7 ст.3 данного Закона установлено, что в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ч.4 ст.76) создание структурных подразделений федеральных внебюджетных фондов, затрагивающих интересы Читинской области, является предметом совместного ведения Российской Федерации и Читинской области. Положение (устав) подразделения федерального фонда вступает в силу на территории области с момента его утверждения Читинской областной Думой.

    В п.2 ст.3 названного Закона предусмотрено право представительного органа власти Читинской области принимать решения об образовании целевых внебюджетных фондов, средства на которые формируются, в частности, за счет целевых налогов, сборов и иных платежей, установленных законодательными актами Российской Федерации и Читинской области, решениями областной Думы и органов местного самоуправления в рамках своей компетенции.

    Данным Законом в ч.3 ст.7 установлена административная ответственность должностных лиц органов управления внебюджетными целевыми фондами за неисполнение, ненадлежащее исполнение своих служебных обязанностей либо за нарушения, допущенные в использовании финансовых средств фондов, в размере от двукратной до двадцатикратной величины минимального размера оплаты труда.

    Прокурор Читинской области обратился в суд с заявлением о признании указанных положений Закона Читинской области от 26 октября 1995 года недействительными, ссылаясь на то, что эти нормы противоречат федеральному законодательству и приняты с превышением полномочий представительного органа власти субъекта Российской Федерации.

    Решением судебной коллегии по гражданским делам Читинского областного суда заявление прокурора удовлетворено.

    Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ решение оставила без изменений, указав следующее.

    Оспариваемые нормы Закона Читинской области от 26 октября 1995 года в соответствии с подп. "а" п.1 ст.3 этого Закона распространяются на территориальные подразделения федеральных внебюджетных фондов, включая подразделения Пенсионного фонда Российской Федерации, Государственного фонда занятости населения Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации, дорожных и экологических фондов.

    Суд первой инстанции правильно сослался в решении на то, что эти нормы приняты с превышением полномочий Читинской областной Думы, поскольку порядок создания названных внебюджетных фондов регулируется федеральным законодательством, противоречить которому в силу ч.5 ст.76 Конституции Российской Федерации законы субъекта Российской Федерации не могут.

    В силу п."д" ст.71 Конституции Российской Федерации федеральная государственная собственность, к которой отнесены средства указанных фондов, находится в ведении Российской Федерации, а не в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

    В соответствии со ст.22 Закона Российской Федерации от 19 апреля 1991 года N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации" (в ред. Федерального закона от 20 апреля 1996 года) и Положением о Государственном фонде занятости населения Российской Федерации, утвержденным постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 8 июня 1993 года N 5132-1, средства Государственного фонда занятости формируются за счет четко определенных сборов и находятся в федеральной собственности.

    Средства Пенсионного фонда Российской Федерации также находятся в федеральной собственности и формируются в порядке, определенном ст.8 Закона Российской Федерации от 20 ноября 1990 года N 340-1 "О государственных пенсиях в Российской Федерации" и Положением о Пенсионном фонде Российской Федерации (России), утвержденным постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 года N 2122-1 (в ред. Указа Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 года и Федерального закона от 5 мая 1997 года N 77-ФЗ).

    Федеральный фонд обязательного медицинского страхования создан на основании Закона Российской Федерации от 25 декабря 1992 года N 4230-1 "О страховых тарифах взносов в Фонд социального страхования Российской Федерации, в Государственный фонд занятости населения Российской Федерации и на обязательное медицинское страхование граждан на первый квартал 1993 года" и Положения о Федеральном фонде обязательного медицинского страхования, утвержденного постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 24 февраля 1993 года N 4543-1. Его средства также находятся в федеральной собственности.

    На основании названного Закона Российской Федерации от 25 декабря 1992 года N 4230-1 создан Фонд социального страхования, средства которого являются федеральной собственностью. Порядок деятельности этого фонда определен Положением о Фонде социального страхования Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 12 февраля 1994 года N 101.

    Федеральный экологический фонд Российской Федерации создан на основании Закона РСФСР от 19 декабря 1991 года N 2060-1 "Об охране окружающей природной среды", находится в ведении Министерства экологии и природных ресурсов Российской Федерации и действует в соответствии с Положением о Федеральном экологическом фонде Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 29 июня 1992 года N 442.

    Создание Федерального дорожного фонда и дорожных фондов субъектов Российской Федерации предусмотрено Законом Российской Федерации от 18 октября 1991 года N 1759-1 "О дорожных фондах в Российской Федерации" (с изменениями и дополнениями).

    При наличии специального федерального законодательства об указанных внебюджетных фондах субъект Российской Федерации не вправе осуществлять собственное правовое регулирование их деятельности.

    В соответствии со ст.22 Закона Российской Федерации от 15 апреля 1993 года N 4807-1 "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления" представительный орган власти субъекта Российской Федерации вправе принимать решения об образовании целевых внебюджетных фондов, но не вмешиваться в деятельность уже существующих федеральных внебюджетных фондов, причем средства на формирование этих вновь создаваемых территориальных фондов определены в указанном Законе и не могут изыматься из тех источников, за счет которых формируются федеральные внебюджетные фонды.

    В соответствии с п."к" ч.1 ст.72 Конституции Российской Федерации административное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

    Полномочия представительных органов власти субъектов Российской Федерации в области административных правонарушений указаны в исчерпывающем перечне, приведенном в ст.6 КоАП РСФСР. Введение административной ответственности за неисполнение решений Читинской областной Думы должностными лицами внебюджетных фондов в этом перечне не предусмотрено и обоснованно признано судом незаконным.

    4. Главой администрации субъекта Российской Федерации 6 мая 1997 года принято постановление N 192 "О мерах по совершенствованию регулирования в сфере автомобильного транспорта".

    Постановлением главы администрации от 11 августа 1997 года N 355 в данное постановление были внесены изменения.

    В соответствии с этими постановлениями договоры между гражданами при совершении сделок в отношении транспортных средств без нотариального удостоверения либо без оформления справки-счета через предприятия, а также нотариально не удостоверенные доверенности на совершение действий, касающихся вещных или иных прав на транспортные средства, подлежат обязательной регистрации в подразделениях ГАИ и считаются недействительными, если они не будут зарегистрированы. Владельцы мопедов и мокиков с двигателем объемом не более 50 куб. см и максимальной конструктивной скоростью не более 50 км/час должны провести их регистрацию в ГАИ с получением специального регистрационного знака. К управлению мопедами и мокиками допускаются лица, имеющие документы на право управления транспортными средствами категории "А" или справку, подтверждающую знание ими Правил дорожного движения, выдаваемую подразделениями ГАИ. Управлению ГАИ УВД поручено разработать и утвердить правила регистрации мопедов и мокиков и порядок приема экзаменов и форму справки, подтверждающей знание Правил дорожного движения владельцами мопедов и мокиков. Водители, управляющие транспортными средствами на основании доверенностей (договоров), не зарегистрированных в подразделениях Госавтоинспекции, а также незарегистрированными мопедами и мокиками, подвергаются административной ответственности в соответствии с действующим законодательством.

    Прокурор обратился в суд с заявлением о признании недействительными данных постановлений в части перечисленных правовых предписаний, считая их противоречащими требованиям действующего законодательства.

    Решение суда первой инстанции об удовлетворении требований прокурора Судебной коллегией по гражданским делам Верховного Суда РФ оставлено без изменения по следующим основаниям.

    В соответствии с п."о" ст.71 Конституции Российской Федерации гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации.

    Согласно ст.76 Конституции Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

    Как видно из материалов дела, принятые главой администрации субъекта Российской Федерации постановления в части обязательной регистрации в подразделениях ГАИ договоров между гражданами в отношении транспортных средств, нотариально не удостоверенных, а также доверенностей на совершение действий в отношении транспортных средств и признании их недействительными в случае отсутствия такой регистрации, противоречат ст.ст.164, 166-179 ГК РФ. В связи с этим суд первой инстанции правомерно удовлетворил заявление прокурора о признании недействительными положений оспариваемых постановлений, противоречащих федеральному законодательству.

    Обоснованно судом признаны недействительными и пп.5, 6, 7 постановления главы администрации "О мерах по совершенствованию регулирования в сфере автомобильного транспорта", поскольку содержащиеся в них правовые положения не соответствуют Федеральному закону от 10 декабря 1995 года N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" и принятому на основании этого Закона постановлению Правительства Российской Федерации от 12 августа 1994 года N 938 "О государственной регистрации автомототранспортных средств и других видов самоходной техники на территории Российской Федерации", Правилам регистрации автомототранспортных средств и прицепов к ним в Государственной автомобильной инспекции, утвержденным приказом МВД Российской Федерации от 26 ноября 1996 года N 624.

    Приведенными нормативными актами не установлена государственная регистрация в ГАИ мопедов и мокиков с двигателем рабочим объемом не более 50 куб. см и максимальной конструктивной скоростью не более 50 км/час, а также не предусмотрено и обязательное наличие у водителей, управляющих этими транспортными средствами, каких-либо документов, подтверждающих знание Правил дорожного движения.

    Согласно п.2 ст.130 ГК РФ регистрация прав на движимые вещи не требуется, кроме случаев, указанных в законе*.