Кодекс-info, N 7-8, 2002 год
А.В.Даниленков,
кандидат юридических наук

К вопросу о правовой природе пожарных платежей: незаконно установленный налог
или способ соблюдения (выполнения) требований пожарной безопасности?

    В правоприменительной практике возникает вопрос о правовой природе пожарных платежей, обязательный характер которых императивно определен в ч.7 ст.10 ФЗ "О пожарной безопасности" от 21.12.94: "для выполнения возложенных на пожарную охрану задач органами местного самоуправления устанавливаются обязательные отчисления в размере 0,5 процента от общей сметной стоимости работ по строительству, капитальному ремонту, реконструкции объектов, расширению, техническому переоснащению предприятий, зданий, сооружений и других объектов, за исключением работ, финансируемых за счет средств местных бюджетов".
    
    Согласно ч.4 ст.1 ФЗ "О пожарной безопасности" от 21.12.94 требования пожарной безопасности - специальные условия социального и (или) технического характера, установленные в целях обеспечения пожарной безопасности законодательством Российской Федерации, нормативными документами или уполномоченным государственным органом. По ст.6 данного Закона государственный пожарный надзор - специальный вид государственной надзорной деятельности, осуществляемый должностными лицами органов управления и подразделений Государственной противопожарной службы в целях контроля за соблюдением требований пожарной безопасности и пресечения их нарушений.
    
    Согласно ст.20 ФЗ "О пожарной безопасности" нормативное правовое регулирование в области пожарной безопасности представляет собой принятие органами государственной власти нормативных правовых актов по пожарной безопасности.
    
    Нормативное регулирование в области пожарной безопасности - установление уполномоченными государственными органами в нормативных документах обязательных для исполнения требований пожарной безопасности.
    
    К нормативным документам по пожарной безопасности относятся стандарты, нормы и правила пожарной безопасности, инструкции и иные документы, содержащие требования пожарной безопасности.
    
    Следует отметить, что требования пожарной безопасности в соответствии с нормой ст.20 ФЗ "О пожарной безопасности" не могут содержаться в акте законодательства, коим является собственно ФЗ "О пожарной безопасности".
    
    В силу ч.5 ст.32 ФЗ "О пожарной безопасности" соблюдение требований пожарной безопасности является обязательным условием лицензирования для всех лицензируемых видов деятельности (работ, услуг).
    

    По п.1 ст.17 ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" от 08.08.2001 лицензированию подлежит строительство зданий и сооружений I и II уровней ответственности в соответствии с государственным стандартом.
    
    В соответствии с приказом Министерства строительства РФ от 05.09.96 N 17-119 "Об утверждении перечня работ, составляющих виды строительной деятельности, осуществляемых на основании лицензии" устанавливалось (п.2 раздела "Примечания"), что классификацию зданий и сооружений по уровню ответственности принимать по ГОСТ 27751-88, изменение N 1. С принятием приказа ГК РФ по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 03.08.2000 N 171, приказ Госстроя РФ N 17-119 признан утратившим силу. В соответствии с п.2 Приказа N 171 "до утверждения Правительством Российской Федерации положений о лицензировании видов деятельности, отнесенных к компетенции Госстроя России, при определении видов работ и услуг, составляющих виды деятельности, осуществляемых на основании лицензий, руководствоваться общероссийским классификатором видов экономической деятельности, продукции и услуг в соответствии с требованиями статьи 5 Федерального закона от 25.09.98 N 158-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности".
    
    В силу подп."и" п.5 Положения о лицензировании строительной деятельности, утвержденного постановлением Правительства РФ от 25.03.96 N 351 для получения лицензии на осуществление строительной деятельности, заявитель представляет, в частности, в Министерство строительства Российской Федерации, либо в соответствующий федеральный орган исполнительной власти, либо в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченный на ведение лицензионной деятельности, сведения об организации охраны труда и окружающей природной среды, а также об условиях соблюдения пожарной безопасности.
    
    Требовать от заявителя представления документов и материалов, не предусмотренных в настоящем Положении, запрещается.
    
    В соответствии с п.1 ст.7 ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" вид деятельности, на осуществление которого предоставлена лицензия, может выполняться только получившим лицензию юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем.
    
    Поскольку составление проектно-сметной документации и выполнение строительно-монтажных работ составляют предмет разных видов лицензируемой строительной деятельности (которые к тому же могут осуществляться разными лицензиатами - постановление Правительства N 351), то выполнение условия о представлении в качестве сведений о соблюдении требований пожарной безопасности проектно-сметной документации с выделением суммы пожарных отчислений явным образом не охватывается смыслом п.5 Положения о лицензировании строительной деятельности. Не предусмотрено предоставление проектно-сметной документации с выделением суммы пожарных отчислений и в п.5 Положения "О лицензировании деятельности в области проектирования и строительства" от 21.03.2002 N 174.
    

    Соответственно, уплата пожарных платежей не может рассматриваться с точки зрения административного производства по лицензированию строительной деятельности в качестве способа соблюдения требований пожарной безопасности.
    
    В соответствии с п.10 Положения о ГПС МВД РФ, утвержденным Постановлением Совета Министров-Правительства РФ от 23.08.93 N 849, Государственная противопожарная служба в соответствии с возложенными на нее задачами: организует разработку, утверждает самостоятельно или совместно с заинтересованными организациями обязательные для исполнения требования, нормы и правила в области пожарной безопасности, производства пожарной техники и огнетушащих средств; рассматривает и согласовывает проекты стандартов, норм, правил, других нормативных документов, содержащих требования пожарной безопасности или в которых эти требования должны быть установлены. Это нормативное положение соответствует ч.9 ст.6 ФЗ "О пожарной безопасности".
    
    Поскольку ГПС не вправе согласовывать проекты актов органов МСУ, это нарушало бы конституционный принцип самостоятельности органов МСУ (ст.ст.12 и 132 Конституции РФ), то уплата пожарных платежей не может рассматриваться в качестве соблюдения требований пожарной безопасности. Это косвенно подтверждается и ч.4 п.11; Государственная противопожарная служба имеет право осуществлять контроль за выполнением проектными и строительными организациями требований пожарной безопасности стандартов, норм и правил при проектировании, строительстве, капитальном ремонте, реконструкции, расширении и техническом перевооружении предприятий, зданий и сооружений.
    
    В силу же ч.9 п.10 данного Положения ГПС рассматривает и согласовывает в части учета требований пожарной безопасности градостроительную и проектно-сметную документацию на строительство, капитальный ремонт, реконструкцию, расширение и техническое перевооружение предприятий, зданий и сооружений при обоснованных отступлениях от действующих норм проектирования или при их отсутствии - данная норма уточняет нормативное содержание ч.10 ст.6 ФЗ "О пожарной безопасности", ограничивая пределы надзорных полномочий органов ГПС лишь проектной частью проектно-сметной документации.
    
    Таким образом, исчисление в проектно-сметной документации сумм пожарных платежей не является предметом проверки соблюдения требований пожарной безопасности.
    

    Непризнание уплаты пожарных платежей способом соблюдения требований пожарной безопасности подтверждается также полным отсутствием правоприменительной практики привлечения должностных лиц организаций, выполняющих работы, стоимость которых является объектом налогообложения в соответствии с ч.5 ст.10 ФЗ "О пожарной безопасности" к административной ответственности по ст.169 КоАП "Нарушение или невыполнение правил пожарной безопасности".
    
    Напротив, доказательством налоговой природы пожарных платежей может служить и практика ведомственного нормотворчества. В частности, в письме Министерства строительства РФ от 11.03.97 N БЕ-19-13/1 устанавливается, что "в целях ужесточения контроля за лицензируемыми видами деятельности и применения санкций к злостным неплательщикам налогов, вплоть до аннулирования и приостановления действия выданных им лицензий, и, руководствуясь постановлением Правительства Российской Федерации от 25.03.96 N 351, Министерство строительства Российской Федерации просит поручить территориальным органам по лицензированию строительной деятельности обращать особое внимание на неукоснительное соблюдение следующих требований:
    
    - наличие у юридического лица при получении лицензии документа из налогового органа о его постановке на учет, а у физического лица - свидетельства о государственной регистрации в качестве предпринимателя со штампом налогового органа;
    
    наличие указанных выше документов при регистрации лицензий, выданных лицензионными органами исполнительной власти иных субъектов Российской Федерации;
    
    - выполнение обязательств по платежам в бюджет (выдел. добавл.- автор).
    
    При обнаружении нарушений в этой части принимать решения о невыдаче лицензии, приостановлении или аннулировании ранее выданных лицензий самостоятельно или на основании представлений соответствующих органов. В случаях таких нарушений юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями, получившими лицензию в Федеральном лицензионном центре при Минстрое России, направлять в указанный Центр представления о приостановлении или аннулировании их лицензий".
    
    Соответственно установление органом МСУ пожарных платежей не может рассматриваться как реализация полномочия, закрепленного в подп.30 п.2 ст.6 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и в ч.7 ст.19 ФЗ "О пожарной безопасности".
    

    По смыслу же ст.4 ФЗ "О пожарной безопасности" к числу задач пожарной охраны, на реализацию которых направлены пожарные платежи (ч.5 ст.10 Закона), могут относиться задачи, не связанные с обеспечением пожарной безопасности (за исключением задач по предупреждению, ликвидации социально-политических, межнациональных конфликтов и массовых беспорядков).
    
    Заслуживает внимания также правовая позиция МНС РФ, сформулированная в Письме от 17 апреля 2000 года N АП-6-01/292: "обязательные отчисления, предусмотренные статьей 10 Федерального закона от 21.12.94 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности", имеют все признаки налога:
    
    - обязательность - отчуждение принадлежащих на праве собственности, хозяйственного ведения и оперативного управления денежных средств производится в обязательном порядке;
    
    - индивидуальная безвозмездность - уплата указанных платежей вовсе не предполагает, что объем получаемых плательщиком услуг в рамках обеспечения государством пожарной безопасности будет соответствовать сумме уплаченных отчислений. Тем самым все организации и физические лица уравниваются в правах, а обязательные отчисления на выполнение возложенных на пожарную охрану носят обезличенно-безвозмездный характер;
    
    - взимание в целях финансового обеспечения деятельности государства - преамбулой Федерального закона "О пожарной безопасности"  установлено, что обеспечение пожарной безопасности является одной из важнейших функций государства. В целях осуществления своих функций по обеспечению пожарной безопасности государство формирует пожарную охрану как совокупность созданных в установленном порядке органов управления, сил и средств, в том числе противопожарных формирований, предназначенных для организации предупреждения пожаров и их тушения, проведения связанных с ними первоочередных аварийно-спасательных работ. Следовательно, отчисления на выполнение возложенных на пожарную охрану задач являются отчислениями на финансовое обеспечение деятельности государства.
    
    Таким образом, обязательные отчисления, установленные в статье 10 Федерального закона "О пожарной безопасности", по своей правовой природе являются налогом".
    
    В Письме указывалось на необходимость: Управлениям Министерства Российской Федерации по налогам и сборам по субъектам Российской Федерации:
    

    - обратиться в прокуратуру с целью принятия прокурором мер по опротестованию не соответствующих законодательству нормативных правовых актов в порядке, предусмотренном Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации" и процессуальным законодательством Российской Федерации;
    
    - не применять меры по принудительному взысканию обязательных отчислений, установленных для обеспечения деятельности противопожарной службы. Данное письмо было признано утратившим силу (Письмо МНС РФ от 30 июля 2001 года N БГ-6-01/583).
    
    Интересна лишь ссылка на Определение ВС РФ от 17.05.2001 N КАС 01-150 в качестве повода и основания изменения правовой позиции налогового органа, поскольку в данном Определении подтверждается правомерность отчислений страховых организаций в фонд пожарной безопасности, поскольку, как установила Кассационная коллегия ВС РФ, вывод ВС РФ о том, что данные отчисления "являются по существу федеральным налогом, поскольку такие отчисления носят обязательный характер, являются индивидуально безвозмездным платежом, взимаемым со страховых организаций в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности государства (ст.8 Налогового кодекса РФ)" является правильным. Ведь в Письме МНС РФ от 17.04.2000 не ставилась под сомнение правомерность приказов Минфина РФ от 16 августа 2000 года N 79н, согласованного с МВД РФ, которым было утверждено "Положение о порядке отчислений в фонд пожарной безопасности от сумм страховых премий (страховых взносов) по противопожарному страхованию, осуществляемому страховщиками". Аналогия страховых платежей и платежей, указанных в ч.7 ст.10 Закона "О пожарной безопасности", представляется юридически некорректной.
    
    Для признания недействительными актов органов МСУ, которыми вводятся на соответствующей территории муниципального образования пожарные платежи, необходимо первоначально определить подведомственность данной категории споров.
    
    В силу п.4 Постановления Пленума ВС РФ и ВАС РФ от 18.08.92 N 12/12 о некоторых вопросах подведомственности дел судам и арбитражным судам "гражданин вправе обжаловать в суд любые акты государственных, иных органов, а также действия должностных лиц, ущемляющих его права.
    
    Споры о признании недействительными актов государственных или иных органов, не соответствующих законодательству и нарушающих права и охраняемые законом интересы организаций, и граждан-предпринимателей, подлежат решению в арбитражном суде".
    

    В соответствии же со статьей 22 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражному суду подведомственны споры о признании недействительными (полностью или частично) ненормативных актов государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов, не соответствующих законам и иным нормативным правовым актам и нарушающих права и законные интересы организаций и граждан. Таким образом, одновременное наличие четырех условий определяет подведомственность арбитражному суду данной категории дел: ненормативный характер акта; издание ненормативного акта органом (в отличие от должностного лица); несоответствие его законам и иным нормативным актам; нарушение актом прав и законных интересов граждан и организаций. Это указано в Постановлении Пленумов Верховного суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.96 N 6/8 (пункт 6). Аналогичный вывод подтверждается и в арбитражной практике (см., например, Постановление ФАС СЗО от 07.12.98 по делу N А56-12061/98).
    
    Следует обратить внимание, что законодатель в АПК РФ и Пленумы ВАС и ВС РФ в совместном постановлении N 6/8 учитывают в полной мере новую конституционную схему распределения публично-властных полномочий и ее организационно-функциональное оформление, в частности, закрепление принципа самостоятельности органов местного самоуправления, одной из гарантий которой является обособление органов местного самоуправления от органов государственной власти (ст.12 Конституции РФ). Именно поэтому органы местного самоуправления оказываются отнесенными не к "иным органам" (как ранее - см.п.Постановления N 12/12), а занимают самостоятельное, а не дополнительно-подчиненное положение в системе (перечне) субъектов правотворческой деятельности.
    
    В постановлении от 18.09.2000 по делу N Ф03-А51/00-2/1623 ФАС Дальневосточного округа постановил, что иски о признании недействительными нормативных актов отнесены к ведению судов общей юрисдикции.
    
    В постановлении ФАС Западно-Сибирского округа от 25 сентября 2000 года по делу N Ф04/2481-699/А45-2000, в частности, установлено, что "из статьи 22 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует, что арбитражному суду подведомственны экономические споры, возникающие из административных правоотношений, то есть основанных на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе споры о признании недействительными ненормативных актов государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов, не соответствующих законам и иным нормативным правовым актам и нарушающих права и законные интересы организаций и граждан.
    
    Согласно статье 13 Гражданского кодекса Российской Федерации в случаях, прямо предусмотренных законом, могут признаваться недействительными нормативные акты.
    

    В соответствии с Законом Российской Федерации от 27.04.93 N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" (с изменениями и дополнениями) споры о признании недействительными нормативных актов рассматривают суды общей юрисдикции". На основании вышеизложенной правовой позиции и установления того факта, что законодательный акт, принятый представительным органом местного самоуправления, носит нормативный характер, т.е. "содержит положения, обязательные для неограниченного круга лиц и отношений" суд постановил, определение Арбитражного суда Новосибирской области от 22.05.2000 и постановление апелляционной инстанции этого же суда от 19.07.2000 по делу N А45-2823/00-СА/88 оставить без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения.
    
    В соответствии с п.1 ст.46 Конституции РФ каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. В соответствии с п.1 ст.15 Конституции РФ Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации". В силу ст.18 Конституции РФ "права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием". Поскольку специальным правовым актом - Законом РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" от 27.04.93, устанавливающим механизм судебной защиты прав и свобод граждан, и подп.5 ст.1 Закона РФ от 28.04.93 N 4882-1 "О внесении изменений и дополнений в ГПК РСФСР", принятым с целью кодификации процессуально-правовых гарантий реализации положений Закона, установлена подведомственность данной категории споров судам общей юрисдикции, то суды общей юрисдикции обязаны обеспечивать реализацию конституционного права, установленного в п.1 ст.46 Конституции РФ.
    
    В силу п.2 Постановления КС РФ от 24 октября 1996 года N 17-П по делу о проверке конституционности ч.1 ст.2 ФЗ от 07.03.96 "О внесении изменений в Закон РФ "Об акцизах" "статья 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации не определяет круг субъектов, правомочных обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации с жалобами, оставляя это на усмотрение законодателя. Согласно части первой статьи 96 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" правом на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации с индивидуальной или коллективной жалобой на нарушение конституционных прав и свобод обладают граждане, чьи права и свободы нарушаются законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле, а также объединения граждан.
    

    По смыслу указанной нормы граждане и созданные ими объединения вправе обратиться с конституционной жалобой на нарушение прав, в частности, самого объединения, в тех случаях, когда его деятельность связана с реализацией конституционных прав граждан, являющихся его членами (участниками, учредителями). В данном случае акционерное общество, товарищества и общество с ограниченной ответственностью, обратившиеся в Конституционный Суд Российской Федерации, по своей сути являются объединениями - юридическими лицами, которые созданы гражданами для совместной реализации таких конституционных прав, как право свободно использовать свои способности и имущество для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (статья 34, часть 1 Конституции Российской Федерации) и право иметь в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом как единолично, так и совместно с другими лицами (статья 35, часть 2 Конституции Российской Федерации)". Следовательно, юридические лица, в том числе созданные в такой организационно-правовой форме как ОАО, ЗАО и др. должны рассматриваться как объединения граждан, созданные гражданами для совместной реализации конституционных прав, предусмотренных ч.1 ст.34 и ч.2 ст.35 Конституции РФ. Тот факт, что определение ОАО в качестве объединения граждан не только для целей конституционного судопроизводства, но и для разрешения вопроса о подведомственности данной категории спора судам общей юрисдикции подтверждается и положениями п.1 ст.239.3 ГПК РСФСР, в соответствии с которой не могут быть обжалованы в суд в соответствии с настоящей главой такие действия государственных органов, общественных организаций и должностных лиц как нормативные акты, проверка которых отнесена к исключительной компетенции Конституционного Суда Российской Федерации.
    
    В соответствии с п.2 ст.93 ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" ходатайство о разрешении спора о компетенции допустимо, если спор не касается вопроса о подведомственности дела судам или о подсудности, т.е. в рамках конституционного судопроизводства в КС РФ отсутствует процессуальная возможность разрешения вопроса о подведомственности. В силу же п.2 ст.293.3 ГПК РСФСР не могут быть обжалованы в суд в соответствии с настоящей главой такие действия государственных органов, общественных организаций и должностных лиц, как акты, в отношении которых законом предусмотрен иной порядок судебного обжалования. Поскольку ни в АПК РФ, ни в ФКЗ от 28.04.95 "Об арбитражных судах в Российской Федерации", ни в других федеральных законах (в соответствии с п.4 ст.22 АПК РФ) не предусмотрен "иной порядок судебного обжалования" нормативных актов органов местного самоуправления, а возможность конституционного истолкования норм федерального законодательства, определяющих подведомственность данных споров, допустима лишь в рамках такого института, как конституционная жалоба (процедура спора о компетенции неприменима), то толкование КС РФ организационно-правовой формы акционерного общества как объединения граждан (именно в рамках института жалобы) имеет, по сути, определяющее значение для разрешения вопроса о подведомственности соответствующей категории споров в пользу судов общей юрисдикции.
    
    Данный вывод подтверждается и местом, которое занимают арбитражные суды в системе судов РФ, являющиеся по смыслу п.2 ст.118, ст.127, подп."о" ст.72 Конституции РФ специальными судами (не путать со специализированными), и, соответственно, компетенция судов общей юрисдикции должна определяться по так называемому остаточному принципу. Суть данного принципа состоит в том, что все, что специально не отнесено к компетенции арбитражных судов, находится в ведении судов общей юрисдикции.
    

    Поэтому представляется недопустимым при разрешении вопроса о подведомственности данной категории споров руководствоваться п.4 постановления N 12/12 как не соответствующего ни Конституции РФ и текущему законодательству, ни более позднему по дате принятия постановлению N 6/8 и сложившейся правоприменительной практике. Данная категория дел подведомственна судам общей юрисдикции.
    
    Представляется, что бездействие законодателя, не предпринимающего даже законодательной инициативы с целью изъятия пожарных платежей из системы обязательных платежей РФ, налоговая природа которых в контексте вышеуказанной аргументации не должна вызывать сомнений, составляет длящееся конституционно-правовое нарушение, посягающее на конституционный порядок установления налога (ст.57 Конституции РФ). Поэтому, помимо использования средств правовой защиты в рамках системы судов общей юрисдикции, наиболее целесообразно обращение в КС РФ с запросом о проверке конституционности ч.7 ст.10 ФЗ "О пожарной безопасности". Использование института конституционной жалобы также допустимо и оправданно.