Законодательство и экономика, N 1, 2004 год

Рубрика: Экология и природопользование

Ю.Г.Жариков

Профессор доктор юридических наук
         
    

НОВОЕ В РОССИЙСКОМ ЗЕМЕЛЬНОМ КОНТРОЛЕ

    Известный специалист в области земельного законодательства, профессор доктор юридических наук Ю.Г.Жариков комментирует изменения и дополнения механизма государственного земельного контроля.
    

Органы, осуществляющие государственный земельный контроль

    Недавно вступило в действие новое Положение о государственном земельном контроле, утвержденное постановлением Правительства РФ от 19 ноября 2002 года N 833. Согласно п.2 Положения государственный земельный контроль осуществляют Федеральная служба земельного кадастра России (Росземкадастр) и ее территориальные органы совместно с Министерством природных ресурсов Российской Федерации, Министерством сельского хозяйства Российской Федерации, Государственным комитетом Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу (в пределах их компетенции) и во взаимодействии с другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, их территориальными органами, с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, общественными объединениями, а также гражданами.
    
    Из приведенной формулировки следует, что основным специально уполномоченным государственным органом земельного контроля является Федеральная служба земельного кадастра. Она выступает головной организацией по отношению к юридически самостоятельным государственным органам и общественным объединениям. Другие органы являются активно вспомогательными или участвующими в процессе осуществления контрольных действий (функций). При этом порядок взаимодействия Росземкадастра с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов страны по вопросам осуществления государственного земельного контроля, предусматривающий, в частности, совместное планирование и проведение проверок, ведение учета и обмен соответствующей информацией, определяется указанными органами (п.13 Положения).
    
    Федеральная служба земельного кадастра и ее территориальные органы осуществляют государственный земельный контроль за:
    
    - соблюдением земельного законодательства, требований по охране и использованию земель;
    
    - соблюдением порядка, исключающего самовольное занятие земельных участков или использование их без оформленных в установленном порядке документов, удостоверяющих право на землю;
    
    - соблюдением порядка переуступки права пользования землей;
    

    - предоставлением достоверных сведений о состоянии земель;
    
    - своевременным выполнением обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению, или по их рекультивации после завершения разработки месторождений полезных ископаемых (включая общераспространенные полезные ископаемые), строительных, мелиоративных, лесозаготовительных, изыскательских и иных работ, в том числе работ, осуществляемых для внутрихозяйственных или собственных надобностей;
    
    - использованием земель по целевому назначению;
    
    - своевременным и качественным выполнением обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой и водной эрозии, засоления, заболачивания, подтопления, опустынивания, иссушения, переуплотнения, захламления, загрязнения и по предотвращению других процессов, ухудшающих качественное состояние земель и вызывающих их деградацию;
    
    - выполнением требований по предотвращению уничтожения, самовольного снятия и перемещения плодородного слоя почвы, а также порчи земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами, агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления;
    
    - исполнением предписаний по вопросам соблюдения земельного законодательства и устранения нарушений в области земельных отношений;
    
    - наличием и сохранностью межевых знаков границ земельных участков;
    
    - выполнением иных требований земельного законодательства по вопросам использования и охраны земель.
    
    Совместно с МПР России и его территориальными органами (в отношении земель водного фонда, лесного фонда, земель лесов, не входящих в лесной фонд, и особо охраняемых природных территорий) осуществляется контроль за:
    
     соблюдением установленного порядка использования и охраны земель;
    
     использованием земель по целевому назначению;
    
     выполнением природоохранных требований при отводе земель;
    
     соблюдением порядка занятия земельных участков;
    
     предоставлением достоверных сведений об использовании и состоянии земель;
    

     выполнением обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению, или по их рекультивации после завершения разработки месторождений полезных ископаемых (включая общераспространенные полезные ископаемые), строительных, мелиоративных, лесозаготовительных, изыскательских и иных работ, в том числе работ, осуществляемых для внутрихозяйственных или собственных надобностей;
    
     выполнением требований по предотвращению уничтожения, самовольного снятия и перемещения плодородного слоя почвы, а также порчи земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами, агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления;
    
     выполнением требований и обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой и водной эрозии, засоления, заболачивания, подтопления, опустынивания, иссушения, переуплотнения, захламления, загрязнения и по предотвращению других процессов, ухудшающих качественное состояние земель;
    
     соблюдением установленного порядка изъятия и перевода лесных земель в нелесные.
    
    Совместно с Минсельхоз России (в отношении земель сельскохозяйственного назначения) осуществляется контроль за:
    
    - выполнением в соответствии с Федеральным законом от 16 июля 1998 года N 101-ФЗ "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения"* мероприятий по сохранению и воспроизводству плодородия земель сельскохозяйственного назначения согласно утвержденным в установленном порядке правилам и предписаниям;
________________
    * СЗ РФ. - 1998. - N 29. - Ст.3399.

    
    - использованием земель по целевому назначению;
    
    - выполнением мероприятий, направленных на предотвращение нарушения правил обращения с пестицидами и агрохимикатами;
    
    - за состоянием и использованием мелиорированных земель.
    
    Совместно с Госстроем России - за обеспечением организации использования и охраны земель в городских и сельских поселениях.
    
    Государственный земельный контроль осуществляется в форме проверок, проводимых в соответствии с планами, утверждаемыми в установленном порядке, на основании предписания (распоряжения) руководителя органа, осуществляющего государственный земельный контроль, с соблюдением прав и законных интересов организаций и граждан. Плановые проверки проводятся в отношении каждого земельного участка не чаще одного раза в два года.
    

    Внеплановые проверки проводятся в следующих случаях:
    
    для контроля за исполнением предписаний об устранении ранее выявленных нарушений земельного законодательства;
    
    при обнаружении государственными инспекторами по использованию и охране земель достаточных данных, указывающих на наличие земельных правонарушений;
    
    при получении от органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц или граждан документов и иных доказательств, свидетельствующих о наличии признаков нарушения земельного законодательства.
    
    Мероприятия по государственному земельному контролю в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей осуществляются в соответствии с требованиями Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)".
    
    Федеральная служба земельного кадастра разрабатывает по согласованию с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и утверждает в установленном порядке нормативные, инструктивно-методические и другие документы по вопросам организации и проведения государственного земельного контроля.
    
    

Права и обязанности должностных лиц Росземкадастра

    
    Должностные лица и специалисты Федеральной службы земельного кадастра, осуществляющие государственный земельный контроль, одновременно по должности являются:
    
    руководитель Службы - главным государственным инспектором Российской Федерации по использованию и охране земель;
    
    его заместители, ведающие вопросами государственного земельного контроля, начальник структурного подразделения Службы по вопросам организации и проведения государственного земельного контроля и соответственно его заместители - заместителями указанного главного государственного инспектора;
    
    специалисты названного структурного подразделения - государственными инспекторами Российской Федерации по использованию и охране земель.
    
    Должностные лица и специалисты территориальных органов Росземкадастра в субъектах Российской Федерации, осуществляющие государственный земельный контроль, по должности одновременно являются:
    
    - руководители данных органов - главными государственными инспекторами субъектов Федерации по использованию и охране земель;
    
    - их заместители, начальники структурных подразделений, ведающих вопросами государственного земельного контроля, и их заместители - заместителями указанных главных государственных инспекторов;
    
    - специалисты этих подразделений - государственными инспекторами субъектов Федерации по использованию и охране земель.
    
    Должностные лица и специалисты территориальных органов Росземкадастра в городах и районах, осуществляющие государственный земельный контроль, по должности одновременно являются:
    
     руководители этих органов - главными государственными инспекторами городов и районов по использованию и охране земель;
    
     их заместители, начальники структурных подразделений, ведающих вопросами государственного земельного контроля, и их заместители (в случае отсутствия таких должностей - специалисты данных органов, на которых возложены функции по государственному земельному контролю) - заместителями указанных главных государственных инспекторов;
    
     специалисты указанных органов, ведающие вопросами государственного земельного контроля, - государственными инспекторами городов и районов по использованию и охране земель.
    
    В случае отсутствия территориальных органов Росземкадастра в городах и районах соответствующими главными государственными инспекторами и их заместителями являются начальники структурных подразделений территориальных органов Службы в субъектах Федерации, ведающих вопросами государственного земельного контроля в данных городах и районах, а государственными инспекторами - специалисты этих территориальных органов, ведающие вопросами государственного земельного контроля.
    
    Функциональные обязанности и права должностных лиц, осуществляющих государственный земельный контроль, устанавливаются руководителем Федеральной службы в соответствии с названным Положением.
    
    Государственные инспекторы при выполнении возложенных на них обязанностей имеют право:
    
    - посещать в установленном законодательством порядке при предъявлении служебного удостоверения организации и объекты, обследовать земельные участки, находящиеся в собственности, владении, пользовании и аренде, а также земельные участки, занятые военными, оборонными и другими специальными объектами (с учетом установленного режима посещения);
    
    - давать обязательные для исполнения предписания по вопросам соблюдения требований земельного законодательства, а также об устранении нарушений, выявленных в ходе проведения проверок;
    
    - составлять по результатам проверок акты с обязательным ознакомлением с ними собственников, владельцев, пользователей, арендаторов земельных участков;
    
    - составлять в порядке, установленном законодательством об административных правонарушениях, протоколы о нарушениях земельного законодательства и направлять их соответствующим должностным лицам для рассмотрения дел об административных правонарушениях с целью привлечения виновных лиц к ответственности;
    
    - безвозмездно получать сведения и материалы о состоянии, использовании и охране земель, в том числе документы, удостоверяющие право на землю, необходимые для осуществления государственного земельного контроля;
    
    - обращаться в органы внутренних дел за содействием в предотвращении или пресечении действий, препятствующих осуществлению инспекторами законной деятельности, а также в установлении личности граждан, виновных в нарушении земельного законодательства;
    
    - носить форменную одежду.
    
    Главный государственный инспектор Российской Федерации и его заместители, главные государственные инспекторы субъектов, городов, районов и их заместители помимо перечисленных прав имеют право:
    
     рассматривать в пределах своей компетенции дела об административных правонарушениях, налагать штрафы на лиц, виновных в нарушении земельного законодательства, и выносить предупреждения о допущенных земельных правонарушениях по специальной форме с уведомлением об этом соответствующих органов, осуществляющих предоставление земельных участков;
    
     выдавать предписания о приостановлении промышленного, гражданско-жилищного и другого строительства, разработки месторождений полезных ископаемых и торфа, эксплуатации объектов, проведения агрохимических, лесомелиоративных, геолого-разведочных, поисковых, геодезических и иных работ, ведущихся с нарушением права юридических лиц и граждан на землю или создающих угрозу их нарушения;
    
     направлять в соответствующие органы материалы о нарушениях земельного законодательства для рассмотрения вопроса о привлечении виновных лиц к ответственности;
    
     направлять в государственные органы исполнительной власти или органы местного самоуправления материалы о принудительном прекращении права на земельные участки ввиду их ненадлежащего использования в случаях, предусмотренных земельным законодательством;
    
     вносить в установленном порядке предложения о приведении актов субъектов Федерации и органов местного самоуправления, касающихся вопросов земельных отношений, в соответствие с земельным законодательством.
    
    Федеральная служба и ее территориальные органы оказывают методическую помощь в организации муниципального, производственного и общественного земельного контроля.
         
    

Полномочия негосударственных органов земельного контроля

    
    Муниципальный земельный контроль за использованием земель на территории муниципального образования осуществляется органами местного самоуправления или уполномоченными ими органами (ст.72 ЗК РФ).
    
    К органам местного самоуправления относятся как выборные органы, так и выборные должностные лица местного самоуправления, избираемые в соответствии с действующим законодательством непосредственно гражданами на территориях, на которых осуществляется местное самоуправление.
    
    Указанный земельный контроль осуществляется на территории соответствующих муниципальных образований (городские, сельские поселения и др.).
    
    Возможность привлечения к ответственности органами муниципального земельного контроля должна быть предусмотрена в нормативных актах Российской Федерации и ее субъектов, однако на федеральном уровне данный вопрос пока не урегулирован.
    
    Общественный земельный контроль осуществляется органами территориального общественного самоуправления, другими общественными организациями (объединениями), гражданами за соблюдением установленного порядка подготовки и принятия исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления решений, затрагивающих права и законные интересы граждан и юридических лиц в части предоставления им земельных участков, а также за соблюдением требований использования и охраны земель.
    
    Как следует из ст.72 ЗК РФ, субъектами общественного земельного контроля являются органы территориального общественного самоуправления, общественные организации (объединения) и граждане.
    
    Органы территориального общественного самоуправления действуют в пределах части территории муниципального образования, населенного пункта. Их формирование происходит путем выборов на общих собраниях граждан по месту их жительства на срок полномочий представительного органа местного самоуправления (или иной срок по решению общего собрания).
    
    Общественные организации (объединения) создаются в соответствии с Федеральным законом от 19 мая 1995 года N 82-ФЗ "Об общественных объединениях"* в одной из следующих организационно-правовых форм: общественная организация; общественное движение; общественный фонд; общественное учреждение; орган общественной самодеятельности.
_________________
    * СЗ РФ. - 1995. - N 21. - Ст.1930.

    
    Под общественным объединением понимается добровольное самоуправляемое некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе этого объединения.
    
    Вмешательство органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность общественных объединений, равно как и вмешательство общественных объединений в деятельность органов государственной власти и их должностных лиц, не допускается (ст.17 названного закона). В то же время общественность вправе активно осуществлять свои права в полном объеме, выступать с собственными инициативами по различным земельным вопросам, вносить предложения в органы государственной власти.
    
    В целях привлечения широкой общественности к осуществлению контроля за использованием и охраной земель приказом по Росземкадастру и его органам на местах назначаются внештатные общественные инспекторы по использованию и охране земель соответствующих территорий из числа лиц, хорошо знающих земельное законодательство, имеющих опыт работы в деле сохранения и улучшения природной среды.
    
    Общественные инспекторы осуществляют свою деятельность под руководством соответствующих комитетов по земельным ресурсам и землеустройству (районов, городов, субъектов Федерации), которые обеспечивают их законодательными актами, инструкциями, рекомендациями, разъяснениями, иными нормативно-методическими документами по организации госземконтроля.
    
    За объективность и качество представляемых материалов по результатам проверок общественные инспекторы несут персональную ответственность. Свои обязанности они выполняют на безвозмездной основе, за активную работу могут поощряться органами Росземкадастра в установленном порядке.
    
    Производственный земельный контроль осуществляется собственником земельного участка, землепользователем, землевладельцем, арендатором в ходе осуществления хозяйственной деятельности на земельном участке.
    
    Данный контроль направлен на обеспечение исполнения действующего земельного и иных отраслей законодательства; соблюдение установленных требований по использованию и охране земель; на выполнение соответствующих программ и мероприятий в деятельности конкретной организации, т.е. с учетом конкретных условий (состояния земель, целей, технологии их использования и т.п.).
    
    Как правило, предприятие, осуществляющее землепользование, предусматривает в штатном расписании должность инспектора, который следит за соблюдением земельного законодательства. Данное должностное лицо является материально ответственным, и в случае привлечения предприятия к ответственности его администрация вправе потребовать от инспектора возмещения ущерба имуществу предприятия в соответствии с Кодексом законов о труде РФ, вызванного, к примеру, наложением на предприятие штрафа.
    
    Сведения об организации производственного земельного контроля предоставляются лицами, использующими земельные участки, по письменному запросу территориальных органов Росземкадастра не чаще одного раза в год.
         
    

Содержание правовых действий органов земельного контроля

    В зависимости от последовательности совершения действий их можно разделить на три вида:
    
    информационно-правовые действия органов контроля при сборе материалов;
    
    принятие решений по результатам проведенного контроля;
    
    исполнение решений контрольных органов.
    
    Чтобы принять квалифицированное решение по результатам контроля, любой орган контроля должен располагать точной и объективной информацией о том, имеет ли место нарушение земельного законодательства, в чем оно выражается, кто виновен в этом, что нужно предпринимать, чтобы правонарушение не оказалось длящимся, каков вред, причиненный правонарушением, а если правонарушение еще не совершено, как его предупредить или пресечь при самом его начале. Возникают и другие вопросы на начальной стадии земельного контроля. Их выяснение требует сбора материалов (документов), проведения проверок, ревизий, исследования (анализа) этих материалов. В необходимых случаях может назначаться экспертиза материалов, полученных в процессе контроля.
    
    Независимо от того, проводит ли государственный инспектор плановую проверку состояния использования того или иного объекта природы или выезжает по жалобе, закон дает ему право совершать ряд правовых действий:
    
    проверку законности оснований пользования земельным участком;
    
    обследование фактического состояния использования или неиспользования данного объекта;
    
    проверку его использования в соответствии с его целевым назначением и в соответствии с правовым положением субъекта природопользования.
    
    Например, проверка оснований (законности) природопользования должна касаться каждого земельного участка, находящегося в собственности, землевладении, землепользовании, включая массивы, закрепленные за коллективами, арендуемые участки, земли крестьянских (фермерских) хозяйств и т.д. Особую значимость такие проверки приобретают при выявлении нарушений законности приватизации земель.
    
    Инспектор единолично или совместно с комиссией проверяет объект, выполняет необходимые работы, в состав которых могут входить натурные измерения, сбор образцов, опрос граждан и должностных лиц, получение объяснений, после чего принимает решение.
    
    Все этапы работы должны быть отражены в соответствующих документах, и в первую очередь в акте обследования землевладения, землепользования. При этом могут быть обнаружены самые разнообразные отклонения от требований земельного законодательства. Так, если находящаяся во владении государственного предприятия земля является излишней для производственной и иной деятельности, то эта часть земельного участка может быть изъята и передана в установленном законом порядке в пользование другим землепользователям, преимущественное право на получение которой имеют сельскохозяйственные предприятия, пользовавшиеся ею ранее. Полученные сведения отражаются в акте.
    
    При установлении частичного неиспользования земель сельскохозяйственными коммерческими предприятиями органы контроля применяют иные меры: с одной стороны, меры принуждения в форме предписаний, указаний к этим предприятиям, с тем чтобы они полностью использовали предоставленные им земли, а с другой стороны - оказывают им всестороннюю помощь для устранения недостатков в землепользовании.
    
    Важной задачей контроля является проверка целевого использования земель. В соответствии с законом все владельцы земли, в том числе собственники, обязываются использовать землю в соответствии с целевым назначением.
    
    Целевое назначение того или иного земельного участка указывается в решении о его предоставлении и в документах на право собственности, владения или пользования, причем констатация цели является непременным элементом содержания документа. Рассматриваемый принцип в качестве основной обязанности закреплен в законах и иных нормативных актах о природопользовании.
    
    При агрохозяйственном обследовании осматривают каждый контур в натуре для установления фактического состояния и использования угодий, для определения их более целесообразной эксплуатации. Земельно-учетные сведения получают также путем обмеров (сплошных и выборочных). В практике органов земельного контроля проводятся в основном обмеры посевных площадей, других земельных участков.
    
    Характер принимаемого решения и его содержание основываются на данных проведенных проверок, обследований и анализа полученных материалов.
    
    Принимаемое решение может носить предварительный характер. Это бывает, когда необходимо провести дополнительные работы (лабораторные анализы, экономические расчеты, оценку экологических последствий и т.д.) при длящемся нарушении и невозможности его немедленного устранения, при невыявлении субъекта или оспаривании им факта (вины) нарушения. В дальнейшем при получении госинспектором всех материалов, позволяющих вынести правильное обоснованное решение, они передаются главному государственному инспектору, который, в зависимости от характера правонарушения, выносит постановление о наложении административного взыскания и направляет материалы органу власти (указанному в ст.29 ЗК РФ). Последний, если имеются основания для принудительного изъятия земельного участка в соответствии со ст.54 ЗК РФ, направляет в суд заявление о прекращении прав на земельный участок.