Адвокат, N 6, 2004 год
Рубрика: В конституционном суде российской федерации
Людмила Григорьева     

корреспондент     
    

Земельный кодекс Российской Федерации не противоречит Конституции Российской Федерации

    30 марта 2004 года в открытом заседании второй палаты Конституционный Суд Российской Федерации рассмотрел дело о проверке конституционности Земельного кодекса Российской Федерации и 23 апреля принял постановление N 8-П "По делу о проверке конституционности Земельного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Мурманской областной Думы". О ходе рассмотрения дела рассказывает наш корреспондент Людмила Григорьева.     
    
    К такому выводу пришел Конституционный Суд, рассмотрев запрос Мурманской областной Думы. Дума нашла множество несоответствий Земельного кодекса Конституции Российской Федерации, а кроме того, настаивала на том, что Земельный кодекс противоречит Конституции и по порядку принятия, поскольку при его принятии не была учтена воля одной трети законодательных органов субъектов Федерации.
    
    Наиболее принципиальные возражения Мурманской областной Думы вызвали те положения ЗК РФ, согласно которым земельные участки могут предоставляться в собственность иностранным гражданам. Мурманские законодатели сочли, что эти положения вступают в противоречие со статьей 9 (часть 1) Конституции РФ (земля является основой жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории) и статьями 4 (часть 3), 67 (часть 1) Конституции РФ, в которых говорится о целостности и неприкосновенности территории РФ. По мнению заявителя приобретение иностранцами земли в собственность предполагает возможность ее отчуждения иностранным государством, что угрожает суверенитету Российской Федерации.
    
    Кроме того, в своем заявлении Мурманская областная Дума указала, что эти положения ЗК РФ угрожают безопасности и благополучию России. Гражданам России гарантируется право проживания на наиболее благоприятных территориях. Если же иностранные граждане станут приобретать благоприятные земли, то, соответственно, российским гражданам таких земель достанется меньше.
    
    Конкретно Мурманская областная Дума оспаривала конституционность следующих положений ЗК РФ.
    
    Пункт 3 статьи 15 ЗК РФ гласит, что иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица не могут иметь в собственности земельные участки, находящиеся на приграничных территориях и на иных особо определенных (федеральными законами) территориях Российской Федерации. Перечень этих участков устанавливается Президентом Российской Федерации в соответствии с федеральным законодательством о Государственной границе Российской Федерации. Заявители указали, что этот пункт предоставляет перечисленным субъектам право на приобретение в собственность земельных участков вне таких территорий.
    
    Пункт 12 статьи 30 устанавливает, что иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица могут получить земельные участки для строительства в установленном ЗК РФ порядке.
    

    В соответствии с пунктом 9 статьи 36 ЗК РФ иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица (собственники зданий, строений, сооружений) имеют право на приобретение земельных участков в порядке, установленном Кодексом.
    
    Пункт 5 статьи 35 ЗК РФ предоставляет иностранным гражданам, лицам без гражданства и иностранным юридическим лицам - собственникам зданий, строений, сооружений, находящихся на чужом земельном участке - преимущественное право покупки или аренды земельного участка в порядке, установленном Кодексом.
    
    Статья 38 (приобретение земельного участка из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, или права на заключение договора аренды такого земельного участка на торгах (конкурсах, аукционах) и статья 52 (условия и порядок отчуждения земельного участка) не упоминают о правах иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц. Однако этим лицам не запрещается приобретать землю в собственность указанными способами. По мнению мурманских законодателей, по сравнению с российскими гражданами и организациями иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица имеют большие финансовые возможности, а значит, и фактическое преимущество в приобретении на торгах права собственности на земельные участки.
    
    Именно этими аргументами руководствовалась Мурманская областная Дума, когда заявила, что все перечисленные нормы ЗК РФ противоречат статьям 2, 4 (часть 3), 7 (часть 1), 9 (часть 1), 15 (часть 1), 19 (часть 2), 36 (часть 1) и 67 (часть 1) Конституции Российской Федерации.
    
    Конституционный Суд тщательно рассмотрел указанные нормы и установил следующее.
    
    Согласно Конституции Российской Федерации граждане и их объединения вправе иметь землю в частной собственности.
    
    Право частной собственности не относится к правам, которые не подлежат ограничению ни при каких обстоятельствах. Возможность введения ограничений и их характер определяются законодателем в соответствии со статьей 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации (права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства).
    
    Возможные ограничения права владения, пользования и распоряжения имуществом должны отвечать требованиям справедливости, быть адекватными, пропорциональными, соразмерными и необходимыми для защиты конституционно значимых ценностей, в том числе частных и публичных прав и законных интересов других лиц (постановление КС РФ от 1 апреля 2003 года по делу о проверке конституционности положения пункта 2 статьи 7 Федерального закона "Об аудиторской деятельности").
    

    Земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью. Земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законом.
    
    Объект права собственности на землю - земельные участки как часть поверхности земли в границах территории Российской Федерации (статьи 260, 261 ГК РФ; статья 15 ЗК РФ). В частную собственность передается не часть государственной территории, а земельный участок как объект гражданских прав, поэтому передача земельных участков в частную собственность не затрагивает суверенитет Российской Федерации и ее территориальную целостность.
    
    Собственник получает определенные права на использование природных ресурсов в границах земельного участка. Эти права определены статьей 40 Водного кодекса Российской Федерации и статьей 20 Лесного кодекса Российской Федерации. При этом недра в границах земельного участка остаются государственной собственностью. Они не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме (статья 1.2 Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 года "О недрах").
    
    Иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации такими же правами и обязанностями, что и граждане Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации (статья 62 (часть 3) Конституции Российской Федерации). Правила гражданского законодательства применяются к отношениям с участием иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц, если иное не предусмотрено федеральным законом (абзац четвертый пункта 1 статьи 2 ГК РФ).
    
    В соответствии с частью 3 статьи 36 Конституции условия и порядок пользования землей определены федеральным законом - ЗК РФ. Он устанавливает право иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц приобретать в собственность земельные участки на территории Российской Федерации.
    
    Конституционный Суд пришел к выводу, что иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица могут на определенных условиях приобретать в собственность, владеть, пользоваться и распоряжаться земельными участками, если соответствующие земли не исключены из оборота или не ограничены в обороте (пункт 1 статьи 260 ГК РФ). Это не противоречит конституционно-правовому статусу земли. Однако федеральный законодатель обязан обеспечить защиту конституционно значимых ценностей и соблюсти баланс конституционных прав, в силу чего российские граждане должны иметь приоритет на приобретение земли в собственность.
    

    Для иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц были введены некоторые ограничения на право пользования землей. Статья 15 ЗК РФ запрещает перечисленным субъектам приобретать в собственность земельные участки, находящиеся на приграничных и некоторых других территориях Российской Федерации.
    
    Они могут получить земельные участки в собственность только за плату (пункт 5 статьи 28 ЗК РФ). Кроме того, иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица не могут приобретать в собственность земельные участки некоторых категорий (к примеру, участки сельскохозяйственного назначения), но вправе арендовать их (статья 8 Федерального закона от 25 октября 2001 года "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации"). Это правило распространяется и на организации, в уставном (складочном) капитале которых доля иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства составляет более чем 50 процентов (статья 3 Федерального закона от 24 июля 2002 года "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения").
    
    Для иностранных физических лиц существуют специальные правила о порядке пользования участками континентального шельфа и недрами (Федеральный закон от 30 ноября 1995 года "О континентальном шельфе Российской Федерации"). Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" определяет территории, организации и объекты, посещение которых ограничено для иностранцев.
    
    Конституционный Суд подчеркнул, что установленное правовое регулирование должно обеспечивать суверенные права Российской Федерации на природные богатства и ресурсы, защищать интересы российской экономики в переходный период, гарантировать российским гражданам и юридическим лицам равные условия по сравнению с иностранным капиталом и реализацию ими конституционного права на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности.
    
    Конституционный Суд сделал вывод, что оспариваемые положения ЗК РФ не противоречат Конституции Российской Федерации.
    
    При рассмотрении запроса был подробно проанализирован порядок принятия ЗК РФ. Конституция Российской Федерации определяет предметы ведения Российской Федерации (статья 71), предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (статья 72). К последним, в частности, относятся вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, разграничение государственной собственности, природопользование, лесное законодательство (пункты "в", "г", "д", "к" части 1 статьи 72). По этим вопросам издаются федеральные законы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. При этом принятие и изменение всех федеральных законов находится в ведении Российской Федерации (пункт "а" статьи 71 Конституции).
    

    При принятии федеральных законов по вопросам совместного ведения не предусмотрено обязательного направления соответствующих законопроектов субъектам Российской Федерации и специального рассмотрения Федеральным Собранием их предложений, равно как и обязанности субъектов Российской Федерации направлять в Федеральное Собрание проекты законов, принимаемых ими в сфере совместного ведения. Однако Государственная Дума в своем Регламенте предусмотрела положение о направлении законопроектов по предметам совместного ведения субъектам Российской Федерации для внесения предложений и замечаний (статья 109).
    
    Представленные органами государственной власти субъектов Российской Федерации предложения и замечания, касающиеся проектов федеральных законов по предметам совместного ведения, должны быть рассмотрены в обязательном порядке соответствующим комитетом Государственной Думы (ст.13 Закона от 24 июня 1999 года "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации"). Если более трети субъектов Российской Федерации выскажется против проекта федерального закона в целом, создается согласительная комиссия с участием депутатов Государственной Думы и представителей органов государственной власти заинтересованных субъектов Российской Федерации.
    
    Конституционный Суд Российской Федерации выработал свою правовую позицию, касающуюся процедуры принятия решений и ее соблюдения в Государственной Думе. Только несоблюдение процедурных правил, имеющих существенное значение и влияющих на принятие решения, позволяет констатировать противоречие этого решения Конституции Российской Федерации. Именно Конституционный Суд Российской Федерации решает, насколько процедуры, посредством которых Государственной Думой принят тот или иной федеральный закон, соответствуют Конституции, адекватен ли этот закон реальному волеизъявлению представительного органа, а значит, соответствует ли он Конституции Российской Федерации по порядку принятия.
    
    Государственная Дума направляет законопроекты субъектам Российской Федерации, а потом комитеты Госдумы рассматривают внесенные предложения и замечания. Если значительное число субъектов Российской Федерации высказывается против законопроекта в целом либо в значимой его части, создаются согласительные комиссии, состоящие из депутатов Государственной Думы и представителей заинтересованных субъектов Российской Федерации. Это должно обеспечить принятие федеральных законов, отражающих интересы как Российской Федерации, так и ее субъектов. Но этот процесс не должен мешать Федеральному Собранию самостоятельно принимать федеральные законы, в том числе по предметам совместного ведения. Согласование должно помочь скорректировать интересы, но из этого не вытекает право субъектов Российской Федерации на удовлетворение определенных требований. Следовательно, Государственная Дума не обязана удовлетворить все заявленные требования, предполагается лишь выяснение и обсуждение мнений субъектов Российской Федерации для выработки согласованного проекта федерального закона. Конституционный Суд подчеркнул, что поскольку согласительные процедуры не обязательны для принятия федеральных законов, несоблюдение этих процедур не может быть основанием для признания федерального закона не соответствующим Конституции Российской Федерации по порядку принятия.
    
    Проект ЗК РФ направлялся субъектам Российской Федерации. При принятии решения по законопроекту в Государственной Думе были рассмотрены предложения и замечания. Совет Федерации, состоявший в то время из руководителей органов законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, рассмотрел этот закон и одобрил его 103 голосами против 29. Следовательно, ссылка заявителя на отрицательные отзывы более чем трети законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации и на отсутствие согласительной комиссии не может быть принята во внимание, поскольку Государственная Дума не допустила нарушения основных принципов конституционного строя Российской Федерации.
    
    Исходя из вышеизложенного, Конституционный Суд Российской Федерации постановил:
    
    1. Признать положения пункта 3 статьи 15, пункта 12 статьи 30, пункта 5 статьи 35, пункта 9 статьи 36, статей 38 и 52 Земельного кодекса Российской Федерации не противоречащими Конституции Российской Федерации.
    
    2. Признать Земельный кодекс Российской Федерации по порядку его принятия Государственной Думой не противоречащим Конституции Российской Федерации.