Кодекс-info, N 5-6, 2004 год
Д.В.Пятков,
к.ю.н., доцент кафедры гражданского права
Алтайского государственного университета

Возникновение прав на самовольные постройки: проблемы правоприменения

    
    
    В 2001 году по заявлению прокурора города Рубцовска судами Алтайского края было рассмотрено постановление Рубцовского городского Совета депутатов “Об утверждении Временного положения о порядке признания права собственности на самовольные постройки в границах города Рубцовска” на предмет его соответствия действующему законодательству. Если решением Рубцовского городского суда в удовлетворении заявления прокурору было отказано, то Судебная коллегия Алтайского краевого суда постановление Рубцовского городского Совета депутатов признала недействительным*

________________

    * Дело N 33-4577./Архив Рубцовского городского суда.
    
    
    По мнению прокурора, само по себе принятие такого нормативного акта противоречит действующему законодательству, орган местного самоуправления вторгается в компетенцию федерального законодателя. Кроме того, Временным положением устанавливался внесудебный (административный) порядок “узаконивания”* состоявшихся изменений объектов градостроительной деятельности в результате пристроек, надстроек, расширений, перепланировок и т.п. Речь шла не о вновь возведенных постройках, а об объектах, принадлежавших гражданам и организациям на законных основаниях, но существенно измененных без разрешений органов государственной власти и органов местного самоуправления, уполномоченных в сфере градостроительной деятельности. Что касается построек, изначально возведенных с нарушением закона, то право собственности на них, согласно Временному положению, могло быть признано судом. Внесудебный порядок решения вопроса о судьбе объектов строительной деятельности предусматривался лишь для некоторых случаев нарушения градостроительного законодательства. Тем не менее такая правотворческая инициатива органа местного самоуправления встретила резкое неприятие со стороны правоохранительных органов.

________________

    *Данный термин использовался во Временном положении и широко распространен на практике.
    
    
    Из материалов судебного разбирательства следует, что в основе позиции прокурора и судей находится широко распространенное мнение, согласно которому решение по любому вопросу о самовольном строительстве должно быть принято судом. Полагаю, что мнение это ошибочное. В чем именно заключается ошибка, будет показано далее. Сначала необходимо отметить следующее:
    
    во-первых, во многих случаях право собственности на самовольную постройку как недвижимую вещь может возникнуть без судебного разбирательства;
    
    во-вторых, далеко не каждый судебный процесс, связанный с самовольным строительством, должен протекать по правилам искового судопроизводства для решения вопроса о признании права собственности на основании ст.222 Гражданского кодекса Российской Федерации*

________________

    * Собрание законодательства РФ. 1994. N 32. Ст.3301. Далее по тексту - ГК РФ.
    
    
    Понятие и последствия осуществления самовольной постройки. Согласно ст.222 ГК РФ самовольная постройка представляет собой недвижимое имущество, созданное на земельном участке, не отведенном для этих целей, в порядке, установленном законом и иными правовыми актами, либо созданное без получения на это необходимых разрешений или с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил. Как следует из этого нормативного определения, самовольная постройка может быть результатом различных правонарушений. В этой статье даны признаки имущества, которое не должно включаться в гражданский оборот и, по общему правилу, подлежит уничтожению (сносу). Вместе с тем в п.3 ее определены условия, позволяющие суду вынести решение о признании права собственности на самовольную постройку, а значит, включить возведенное строение в гражданский оборот в качестве полноценного объекта недвижимости. Но судебное разбирательство необходимо далеко не всегда, когда ставится вопрос о сохранении постройки, осуществленной с нарушением закона. Только при одном правонарушении судебное решение является обязательным для возникновения права собственности на самовольно возведенные строения как объекты недвижимого имущества: осуществление постройки на земельном участке, права на который у застройщика отсутствуют (п.3 ст.222 ГК РФ).
    
    В самом общем плане судьба самовольно построенных объектов может сложиться следующим образом: 1) суд признает право собственности на объект, сохраняющий на момент рассмотрения дела признаки самовольной постройки; 2) объект будет уничтожен в связи с отсутствием оснований для признания права собственности; 3) объект утратит признаки самовольной постройки в связи с устранением допущенных при строительстве нарушений, и право на него возникнет в порядке, обычном для вновь возводимых объектов.
    
    Последствия самовольного строительства во многом зависят от вида правонарушения, совершенного при строительстве. Не следует сводить решение проблемы самовольной постройки к простой дилемме: либо суд признает право собственности по иску заинтересованного лица, либо постройку нужно сносить. Для решения этой проблемы необходимо применять, наряду со ст.222 ГК РФ, нормы законодательства, устанавливающие различные правила рассмотрения споров и заявлений заинтересованных лиц. Из ст.222 ГК РФ следует, что застройщик или законный владелец земельного участка, на котором расположена самовольная постройка, могут обратиться в суд с иском о признании права собственности на самовольную постройку*  (гл.12 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации**; гл.13 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации***). Кроме того, застройщики вправе обращаться в суд с заявлениями об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти и органов местного самоуправления (гл.25 ГПК РФ; гл.24 АПК РФ), например, в связи с необоснованным отказом изменить целевое назначение земельного участка под самовольно осуществленной постройкой или выдать разрешение на строительство. При необходимости застройщик вправе обратиться в суд с заявлением об установлении фактов, имеющих юридическое значение (гл.28 ГПК РФ; гл.27 АПК РФ), например факта осуществления им постройки. Две последние категории дел, как и споры между лицами, совместно осуществлявшими строительство, не упоминаются в ст.222 ГК РФ, что не препятствует обращению в суд с такими требованиями. Законодатель не стремился назвать в ст.222 ГК РФ все материально-правовые и процессуальные отношения, которые возможны в связи с осуществлением самовольной постройки.

________________

    * В ст.222 ГК РФ описаны не все случаи, когда необходимо обращение в суд с иском о признании права собственности на самовольную постройку. Обращение в суд с такими требованиями возможно, например, в случае спора между лицами, совместно осуществлявшими строительство. Однако следует заметить, что подобные споры, существенно осложняя процесс приобретения права собственности, все же не являются специфическими для ситуации, связанной с возникновением права собственности на самовольную постройку как недвижимое имущество.
    
    ** Собрание законодательства РФ. 2002. N 46. Ст.4532. Далее по тексту - ГПК РФ.
    
    *** Собрание законодательства РФ. 2002. N 30. Ст.3012. Далее по тексту - АПК РФ.
    
    
    Как ни странно, но обращение в суд не с иском о признании права собственности на самовольную постройку, а с иными требованиями возможно постольку, поскольку допустим внесудебный порядок приобретения права собственности на самовольную постройку как недвижимое имущество. Во внесудебном порядке могут быть устранены многие нарушения закона, допущенные при осуществлении самовольной постройки (например, осуществление постройки с нарушением целевого назначения земельного участка, несоответствие постройки градостроительным нормам и правилам). Устраняя нарушения закона, допущенные в ходе строительства, застройщик вынужден вступать в отношения с различными административными органами (органами государственной власти и органами местного самоуправления), например с комитетом по земельным ресурсам, органом архитектуры и градостроительства. В некоторых случаях правонарушение, допущенное застройщиком, заключается в том, что он не обратился в тот или иной административный орган, например не получил разрешение на строительство. Устранить такое нарушение можно путем обращения в соответствующий административный орган за разрешением, то есть путем вступления в административные правоотношения. Решение какой-либо проблемы в административном порядке может быть осложнено разногласиями участников правоотношений: различной оценкой тех или иных фактов, неодинаковым пониманием закона и т.п. Другими словами, возможен спор, подведомственный суду.
    
    Возникновение права собственности на отдельные виды самовольных построек*.

________________

    * Классифицировать самовольные постройки можно по различным основаниям, например, в зависимости от назначения: жилые и нежилые. Далее используется такой критерий, как вид правонарушения, допущенного при строительстве.
    
    
    1. Постройки, осуществленные с нарушением целевого назначения земельного участка. В соответствии со ст.222 ГК РФ самовольной постройкой считается объект, созданный лицом, осуществившим постройку на принадлежащем ему земельном участке, но не в соответствии с целевым назначением этого участка. Несоблюдение целевого назначения земельного участка при строительстве означает осуществление строительства на земельном участке, не отведенном для этих целей, в порядке, установленном законом и иными правовыми актами.
    
    В ст.222 ГК РФ не предусмотрено судебное признание права собственности на такую постройку. Однако это вовсе не означает, что построенная недвижимость всегда будет оставаться самовольной постройкой и ее следует сносить. В установленном порядке целевое назначение земельного участка может быть изменено по решению уполномоченных органов государственной власти или органов местного самоуправления (ст.8 Земельного кодекса Российской Федерации).* Такое решение может быть принято и до и после начала строительства. Факт создания объекта не оказывает влияния на решение вопроса об изменении целевого назначения земельного участка. Если целевое назначение земельного участка изменено и самовольно построенный объект недвижимости соответствует таким изменениям, он перестает быть самовольной постройкой.

________________

    * Собрание законодательства РФ. 2001. N 44. Ст.4147.
    
    
    Отказ в изменении целевого назначения земельного участка может быть оспорен в суде. При этом судом будет рассматриваться дело по заявлению застройщика об оспаривании решения органа государственной власти или органа местного самоуправления, а не по иску о признании права на самовольную постройку. Если суд признает отказ незаконным, а иные нарушения законодательства отсутствуют, строительство утратит противоправный характер, соответствующий объект недвижимости перестанет быть самовольной постройкой. Отказ в удовлетворении требований заявителя неминуемо должен привести к сносу самовольной постройки.
    
    2. Постройки, осуществленные на земельных участках, не принадлежащих застройщикам. В ст.222 ГК РФ перечень правонарушений, придающих строительству самовольный характер, начинается с осуществления постройки на земельном участке, не отведенном для этих целей, в порядке, установленном нормативными правовыми актами. Полагаю, что наряду с нарушением целевого назначения земельного участка по данному основанию к самовольным постройкам относятся объекты, созданные застройщиками на земельных участках, им не принадлежащих, даже если целевое назначение земельных участков соблюдено.
    
    В данном случае вступают в противоречие интересы застройщика и законного владельца земельного участка. Возможны различные способы разрешения этого противоречия.
    
    Застройщик и законный владелец земельного участка могут договориться о судьбе самовольной постройки и земельного участка: земельный участок может быть предоставлен застройщику под возведенную постройку, либо постройка будет передана в собственность законного владельца земельного участка*. Возможна и договоренность об установлении права общей собственности указанных лиц на постройку.

________________

    * До регистрации права собственности постройка не может считаться недвижимостью в точном юридическом значении этого термина, что не означает запрет на совершение с фактически существующим объектом каких-либо сделок, если считать самовольную постройку совокупностью строительных материалов, движимым имуществом.
    
    
    Если собственник земельного участка отказывается предоставить его добровольно, то при определенных законом условиях застройщик вправе обратиться в суд с целью понуждения собственника участка к предоставлению его под постройку*.

________________

    * Для требования о предоставлении участка должны быть особые основания. Собственник, частный или публичный, обязан отдать свое имущество другому лицу лишь в случаях, предусмотренных законом или договором. Применительно к государственным и муниципальным земельным участкам существуют нормы, ограничивающие право собственника по распоряжению ими. В качестве общего основания для данного вывода можно назвать пункт 4 статьи 28 Земельного кодекса РФ, в соответствии с которым не допускается отказ в предоставлении в собственность граждан и юридических лиц земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, для строительства, за исключением некоторых случаев, прямо названых в этой статье. В соответствии с пунктом 9 статьи 30 Земельного кодекса РФ решение об отказе в предоставлении земельного участка для строительства может быть обжаловано заявителем в суд. Однако это общие нормы, из которых существуют многочисленные исключения. Вполне возможна ситуация, когда застройщик будет претендовать на земельный участок, предоставлять который уполномоченный орган не обязан. В качестве примера можно сослаться на постановление Президиума ВАС РФ N 1288/00 от 19 сентября 2000 года (Вестник ВАС РФ. 2000. N 12. С. 13-15). Основанием для требований о предоставлении в собственность земельного участка являются некоторые нормы Федерального закона “О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации” (Собрание законодательства РФ. 2001. N 44. Ст.4148). Согласно п.4 ст.3 этого Федерального закона граждане Российской Федерации, имеющие в фактическом пользовании земельные участки с расположенными на них жилыми домами, приобретенные ими в результате сделок, которые были совершены до вступления в силу Закона СССР “О собственности в СССР”, но которые не были надлежащим образом оформлены и зарегистрированы, имеют право зарегистрировать право собственности на указанные земельные участки в соответствии с правилами, установленными ст.20 Земельного кодекса Российской Федерации, то есть в соответствии с правилами безвозмездного приобретения в собственность гражданами земельных участков, находящихся в их постоянном (бессрочном) пользовании. Конечно, сфера применения приведенной здесь нормы не ограничивается самовольными постройками, но очевидно, что отсутствие прав на земельный участок у владельца жилого дома может быть связано с самовольным строительством. Вполне возможно, что не только у настоящего домовладельца нет надлежащим образом оформленных прав на земельный участок, но не было этих прав и у прежнего владельца, например у продавца дома.
    
    
    В соответствии с абз.2 п.3 ст.222 ГК РФ по иску законного владельца земельного участка суд может признать за ним право собственности на самовольную постройку. Судебное решение требуется, если между владельцем участка и лицом, осуществившим самовольную постройку, не достигнуто соглашение о судьбе постройки. Решение о признании права собственности на самовольную постройку может быть вынесено судом при условии соответствия объекта всем прочим требованиям, предъявляемым к строениям (соответствие строительства целевому назначению земельного участка, наличие разрешения и др.). Законный владелец земельного участка, не принимавший участия в строительстве и не предоставлявший под строительство свой земельный участок, постольку нуждается в судебном решении о признании права собственности, поскольку оно - единственное возможное для него основание приобретения права собственности на объект, созданный другим лицом, в условиях, когда застройщик отказывается передать самовольную постройку в собственность землевладельца. Вот та причина, по которой в п.3 ст.222 ГК РФ законодатель упоминает решение суда о признании права собственности на самовольную постройку. В нормах ст.222 ГК РФ указано специальное основание возникновения права собственности у лиц, не принимавших участия в строительстве объекта, но являющихся собственниками или иными законными владельцами земельного участка. Не случайно, о признании права собственности судом сказано только в п.3 ст.222 ГК РФ в связи с решением вопроса о судьбе тех самовольных построек, которые осуществлены на земельных участках, не принадлежащих застройщикам. Лицо, осуществившее самовольное строительство на принадлежащем ему земельном участке, не нуждается в судебном признании права на основании ст.222 ГК РФ, поскольку существует другое основание возникновения у него права на строение, а именно - факт создания им новой вещи (п.1 ст.218 ГК РФ). Для такого лица спор о праве может быть связан с притязаниями других лиц на самовольно построенный объект либо с неправомерными решениями, действиями (бездействием) органов государственной власти и органов местного самоуправления. Однако эти категории споров содержанием ст.222 ГК РФ не охватываются. Судебное решение в таких случаях не является основанием возникновения прав у застройщика, оно лишь подтверждает принадлежность прав застройщику*. В этом принципиальное отличие решений, принимаемых судом по иску (заявлению) застройщика и законного владельца земельного участка, претендующего на чужую постройку.

________________

    * Подробнее о различных юридических значениях судебных решений применительно к правам на недвижимое имущество см.: Пятков Д.В. Судебное решение как основание возникновения и регистрации прав на недвижимость./Вопросы правоприменения. Судебно-арбитражная практика Московского региона. 2001. N 2-3. С. 68-75; Маковская А.А. Судебный акт как основание государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним./Вестник ВАС РФ. 2003. N 4. С. 110-122; N 5. С. 79-94.
    
    
    В соответствии с абз.1 п.3 ст.222 ГК РФ право собственности на самовольную постройку может быть признано судом за лицом, осуществившим постройку на не принадлежащем ему земельном участке, при условии, что данный участок будет в установленном порядке предоставлен этому лицу под возведенную постройку. Зачем же обращаться в суд, если вопрос о праве на землю благополучно решен в обычном внесудебном порядке? Тот факт, что застройщику предоставили под постройку земельный участок, и без судебного решения способен снять проблему самовольности его постройки*. Если лицо, осуществившее постройку, не предприняло попытку получить земельный участок в установленном порядке, а обратилось сразу в суд, то такому лицу следует предоставить возможность для решения вопроса до судебного разбирательства. В соответствии с п.34 постановления Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 1 июля 1996 года N 6/8**  суд для разрешения возникшего спора должен предложить истцу представить доказательства, свидетельствующие о предоставлении ему в установленном порядке земельного участка, на котором расположена самовольная постройка. Но если земельный участок предоставлен застройщику, то отсутствует спор, отсутствует нарушение, в связи с которым постройка может быть признана самовольной. Недостающее звено в цепочке фактов, влекущих возникновение права собственности на строение, восстановлено. Судебное разбирательство теряет смысл. Если владелец участка предоставил или согласен предоставить его застройщику в будущем, то нет спора или какой-либо другой причины для обращения в суд. Если владелец земельного участка обязан предоставить его застройщику, но не делает этого, тогда возможен судебный процесс, но не по иску о признании права собственности на самовольную постройку, а с целью понуждения ответчика исполнить обязанность.

________________

    * См.: Кузьмина И.Д., Луконкина В.И. Правовой режим самовольной постройки./Вестник ВАС РФ. 2001. N 11. С. 135.
    
    ** Вестник ВАС РФ. 1996. N 9.
    
    
    Характерным для правоприменительной практики является следующее дело, рассмотренное Новоалтайским городским судом Алтайского края*. Гражданин Т. построил в 1975 году жилой дом. Разрешение на строительство надлежащим образом оформлено не было. Из материалов дела следует, что права на земельный участок у застройщика отсутствовали как в начале строительства, так и длительное время после этого. В 2003 году Т. обратился в суд с иском о признании права собственности на самовольно возведенное строение. В качестве ответчиков в деле участвовали администрация сельсовета и администрация района. В судебное заседание ответчики не явились, как и во многих аналогичных случаях. Вместе с тем истец представил в суд следующие документы: 1) заключение районного отдела архитектуры о соответствии дома строительным и прочим нормам; 2) выписку из похозяйственной книги с указанием, что со времени постройки дома и до настоящего времени в нем проживает Т.; 3) договор о безвозмездной передаче земельного участка в собственность, заключенный 1 октября 2002 года между сельсоветом и Т. (предметом договора является земельный участок, на котором Т. осуществил самовольную постройку). При этом, как отмечено в решении суда, представители районной администрации не возражали против удовлетворения иска. Аналогичная позиция сельсовета (второго ответчика) отчетливо видна в договоре, заключенном с Т. о безвозмездной передаче земельного участка в собственность.

________________

    * Дело N 2 - 226/2003./Архив Новоалтайского городского суда.
    
    
    Суд признал право собственности истца на самовольную постройку. При ознакомлении с материалами дела создается впечатление, что суду было непросто обосновать свое решение, не потому, что отсутствовали основания для вывода о правах гражданина Т. на построенный дом, а потому, что не было оснований обращаться с иском в суд и рассматривать это дело. Суд в решении сослался на п.3 ст.222 ГК РФ, отметив, что право собственности на самовольную постройку может быть признано судом за лицом, осуществившим постройку на не принадлежавшем ему земельном участке, при условии, что данный участок будет предоставлен ему под возведенную постройку. Договор о предоставлении земельного участка в собственность истца суд расценил как “гарантию того, что под возведенную самовольную постройку этот земельный участок будет предоставлен при установлении права собственности на нее”. Другими словами, состоявшееся предоставление земельного участка явилось гарантией его предоставления в будущем. Очевидно, что в данной части судебное решение не лишено противоречий. С другой стороны, как вообще возможен спор, исковое производство, решение о признании права собственности в ситуации, когда никто не возражает, все согласны с требованиями истца?
    
    Полагаю, что в рассмотренной ситуации, после предоставления земельного участка в собственность Т. органы местного самоуправления имели возможность принять дом в эксплуатацию, проведя соответствующее обследование строения.
    
    На практике нередко административные органы до судебного разбирательства не предоставляют земельный участок под самовольную постройку, ограничиваясь гарантийными письмами: если суд признает право, земельный участок будет предоставлен. Такой подход административные органы обосновывают ссылкой на абз.1 п.3 ст.222 ГК РФ. Предоставление земельного участка откладывается вовсе не потому, что административные органы оспаривают право застройщика на постройку. Судебное разбирательство становится в таких случаях процедурой, необходимой только потому, что об этом сказано в ГК РФ, а не для разрешения какого-либо спора.
    
    Отказ в предоставлении земельного участка может быть мотивирован отсутствием у застройщика доказательств принадлежности ему постройки, например документов, свидетельствующих об осуществлении постройки данным лицом*. В таком случае застройщик вправе обратиться в суд с заявлением об установлении факта осуществления им постройки. Наличие спора о праве, вызванного, например, притязаниями других лиц на самовольную постройку, будет означать необходимость судебного разбирательства по правилам искового производства (ст.263 ГПК РФ, ст.217 АПК РФ). Факт осуществления постройки определенным лицом будет устанавливаться при разрешении спора о праве.

________________

    * К числу документов, которые могут быть приняты во внимание административными органами при решении вопроса о предоставлении земельного участка, следует отнести: договоры строительного подряда; справки и прочие документы, выдаваемые органами технической инвентаризации; выписки из похозяйственной книги и т.д. Выписка из похозяйственной книги была использована гражданином Т. в судебном разбирательстве. Полагаю, что этот же документ мог быть принят во внимание административными органами и при решении вопроса о предоставлении земельного участка под постройку, и при составлении акта приемки дома в эксплуатацию. Сомнения административного органа в подлинности документов или их недостаточность для вывода о принадлежности постройки определенному лицу должны стать основанием для отказа в удовлетворении требований застройщика. Таким образом, не исключена ситуация, когда решение будет принято административным органом и без предварительного судебного разбирательства. Если быть последовательным, то, отказывая административным органам в праве рассматривать предъявленные самовольным застройщиком документы и принимать решения, основываясь на этих документах, следует сопровождать судебным разбирательством приемку в эксплуатацию любой, даже законной, постройки, поскольку всегда будет вероятным осуществление этой постройки для себя кем-то другим. Приемка постройки в эксплуатацию основана на предположении: принадлежит постройка тому лицу, которое получило на нее разрешение, предъявило ее приемочной комиссии. Полной же уверенности в этом быть не может. В случае с самовольным строительством предположение будет связано с иными сведениями. Например: самовольно построенный жилой дом принадлежит тем лицам, которые в нем проживают с момента его постройки согласно выписке из похозяйственной книги. Другой пример: самовольно осуществленная постройка принадлежит тому лицу, которое выступило заказчиком по договору строительного подряда. Опровергнуты могут быть любые предположения. Акт приемки законно осуществленной постройки в эксплуатацию служит правоустанавливающим документом в процессе государственной регистрации прав застройщика, что не исключает в дальнейшем судебных процессов о признании прав на эту постройку за другими лицами. Опровергнуты могут быть предположения и в случае с самовольным строительством. Но стоит ли, принимая во внимание опасность опровержения, сопровождать судебным разбирательством любое дело о самовольной постройке? Является ли эффективным такое использование государственной власти? Права пострадавших подлежат защите в любом случае, даже если постройка принята в эксплуатацию и права на нее зарегистрированы. Отсутствие предварительного судебного контроля может быть восполнено последующей судебной защитой нарушенных прав.
    
    
    Отказ административных органов в предоставлении земельного участка при наличии у застройщика доказательств принадлежности ему постройки может служить основанием для обращения в суд с заявлениями об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти и органов местного самоуправления.
    
    3. Постройки, осуществленные без разрешения. Согласно п.1 ст.222 ГК РФ строительство объекта без разрешения административных органов*  также придает ему характер самовольной постройки. Судьба объекта, построенного  указанным нарушением, будет такой же, как и в случае несоблюдения целевого назначения земельного участка. Для приобретения права собственности на постройку собственник земельного участка или иной законный его владелец должен получить соответствующее разрешение. Формулировки таких административных актов, как разрешения на строительство, могут быть различными в зависимости от того, в какой момент выдаются разрешения: до начала строительства, в ходе строительства или после его завершения. В юридической литературе некоторыми специалистами предлагается выдавать разрешения на строительство следующего содержания: “самовольно возведенную постройку оставить на месте”**. Противники такого подхода утверждают, что выдача подобных разрешений служит признанием права на самовольную постройку в административном, а не в судебном порядке, как того требует законодательство. Однако разрешение на строительство не заменяет акта приемки объекта в эксплуатацию. Само по себе разрешение на строительство не порождает права собственности на самовольно построенный объект. Возможно, получив разрешение после возведения объекта, собственник земельного участка будет вынужден дополнительно произвести строительно-монтажные или иные работы уже на законном основании с целью выполнения условий последующей приемки объекта в эксплуатацию. Вполне допустима ситуация, когда объект, на строительство которого получено разрешение, в конечном счете, не будет принят в эксплуатацию и право на него не возникнет. Но даже когда не требуется выполнения каких-либо дополнительных работ и объект принимается в эксплуатацию одновременно с получением разрешения на его строительство, будет ошибкой усматривать в этой процедуре признание права собственности в административном порядке. Важно отличать судебное признание права собственности на самовольную постройку от устранения в административном порядке тех нарушений, которые препятствуют возникновению права собственности на объект.

________________

    * Как правило, разрешение на строительство объектов недвижимости выдают органы местного самоуправления. Такое разрешение может быть оформлено в виде решения главы администрации города или района при непосредственном участии в подготовке решения органов архитектуры и градостроительства соответствующего муниципального образования (см.: ст.23 и ст.27 Градостроительного кодекса Российской Федерации./Собрание законодательства РФ. 1998. N 19. Ст.2069; 2002. N 1 (ч.1). Ст.2; 2003. N 2. Ст.167). При этом не имеет значения, находится земельный участок, предоставленный под строительство, в частной, государственной или муниципальной собственности.
    
    ** См.: Нехаев В. Самовольная постройка./Хозяйство и право. 1998. N 6. С. 83.
    
    
    Законодательство не запрещает участникам отношений, возникающих в ходе строительства, решать многие вопросы без обращения в суд. Ст.222 ГК РФ в части, устанавливающей обязательный судебный порядок приобретения права собственности, не должна восприниматься как универсальное правило, рассчитанное на любую ситуацию самовольного строительства. Судебное разбирательство для случаев осуществления самовольной постройки без разрешения или с нарушением целевого назначения земельного участка не является обязательным.
    
    Сама по себе необходимость получить разрешение на строительство или изменить целевое назначение земельного участка, занятого самовольной постройкой, - еще не повод для обращения в суд. В суде может быть рассмотрен спор, возникший при получении разрешения на строительство или при изменении целевого назначения земельного участка, например, в связи с отказом административного органа удовлетворить заявление застройщика.
    
    В силу п.6 ст.62 Градостроительного кодекса Российской Федерации орган местного самоуправления может отказать в выдаче разрешения на строительство в двух случаях: 1) когда проектная документация не соответствует разрешенному использованию земельного участка; 2) когда проектная документация не соответствует строительным нормам и правилам. Отказ в выдаче разрешения на строительство может быть обжалован в суд (п.7 ст.62 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Если заинтересованному лицу не удастся получить такое разрешение в административном либо судебном порядке, то самовольно построенный объект придется снести.
    
    Согласно п.3 ст.62 Градостроительного кодекса Российской Федерации форма заявления о выдаче разрешения на строительство, порядок и сроки рассмотрения данного заявления, перечень представляемых к рассмотрению документов, форма разрешения на строительство, порядок введения в действие указанного разрешения и срок его действия, а также порядок обжалования отказа в выдаче разрешения на строительство устанавливаются Градостроительным кодексом Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Перечень вопросов, решаемых на региональном уровне, позволяет субъектам РФ урегулировать отношения по выдаче разрешений на строительство после фактического начала строительных работ. При этом могут быть установлены некоторые отличия в порядке выдачи разрешений, их форме и содержании в зависимости от того, начато строительство или уже завершено, а также в зависимости от иных обстоятельств (например: требуется ли выполнение каких-либо работ для приведения объекта в состояние, соответствующее строительным и другим нормам и правилам, или постройка полностью соответствует таким правилам).
    

    Действующее законодательство не содержит норм, которые бы предписывали уполномоченным органам принимать решения после совершения заявителями тех действий, для которых эти решения необходимы. По общему правилу, сначала нужно изменить целевое назначение земельного участка и/или получить разрешение на строительство, а затем начинать строительные работы. В то же время законодательство не запрещает принимать решения “задним числом”. Более того, если отталкиваться от исчерпывающего перечня оснований, по которым может быть отказано в выдаче разрешений на строительство, то начало строительства само по себе не может стать препятствием для получения разрешения на строительство. В связи с этим следует предоставить уполномоченным органам возможность рассматривать заявления и принимать решения после того, как строительные работы заявителями начаты или даже завершены*.

________________

    * Некоторые авторы вполне обоснованно считают, что и сегодня отсутствуют какие-либо препятствия к тому, “чтобы владелец земельного участка, осуществивший самовольную постройку без необходимого разрешения, получил его в установленном порядке” (См.: Кузьмина И.Д., Луконкина В.И. Указ. соч. С. 135). В связи с этим представляет интерес небольшой комментарий В.Кислова, заместителя руководителя Росземкадастра: “когда-то вы взяли землю, выстроили дом, и хотя, в принципе, строиться и жить тут можно, это не водоохранная зона или иные защищенные территории, но нормального документа у вас тоже нет, есть в лучшем случае “филькина грамота” от председателя колхоза. Надо легализоваться. Пройти все инстанции (СЭС, Водоканал, Земельную палату, БТИ), зарегистрировать собственность, заплатить штраф за то, что вы отстроили свой коттедж, по сути, самовольно, и - жить” (Российская газета. 22 ноября 2002 года). Среди инстанций суд В.Кисловым не назван.
    
    
    Разумеется, такое положение дел нельзя воспринимать как нормальное. Если застройщик обращается за разрешением на строительство объекта после того, как построил его, то имеет место правонарушение, и застройщик должен быть привлечен к административной ответственности при наличии достаточных оснований. Однако отказ в выдаче разрешения по причине нарушения порядка его получения едва ли можно признать справедливым и обоснованным.
    
    Отказ в выдаче разрешения на строительство может быть мотивирован отсутствием у застройщика доказательств принадлежности ему соответствующей постройки, например документов, свидетельствующих об осуществлении постройки данным лицом*. Полагаю, что в таком случае застройщик вправе обратиться в суд с заявлением об установлении факта осуществления им постройки. Наличие спора о праве, вызванного, например, притязаниями других лиц на самовольную постройку, будет означать необходимость судебного разбирательства по правилам искового производства (ст.263 ГПК РФ, ст.217 АПК РФ). Факт осуществления постройки определенным лицом будет устанавливаться при разрешении спора о праве.

________________

    * Для таких ситуаций можно предложить следующее правило: при отсутствии иных сведений нахождение постройки на земельном участке, принадлежащем лицу на законном основании, является доказательством принадлежности постройки данному лицу.
    
    
    Отказ административных органов выдать разрешение на строительство при наличии у застройщика доказательств* принадлежности ему постройки может служить основанием для обращения в суд с заявлениями об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти и органов местного самоуправления.

________________

    * В подобных случаях речь идет о доказательствах и оценке доказательств в самом широком смысле этих слов. Административные органы не осуществляют правосудие. Но рассмотрение доказательств, их оценка - это не исключительная компетенция суда. Доказывание тех или иных фактов сопутствует любой правоприменительной практике. Простой пример: представитель, предъявляя доверенность, тем самым доказывает наличие у него полномочий действовать от имени другого лица. Вряд ли можно отрицать, что третьи лица оценивают такое доказательство полномочий как доверенность. Другими словами, судебные доказательства и судебное доказывание - это лишь частный случай подтверждения тех или иных фактов.
    
    
    4. Постройки, осуществленные с нарушением градостроительных и строительных норм и правил. Третье нарушение, предусмотренное п.1 ст.222 ГК РФ, которое придает строительству самовольный характер, - создание объекта с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил. Если для отмены или изменения градостроительных и строительных норм и правил нет оснований, то при существенном их нарушении суд не может признать право собственности на самовольную постройку для включения ее в гражданский оборот в качестве полноценного объекта недвижимости. Никакой административный орган не может принять решение, позволяющее сохранить такую постройку. Следовательно, возможен лишь спор о том, является ли существенным допущенное нарушение. Но этот спор будет рассматриваться судом не по иску о признании права собственности на самовольную постройку (ст.222 ГК РФ), а в связи с обжалованием соответствующего решения уполномоченного органа государственной власти или органа местного самоуправления, например, при отказе произвести приемку объекта в эксплуатацию.
    
    5. Постройки, осуществленные на земельных участках, не принадлежащих застройщикам, с иными нарушениями законодательства. Наиболее сложная с правовой точки зрения ситуация, когда постройка осуществлена без разрешения административных органов и застройщик не имеет прав на соответствующий земельный участок. Образуется замкнутый круг. С одной стороны, разрешение на строительство самовольному застройщику не может быть выдано, приемка в эксплуатацию не может быть произведена, поскольку у лица, осуществившего самовольную постройку, отсутствуют права на земельный участок*. Разрешение на строительство владельцу земельного участка не может быть выдано, поскольку не он осуществлял постройку. С другой стороны, суд не может признать право собственности на постройку за владельцем земельного участка, желающим стать ее собственником, пока неизвестно, можно ли сохранить постройку по градостроительному законодательству.

________________

    * Согласно ст.62 Градостроительного кодекса Российской Федерации разрешение на строительство выдается при наличии документов, удостоверяющих права заинтересованных лиц на земельный участок. Надо полагать, речь идет  о лицах, планирующих вести строительство, а в случае с самовольными постройками, - осуществивших постройку. Если же права на земельный участок приобретены застройщиком после осуществления постройки, то, как уже ранее было отмечено, проблема самовольной постройки перестает существовать, если нет иных препятствий для возникновения права собственности на нее в обычном внесудебном порядке.
    
    
    По-видимому, установив, что владелец земельного участка в принципе может быть признан собственником постройки, самовольно осуществленной другим лицом, суд должен привлечь к участию в деле соответствующие органы государственной власти и местного самоуправления, которые представят заключение относительно соответствия постройки градостроительным и строительным нормам и правилам, а также иным нормам и правилам, которые обычно учитываются при решении вопросов о выдаче разрешений на строительство и в ходе приемки строений в эксплуатацию. Надо полагать, что решение, вынесенное судом на основании представленных заключений, способно заменить собой обычно составляемую документацию (разрешение на строительство, акт приемки объекта в эксплуатацию и др.). Впрочем, законом может быть установлен и другой порядок, когда судебное решение становится основанием для обязательного составления указанной документации.
    
    Отсутствие акта приемки объекта в эксплуатацию не является признаком самовольной постройки. Еще одной проблемой, с которой сегодня часто сталкиваются и застройщики, и учреждения юстиции по государственной регистрации прав, и суды, стало отсутствие у застройщиков актов приемки (ввода) построек в эксплуатацию.
    
    Если строение возведено правомерно, но отсутствует акт приемки его в эксплуатацию, то застройщику следует предпринять меры для получения такого акта. Объект не может быть признан самовольной постройкой по причине отсутствия акта приемки в эксплуатацию, так как такое нарушение не предусмотрено п.1 ст.222 ГК РФ. Такой акт может быть составлен в любое время при наличии документов, свидетельствующих о правомерном возведении объекта. Отсутствие акта - препятствие для регистрации права собственности, но оно не придает строительству самовольный характер.
    
    Продолжительность существования объекта сама по себе не должна играть роли при составлении акта приемки в эксплуатацию. Однако длительное пользование объектом может привести к его разрушению или такому техническому состоянию, которое препятствует его дальнейшей эксплуатации. Именно состояние объекта, его соответствие проектной документации, градостроительным и строительным нормам и правилам следует принимать во внимание в ходе приемки в эксплуатацию.
    
    Нормотворческая деятельность органов местного самоуправления по вопросам самовольного строительства. Различные подходы к решению юридических проблем самовольного строительства можно обнаружить не только в судебной практике и литературе. Нормативные правовые акты органов местного самоуправления, принятые по этому поводу, также неодинаковы. Например, согласно положению “О порядке признания права собственности на самовольные постройки на территории города Барнаула”, утвержденному постановлением Администрации города Барнаула от 10 июля 2003 года N 2359*, предварительное судебное разбирательство для возникновения права собственности на самовольную постройку является общим правилом.

________________

    * Документ опубликован не был.
    
    
    Иной подход, в большей мере соответствующий ст.222 ГК РФ, можно обнаружить в положении “О порядке рассмотрения вопросов о придании законного статуса объекта недвижимости самовольной постройке”*, утвержденном в 1997 году главой Администрации города Твери. Положение разделяет самовольные постройки на четыре группы: 1) созданные на отведенном для этих целей земельном участке, имеющие проектной документации, не согласованную в установленном порядке; 2) созданные на отведенном для этих целей земельном участке, не имеющие проектной документации или выполненные с отступлением от проекта; 3) созданные на не отведенном для этих целей земельном участке, имеющие проектную документацию, не согласованную в установленном порядке; 4) созданные на не отведенном для этих целей земельном участке, не имеющие проектной документации или выполненные с отступлением от проекта.

________________

    * Приложение к постановлению главы Администрации города Твери от 26 ноября 1997 года N 2664./Информационный банк Ассоциации сибирских и дальневосточных городов.
    
    
    Во всех случаях застройщик обращается в Управление архитектуры и градостроительства администрации города с заявлением о согласовании самовольной постройки или исполнительной документации на самовольную постройку. Для этого требуется заключение о техническом состоянии самовольной постройки, выполненное организацией, имеющей лицензию на техническое обследование зданий и сооружений. Согласно положению, “придание законного статуса объекта недвижимости самовольной постройке” всегда заканчивается оформлением в БТИ технической документации, приемкой объекта в эксплуатацию и государственной регистрацией права собственности. Судебное решение в дополнение к акту приемки объекта в эксплуатацию требуется только в двух последних случаях, когда имели место нарушения земельного законодательства. Застройщик обращается с заявкой на имя главы администрации с просьбой о предоставлении земельного участка под созданную самовольно постройку*. При наличии постановления о предоставлении земельного участка застройщик оформляет в установленном порядке акт приемки в эксплуатацию законченной строительством постройки. После оформления права на земельный участок и утверждения названного акта лицо, осуществившее самовольную постройку, обращается в суд с заявлением о признании права собственности на нее (пункты 4.4, 4.6 и 4.7).

________________

    * В данном случае речь идет об осуществлении постройки на земельном участке, находящемся в государственной или муниципальной собственности.
    
    
    Сомнения вызывает лишь необходимость судебного разбирательства в тех случаях, когда земельный участок предоставлен под созданную самовольную постройку. Скорее всего, в этой части на содержание положения оказал влияние распространенный подход к трактовке рассмотренной ранее нормы абз.1 п.3 ст.222 ГК РФ. Авторы положения, следуя утвердившемуся в практике мнению, вынуждены были предусмотреть судебный порядок решения некоторых проблем, вызванных самовольным строительством, в той ситуации, где судебное разбирательство не требуется по сути дела.

    Вышеизложенное позволяет сделать ряд предложений в адрес законодателя и правоприменительных органов.
    
    Во-первых, необходимо внести изменения в ст.222 ГК РФ, исключив абз.1 п.3 либо заменив его абзацем следующего содержания: “Особенности возникновения права собственности на самовольную постройку устанавливаются настоящим кодексом, земельным и градостроительным законодательством”. При этом под особенностями возникновения права собственности, установленными ГК РФ, понимаются в первую очередь, нормы абзацев 2 и 3 п.3 ст.222.
    
    Во-вторых, необходимо дополнить земельное и градостроительное законодательство нормами, устанавливающими особенности в правовом регулировании возникновения прав на самовольную постройку. Поскольку такие нормы в большинстве своем будут относиться к публичному праву, регулируя деятельность административных органов, участие в создании соответствующего правового режима могут и должны принять субъекты РФ и муниципальные образования.
    
    В-третьих, необходимо обобщить судебную практику рассмотрения дел, связанных с самовольными постройками, поскольку существующих разъяснений высших судебных инстанций на этот счет явно недостаточно.