Правовое регулирование задолженности по государственным облигациям     

 Вопрос:

    Как в настоящее время регулируется законодательно проблема задолженности по государственным облигациям?
         
    

 Ответ:

                                                                               
    Проблема правового регулирования задолженности по государственным облигациям связана с тесным переплетением в ее рамках норм гражданского и бюджетного права, между которыми необходимо провести грань. Появление этой проблемы связано с возрастанием роли указанного инструмента финансового регулирования бюджетной политики государства, что повлекло адекватный рост спроса на фондовом рынке. В полном соответствии с законами экономики спрос породил предложение. Сделки с ГКО стали привычным явлением.
     
    Первым серьезным ударом по репутации государственных облигаций стал кризис 1998 года, когда своевременного погашения ГКО произведено не было. Более того, стали появляться нормативные акты о новации государственных облигаций в новое заемное обязательство с переносом сроков его погашения на более поздний срок. Разумеется, предложенный вариант использования гражданско-правового инструментария нельзя было признать допустимым, поскольку такая "новация" не удовлетворяла тем признакам этого способа прекращения обязательств, которые отражены в ст.414 ГК РФ. В частности, о каком "ином предмете или способе исполнения нового обязательства" могла идти речь, если единственным отличием предложенного "нового" обязательства являлся лишь срок (иногда условия) погашения ГКО, но само обязательство статус заемного не утрачивало.

    Впоследствии неисполнение обязанности по своевременному погашению ГКО становится массовым явлением. В качестве примера можно привести печально известные облигации Омской области, Оренбурга и проч. Зачастую решения арбитражного суда, удовлетворявшего иски владельцев ГКО о взыскании с эмитента суммы основного долга по ГКО, а также суммы процентов за пользование чужими денежными средствами, никак не способствовали решению ситуации с погашением долга, поскольку решения суда не исполнялись эмитентом со ссылками на отсутствие средств в бюджете, на реструктуризацию долга по ГКО и т. д. Ситуация серьезно осложнялась тем, что вопросы государственного займа, представляющие собой с юридической точки зрения комплексный институт права (гражданского и финансового) и в силу этого нуждающиеся в детальном исследовании, до сих пор не были удостоены какого-либо анализа в литературе. Более того, отсутствуют какие-либо работы о правовом регулировании отношений, связанных с государственным займом, в свете вступившего в силу с 1 января 2000 года Бюджетного кодекса РФ (далее - БК РФ). Приведенные ниже аргументы позволят инвестору воздействовать на процесс исполнения решения суда путем направления жалобы в органы прокуратуры или органы финансового контроля. Данная работа представляет собой обобщение практики ООО "Инвестиционная компания "БАЛТОНЭКСИМ Финанс" в сфере взыскания задолженности по ГКО Омской области (см. Кравченко Т.В. Споры, связанные с эмиссией и обращением государственных облигаций Республики Саха (Якутия) и облигаций РАО "Высокоскоростные магистрали" // Арбитражные споры, 2000, N 1 (9), с.114 - 129.)

    Вначале следует остановиться на вопросе распространения норм БК РФ на отношения государственного займа, возникшие до вступления его в силу. Автору приходилось встречаться с утверждением, что до 1 января 2000 года вопросы утверждения и исполнения бюджета субъектов РФ (и контроль за его исполнением) являлись исключительной компетенцией представительного органа власти субъекта. При этом ссылка осуществлялась на Закон РФ от 15 апреля 1993 года N 4807-1 "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов…".
    
    Указанный Закон действительно регулировал вопросы утверждения и исполнения бюджета в период с 1993 по 2000 года. Однако следует иметь в виду, что данный Закон был принят до принятия Конституции РФ. Согласно п.2 раздела второго Конституции РФ "Заключительные и переходные положения": "Законы и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу настоящей Конституции, применяются в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации". Согласно ч.2 ст.77 Конституции РФ: "В пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации". В соответствии с ч.1 ст.72 Конституции РФ в совместном ведении РФ и субъектов РФ находятся, в частности, обеспечение (не проверка!) соответствия уставов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Конституции РФ и федеральным законам (пункт "а"), а также защита прав и свобод человека и гражданина (пункт "б") (в соответствии с постановлением Конституционного суда РФ от 24 октября 1996 года N 17-П данное положение распространяется и на юридические лица). А в силу пункта "ж" части 1 ст.71 Конституции РФ в рамках исключительного ведения РФ находится финансовое и кредитное регулирование. На основании изложенного сфера финансового контроля со стороны Министерства финансов РФ за погашением долга субъекта РФ посредством процедуры исполнения регионального бюджета в 1998 году существовала и могла осуществляться как минимум в силу статуса вышестоящего органа в ЕДИНОЙ системе органов исполнительной власти.
    

    Постановлением Правительства РФ от 6 марта 1998 года N 273 было утверждено Положение о Министерстве финансов Российской Федерации, согласно подпункту 9 п.5 которого в качестве функции Министерства финансов устанавливалось осуществление государственного финансового контроля. Именно посредством реализации данной функции и обеспечивается соответствие законодательства субъекта (в том числе и в бюджетной сфере, в сфере обращения и погашения государственных облигаций) федеральному законодательству (ст.72 Конституции РФ). Более того, согласно п.6 Положения Министерство финансов РФ обладает полномочиями по составлению отчета об исполнении консолидированного бюджета РФ, для чего необходимо наличие достоверных данных из каждого региона, в том числе и Омской области. Вряд ли можно считать правомерным исполнение консолидированного бюджета РФ при наличии неправомерных действий отдельных регионов. Руководствуясь указанной выше позицией об отсутствии полномочий у финансовых органов РФ осуществлять финансовый контроль за утверждением и исполнением региональных бюджетов, такие действия следует признать бесконтрольными, что вряд ли возможно. Согласно подпункту 1 п.7 Положения Министерство финансов РФ вправе запрашивать все документы, необходимые для составления отчета об исполнении консолидированного бюджета РФ, а равно - для расчета прогноза консолидированного бюджета Российской Федерации.
        

    Согласно части 3 ст.8 Федерального закона "О введении в действие Бюджетного кодекса РФ" от 9 июля 2000 года N 159-ФЗ "к отношениям, возникшим из договоров, одной из сторон которых является орган государственной власти и управления или орган местного самоуправления, в том числе из договоров (контрактов), заключенных на поставку продукции, выполнение работ и оказание услуг, а также к отношениям по предоставлению бюджетных ссуд, кредитов и бюджетных инвестиций, которые возникли и не прекратились до 1 января 2000 года, применяются нормы Кодекса". Согласно ст.817 ГК РФ и ФЗ "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг" от 29 июля 1998 года N 136-ФЗ приобретение государственных облигаций является способом заключения договора государственного займа. Поскольку обязательство из указанного договора не прекращено надлежащим исполнением (ст.408 ГК РФ) до сих пор, к отношениям сторон применяются и нормы БК РФ. В соответствии с ч.2 ст.8 Вводного закона: "По бюджетным правоотношениям, возникшим до введения в действие Кодекса, Кодекс применяется к тем правам и обязанностям, которые возникнут после введения его в действие". Поскольку контрольные полномочия Министерства финансов РФ или органов прокуратуры представляют собой совокупность прав и обязанностей данного государственного органа и возникают они, в частности, при наличии информации о бюджетных правонарушениях, которая была предоставлена уже в 2000 году, то права и обязанности в контрольной сфере возникли уже после 1 января 2000 года и лишь распространяются на прошедшие периоды. В противном случае следовало бы признать, что на отношения сторон по договору государственного займа БК РФ распространяется, тогда как для юридической квалификации данных отношений необходимо применять старое законодательство.
    
    С момента вступления в законную силу судебных актов, обязывающих заемщика погасить долг по просроченному возврату суммы займа, кредиторская задолженность приобретает совершенно иной статус (п.2 ст.255 БК РФ). Такая задолженность подлежит погашению в приоритетном порядке по отношению к задолженности, не подтвержденной судебным актом. При определении порядка погашения такой задолженности следует руководствоваться ст.ст.286 и 287 БК РФ. Указанный порядок определяется тем, что, во-первых, при недостаточности средств для погашения задолженности для погашения задолженности в полном объеме на счете соответствующего регионального органа казначейства недостающая часть списывается со счета вышестоящего органа казначейства (п.3 ст.286 БК РФ). При этом окончательный размер списания на уровне Федерального казначейства определяется в виде разницы между суммой средств на счете Федерального казначейства и совокупной суммой средств, указанных в своде лимитов бюджетных обязательств по всем бюджетополучателям (п.3  ст.286 БК РФ). Во-вторых, в случае недостаточности денежных средств на счете Федерального казначейства для осуществления списания в полном объеме по судебному акту такое списание производится по мере поступления денежных средств на счет бюджета. Если указанное списание не удается осуществить в пределах срока действия лимитов бюджетных обязательств, доведенных на период, в котором состоялось решение арбитражного суда, остаток средств, не списанных со счета бюджета, включается в лимиты бюджетных обязательств следующего периода (п.4  ст.286 БК РФ). Согласно же п.1 ст.223 БК РФ: "Лимит бюджетных обязательств - объем бюджетных обязательств, определяемый и утверждаемый для распорядителя и получателя бюджетных средств органом, исполняющим бюджет, на период, не превышающий три месяца". Таким образом, лицо, притязания которого подтверждены решением арбитражного суда, становится приоритетным (ст.255 БК РФ) получателем бюджетных средств в течение срока действия лимитов, который не может превышать 3 месяцев. В силу п.2 ст.287 БК РФ отказ от списания денежных средств в этом случае не представляется правомерным. Законность именно такого толкования вытекает из ст.18 Конституции РФ относительного того, что применение законодательства осуществляется с позиции прав и свобод человека и гражданина.
    
    Все указанные выше нормы вступают в силу с 1 января 2000 года (ст.1 Вводного закона от 9 июля 1999 года N 159-ФЗ) и распространяются в том числе на отношения, возникшие до вступления в силу Кодекса (часть 3 ст.8 Вводного закона). Следовательно, непогашением возникшей кредиторской задолженности эмитента ГКО нарушается порядок исполнения бюджетов соответствующего региона до 2000 года включительно и по 2000 году.
    

    До 1 января 2000 года (дата вступления в силу Бюджетного кодекса РФ) указанные выше выводы следовали из п.5 ст.16 Закона РСФСР от 10 октября 1991 года N 1734-1 (с изменениями и дополнениями) "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР". Согласно указанной норме "ассигнования на выплату процентов по государственному долгу и на погашение задолженности прошлых лет, имеющейся у соответствующего бюджета на данный год, предусматриваются в бюджете текущих расходов соответствующего финансового года в полном объеме в соответствии с принятыми ранее обязательствами по займам и кредитам. Расходы данного вида не могут быть сокращены или перенесены на иное время без согласия держателя соответствующих обязательств".
    
    Применительно к Омской области 21 февраля 2000 года губернатором Омской области было подписано постановление N 55-п об осуществлении в 2000 году погашения задолженности по облигациям, принадлежащим физическим лицам, а также о реструктуризации задолженности юридических лиц. В соответствии с п.3 ст.817 ГК РФ: "Договор государственного займа заключается путем приобретения заимодавцем выпущенных государственных облигаций или иных государственных ценных бумаг, удостоверяющих право заимодавца на получение от заемщика предоставленных ему взаймы денежных средств или, в зависимости от условий займа, иного имущества, установленных процентов либо иных имущественных прав в сроки, предусмотренные условиями выпуска займа в обращение". При этом пункт 4 ст.817 ГК РФ не допускает изменение условий выпущенного в обращение займа. Приведенная норма является императивной и не может быть изменена условиями заемного обязательства. Детальный механизм реализации положений ст.817 ГК РФ содержится в бюджетном законодательстве РФ (ст.13 Федерального закона "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг"), а именно в главе 14 Бюджетного кодекса РФ. При этом нужно отметить, что ст.105 БК РФ (реструктуризация долга) неприменима к отношениям, связанным с эмиссией государственных ценных бумаг, поскольку последние являются составной частью предмета гражданско-правового регулирования (ст.2 и ст.817 ГК РФ). Согласно ст.13 Федерального закона "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг" бюджетным законодательством устанавливаются лишь способы, порядок и источники финансирования расходов по обслуживанию долговых обязательств, но не условия таковых. Статья 105 БК РФ ведет речь именно об условиях (сроке, цене и проч.) заемного обязательства. Сфера действия ст.105 БК РФ связана с иными формами государственного долга (п.3 ст.99 БК РФ). Такой же вывод следует из п.5 ст.16 Закона РСФСР от 10 октября 1991 года N 1734-1 (с изменениями и дополнениями) "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР". Обратная позиция создала бы конкуренцию разноотраслевых актов, что невозможно в принципе (п.3 ст.2 ГК РФ и подпункты "з" и "о" ст.71 Конституции РФ). Таким образом, действия эмитента по реструктуризации возникшего долга не соответствуют Бюджетному кодексу РФ, а принятый нормативный акт - федеральному законодательству. Следовательно, подобные нормативные акты региональных органов государственной власти противоречат федеральным законам (ГК РФ, БК РФ, Закону РФ "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса"), а значит нарушаются положения ч.2 ст.15 и ст.76 Конституции РФ.

    Согласно п.4 ст.99 БК РФ: "Долговые обязательства субъекта Российской Федерации погашаются в сроки, которые определяются условиями заимствований и не могут превышать 30 лет". А в силу п.2 ст.99 БК РФ: "Государственный долг субъекта Российской Федерации полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в собственности субъекта Российской Федерации имуществом, составляющим казну субъекта Российской Федерации". В силу всего изложенного выше бездействие эмитента ГКО, выражающееся в уклонении от погашения задолженности по выпущенным облигациям (в том числе и за счет имущества казны), является прямым нарушением действующего законодательства, а следовательно, и п.2 ст.15 Конституции РФ.
    
    Представляется не соответствующей законодательству встречающаяся ссылка представителей эмитента на то, что вся сумма ассигнований, предусмотренная в бюджете на обслуживание и возврат заимствований в данном квартале, уже списана. Такое списание: 1) нарушает п.2 ст.255 БК РФ; 2) нарушает длящийся и пропорциональный порядок погашения заемных обязательств, требования по которым подтверждены исполнительными документами, установленный ст.ст.286 и ст.287 БК РФ.
    
    Согласно п.2 ст.255 БК РФ списание по судебным актам, предусматривающим перечисление или выдачу денежных средств со счета для возмещения реального ущерба в размере недофинансирования, а также возмещения убытков, причиненных физическому или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания актов органов государственной власти или органов местного самоуправления, не соответствующих закону или иному правовому акту, осуществляется во вторую очередь. Что касается расходов на обслуживание и погашение государственного долга по платежным документам, то их финансирование осуществляется в четвертую очередь. Более того, в рамках одной очереди списание средств осуществляется в порядке календарной очередности поступления документов (часть 2 п.2 ст.255 БК РФ). Нигде в законодательстве не установлен приоритет интересов физических лиц как рядовых бюджетополучателей.
    
    Согласно ст.281 БК РФ: "Неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного настоящим Кодексом порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации признается нарушением бюджетного законодательства". На основании изложенного выше следует сделать вывод, что действиями эмитента в процессе погашения государственного долга нарушен целый ряд положений бюджетного законодательства РФ. Этими же действиями подрывается доверие к государственным займам, которые представляют собой один из основных элементов бюджетной политики любого региона и РФ в целом.
    

    Более того, как правило, в законах о бюджетах нет расшифровки размера заемных средств, направляемых регионом на финансирование дефицита бюджета. Согласно ст.111 БК РФ предельный размер заемных средств в этом случае не должен превышать для субъекта РФ 30 % объема доходов бюджета на текущий финансовый год без учета финансовой помощи и займов данного, текущего, года. Поскольку государственный заем не погашается обычно довольно длительный срок, то возникает вопрос относительно соблюдения указанного в ст.111 БК РФ ограничителя и, как следствие, относительно возможности перевода исполнения регионального бюджета под контроль Минфина РФ, а также - назначения ревизии (п.1 ст.112 БК РФ).
    
    Следует учитывать, что согласно ст.283 БК РФ одним из оснований применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства является несоблюдение предельных размеров дефицитов бюджетов, государственного или муниципального долга и расходов на обслуживание государственного или муниципального долга, установленных настоящим Кодексом. Предельный размер расходов на обслуживание государственного долга установлен в ст.111 БК РФ. Предельный размер государственного долга субъекта РФ не должен превышать объем доходов соответствующего бюджета без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней бюджетной системы РФ (п.2 ст.107 ГК РФ).   
    

Ильюшихин И.Н.,
магистр права СПбГУ
генеральный директор ЗАО "Юридический центр
"Северо-Западный регион",
тел.324-66-75, тел/факс 176-78-64

5 апреля 2000 года N Ю1339