Должник по обязательству государственного займа

 Вопрос:

    
    Кто является должником по обязательству государственного займа? Каким образом проконтролировать действия пристава-исполнителя?
    
    

 Ответ:

    
    Большие сложности на практике вызывает вопрос определения фигуры должника по обязательству государственного займа. Дело в том, что указанное обязательство возникает из договора, который заключается путем размещения от имени публично-правового образования государственных облигаций. Согласно статье 2 Федерального закона "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг" от 29 июля 1998 года N 136-ФЗ эмитентом ценных бумаг субъекта РФ выступает орган исполнительной власти субъекта РФ. Связь права государственных заимствований с фигурой конкретного органа исполнительной власти четко отражена и в статье 104 Бюджетного кодекса РФ. В связи с этим арбитражные суда зачастую выносят решения с указанием в резолютивной части о взыскании денежной суммы с конкретного органа исполнительной власти (эмитента), что объясняется сугубо практическими соображениями. Дело в том, что к участию в деле нужно привлекать какой-либо орган государственной власти в качестве ответчика. Если признать ответчиком публично-правовое образование (как и должно быть), то к участию в деле должен привлекаться какой-либо орган государственной власти, уполномоченный на это нормативным правовым актом. Однако, в резолютивной части решения (равно как и в тексте исполнительного листа) указывается на удовлетворение иска и взыскание денежных средств именно с ответчика. Между тем данные выводы судов не вполне правильны, т. к. применительно к органам государственной власти (в том числе, выступающим в качестве эмитента) речь идет об обычном представительстве в силу Закона (статья 125 ГК РФ). Тем не менее, в большей части судебных актов не содержится даже указание на взыскание денежных средств с публично-правового образования за счет казны соответствующего публично-правового образования, что приводит к тому, что судебные приставы-исполнители проводят исполнительные действия только в отношении конкретного органа исполнительной власти. Разумеется, что КПД таких действий существенно ниже, нежели исполнительных действий в отношении публично - правового образования в целом. При решении поставленных в настоящей части статьи вопросов следует исходить из следующего.
    
    Органы государственного управления названы в ст.125 ГК РФ в качестве представителей публично-правового образования. В гражданско-правовые отношения по поводу обращения и погашения облигаций органы исполнительной власти - эмитенты не вступает в качестве самостоятельного субъекта. Аналогичный вывод содержится в п.12 постановления пленумов ВС РФ и ВАС РФ от 01.07.96 N 6/8.  Поскольку взыскание в рамках исполнительного производства осуществляется именно с должника, а не с его представителя (государственных органов субъекта РФ), то арест должен налагаться на денежные средства, находящиеся на счетах любого органа государственного управления, а не только эмитента.
    

    Данный вывод основан и на том, что в силу п.2 ст.42 Бюджетного кодекса РФ "доходы бюджетного учреждения, полученные от предпринимательской и иной деятельности, приносящей доход, в полном объеме учитываются в смете доходов и расходов бюджетного учреждения и отражаются в доходах соответствующего бюджета как доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, либо как доходы от оказания платных услуг".  
    
    Следовательно, все денежные средства от предпринимательской и иной деятельности, приносящей доход, находящиеся на счетах всех органов государственной власти, являются составной часть бюджета, согласно которому субъект РФ отвечает по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом. А в силу п.4 ст.214 ГК РФ казну субъекта РФ составляют средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями. Таким образом, субъект РФ отвечает по своим обязательствам и средствами бюджета.
    
    Не может приниматься во внимание ссылка на то, что судебный пристав-исполнитель не вправе обращать взыскание на средства бюджета, находящиеся на счетах иных (помимо эмитента) органов государственной власти, в связи с действием принципа иммунитета бюджета (ст.239 БК РФ). Во-первых, в соответствии со ст.197 АПК РФ порядок исполнения судебных актов, вступивших в законную силу, определяется АПК РФ и федеральным законом. В соответствии со ст.1 Федерального закона "Об исполнительном производстве" от 21.07.97 N 119-ФЗ условия и порядок принудительного исполнения судебных актов являются предметом регулирования именно этого Закона. Тогда как в силу п.1 ст.1 БК РФ в круг отношений, регулируемых Бюджетным кодексом, исполнение судебных актов не включается. Следовательно, принцип иммунитета бюджета, установленный Бюджетным кодексом РФ, не может применяться к исполнению судебных актов, как противоречащий специальной норме.
    
    Более того, отношения государственного займа, оформляемые в виде эмиссии и размещения государственных облигаций, по своей отраслевой принадлежности являются гражданско-правовыми (п.1 ст.2, ст.817 ГК РФ). Статья 1 Бюджетного кодекса РФ относит к бюджетным правоотношениям отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга. Что касается осуществления заимствований, то применительно к предмету жалобы данный вид бюджетных правоотношений не имеет значения, поскольку речь в решении суда и жалобе идет о погашении займа, а не о его возникновении (осуществлении заимствований). Применительно к регулированию государственного долга субъекта РФ следует иметь в виду следующее.
    
    В соответствии с п.3 ст.114 БК РФ: "Порядок выпуска, обращения и погашения государственных ценных бумаг Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, а также муниципальных ценных бумаг регулируется федеральным законом об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг". Таким образом, регулирование государственного долга, осуществляемого в форме эмиссии и размещения государственных ценных бумаг, осуществляется специальным законом. Данное положение вполне соответствует и Гражданскому кодексу РФ, поскольку указанный Закон относится к актам гражданского законодательства.
    

    В соответствии со ст.13 Федерального закона "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг" от 29.07.98 N 136-ФЗ: "Способы, порядок и источники финансирования расходов по обслуживанию обязательств Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования, возникших в результате эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг, регулируются бюджетным законодательством Российской Федерации". Следовательно, указанный Закон оставляет в качестве предмета регулирования бюджетного законодательства РФ только способы, порядок и источники финансирования. Все остальные моменты регулирования государственного долга субъекта РФ определены в актах гражданского законодательства РФ. Этот вывод подтверждается и тем, что Бюджетный кодекс РФ, принятый и вступивший в силу через полтора года после подписания Федерального закона "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг", включил в статью 114 указанный выше пункт 3 с отсылкой к Закону.
    
    Изложенные выше выводы подтверждаются косвенно и пунктом 1 постановления Пленума ВАС РФ от 28.02.2001 N 5 "О некоторых вопросах применения части первой НК РФ", из которого следует вывод, что Бюджетный кодекс РФ не подлежит применению к иным правоотношениям, помимо указанных в ст.1 Бюджетного кодекса РФ. Данное положение постановления Пленума ВАС РФ применимо к рассматриваемой ситуации в связи с тем, что и налоговые и бюджетные правоотношения рассматриваются с точки зрения действующего законодательства РФ в качестве властных правоотношений (п.3 ст.2 ГК РФ). Таким образом, положения ст.239 БК РФ неприменимы за пределами бюджетных правоотношений, круг которых определен в пункте 1 ст.1 БК РФ.
    
    Более того, в соответствии со ст.13 Закона "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг": "Способы, порядок и источники финансирования расходов по обслуживанию обязательств Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования, возникших в результате эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг, регулируются бюджетным законодательством Российской Федерации". При этом согласно п.7 ст.99 БК РФ: "Законодательные (представительные) органы субъекта Российской Федерации и органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации используют все полномочия по формированию доходов бюджета субъекта Российской Федерации для погашения своих долговых обязательств и обслуживания долга". Из приведенного положения Бюджетного кодекса следует, что сам Кодекс разводит понятия "погашение долговых обязательств" и "обслуживание долговых обязательств". В силу ст.114 БК РФ все остальные моменты (в том числе и погашение долга) будут регулироваться гражданским законодательством РФ, которое не предусматривает действия принципа иммунитета бюджета.
    
    Следует иметь в виду, что ст.239 БК РФ предусматривает такое исключение из принципа иммунитета бюджета, как "возмещение убытков, причиненных физическому или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания актов органов государственной власти или органов местного самоуправления, не соответствующих закону или иному правовому акту, за исключением случаев, определенных абзацем вторым настоящей статьи". В соответствии с п.2 ст.15 ГК РФ: "Под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода)". Таким образом, возмещение убытков направлено на восстановление положения, существовавшего до нарушения прав контрагента. Поскольку выше указывалось, что в соответствии с действующим законодательством РФ погашение государственных облигаций должно осуществляться в полном объеме в срок, установленный в решении о выпуске облигаций, то заимодавец (владелец облигаций) в указанный срок должен получить определенную сумму денежных средств, которую учитывает в составе дебиторской задолженности. Поскольку в установленный срок погашение не было произведено, то заимодавец должен направить на восполнение оборотных средств собственные средства. В связи с изложенным для восстановления нарушенного права заимодавца необходимо погашение задолженности по заемному обязательству. Таким образом, сумма, направляемая в погашение задолженности по просроченному заемному обязательству, относится к убыткам.
    

    К убыткам указанную сумму возможно отнести и посредством такой их формы, как утрата имущества лица, поскольку в силу ст.128 ГК РФ денежные средства относятся именно к имуществу, а в результате их невозвращения в срок заимодавцу происходит утрата (временная или длительная) указанного вида имущества.

    Из изложенного следует, что ст.239 БК РФ не охватывает круг общественных отношений, связанных с привлечением публично-правового образования к гражданско-правовой ответственности, за исключением прямо прописанной части 3 ст.239 ГК РФ, которая представляет собой норму-исключение. Речь в указанной статье идет о регулировании именно бюджетных правоотношений, и ее расширительное толкование недопустимо, в том числе и в силу п.3 ст.2 ГК РФ.

Ильюшихин И.Н.,

магистр права СПбГУ
генеральный директор ЗАО "Юридический центр
"Северо-Западный регион",
тел.324-66-75, тел/факс 176-78-64

20 декабря 2001 года N Ю1341