Порядок и основы финансирования муниципальных библиотек

 Вопрос:

    Особенности финансирования публичных библиотек со статусом "муниципальная" в соответствии с Законом о местном самоуправлении.
    

 Ответ:

        
    Правовой базой развития библиотечного дела в Российской Федерации является Федеральный закон от 29 декабря 1994 года N 78-ФЗ "О библиотечном деле".
        
    Действие указанного Федерального закона распространяется на библиотеки, финансируемые полностью или частично за счет средств федерального бюджета, средств бюджетов субъектов Российской Федерации и средств местных бюджетов.
    
    В соответствии с порядком учреждения и формами собственности выделяются следующие основные виды библиотек:
    
    1) государственные библиотеки, учрежденные органами государственной власти, в том числе:

    - федеральные библиотеки;

    - библиотеки субъектов Российской Федерации;

    - библиотеки министерств и иных федеральных органов исполнительной власти;
    
    2) муниципальные библиотеки, учрежденные органами местного самоуправления;
    
    3) библиотеки Российской академии наук, других академий, научно-исследовательских институтов, образовательных учреждений;
    
    4) библиотеки предприятий, учреждений, организаций;
    
    5) библиотеки общественных объединений;
    
    6) частные библиотеки;
        
    7) библиотеки, учрежденные иностранными юридическими и физическими лицами, а также международными организациями в соответствии с международными договорами Российской Федерации.

    Судя по вопросу, вас интересует порядок и основы финансирования муниципальных библиотек.

    Согласно статье 10 Закона N 78-ФЗ учредитель библиотеки финансирует ее деятельность и осуществляет контроль за этой деятельностью в соответствии с действующим законодательством, а также назначает на должность руководителя библиотеки.
          
    Государственные и муниципальные библиотеки, централизованные библиотечные системы получают статус юридического лица с момента их регистрации в порядке, установленном действующим законодательством.
    
    Библиотеки обязаны отчитываться перед их учредителями и органами государственной статистики в порядке, предусмотренном действующим законодательством и учредительными документами библиотек.
    
    Учредитель библиотеки утверждает ее устав, принимает на себя обязательства по ее финансированию и материально-техническому обеспечению. В уставе библиотеки должны быть закреплены ее юридический статус, источники финансирования, основные задачи деятельности библиотеки, условия ее доступности, имущественные отношения между библиотекой и ее учредителями, порядок управления библиотекой (пункт 3 статьи 22 Закона N 78-ФЗ).
    

    Имущественные и финансовые отношения между библиотекой и ее учредителем регулируются действующим законодательством и учредительными документами.
    
    Порядок использования финансовых средств библиотеки регламентируется ее уставом.
    
    Не использованные за отчетный период финансовые средства не могут быть изъяты у библиотеки и не учитываются в объеме финансирования на следующий отчетный период (пункт 3 статьи 24 Закона N 78-ФЗ).
    
    Права библиотек закреплены в статье 13 Закона "О библиотечном деле". Библиотеки имеют право:
    
    1) самостоятельно определять содержание и конкретные формы своей деятельности в соответствии с целями и задачами, указанными в их уставах;
    
    2) утверждать по согласованию с учредителями правила пользования библиотеками;
    
    3) определять сумму залога при предоставлении редких и ценных изданий, а также в других случаях, определенных правилами пользования библиотеками;
    
    4) определять в соответствии с правилами пользования библиотеками виды и размеры компенсации ущерба, нанесенного пользователями библиотек;
    
    5) осуществлять хозяйственную деятельность в целях расширения перечня предоставляемых пользователям библиотек услуг и социально-творческого развития библиотек при условии, что это не наносит ущерба их основной деятельности;
    
    6) определять условия использования библиотечных фондов на основе договоров с юридическими и физическими лицами;
    
    7) образовывать в порядке, установленном действующим законодательством, библиотечные объединения;
    
    8) участвовать на конкурсной или иной основе в реализации федеральных и региональных программ развития библиотечного дела;
    
    9) осуществлять в установленном порядке сотрудничество с библиотеками и иными учреждениями и организациями иностранных государств, в том числе вести международный книгообмен, вступать в установленном порядке в международные организации, участвовать в реализации международных библиотечных и иных программ;
    
    10) самостоятельно определять источники комплектования своих фондов;
    
    11) изымать и реализовывать документы из своих фондов в соответствии с порядком исключения документов, согласованным с учредителями библиотек в соответствии с действующими нормативными правовыми актами. При этом библиотеки, независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, не имеют права списывать и реализовывать документы, отнесенные к памятникам истории и культуры, режим хранения и использования которых определяется в соответствии с действующим законодательством;
    

    12) совершать иные действия, не противоречащие действующему законодательству.

    Закон декларирует, что государство поддерживает развитие библиотечного дела путем финансирования, проведения соответствующей налоговой, кредитной и ценовой политики.
         
    Согласно пункту 3 статьи 15 Закона N 78-ФЗ федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления не вправе принимать решения и осуществлять действия, которые влекут ухудшение материально-технического обеспечения действующих библиотек, находящихся на бюджетном финансировании, их перевод в помещения, не соответствующие требованиям охраны труда, хранения библиотечных фондов и библиотечного обслуживания.

    Согласно статье 25 Закона N 78-ФЗ в целях содействия материальному обеспечению деятельности библиотек всех форм собственности могут создаваться государственные и негосударственные фонды развития библиотек. Источником их формирования являются взносы учредителей этих фондов, поступления от предприятий, учреждений, организаций, благотворительные взносы граждан и общественных объединений, доходы от проведения специальных лотерей, аукционов и других коммерческих мероприятий.
             
    Средства указанных фондов используются в целях финансирования программ развития библиотечного дела, координации и кооперации деятельности библиотек, на финансирование иных мероприятий в порядке, предусмотренном уставами этих фондов, утверждаемыми их учредителями. Средства фондов развития библиотек могут использоваться в целях стимулирования деятельности любых библиотек независимо от их форм собственности.

    Источники финансовых средств библиотек определены Положением об основах хозяйственной деятельности и финансирования организаций культуры и искусства, утвержденным постановлением Правительства РФ от 26.06.95 N 609. К ним относятся:
    
    - бюджетные ассигнования и другие поступления от учредителей; доходы от платных форм деятельности; платежи за оказание услуг по договорам с юридическими и физическими лицами;
    
    - добровольные пожертвования, субсидии, средства, полученные по завещаниям;
    

    - кредиты банков и иных кредитных учреждений;
    
    - другие доходы и поступления в соответствии с законодательством РФ.
    
    Бюджетные ассигнования выделяются на следующие цели:
    
    - оплату труда работников, как состоящих в штате, так и привлекаемых по договорам;
    
    - содержание зданий (включая расходы на коммунальные услуги, освещение, текущий ремонт и прочие аналогичные расходы), оборудования, транспорта и (или) затраты на их аренду;
    
    - комплектование библиотечных фондов, обеспечение особого режима их хранения, приобретение материалов для их реставрации, научно-методическую деятельность;
    
    - оснащение современными техническими средствами и оборудованием, в том числе обеспечивающими безопасность фондов хранения и здания библиотеки;
    
    - проведение капитального ремонта;
    
    - реставрацию памятников истории, культуры и архитектуры, переданных в пользование библиотеке;
    
    - другие затраты, связанные с основной деятельностью библиотеки.
    
    Запрещается нецелевое использование бюджетных ассигнований, выделяемых на осуществление основной деятельности организации культуры, в том числе их размещение на депозитных счетах кредитных учреждений и приобретение ценных бумаг для получения организацией культуры дополнительного дохода.
    
    Средства, поступающие из различных источников, в том числе доходы библиотеки от предусмотренной уставом деятельности, включаются в общий доход библиотеки и образуют единый фонд финансовых средств. В этот фонд не входят средства от ведения предпринимательской деятельности, ассигнования на капитальный ремонт, реставрацию памятников истории и культуры, содержание природных комплексов и объектов, оснащение техническими средствами и оборудованием, а также добровольные пожертвования, имеющие целевое назначение.
    
    Из средств общего дохода библиотека возмещает материальные затраты, рассчитывается по обязательствам с юридическими и физическими лицами, выплачивает проценты за кредит, заработную плату, надбавки, доплаты и другие выплаты стимулирующего характера, производит начисления на заработную плату и иные текущие расходы.
    
    Как уже было сказано выше, средства, не использованные за отчетный период, не могут быть изъяты у библиотеки и не учитываются в объеме финансирования на следующий отчетный период.

    Поскольку ваша библиотека является муниципальной, то, скорее всего, она создана в форме муниципального унитарного предприятия.
    
    Нормативное регулирование таких предприятий осуществляется Федеральным законом от 14 ноября 2002 года N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" (с изменениями от 8 декабря 2003 года).
      
    Унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на имущество, закрепленное за ней собственником. В форме унитарных предприятий могут быть созданы только государственные и муниципальные предприятия. Имущество унитарного предприятия принадлежит на праве собственности Российской Федерации, субъекту Российской Федерации или муниципальному образованию.
    
    От имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации права собственника имущества унитарного предприятия осуществляют органы государственной власти Российской Федерации или органы государственной власти субъекта Российской Федерации в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.
    
    От имени муниципального образования права собственника имущества унитарного предприятия осуществляют органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.
    
    Имущество унитарного предприятия принадлежит ему на праве хозяйственного ведения или на праве оперативного управления, является неделимым и не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в том числе между работниками унитарного предприятия.
    
    Унитарное предприятие не вправе создавать в качестве юридического лица другое унитарное предприятие путем передачи ему части своего имущества (дочернее предприятие).
    
    Унитарное предприятие может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде.
    
    Унитарное предприятие должно иметь самостоятельный баланс.
    
    Унитарное предприятие должно иметь круглую печать, содержащую его полное фирменное наименование на русском языке и указание на место нахождения унитарного предприятия. Унитарное предприятие вправе иметь штампы и бланки со своим фирменным наименованием, собственную эмблему, а также зарегистрированный в установленном порядке товарный знак и другие средства индивидуализации.
       
    Создание унитарных предприятий на основе объединения имущества, находящегося в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований, не допускается.

    Какова же компетенция органов местного самоуправления как собственника имущества унитарных предприятий?

    Статьей 9 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31 июля 1998 года N 145-ФЗ (с изменениями от 23 декабря 2003 года) установлена компетенция органов местного самоуправления в области регулирования бюджетных правоотношений.
    
    Так, в области регулирования бюджетных правоотношений к ведению органов местного самоуправления относятся:
    
    установление порядка составления и рассмотрения проектов местных бюджетов, утверждения и исполнения местных бюджетов, осуществления контроля за их исполнением и утверждения отчетов об исполнении местных бюджетов;
    
    составление и рассмотрение проектов местных бюджетов, утверждение и исполнение местных бюджетов, осуществление контроля за их исполнением и утверждение отчетов об исполнении местных бюджетов;
    
    определение порядка направления в местные бюджеты доходов от использования муниципальной собственности, местных налогов и сборов, иных доходов местных бюджетов;
    
    определение порядка и условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из местных бюджетов;
    
    предоставление финансовой помощи и бюджетных ссуд из местных бюджетов;
    
    определение порядка осуществления муниципальных заимствований;
        
    осуществление муниципальных заимствований и управление муниципальным долгом.

    Таким образом, Бюджетный кодекс закрепляет за органами местного самоуправления две группы полномочий. Эти органы, с одной стороны, формируют, утверждают и исполняют соответствующий местный бюджет, а с другой - издают нормативные правовые акты, которыми регламентируются все вопросы, касающиеся формирования и исполнения всей совокупности местных бюджетов на территории, где действует система местного самоуправления.

    Подробно порядок образования местных бюджетов регламентирован Федеральным законом от 28 августа 1995 года N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изменениями от 8 декабря 2003 года).
          
    Согласно статье 35 названного Закона к местным бюджетам относятся бюджеты муниципальных образований.
    

    Формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов, контроль за их исполнением осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно.
     
    В доходы местных бюджетов зачисляются местные налоги, сборы и штрафы, отчисления от федеральных налогов и налогов субъектов Российской Федерации в соответствии с нормативами, установленными федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, закрепленными на долговременной основе, финансовые средства, переданные органами государственной власти органам местного самоуправления для реализации отдельных государственных полномочий, поступления от приватизации имущества, от сдачи муниципального имущества в аренду, от местных займов и лотерей, часть прибыли муниципальных предприятий, учреждений и организаций, дотации, субвенции, трансфертные платежи и иные поступления в соответствии с законом и решениями органов местного самоуправления, а также другие средства, образующиеся в результате деятельности органов местного самоуправления.
    
    Органы местного самоуправления самостоятельно распоряжаются средствами местных бюджетов. Сумма превышения доходов над расходами местных бюджетов по результатам отчетного года не подлежит изъятию федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
        
    В доходной и расходной частях местных бюджетов раздельно предусматривается финансирование решения вопросов местного значения и осуществления органами местного самоуправления отдельных федеральных полномочий, полномочий субъектов Российской Федерации.

    Правовые основы финансирования местного самоуправления заложены в Федеральном законе от 25 сентября 1997 года N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" (с изменениями от 30 декабря 2001 года).
    
    Согласно статье 5 Закона N 126-ФЗ каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет и право на получение в процессе осуществления бюджетного регулирования средств из федерального бюджета и средств из бюджета субъекта Российской Федерации в соответствии с настоящим Федеральным законом и законами субъекта Российской Федерации.
    
    Формирование и исполнение местного бюджета осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с уставом муниципального образования.
    
    Органы государственной власти гарантируют:
    
    1) право представительных органов местного самоуправления самостоятельно определять направления использования средств местных бюджетов;
    
    2) право представительных органов местного самоуправления самостоятельно распоряжаться свободными остатками средств местных бюджетов, образовавшимися в конце финансового года в результате увеличения поступления доходов или уменьшения расходов;
    
    3) компенсацию увеличения расходов или уменьшения доходов местных бюджетов, возникших вследствие принятия федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, а также иных решений органов государственной власти.
    
    В качестве составной части местных бюджетов могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями. Порядок разработки, утверждения и исполнения этих смет определяется органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с уставом муниципального образования.
    
    Глава муниципального образования, иные должностные лица местного самоуправления несут ответственность за исполнение местных бюджетов в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.
    
    Органы местного самоуправления представляют отчетность об исполнении местных бюджетов в установленном порядке.
    
    Представительные органы местного самоуправления вправе:
    
    1) устанавливать местные налоги и сборы и предоставлять льготы по их уплате в соответствии с федеральными законами;
    
    2) в соответствии с законодательством Российской Федерации принимать решения об установлении или отмене местного налога и сбора, о внесении изменений в порядок его уплаты. Принятые решения подлежат официальному опубликованию не менее чем за один месяц до вступления их в силу.
    
    Органы местного самоуправления вправе получать в местный бюджет предусмотренные законами Российской Федерации и законами субъектов Российской Федерации налоги с филиалов и представительств, головные предприятия которых расположены вне территории данного муниципального образования.

    Таковы в общих чертах правовые основы финансирования муниципальных унитарных предприятий, в том числе муниципальных библиотек.

М.Н.Чуприна,
генеральный директор
ООО "РосЭксперт-Аудит"
С.-Петербург, Щербаков пер., 4,
тел.: (812)320-92-90

26 апреля 2004 года N А3020