Создание учреждения культуры

 Вопрос:

    Может ли быть создано учреждение культуры совместно органом государственной власти субъекта РФ и негосударственным юридическим лицом (юридическими лицами)?
    

 Ответ:

    В соответствии с пунктом 1 статьи 120 Гражданского кодекса РФ, пунктом 1 статьи 9 Федерального закона "О некоммерческих организациях" учреждением признается организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично. Согласно пункту 1 статьи 14 Федерального закона РФ "О некоммерческих организациях" учредительными документами учреждения являются решение собственника о создании учреждения и устав, утверждаемый собственником для учреждения.
    
    При буквальном толковании приведенных норм напрашивается вывод о том, что учредителем некоммерческой организации в форме учреждения может быть только одно лицо, поскольку в них идет речь именно о собственнике, а не о собственниках имущества создаваемого учреждения.
    
    С другой стороны, создание организации с участием государственных органов находится еще и в сфере действия бюджетного законодательства РФ, основывающегося, как правило, на принципах разрешительного метода правового регулирования. Бюджетным же законодательством РФ также прямо не предусматривается возможность создания бюджетных учреждений с участием частных собственников.
    
    В то же время следует обратить внимание на следующие обстоятельства.
    
    В силу пункта 3 статьи 120 Гражданского кодекса РФ и пункта 3 статьи 9 Федерального закона "О некоммерческих организациях" особенности правового положения отдельных видов государственных и иных учреждений определяются законами и иными правовыми актами. Соответственно данной норме круг лиц, обладающих правом создавать учреждения, функционирующие в особых сферах, ограничен. Так, благотворительное учреждение может быть создано только благотворительной организацией (статья 7 Федерального закона "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях"); общественное учреждение - гражданами и юридическими лицами, являющимися общественными объединениями (статья 6 Закона РФ "Об общественных объединениях"); религиозное образовательное учреждение - только религиозными организациями (статья 5 Федерального закона "О свободе совести и о религиозных объединениях"); учредителем высшего учебного заведения, реализующего военные профессиональные образовательные программы, может быть исключительно Правительство РФ (статья 10 Федерального закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании").
    
    Тем не менее в действующем законодательстве содержатся и случаи, когда применительно к регулированию правового положения отдельных видов учреждений законодатель устанавливает не только ограничения по составу учредителей, но и прямо предусматривает возможность наличия у учреждения нескольких учредителей. Так, например, статьей 11 Федерального закона "Об образовании" учредителем (учредителями) образовательного учреждения (далее - учредитель) могут быть:
    

    1) органы государственной власти, органы местного самоуправления;
    
    2) отечественные и иностранные организации всех форм собственности, их объединения (ассоциации и союзы);
    
    3) отечественные и иностранные общественные и частные фонды;
    
    4) общественные и религиозные организации (объединения), зарегистрированные на территории Российской Федерации;
    
    5) граждане Российской Федерации и иностранные граждане. Допускается совместное учредительство образовательных учреждений. Изменение состава учредителей действующих государственных и муниципальных образовательных учреждений допускается в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации в области образования.
    
    Таким образом, законодатель в ряде случаев прямо указывает на возможность наличия в составе учредителей учреждений не только одного, но и нескольких лиц. Более того, возможность наличия нескольких учредителей и у организаций культуры также прямо предусмотрена действующим на сегодняшний день законодательством РФ.
    
    В соответствии со статьей 41 Закона РФ от 9 октября 1992 года "Основы законодательства РФ о культуре" в Российской Федерации могут создаваться и действовать в предусмотренных законодательством организационно-правовых формах организации культуры, основанные на федеральной собственности, собственности республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления, общественных объединений, религиозных организаций, международных организаций, иностранных государств, юридических и физических лиц, в том числе иностранных граждан и лиц без гражданства, а также на смешанных формах собственности. Организации культуры могут быть учреждены: федеральными органами государственной власти и управления; органами государственной власти и управления республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга; местными Советами народных депутатов и соответствующими органами управления; общественными и религиозными организациями, фондами и другими общественными объединениями; иными, в том числе иностранными, юридическими, а также физическими лицами.
    
    Хотя в приведенных нормах статьи 41 Основ законодательства РФ о культуре речь идет об организациях культуры, созданных в любых организационно-правовых формах, а не только об учреждениях, оснований полагать, что учреждения культуры могут создаваться лишь единственным собственником, не имеется, с учетом того что законодатель, во-первых, прямо не запрещает создание учреждений несколькими лицами, во-вторых, прямо закрепляет такую возможность применительно к некоторым видам учреждений.
    

    По нашему мнению, не являются исключением и те случаи, когда в число учредителей учреждения входят, наряду с частными лицами, также и органы государственной власти.
    
    В соответствии с пунктом 1 статьи 161 Бюджетного кодекса РФ бюджетное учреждение - организация, созданная органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления для осуществления управленческих, социально-культурных, научно-технических или иных функций некоммерческого характера, деятельность которой финансируется из соответствующего бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда на основе сметы доходов и расходов. Хотя в приведенной норме и отсутствует прямое указание на возможность наличия в составе учредителей учреждения, созданного органами государственной власти или органами местного самоуправления, также и частных лиц, не содержит она и запрета на это. В то же время, например, в отношении государственных и муниципальных унитарных предприятий (также создаваемых органами государственной власти и органами местного самоуправления) законодатель прямо устанавливает, что их создание возможно только органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления; и более того, законодатель прямо запрещает и создание унитарных предприятий, основанных на смешении собственности РФ, собственности субъектов РФ и муниципальной собственности (см. статью 2 Федерального закона "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях"). С другой стороны, в отношении регулирования правового положения учреждений законодатель в ряде случаев, устанавливая возможность наличия совместного учредительства, не делает при этом исключений и для смешения государственной (муниципальной) и частной форм собственности (см. уже упоминавшиеся статью 11 Федерального закона "Об образовании", статью 41 Основ законодательства РФ о культуре). Более того, статьей 11 Федерального закона "Об образовании" устанавливается и возможность изменения состава учредителей уже существующих государственных и муниципальных образовательных учреждений (в случаях, которые предусматриваются законодательством РФ).
    

    Вывод:
    
    Законодательство РФ не исключает возможности наличия в составе учредителей учреждений культуры нескольких лиц, в том числе и совместное учредительство учреждений культуры органами государственной власти субъектов РФ и частными лицами (коммерческими и некоммерческими юридическими лицами и (или) физическими лицами). При этом учреждение культуры может быть (как и любая иная некоммерческая организация) создано, либо в результате его учреждения, либо в результате реорганизации существующей некоммерческой организации - статья 13 Федерального закона "О некоммерческих организациях". В соответствии со статьей 42 Основ законодательства РФ о культуре отношения учредителя (учредителей) и организации культуры регулируются действующим законодательством, а также договором. Договор между учредителем (учредителями) и организацией культуры определяет взаимные обязательства сторон, условия и порядок использования имущества, порядок финансирования деятельности организации культуры учредителем (учредителями), материальную ответственность сторон, основания и условия расторжения договора, решение социальных вопросов.
    
    

Ильюшихин И.Н.,
генеральный директор
ЗАО "Юридический центр
"Северо-Западный регион"
тел. 324-66-75, тел./факс 176-78-64

21 июня 2004 года N Ю5692