ФЕДЕРАЛЬНЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ СУД ВОСТОЧНО-СИБИРСКОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 9 января 2008 года Дело N А19-3858/07-36-Ф02-9464/2007


[Решение суда первой инстанции, постановление суда апелляционной инстанции, на основании которого признано недействительным предписание ТУ ФСФБН об устранении нарушений, выявленных в ходе ревизии (проверки) финансово-хозяйственной деятельности, отменены, дело направлено на новое рассмотрение в суд первой инстанции, поскольку судом не установлено, подлежит ли государственному регулированию ценообразование в строительстве, финансирование которого осуществляется с привлечением средств федерального бюджета]
(Извлечение)

      Областное государственное учреждение "Дирекция по строительству мостового перехода через реку Ангару в городе Иркутске" (ОГУ "Дирекция по строительству мостового перехода через реку Ангару в городе Иркутске", Учреждение) обратилось в Арбитражный суд Иркутской области с заявлением о признании недействительным предписания от 09.02.2007 N 2 Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Иркутской области (ТУ ФСФБН, Теруправление) об устранении нарушений, выявленных в ходе ревизии (проверки) финансово-хозяйственной деятельности.

     Решением суда от 04 мая 2007 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

     Постановлением от 24 июля 2007 года Четвёртого арбитражного апелляционного суда решение суда первой инстанции отменено, предписание от 09.02.2007 N 2 ТУ ФСФБН признано недействительным, как несоответствующее Указу Президента Российской Федерации от 09.03.2004 N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти", постановлению Правительства Российской Федерации от 13.08.1997 N 1009 "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации".

     Не согласившись с постановлением арбитражного суда апелляционной инстанции, ТУ ФСФБН обратилось в Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа с кассационной жалобой, в которой просит его отменить по мотивам неправильного применения норм материального права и несоответствия выводов суда фактическим обстоятельствам дела.

     Заявитель кассационной жалобы оспаривает вывод суда апелляционной инстанции о том, что письма Федерального агентства по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству "Об индексах изменения сметной стоимости" не являются нормативными правовыми актами, носящими властный, обязательный характер. Как указывает ТУ ФСФБН, индексы, разрабатываемые Федеральным центром ценообразования в строительстве, доводятся Агентством письмами, являющимися методологическими документами, действующими повсеместно на территории Российской Федерации. Индексы изменения сметной стоимости на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации доводятся письмами и информационными бюллетенями. Иного вида доведения информации об изменении сметной стоимости не предусмотрено. Поэтому, по мнению Теруправления, оспариваемое предписание соответствует действующему законодательству Российской Федерации и не нарушает права и законные интересы заявителя.

     В отзыве на кассационную жалобу Учреждение считает обжалуемый судебный акт апелляционной инстанции законным и обоснованным, указывает на необязательный характер писем Федерального агентства по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству об индексах изменения сметной стоимости, на которых основано оспариваемое предписание.

     Дело рассматривается в порядке, предусмотренном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

     Стороны в судебном заседании поддержали доводы, изложенные в кассационной жалобе и отзыве на неё.

     В судебном заседании был объявлен перерыв в порядке, предусмотренном статьёй 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, с 28 декабря 2007 года до 9 января 2008 года, до 11 часов 00 минут.

     Проверив в пределах, установленных статьёй 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов, содержащихся в обжалуемом судебном акте, имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения Четвёртым арбитражным апелляционным судом норм материального и соблюдения норм процессуального права, Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа полагает, что кассационная жалоба подлежит удовлетворению, исходя из следующего.

     Как усматривается из материалов дела, в период с 16.01.2007 по 31.01.2007 Теруправлением проведена проверка эффективности расходования Учреждением средств, предусмотренных на реализацию Федеральных целевых программ и Федеральной адресной инвестиционной программы на 2006 год в Федеральном законе "О Федеральном бюджете на 2006 год", за 2006 год.

     При проверке правильности применения индексов при пересчёте строительно-монтажных работ в текущие цены установлено, что фактически пересчёт стоимости выполненных подрядчиком - Коломенской территориальной фирмой "Мостоотряд N 125" филиал ОАО "Мостотрест", строительно-монтажных работ в текущие цены 2006 года производился не с использованием индексов, установленных в письмах Федерального агентства по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству N СК-426/02 от 08.02.2006, N СК-1523/02 от 21.04.2006, N СК-2842/02 от 10.07.2006, N СК-4312/02 от 12.10.2006, а с использованием индексов, рассчитанных самим Учреждением. За счёт применения завышенного индекса изменения сметной стоимости строительно-монтажных работ при оплате за выполненные работы Учреждением излишне оплачено подрядчику по двум государственным контрактам за счёт средств федерального бюджета 16 727 300 рублей.

     Данный факт зафиксирован актом от 31.01.2007, составленным по результатам проверки.

     Поскольку Учреждением были допущены финансовые нарушения, 09.02.2007 Теруправлением вынесено предписание N 2 об устранении нарушений, выявленных в ходе ревизии (проверки) финансово-хозяйственной деятельности. Названным предписанием Учреждению предписано: возместить в Иркутский областной бюджет неправомерно использованные средства в сумме 16 727 300 рублей для направления их в дальнейшем на строительство мостового перехода через реку Ангару в городе Иркутске; в дальнейшем при оплате за выполненные строительно-монтажные работы руководствоваться индексами, установленными Федеральным агентством по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству.

     Полагая, что предписание ТУ ФСФБН N 2 от 09.02.2007 является незаконным и нарушает его права, ОГУ "Дирекция по строительству мостового перехода через реку Ангару в городе Иркутске" обратилось в Арбитражный суд Иркутской области с указанным заявлением.

     Арбитражный суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленных требований, исходил из того, что оспариваемое предписание адресовано директору Учреждения, устанавливает неправомерность действий руководства Учреждения и не влечёт последствий экономического характера для самого ОГУ "Дирекция по строительству мостового перехода через реку Ангару в городе Иркутске".

     Четвёртый арбитражный апелляционный суд признал данный вывод суда первой инстанции ошибочным, установив, что поскольку проверка проводилась в отношении юридического лица, на предмет его деятельности, выявленные нарушения непосредственно связаны с деятельностью юридического лица, то оспариваемое предписание выдано Учреждению и влечёт для него последствия экономического характера.

     Суд кассационной инстанции считает этот вывод апелляционного суда обоснованным.

     Кроме того, суд апелляционной инстанции пришёл к выводу о том, что письма Федерального агентства по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству (Рострой) не являются нормативными правовыми актами, носящими властный, обязательный характер, поскольку доказательств того, что Росстрой обладает полномочиями на издание нормативных правовых актов, и что письма Росстроя N СК-426/02 от 08.02.2006, N СК-1523/02 от 21.04.2006, N СК-2842/02 от 10.07.2006, N СК-4312/02 от 12.10.2006 опубликованы и прошли регистрацию в Минюсте Российской Федерации, в материалы дела не представлено. Следовательно, по мнению суда, неисполнение указанных писем не может свидетельствовать о финансовых нарушениях при расходовании средств федерального бюджета и являться основанием для применения к юридическому лицу мер воздействия в виде вынесения предписания об устранении нарушений путём возмещения использованных средств.

     Положением о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утверждённого приказом Министерства финансов Российской Федерации от 11.07.2005 N 98н (Положение) установлено, что территориальные органы Федеральной службы финансово-бюджетного надзора осуществляют функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере и функции по валютному контролю на территории одного или нескольких субъектов Российской Федерации и являются государственными органами, находящимися в подчинении Федеральной службы финансово-бюджетного надзора.

     В соответствии с пунктом 5 Положения территориальное управление осуществляет контроль и надзор в том числе за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности.

     Согласно положениям пункта 5.14 Положения в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности территориальное управление имеет право проводить в установленном порядке ревизии и проверки, в ходе которых: проверять в организациях, получающих средства федерального бюджета, средства государственных внебюджетных фондов, в организациях, использующих материальные ценности, находящиеся в федеральной собственности, в организациях - получателях финансовой помощи из федерального бюджета, гарантий Правительства Российской Федерации, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций денежные документы, регистры бухгалтерского учёта, отчёты, планы, сметы и иные документы, фактическое наличие, сохранность и правильность использования денежных средств, ценных бумаг, материальных ценностей, а также получать необходимые письменные объяснения должностных, материально-ответственных и иных лиц, справки и сведения по вопросам, возникающим в ходе ревизий и проверок, и заверенные копии документов, необходимых для проведения контрольных и надзорных мероприятий; направлять в пределах своей компетенции в проверенные организации, их вышестоящие органы обязательные для рассмотрения представления или обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений (пункт 5.15.7. Положения).

     Как усматривается из материалов дела, основанием для вынесения Теруправлением оспариваемого предписания послужил выявленный в ходе ревизии (проверки) факт неприменения Учреждением индексов изменения сметной стоимости, установленных Федеральным агентством по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству (Росстрой) в письмах N СК-426/02 от 08.02.2006, N СК-1523/02 от 21.04.2006, N СК-2842/02 от 10.07.2006, N СК-4312/02 от 12.10.2006, при использовании средств федерального бюджета.

     Вывод о том, что названные письма Федерального агентства по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству не являются нормативными правовыми актами, носящими властный, обязательный характер, суд апелляционной инстанции обосновал пунктом 5 Указа Президента Российской Федерации от 09.03.2004 N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" и Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 13.08.1997 N 1009, устанавливающими требования об официальном опубликовании и государственной регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации нормативных правовых актов.

     Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа считает, что судами не учтено следующее.

     Разрешение вопроса о том, носит ли тот или иной акт органа государственной власти, должностного лица обязательный для неопределённого круга лиц характер, должно производиться независимо от его формы и других условий (государственной регистрации, опубликования в официальном издании). Суд не вправе ограничиваться формальным установлением соблюдения (несоблюдения) порядка принятия акта.

     В соответствии с пунктом 1 Положения о Федеральном агентстве по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству, утверждённого Постановлением Правительства РФ от 16.06.2004 N286 Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по реализации государственной политики, по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере строительства, градостроительства, промышленности строительных материалов и жилищно-коммунального хозяйства. Агентство находится в ведении Министерства регионального развития Российской Федерации.

     Согласно пункту 5 Указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года N 314 Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности правоприменительные функции, уполномоченным на издание в пределах своей компетенции индивидуальных правовых актов.

     Разъяснения по частным вопросам в сфере строительства, обеспечения соответствия отраслевых сметных нормативов и территориальных норм, вводимых в действие органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, государственным элементным сметным нормам и действующей методологии сметного нормирования, осуществления государственной экспертизы градостроительной, предпроектной и проектной документации, ценообразования и сметного нормирования, сметных нормативов и индексов, имеющих ограниченную область применения, а также информационно-разъяснительную работу по вопросам применения действующих методических документов в сфере ценообразования в строительстве осуществляет Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству путем издания индивидуальных правовых актов, не содержащих правовых норм и не требующих государственной регистрации в Минюсте России, а также соответствующих рекомендательных писем.

     Министерством регионального развития Российской Федерации Письмом от 23.06.2005 N3357-ВГ/50 "О порядке введения в действие федеральных, региональных, отраслевых и индивидуальных правовых и нормативных актов в сфере ценообразования и сметного нормирования в строительстве" дано разъяснение, что разъяснения по частным вопросам в сфере строительства, обеспечения соответствия отраслевых сметных нормативов и территориальных норм, вводимых в действие органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, государственным элементным сметным нормам и действующей методологии сметного нормирования, осуществления государственной экспертизы градостроительной, предпроектной и проектной документации, ценообразования и сметного нормирования, сметных нормативов и индексов, имеющих ограниченную область применения, а также информационно-разъяснительную работу по вопросам применения действующих методических документов в сфере ценообразования в строительстве осуществляет Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству путем издания индивидуальных правовых актов, не содержащих правовых норм и не требующих государственной регистрации в Минюсте России, а также соответствующих рекомендательных писем.

     Приказом Росстроя от 24.03.2006 N 77 "О мерах по реализации государственной политики и оказания государственных услуг по вопросам ценообразования и сметного нормирования в строительстве" приказано обеспечить разработку индексов изменения стоимости строительно-монтажных работ по субъектам Российской Федерации, применяемых для расчетов за выполненные работы, финансируемые с привлечением средств федерального бюджета, а также проводить экспертизу расчетных обоснований индексов, разрабатываемых в порядке инициативы.

     В письмах N СК-426/02 от 08.02.2006, N СК-1523/02 от 21.04.2006, N СК-2842/02 от 10.07.2006, N СК-4312/02 от 12.10.2006 Агенство сообщает индексы изменения сметной стоимости в целом по строительно-монтажным работам (СМР) и по статьям затрат на 1, 2, 3, 4 кварталы 2006 года в разрезе субъектов Российской Федерации для объектов, финансирование строительства которых осуществляется с привлечением средств федерального бюджета. Указанные индексы разработаны на основании отчетных данных региональных органов по ценообразованию, учитывают полный комплекс строительно-монтажных работ и предназначены для укрупненных расчетов стоимости строительства базисно-индексным методом, подготовки тендерной документации и общеэкономических расчетов в инвестиционной сфере.

     Письмами рекомендовано при взаиморасчетах за выполненные работы использовать дифференцированные индексы по видам работ, разрабатываемые региональными органами по ценообразованию в строительстве и утверждаемые администрациями субъектов Российской Федерации.

     Судом названное не учтено и не установлено, подлежит ли государственному регулированию ценообразование в строительстве, финансирование которого осуществляется с привлечением средств федерального бюджета.

     Оспаривая предписание ТУ ФСФБН, Учреждение в качестве обоснования его незаконности указывало на применение им индексов изменения сметной стоимости в соответствии с действующими нормативно-правовыми актами, и надлежащее исполнение указанных рекомендаций Агентства, поскольку при итоговых взаиморасчетах за выполненные работы в 2006 году Учреждением использовались дифференцированные индексы по видам работ, разрабатываемые региональными органами по ценообразованию в строительстве и утверждённые Администрацией Иркутской области.

     Между тем, в нарушение статей 15, 71, 170 Арбитражного процессуального кодекса РФ судом данные обстоятельства не устанавливались и не исследовались.

     При таких условиях обжалуемые судебные акты подлежат отмене на основании частей 1, 2, 3 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, как не основанные на установленных по делу обстоятельствах, принятые с неправильным применением норм материального права и нарушением норм процессуального права, которое могло привести к принятию неправильного решения, с направлением дела на новое рассмотрение.

     При новом рассмотрении дела суду следует учесть выше изложенное и вынести законное, обоснованное и мотивированное решение.

     Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа постановил:

     Решение от 4 мая 2007 года Арбитражного суда Иркутской области, постановление от 24 июля 2007 года Четвёртого арбитражного апелляционного суда по делу N А19-3858/07-36 отменить.

     Дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Иркутской области.

     Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий
...

     Судьи
...