Комментарий
к Земельному кодексу Российской Федерации

( Под ред. С. А Боголюбова. - М.: Проспект, 2001)

ПРЕДИСЛОВИЕ

    
    Давно ожидаемый новый Земельный кодекс Российской Федерации наконец-то принят. Он заменил во многом устаревшие законы и постановления РСФСР и иные нормативные правовые земельные акты 90-х годов. Теперь дело за надлежащим исполнением требований головного закона в области регулирования земельных отношений.
    
    Решению данной задачи будет способствовать предлагаемый постатейный научно-практический правовой комментарий, написанный известными специалистами в этой области, представляющими различные юридические научные учреждения и учебные заведения страны. Авторы стремились не критиковать нормы нового Кодекса, а помочь правоприменителю разобраться в них, понять и устранить некоторые возможные пробелы и противоречия.
    
    Дело в том, что никаким законом невозможно сразу решить все имеющиеся в конкретной сфере общественных отношений вопросы и проблемы. Каждый крупный законодательный акт нуждается поэтому в его разъяснении и толковании, а также в изложении других, подзаконных актов, развивающих основной документ.
    
    Это относится (может быть, как к никакому другому) и к Земельному кодексу, что объясняется несколькими причинами.
    
    Во-первых, из сферы его выведены нормы об обороте сельскохозяйственных земель, поскольку в обществе достигнута договоренность о самостоятельном решении этих вопросов в другом, специально посвященном этому федеральном законе. В настоящее время его проект подготовлен.
    
    Во-вторых, земельное законодательство "обросло" таким количеством приложений и дополнительных предписаний, что не каждому специалисту по плечу в них разобраться. С этих позиций комментируемый Кодекс является шагом вперед, так как позволяет одни акты признать утратившими силу, другие - дополнить, третьи - привести в соответствие с Земельным кодексом либо оставить без изменения и продолжать ими руководствоваться.
    
    В Комментарии к Земельному кодексу РФ все это раскрывается, приводятся источники опубликования действующих актов, возможные коллизии их с Земельным кодексом и некоторые пути выхода из них, используемая литература, с помощью которой можно расширить свои знания в области земельного законодательства.
    
    Поскольку предлагаемый Комментарий станет одним из первых после принятия Земельного кодекса РФ, авторы рассчитывают на доброжелательные и конструктивные замечания, которые могут быть учтены в последующей работе, основанной уже на практике применения Земельного кодекса России и новых актов, принятых в его развитие.
         

Глава I. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Комментарий к статье 1

  Ряд законоположений может рассматриваться в качестве начал, под которыми понимаются общие исходные идеи, руководящие принципы, основные правила поведения. Задача законодателя состоит в том, чтобы были сформулированы и закреплены лишь основные принципы, т.е. те, которые могут помочь правоприменению, укреплению земельного, экологического правопорядка. Гражданский кодекс Российской Федерации также содержит ст.1 “Основные начала гражданского законодательства”. Многие иные федеральные законы имеют статью “Основные принципы законодательства” (например, Трудовой и Уголовно-процессуальный кодексы 2001 года, Федеральный закон “Об охране окружающей среды" 2002 года).
    
    Принципы - это основополагающие начала, основные положения, подходы к решению вопроса, к содержанию, концепции, целям и задачам его. Даже в науке принципы играют огромную роль. На основе начал (принципов) речь идет именно о принципиальных подходах к решению любых проблем. Тем более, будучи закреплены законом, они становятся законными, законодательными, обязательными. Когда основные понятия и термины включаются в закон (в преамбулу или даже в статью), они получают официальное, принципиальное значение. По такому пути идет законотворчество Российской Федерации в последнее время: в законах дают перечни основных принципов и понятий и их раскрытие, толкование. Принципы становятся “каркасом”, на котором зиждется, строится все “здание” отрасли права и осуществляется вся многогранная деятельность в области земельных и всех экологических отношений.
________________
    * См.: Комментарий к Закону Российской Федерации “Об охране окружающей природной среды” / Отв. ред. С.А.Боголюбов. М.: Норма, 2001. С.17.

    
    Среди предусмотренных в комментируемой статье принципов обращает на себя внимание приоритет охраны окружающей природной среды и жизни и здоровья человека. Это - один из основных принципов охраны окружающей среды, предусмотренный также в Федеральном законе “Об охране окружающей среды” от 10 января 2002 года*.
________________
    * Российская газета. 2002. 12. янв.

    
    Приоритет в праве отдается человеку, его здоровью, жизни, их охране от вредного воздействия окружающей природной среды в силу отрицательных техногенных и антропогенных воздействий. В этом плане осуществляются меры по предупреждению таких воздействий и по быстрому реагированию на них в целях ликвидации их последствий.
    
    Сама охрана окружающей среды не является самоцелью. Ее главная задача заключается в обеспечении реальных гарантий прав человека и гражданина на здоровую и благоприятную для жизни окружающую среду, экологических условий для жизни, труда и отдыха населения.
    
    Указанный принцип приобрел характер конституционного: согласно ст.42 Конституции РФ, каждый имеет право на благоприятную окружающую среду. Как и другие принципы земельного права и принципы экологического права, это предписание имеет прямое действие, может стать доводом, аргументом в споре, быть положено в основу административного и судебного решений, что и происходит на практике.
    
    Сочетание экологии и экономики - один из основных принципов земельного законодательства и охраны окружающей среды (подп.5, 7, 8, 10 п.1 комментируемой статьи), предусмотренный также в Федеральном законе “Об охране окружающей среды”, проходящий основной темой через принципы, названные в ст.1 ЗК РФ.
    
    В теории и на практике встает важный вопрос о возможности или невозможности приоритета экологии над экономикой, или экологических интересов общества над экономическими. Конечно, полная отмена индустриального развития и воздействия на природу невозможна, но так вопрос не ставится и не может ставиться. По словам профессора В.В.Петрова, это - экологический утопизм.
________________
    * См.: Экологическое право: Учебник для вузов. М., 1995.


    
    В то же время совершенно недопустимо и невозможно индустриальное развитие без учета требований земельного законодательства и экологической безопасности; это - экономический экстремизм.
    
    Решение вопроса находится где-то посередине. Закон нашел его в виде разумного, научно обоснованного сочетания публичных и частных, административных и гражданско-правовых, экологических и экономических интересов. Правда, в законах об охране окружающей природной среды ряда стран говорится о приоритете экологических интересов над экономическими при их научно обоснованном сочетании.
    
    Однако эта формулировка является компромиссной и демонстрирует большую заботу об экологических интересах. Здесь можно иметь в виду запрет отдельных видов производства, внедрение новейших прогрессивных технологий и устройств (безотходных, малоотходных, замкнутого, повторного водоснабжения, очистных сооружений, лесовосстановление, повышение плодородия почв). В этом плане важны также итоги и решения международной конференции в Рио-де-Жанейро (1992 год), ибо они сформулированы именно по указанным направлениям. Прошедшее десятилетие доказывает правильность избранного пути.
    

    Длительное время велась дискуссия: что важнее - рациональное использование земли и других природных ресурсов или их охрана от загрязнений, защита природной среды. В определенной степени спор представлялся схоластичным, так как в ходе потребления природных ресурсов должна осуществляться их охрана, а лучшим способом защиты природы является рациональность ее потребления.
    
    Рациональное использование земли, природных ресурсов предполагает учет законов природы (которые являются объективными, не носят волевого характера, не зависят от желаний людей, даже облеченных большой властью) и потенциальных возможностей окружающей среды (которые не безграничны, обладают определенным пределом, могут испытывать опасные перегрузки).
    
    Рационализм землепользования заключается в том, чтобы постоянно поддерживать такое состояние, когда возможно оптимальное воспроизводство природных ресурсов, когда не допускаются необратимые последствия для окружающей среды. Под такими последствиями имеются в виду деградация земли, исчезновение некоторых видов животных и растений, усыхание Аральского моря, драматические последствия чернобыльской катастрофы.
    
    Законодательством об охране окружающей среды запрещаются разработка и реализация народно-хозяйственных проектов, связанных с нарушением или разрушением высокопродуктивных естественных экологических систем и природного равновесия, неблагоприятными изменениями климата и озонового слоя Земли, уничтожением генетического фонда растений и животных, наступлением других необратимых последствий для здоровья человека, для окружающей природной среды*.
________________
    *См. также: Фешбах М., Френдли А. Экоцид в СССР. Здоровье и природа на осадном положении. М., 1992.

    
    Статьей 358 “Экоцид” УК РФ предусматривается наказание в виде лишения свободы на срок от двенадцати до двадцати лет зa массовое уничтожение растительного или животного мира, отравление атмосферы или водных ресурсов, а также совершение иных действий, способных вызвать экологическую катастрофу.
    
    Многие указанные в комментируемой статье основные принципы означают устойчивое развитие - генеральное направление охраны окружающей среды и рационального использования земельных и иных природных ресурсов. Принцип устойчивого развития приобретает все большее значение.
    

    Указом Президента РФ от 1 апреля 1996 года N 440 “О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию” утверждена представленная Прав ительством РФ Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию. При разработке прогнозов и программ социально-экономического развития, подготовке нормативных правовых актов, принятии хозяйственных и иных решений предложено учитывать положения Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию, разработать и внести на рассмотрение проект государственной стратегии устойчивого развития Российской Федерации. Согласно Концепции представляется необходимым и возможным осуществить в Российской Федерации последовательный переход к устойчивому развитию, обеспечивающему сбалансированное решение социально-экономических задач и проблем сохранения благоприятной окружающей среды и природно-ресурсного потенциала в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений людей.
________________
    * СЗ РФ. 1996. N 15. Ст.1572.

    
    Социально-экономическое развитие общества в XX веке., в основном ориентированное на быстрые темпы экономического роста, привело к беспрецедентному причинению вреда земле и всей окружающей среде. Человечество столкнулось с противоречиями между растущими потребностями мирового сообщества и невозможностью биосферы обеспечить эти потребности. Богатства земли, всей природы, их способность поддерживать развитие общества и возможность самовосстановления оказались небезграничными. Возросшая мощь экономики стала разрушительной силой для биосферы и человека. Возникла реальная угроза жизненно важным интересам будущих поколений человечества.
    
    Идеи устойчивого развития оказываются созвучными традициям, духу и менталитету России. Они могут сыграть важную роль в консолидации российского общества, в определении государственных приоритетов и перспектив социально-экономических преобразований. Вывод Конференции ООН по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 1992 год) о том, что на пороге XXI века “человечество переживает решающий момент своей истории”, особенно актуален для России.
    
    Изменение характера участия государства в хозяйственной деятельности, сокращение доли государственной собственности на земельные ресурсы не исключает роли государства - гаранта сохранности территории, земель и всей окружающей среды и экологической безопасности граждан, повышает действенность государственного управления и контроля в области охраны земель. Демократизация общественной жизни позволит повысить роль граждан и общественных организаций в подготовке и принятии хозяйственных и иных решений, в том числе с учетом экологического фактора. Рыночные механизмы в сочетании с мерами государственного регулирования должны формировать экономическое стимулирование бережного отношения к земельным и иным природным ресурсам.

Комментарий к статье 2

    
         В комментируемой статье устанавливается четкая иерархия актов земельного законодательства, подчеркивается верховенство федерального закона.
    
    Закон - это нормативный акт, принимаемый в особом порядке и направленный на регулирование наиболее важных общественных отношений. Закон всегда нормативен, т.е. в нем содержатся юридические нормы - общие правила поведения, рассчитанные на неопределенное количество случаев применения. Закону должны подчиняться все остальные правовые акты - как нормативные, так и индивидуальные, поэтому эти акты называются подзаконными.
    
    Законы могут приниматься только высшими представительными (законодательными) органами Российской Федерации и ее субъектов либо всенародным голосованием (референдумом). Этим обусловливается верховенство закона над остальными актами, которые не могут противоречить закону. В России законодательным органом является Федеральное Собрание, состоящее из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы. Федеральное Собрание - это парламент России. Парламент как орган, пропорционально представляющий интересы народа и способный устанавливать обязательные для всех общие правила поведения, является принадлежностью всех цивилизованных стран, особенно тех, которые провозглашают себя правовыми государствами.
    
    Подписание Президентом РФ закона означает не только его согласие с содержанием закона, но и поручение главы государства как гаранта Конституции всем ветвям и органам власти неуклонно и последовательно следовать требованиям закона, обеспечивать его повсеместное исполнение.
    
    Проект Земельного кодекса РФ сначала не был одобрен Советом Федерации. После работы согласительной комиссии Государственной Думы и Совета Федерации Земельный кодекс в мае 1997 года был одобрен обеими палатами Федерального Собрания. Однако Президент РФ не подписал тот вариант Земельного кодекса, посчитав, что он не полностью соответствует Конституции и проводимым экономическим и политическим реформам.
    
    В комментируемой статье, как и в других статьях Земельного кодекса РФ от 25 октября 2001 года, подчеркивается значение Конституции России. Конституционные положения являются отправными для земельной и других отраслей права. Главенствующее положение Конституции РФ среди других законов обусловлено тем, что она имеет высшую юридическую силу среди других высших нормативных актов - законов и обладает прямым действием на всей территории Российской Федерации. Это означает, что законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции РФ. Согласно ст.15 Конституции РФ законы подлежат официальному опубликованию, а неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Это конституционное положение важно для законов, но еще важнее - для подзаконных актов.
    
    В условиях России основным источником земельного и большинства других отраслей права являются подзаконные нормативные акты. К ним относятся указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, ведомственные акты, нормативные акты организаций, акты субъектов Федерации и органов местного самоуправления.
    

    Согласно ст.90 Конституции РФ указы и распоряжения Президента России не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Указы и распоряжения Президента РФ обязательны для исполнения на всей территории России.
    
    Указы Президента в области земельных отношений актуальны и paзнообразны, что объясняется значимостью и запутанностью этих общественных отношений, устарелостью некоторых положений прошлого земельного законодательства, необходимостью оперативного восполнения пробелов в правовом регулировании и решения возникающих проблем.
    
    Следующими в иерархии подзаконных актов являются постановления Правительства Российской Федерации, которое осуществляет исполнительную власть в Российской Федерации (ст.110 Конституции РФ). Акты правительства принимаются на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ и являются обязательными к исполнению в Российской Федерации (ст.115 Конституции РФ).
    
    Среди предусмотренных в ст.114 Конституции РФ полномочий Правительства РФ имеются, например, такие: разработка и представление Государственной Думе федерального бюджета и обеспечение его исполнения; осуществление управления федеральной собственностью; осуществление мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка.
    
    Во исполнение своих полномочий правительство, осуществляя распорядительные функции, активно участвует в формировании земельного права, принимает оперативные меры по налаживанию и обеспечению земельного правопорядка.
    
    К подзаконным актам относятся приказы, инструкции, правила, наставления, принимаемые органами исполнительной власти согласно Федеральному конституционному закону о Правительстве РФ от 17 декабря 1997 года*. Их акты регулируют отношения внутри системы своего ведомства, однако почти каждое из них обладает надведомственными, порой координационными функциями, которые и обусловливают значение ведомственных актов не только для его сотрудников, но и для остальных граждан в области рассматриваемых отношений.
________________
    * СЗ РФ. 1997. N 51. Ст 5712.

    
    Президент РФ в целях определения рациональной структуры федеральных органов и в соответствии со ст.112 Конституции РФ установил, что в систему федеральных органов исполнительной власти России входят федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти: государственные комитеты Российской Федерации, федеральные службы России, российские агентства, федеральные надзоры России.
    
    Министерство Российской Федерации - федеральный орган исполнительной власти, проводящий государственную политику и осуществляющий управление в установленной сфере деятельности, а также координирующий деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти. Министерство возглавляет входящий в состав правительства федеральный министр.
    
    Государственный комитет Российской Федерации - федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий на коллегиальной основе межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к его ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности. Государственный комитет Российской Федерации возглавляет председатель государственного комитета Российской Федерации.
    
    Таким образом, для осуществления задач по регулированию земельных отношений федеральные органы исполнительной власти принимают нормативные акты, называемые ведомственными. В 1990 году введена государственная регистрация нормативных актов министерств, государственных комитетов и ведомств, затрагивающих права и законные интересы граждан или носящих межведомственный характер. Предусмотренная в комментируемой статье иерархия актов земельного законодательства отражается в указанном государственном регистре актов.
    
    Государственная регистрация этих актов имеет целью упорядочение ведомственного правотворчества, установление законности и устранение дублирования в этой области. Возложена эта регистрация на Министерство юстиции России. При государственной регистрации осуществляется проверка регистрируемого акта, при которой должно изучаться:
    
    полномочно ли данное министерство издавать такой акт (обычно такое полномочие вытекает из функций ведомства, предусмотренных положением о нем, либо из специального постановления Правительства РФ или закона РФ, уполномочивающих данное ведомство на принятие акта в области регулирования земельных отношений);
    
    не противоречит ли принимаемый акт нормативному правовому акту большей силы, т.е. вышестоящему по ранжированию акту (здесь вступает в действие упоминавшаяся иерархия или пирамида актов);
    

    не урегулирован ли данный вопрос другим, аналогичным по силе актом (в период отсутствия порядка в ведомственном правотворчестве и полноценного земельного головного акта принимались параллельные акты с одной и той же нормой);
    
    каким образом будут доводиться до всеобщего сведения акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина (согласно ст.15 Конституции РФ акты должны быть опубликованы).
    
    После введения государственной регистрации немало земельных ведомственных актов, не прошедших указанный анализ, были возвращены для доработки и не увидели свет.
    
    Нормативные акты по земельным вопросам, т.е. акты, устанавливающие для граждан обязанности или предоставляющие им права, принимаются в организациях, учреждениях и на предприятиях. Они могут быть двоякого вида - рассчитанные на работающих на данном предприятии, т.е. обращенные внутрь предприятия, либо направленные вовне предприятия. Те и другие носят общий характер, сориентированы на неоднократное число применения.
    
    Примером нормативного акта первого вида можно считать правила внутреннего трудового распорядка землеустроительной организации, утвержденные полномочным органом организации (предприятия). Хотя они распространяются только на работников данной организации, однако имеют значение и для граждан, приходящих в эту организацию, обращающихся в нее.
    
    Сюда же относятся внутриколхозные акты - например, правила вспашки зяби, одобренные на колхозном собрании. Общий характер они носят потому, что распространяются на всех работников данного хозяйства и на тех работников, которые приходят на места уволившихся.
    
    К нормативным актам второго вида можно отнести правила и порядок работ, утвержденные негосударственной хозрасчетной организацией для обращающихся к ней граждан; они принимаются на основании и во исполнение вышестоящих нормативных актов - законов, указов, постановлений, приказов и т.п., обязательны для исполнения как для работников этих организаций, так и для обращающихся в организацию граждан.
    
    Четкой границы между рассмотренными нормативными актами порой нет. Правила внутреннего распорядка, например, лесничества обращены внутрь организации, однако не могут не учитываться обращающимися в лесничество гражданами; в то же время правила оформления документов для обращающихся граждан, конкретизированные в организации, являются обязательными для работников этой организации.
    

    Нормативные акты организации - это локальные акты. Они хотя и находятся в иерархии нормативных актов на самой низшей ступени, т.е. обязаны соответствовать всем вышестоящим нормативным актам, тем не менее являются самыми массовыми, регулирующими наибольшее количество случаев общественных отношений, приносящими порой наибольшее количество нарушений законности и посягательств на права граждан.
     
    

Комментарий к статье 3

    
         В связи с принятием нового Земельного кодекса России вновь возникает давний вопрос о соотношении отраслей законодательства и права, сфер регулирования. Каждая отрасль российского законодательства регулирует свою конкретную, самостоятельную область общественных отношений, складывающихся между людьми при использовании и охране соответствующих объектов.
    
    В соответствии с п.1 ст.3 ЗК РФ это означает, что земельное законодательство регулирует отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов Российской Федерации. В ст.9 Конституции РФ предусматривается, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.
    
    Иные, смежные отношения предусматриваются в п.2 ст.3 ЗК РФ. Среди них - охрана окружающей природной среды и природопользование, т.е. использование и охрана недр, вод, лесов, животного мира и иных природных ресурсов. Природоохранительные и значительная часть природоресурсных отношений в Российской Федерации регулируются Федеральным законом “Об охране окружающей среды” от 10 января 2002 года*.
________________
    * Российская газета. 2002. 12 янв.

    
    В нем предусматриваются право граждан на благоприятную окружающую среду, экономический механизм ее охраны, нормирование качества окружающей среды, экологические требования при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации предприятий, сооружений и иных объектов, экологический контроль, разрешение споров и ответственность в области охраны окружающей среды, возмещение вреда, причиненного экологическим правонарушением.
              
    Согласно Закону “Об охране окружающей среды" экологический контроль включает государственный, производственный, муниципальный и общественный контроль и наряду с наблюдением осуществляет проверку выполнения планов и мероприятий по охране природы, рациональному использованию природных ресурсов, оздоровлению окружающей среды, соблюдению требований природоохранного законодательства и нормативов качества окружающей среды.
    
    Законодательство в области охраны окружающей среды включает также Федеральные законы “О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах” от 23 февраля 1995 года*, "Об особо охраняемых природных территориях” от 14 марта 1995 года**, "Об экологической экспертизе” от 25 ноября 1995 года***, "Об охране озера Байкал” от 1 мая 1999 года**** и др. Природоохранное законодательство развивается динамично и охватывает почти все сферы охраны окружающей среды. Землям особо охраняемых территорий, лесного, водного фонда посвящены гл.XVII и XVIII комментируемого Кодекса.
_________________
    * СЗ РФ. 1995. N 9. Ст. 713.
    

    ** СЗ РФ. 1995. N 12. Ст. 1024.
    
    *** СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4556.
    
    **** СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2220.

    
    Земельные отношения являются основными в природопользовании. Они регулируются настоящим Земельным кодексом РФ. Земельные и иные природоресурсные отношения прежде всего регулируются в ст.9 и 36 Конституции РФ, а также в указах Президента и постановлениях Правительства РФ, предусматривающих различные формы собственности на земельные и иные природные ресурсы и основные условия пользования ими.
    
    Земельное законодательство включает также Федеральные законы “О мелиорации земель” от 10 января 1996 года*, "О государственном земельном кадастре” от 2 января 2000 года** и др***.
_______________
    * СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 142.
    
    ** СЗ РФ. 2000. N 2. Ст. 149.
    
    *** См. подробнее: Комментарий к земельному законодательству Российской Федерации / Под ред. С.А. Боголюбова. М.: Юринформцентр, 1998; Комментарий к Федеральному закону “О мелиорации земель” / С.А. Боголюбов, Ю. Г. Жариков, Е.А. Минина и др. М., 1999; Земля и право. Пособие для российских землевладельцев / Рук. авт. колл. и отв. ред. д.ю.н., проф. С.А. Боголюбов. М.: Инфра-М - Норма, 1998.
    
    
    Горное законодательство представлено Федеральными законами “О недрах” от 21 февраля 1992 года* и "О Соглашениях о разделе продукции” от 30 декабря 1995 года**.
________________
    * Ведомости РФ. 1992. N 16. Ст. 854.
    
    ** СЗ РФ. 1996. N 1. Ст. 18. См. также: Постатейный научно-практический комментарий  к Федеральному закону “О недрах” / Рук. авт. колл. С.А. Боголюбов // Законодательство и экономика. 1999. N 4, 5; Комментарий к Закону Российской Федерации “О недрах” / Рук. авт. колл. С.А. Боголюбов. М.: Норма, 2001.

    
    Использование и охрана вод регулируются Водным кодексом РФ, принятым 18 октября 1995 года и подписанным Президентом РФ 16 ноября 1995 года*.
________________
     * СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4471. См. также: Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации / Отв. ред. С.А. Боголюбов. М.: Юстицинформ, 1997.

    

    Специального закона о растительности пока еще нет. Основы охраны растительности регулируются нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. В Санкт-Петербурге, Москве и ряде других субъектов Федерации приняты законы о защите зеленых насаждений в городах, о запрещении сбора растительности, включенной в Красные книги субъектов Российской Федерации.
    
    На федеральном уровне действует Лесной кодекс РФ, подписанный Президентом РФ 29 января 1997 года*.
________________
     * СЗ РФ. 1997. N 5. Ст. 610. См. также: Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации / Отв. ред. С.А. Боголюбов. М.: Инфра-М - Норма, 1997.

    
    Федеральным законом “О животном мире” от 24 апреля 1995 года* регулируются отношения в сфере сохранения и восстановления среды обитания животного мира, создания условий для устойчивого существования животного мира как неотъемлемого элемента природной среды.
________________
    * СЗ РФ. 1995. N 17. Ст. 1462. См. также: Законодательство о животном мире. Постатейный комментарий к закону. Нормативные акты и документы // Законодательство и экономика. 1996. N 1-2; Комментарий к Федеральному закону “О животном мире” / Отв. ред. С.А. Боголюбов. М.: Юстицинформ, 2002.

    
    Применяется Федеральный закон “Об охране атмосферного воздуха” от 4 мая 1999 года*. 22 мая 1998 года был принят Федеральный закон “Об отходах производства и потребления”**. Федеральным законом “О континентальном шельфе Российской Федерации” от 30 ноября 1995 года*** предусматривается захоронение отходов на континентальном шельфе при обеспечении надежной локализации захороненных материалов.
________________
    * СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2222.
          
    ** СЗ РФ. 1998. N 26. Ст. 5009.
     
    *** СЗ РФ. 1995. N 49. Ст. 4694.

    
    К иному специальному законодательству, предусмотренному в п.2 комментируемой статьи, относятся Федеральные законы “О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения” от 30 марта 1999 года*, “Об уничтожении химического оружия” от 2 мая 1997 года**, “О безопасном обращении с пестицидами и ядохимикатами” от 24 июня 1997 года***, “О промышленной безопасности опасных производственных объектов” от 21 июля 1997 года****, Градостроительный кодекс РФ от 7 мая 1998 года*****.
________________
    * СЗ РФ. 1999. N 14. Ст. 1650.
    
    ** СЗ РФ. 1997. N 18. Ст. 2105.
    
    *** СЗ РФ. 1997. N 29. Ст. 5510.
    
    **** СЗ РФ. 1997. N 50. Ст. 3588.
    
    ***** СЗ РФ. 1998. N 19. Ст. 2069.
    
    
    В комментируемой статье названы не все отрасли российского законодательства, увязываемые с земельным законодательством. Так, административные отношения, в том числе финансовые, возникающие при использовании и охране земель, регулируются в соответствии с административным и финансовым законодательством Российской Федерации (такая норма имеется в Водном и Лесном кодексах РФ).
    
    Наиболее актуальным представляется взаимодействие земельного и гражданского законодательства Российской Федерации (п.3 комментируемой статьи), тем более что в ряде дальнейших норм Земельного кодекса предусматривается, например, недопущение приватизации определенного имущества в отрыве от земли, заключение гражданско-правовых договоров и т.д.
    

    Концептуальными, имеющими отношение к данной теме являются следующие положения Гражданского кодекса РФ:
    
    земельные и иные природные ресурсы могут свободно отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и иных природных ресурсах (ст.129 ГК РФ);
    
    к недвижимым вещам (недвижимости) относятся земельные участки, участки недр, обособленные водные объекты и все, что прочно связано с землей, т.е. объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно (о государственной регистрации недвижимости см. ст.131 ГК РФ);
    
    владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами в той мере, в какой их оборот допускается законом, осуществляется их собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц (ст.209 ГК РФ).
    
    Имеются и другие, более общие нормы Гражданского кодекса РФ, влияющие на регулирование земельных отношений. В подп.3 п.1 ст.8 ГК РФ, например, предусматривается судебное решение, устанавливающее гражданские права и обязанности. Оно может быть вынесено судом, к примеру, при обжаловании итогов конкурса и аукциона земельных участков и отказе в выдаче лицензии на природопользование.
    
    Правовым фундаментом организации и проведения конкурсов и торгов земельных участков и выдачи лицензий на природопользование, заключения лицензионного соглашения являются положения ст.445, 448, 449 ГК РФ.
    
    Таким образом, размежевание и взаимодействие земельного и иных отраслей российского законодательства, выбор соответствующих норм при правоприменении имеют немаловажное значение для упорядочения земельных общественных отношений, определения вещных и иных прав на земельные участки, решения экологических и других современных проблем.
       
    

Комментарий к статье 4

    
 Подобная норма о международных договорах имеется во многих федеральных законах, принятых в последнее десятилетие. Согласно п.4 ст.15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Однако нормативного акта, который исчерпывающе перечислял бы общепризнанные принципы и нормы, не существует. Принято считать таковыми те, которые одобрены в Организации Объединенных Наций, в других авторитетных международных организациях с участием России.
    
    Государственные учреждения, правоприменительные органы должны в каждом конкретном случае рассматривать доказательства признания мировым сообществом того или иного принципа, опираясь на ст.38 Статута Международного Суда ООН*. Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ при решении отдельных вопросов нередко ссылаются на международное право.
________________
    * См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации / Пред. редколлегии Л.А. Окуньков. М.: БЕК, 1996; Конституция Российской Федерации. Комментарий / Рук. авт. колл. Б.Н. Топорнин. М.: Юрид. лит., 1994.

    
    Ратифицированные договоры России обладают приоритетом лишь в отношении законов и подзаконных актов и не могут превалировать над положениями Основного Закона РФ - Конституции РФ. Таким же образом поступают и в зарубежных странах.
    
    Приведенный порядок не является ущемлением российского суверенитета. Ратификация осуществляется парламентом в форме федерального закона, при этом при необходимости могут быть сразу внесены изменения и дополнения в российское законодательство. Ратификации подлежат международные договоры:
    
    исполнение которых требует принятия новых федеральных законов, а также устанавливающие иные правила, чем предусмотренные законом;
    
    предметом которых являются основные права и свободы человека и гражданина;
    
    об участии Российской Федерации в межгосударственных союзах, международных организациях и иных межгосударственных объединениях, если такие договоры предусматривают передачу им осуществления части полномочий Российской Федерации или устанавливают юридическую обязательность решений их органов для Российской Федерации*.
________________
    * См. ст. 15 Федерального закона “О международных договорах Российской Федерации” от 15 июля 1995 года // СЗ РФ. 1995. N 29. Ст.2757.

    
    Попытка придать прямое действие нормам международного права обусловлена тем, что процесс приведения национальных норм в соответствие с международными может затягиваться на неопределенное время и на этот период возможно непосредственное “подчинение” национального законодательства международному.
    
    Однако, как правило, превращение международных норм в национальные требования осуществляется через имплементацию (включение) первых в законодательство страны, что и реализуется путем принятия и дополнения законов и подзаконных актов после подписания и опубликования договоров России в Собрании законодательства Российской Федерации, в иных официальных изданиях. Международные договоры Российской Федерации должны подлежать добросовестному выполнению всеми юридическими и физическими лицами.

Комментарий к статье 5

    В комментируемой статье в общем виде определен круг субъектов - участников земельных правоотношений, т.е. общественных отношений, регулируемых правом, складывающихся в области использования и охраны земель (см. комментарий к ст.1-3 настоящего Кодекса).
    
    Российская Федерация и ее субъекты, как и муниципальные образования, могут выступать в земельных отношениях в двух качествах: как регуляторы земельных отношений в отношении земель, находящихся под их юрисдикцией на их территории (в этих случаях их акты имеют властный, т.е. государственно-правовой и административный, характер), и как собственники земель, находящихся в их владении, пользовании и распоряжении (в этом случае они действуют на равных началах с иными участниками земельных отношений - гражданами и другими юридическими лицами).
    
    В случаях и порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента и постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, юридические лица и граждане.
    
    Российская Федерация, ее субъект и муниципальное образование как собственники земель отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности (ст.126 ГК РФ).
    
    Из этого принципиального положения в Гражданском кодексе делается вывод: обращение взыскания на природные ресурсы, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, допускается в случаях, предусмотренных законом. Поскольку Земельный кодекс - головной акт земельного права - таких случаев не допускает, можно делать вывод о недопустимости обращения взысканий на земли, находящиеся в собственности Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований. Созданные ими юридические лица согласно ст.126 ГК РФ не отвечают по обязательствам своих создателей, а создатели не отвечают по обязательствам созданных ими юридических лиц (кроме случаев, предусмотренных законом).
    
    Особенности ответственности Российской Федерации и ее субъектов как участников земельных отношений в гражданских правоотношениях с участием иностранных юридических лиц, граждан и государств определяются законами об иммунитете государственной собственности.
    

    Отношения физических и юридических лиц с Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями как с носителями власти в области земельных отношений строятся на основе норм конституционного (государственного), административного права, имеющих более публичный характер, чем земельное право. Здесь имеют значение такие конституционные нормы, которые гарантируют каждому судебную защиту его прав и свобод, возможность граждан обжаловать в суд решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц (ст.46 Конституции РФ), право граждан Российской Федерации участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (ст.32 Конституции РФ).
    
    В комментируемом Кодексе закреплен принцип приоритета регулирования имущественных и административных отношений земельным законодательством применительно к отношениям в области использования и охраны земель - основного предмета земельного законодательства. Такой подход к разграничению сфер действия земельного и гражданского, административного законодательства (других, “более публичных” отраслей российского законодательства) вытекает из норм не только настоящего Кодекса, но и законодательства соответствующих отраслей и содержащихся в них актов.
________________
    * См., например: Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации / Отв. ред. С.А. Боголюбов. М.: Юстицинформ, 1997; Крассов О.И. Право частной собственности на землю. М.: Юристъ, 2000;  Краснова И.О. Земельное право. М.: Юристъ, 2001.

    
    Например, согласно ст.2 ГК РФ к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством. В ст.129 ГК РФ говорится, что земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. Таким образом, нормы других отраслей законодательства корреспондируют положениям Земельного кодекса о ого приоритетности в регулировании земельных отношений.
    
    Немаловажным является то, кого можно понимать под гражданами и юридическими лицами. В юридической литературе для признания граждан субъектами права землепользования требуется наличие нескольких признаков: внешняя обособленность, персонификация, способность вырабатывать и осуществлять персонифицированную волю, реальное участие в правоотношениях и др.
    

    Гражданский кодекс РФ в ст.17-22 раскрывает содержание понятия граждан (физических лиц). С учетом изложенного и норм Земельного кодекса можно говорить о “земельной” правоспособности и дееспособности граждан.
    
    Детального рассмотрения заслуживает понятие юридического лица. Оно упоминается в комментируемой и иных статьях Земельного кодекса, а также трактуется в гражданском законодательстве РФ, так как определяющим для характеристики юридического лица является участие в  имущественных и связанных с ними личных неимущественных отношениях.
    
    Согласно ст.48 ГК РФ юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Юридические лица должны иметь самостоятельный баланс или смету. Они могут быть коммерческими и некоммерческими, подлежат государственной регистрации, действуют на основании учредительных документов, приобретают права и принимают обязанности через свои органы, действующие в соответствии с законами и учредительными документами (ст. 49-53 ГК РФ).
    
    Таким образом, предусматриваемые Земельным кодексом понятия граждан и юридических лиц базируются на нормах гражданского законодательства, которые должны использоваться при оперировании этими понятиями, так как других, более развернутых, юридически значимых определений ни в земельном законодательстве, ни в других отраслях права не имеется.
    
    Приведенная в п.3 комментируемой статьи классификация наименований дается впервые на уровне подобного федерального закона. Для объединенной формулировки лиц, перечисленных в п.3 комментируемой статьи, может использоваться понятие “землеобладатели”.

Комментарий к статье 6

   Для установления предмета и пределов правового регулирования в федеральных законах и иных нормативных правовых актах даются определения объектов тех или иных общественных отношений, которые в некоторой степени могут проецироваться на понятие объектов земельных отношений.
    
    Так, в гл.2 Водного кодекса РФ, например, под объектами водных отношений понимаются все и исключительно водные объекты и их части - поверхностные и подземные водные объекты, внутренние морские воды, территориальное море Российской Федерации.
________________
    * См. подробнее: Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации / Отв. ред. С.А. Боголюбов. М.: Юстицинформ, 1997.

    
    В Лесном кодексе РФ объектами лесных отношений признаются не только лесной фонд и его участки, но и права пользования ими: при этом все они используются и охраняются с учетом многофункционального значения лесов, а также признания их основным средством производства в лесном хозяйстве (ст.6 ЛК РФ).
    
    Среди перечисленных в комментируемой статье объектов земельных отношений на первом месте обозначена земля как природный объект и природный ресурс. Такой подход отражает представления XXI в. о земле и других природных ресурсах прежде всего как о компонентах окружающей человека природной естественной среды.
    
    В ст.4 Закона “Об охране окружающей среды” перечень конкретных объектов охраны начинается с земли, а уже затем следуют ее недра, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, леса и иная растительность, животные и другие организмы, их генетический фонд, природные ландшафты*.
________________
    * См. подробнее: Комментарий к Закону Российской Федерации “Об охране окружающей природной среды” / Отв. ред. С.А. Боголюбов. М.: Норма, 2001.

    
    Под природными ресурсами понимаются природные объекты и явления, используемые в прошлом, настоящем и будущем для прямого и непрямого потребления в качестве средств труда, способствующие созданию материальных богатств, поддержанию условий существования человечества. Различают три группы природных ресурсов: возместимые и невозместимые; возобновляемые (восстановимые) и невозобновляемые (невосстановимые); заменимые и незаменимые*.
________________
    * См.: Реймерс Н.Ф. Природопользование. М.: Мысль, 1990. С.456-458.

    
    К объектам гражданских (имущественных) прав отнесены земельные участки как недвижимые вещи (ст.130 ГК РФ). В гл.17 ГК РФ раскрываются право собственности и другие вещные права на землю. Деление вещей на делимые и неделимые осуществляется в ст.133 ГК РФ. Особенности выдела доли в праве собственности на неделимую вещь определяются правилами ст.252 и 258 ГК РФ*.
________________
    * См.: Жариков Ю.Г., Масевич М.Г. Недвижимое имущество: правовое регулирование. М.: БЕК, 1997; Брагинский М.И. Комментарий к Закону Российской Федерации “О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним”. М.: Юстицинформ, 1998; Оглоблина О.М. Сделки с землей в Российской Федерации. М.: Юринформцентр, 1999.

    
    Согласно п.36 постановления Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 1 июля 1996 года N 6/8 в отдельных случаях с учетом конкретных обстоятельств дела суд может передать неделимую вещь в собственность одному из участников долевой собственности, имеющему существенный интерес в ее использовании, независимо от размеров долей остальных участников общей собственности с компенсацией последним стоимости их доли.
________________
    * См.: Гражданский кодекс Российской Федерации. С постатейными материалами из практики Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. М.: Норма, 1999. С.134-135.

Комментарий к статье 7

    Деление земель по их целевому назначению является характерной чертой не только российского земельного права и служит определению специфического правового режима охраны и использования земель в зависимости от их целевого назначения. Приведенные 7 основных категорий земель существуют (при некоторых изменениях названий ) достаточно давно и оправдали себя на практике с точки зрения отграничения правового режима одной категории от другой. Не случайно особенная часть Земельного кодекса РФ с описанием режимов земель строится в зависимости от категорий земель.
    
    Стабильность целевого назначения земель, сохранение прежде всего земель сельскохозяйственного назначения как незаменимых, трудновосстановимых, недопущение их перевода в менее эффективные формы хозяйствования всегда были краеугольным принципом российской земельной политики. Условно можно полагать, что перечень категорий в п.1 комментируемой статьи располагается от “высших” категорий к “низшим” в зависимости от их ценности и характера использования. Разумеется, такой подход выглядит приблизительным и имеет исключения.
    
    В подзаконных актах предусматриваются конкретные основания отнесения земель к различным категориям и содержание категорий. Так, в земли сельскохозяйственного назначения включаются пашня, выгон, сад, сенокос, огород, т.е. то, что используется в качестве главного средства сельскохозяйственного производства. Площадь земель, используемых для сельскохозяйственного производства, ежегодно сокращается, что не может не вызывать озабоченности и в связи с этим требует особого, бережного к ним отношения, принятия мер по обеспечению продовольственной безопасности страны*. Регулирование многих аспектов использования земель для нужд сельского хозяйства выводится за рамки настоящего Кодекса и осуществляется в отдельном федеральном законе.
________________
    *См.: Земельное право: Учебник для вузов / Отв. ред. С.А. Боголюбов. М.: Норма, 2001.

    
    В отличие от сельскохозяйственных земель, служащих главным, как правило, единственным и незаменимым средством производства сельскохозяйственной продукции, земли других категорий служат пространственным базисом для проживания, отдыха, производственной деятельности различного характера. Земли поселений, например, используются для строительства и размещения зданий, коммунально-бытовых сооружений, удовлетворения культурных нужд населения.
    
    Упоминаемое в комментируемой статье территориальное зонирование служит средством уточнения и детализации правового режима конкретной категории земель. Правовой режим земель зависит также от установленных санитарных, горно-санитарных округов, охранных и иных зон, предусмотренных в ст.96 настоящего Кодекса.

Комментарий к статье 8

    
    Осуществление отнесения земель к категориям является прерогативой публичных органов власти (государственной власти, органов местного самоуправления). Это позволяет им, во-первых, находиться у истоков определения назначения земель как важнейшей части природных ресурсов и окружающей природной среды, не допускать без достаточных оснований перевода их из условной “высшей” категории в “низшую”, менее рациональную и менее эффективную, а во-вторых, осуществлять публичный, государственный и муниципальный контроль за правовым режимом земель в зависимости от их целевого назначения.
    
    Отнесение и перевод земель - это установленные правом порядок, условия, предел эксплуатации земель для конкретных целей в соответствии с категориями земель. Последующий правовой режим их использования определяется совокупностью правил эксплуатации, включения в гражданский оборот, охраны, регистрации земельных участков, землеустройства, учета, оценки, мониторинга земель. Именно поэтому нарушение установленного в законе порядка влечет предусмотренные в п.3 комментируемой статьи правовые последствия, т.е. санкции.
    
    Составляющие особенную часть земельного права земельно-правовые институты с их специфическими правовыми режимами земель имеют важное значение для правильного порядка использования и охраны земельного участка как объекта купли-продажи и иных форм гражданского оборота*.
________________
    * См. подробнее: Крассов О.И. Земельное право. М.: Юристъ, 2000; Обзор практики применения арбитражными судами земельного законодательства // Комментарий судебно-арбитражной практики N 8. М.: Юрид.  лит., 2001.

    
    Если в п.1 комментируемой статьи предусматривается установление порядка перевода земель из одной категории в другую федеральными законами, то в п.3 предусматривается невозможность нарушения порядка этого перевода, установленного законами Российской Федерации. Отсюда следует вывод об отнесении регулирования порядка перевода земель из одной категории в другую к ведению Российской Федерации.

Комментарий к статье 9

    Нормы комментируемой главы Земельного кодекса, особенно три последние статьи этой главы, во многом имеют государственно-правовой характер, поэтому полезно привести некоторые конституционные нормы, которые имеют на первый взгляд достаточно общий характер, но явились основой для этих законоположений.
    
    Предусмотренные Конституцией и названные выше субъекты (участники) отношений на уровне Федерации функционируют на основании и во исполнение Конституции РФ, законов РФ, регламентов Государственной Думы и Совета Федерации, Закона РФ о Правительстве РФ, Конституций и законодательства республик, уставов и законодательства краев, областей, городов федерального значения (Москвы, Санкт-Петербурга), автономной области, автономных округов (см. ст.5 Конституции РФ и ст.3 комментируемого Кодекса).
    
    Участие органов государственной власти в регулировании и реализации общественных отношений различно. Система и порядок функционирования органов управления в области земельных отношений предусматриваются в различных главах комментируемого Кодекса; разрешение судами, арбитражными судами, иными звеньями судебной и административной системы споров и применение мер административной, уголовной, дисциплинарной и гражданско-материальной ответственности - в гл. XIII; часть полномочий Российской Федерации и ее субъектов, предусмотренных в ст.9 и 10 комментируемого Кодекса, реализуется законодательными и представительными органами Российской Федерации и ее субъектов.
    
    Полномочия России в области земельных отношений, предусмотренные в комментируемой статье, основываются на ст.71 Конституции РФ. К ведению Российской Федерации согласно этой статье Конституции в комментируемой области относятся:
    
    регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина (в том числе в области земельных отношений);
    
    федеральная государственная собственность (прежде всего на земельные участки и расположенные на них сооружения, на иные природные ресурсы) и управление ею;
    
    установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экологического развития Российской Федерации;
    
    гражданское, гражданско-процессуальное законодательство (как методы охраны имущественных отношений, возникающих при использовании и охране объектов землепользования, рычаги защиты природных ресурсов и их владельцев);
    

    метеорологическая служба, стандарты (в том числе в области земельных отношений, охраны окружающей среды).
    
    Компетенция России и ее субъектов определяется также их совместной компетенцией, предусмотренной в ст.72 Конституции РФ. В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов согласно этой статье Конституции находятся:
    
    защита прав и свобод человека и гражданина; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности (в том числе в области земельных отношений);
    
    вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, лесными и другими природными ресурсами;
    
    разграничение государственной собственности (прежде всего на землю, на другие природные ресурсы);
    
    природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории;
    
    земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды.
    
    Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов субъекты Российской Федерации согласно ст.73 Конституции РФ обладают всей полнотой государственной власти (см. ст.10 ЗК РФ).
    
    Это размежевание компетенции по вертикали представляется весьма важным и осуществляется на всех уровнях: на федеральном - Государственной Думой и Советом Федерации Федерального Собрания РФ, Президентом и Правительством РФ; на уровне субъектов Российской Федерации - правотворческими органами субъектов Российской Федерации.
    
    Совершенствование законодательства и реализация полномочий в области земельных отношений осуществляется в трех направлениях. Статьями 9-11 и др. настоящего Кодекса разграничиваются полномочия между Российской Федерацией, ее субъектами и органами местного самоуправления (см. комментарий к ним).
    
    В подп.7 п.1 ст.9 Кодекса упоминаются “иные полномочия, отнесенные к полномочиям Российской Федерации другими федеральными законами”. К ним относится, например, Водный кодекс РФ, в ст.90 которого регулируются лимиты водопользования (водопотребления и водоотведения). Под ними понимаются предельно допустимые объемы изъятия водных ресурсов или сброса сточных вод нормативного качества, которые устанавливаются водопользователю на определенный срок и имеют прямое отношение к землепользованию*.
________________
    * См. подробнее: Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации / Отв. ред. С.А. Боголюбов. М.: Юстицинформ, 1997.

    
    В ст.138 Водного кодекса РФ предусматривается обязанность землевладельцев - граждан и юридических лиц принимать меры по сокращению потерь и сбросов воды из мелиоративной сети, предотвращению попадания рыбы в мелиоративную сеть, осуществлять в необходимых случаях мероприятия по предупреждению загрязнения грунтовых вод и подъема их уровня.
    
    Орошение, в том числе с использованием сточных вод нормативного качества, осушение и другие мелиоративные работы должны осуществляться в комплексе с природоохранными мероприятиями, обеспечивающими защиту земельных и водных объектов и их водосборных площадей.
    
    Это пример только одного федерального закона, регулирующего земельные отношения.

Комментарий к статье 10

              Субъектам Российской Федерации в соответствии со ст.5 Конституции РФ предоставляется возможность иметь свое законодательство. Разграничение полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами осуществляется в ст.71-76 Конституции РФ. Реализацию компетенции субъектов Российской Федерации в сфере земельных отношений можно проиллюстрировать на нескольких примерах.
    
    Решением Нижегородского областного представительного органа “Об утверждении программы приватизации земли и реорганизации сельскохозяйственных предприятий Нижегородской области” было начато реформирование сельского хозяйства по нижегородской модели. По этому пути пошли многие хозяйства Ростовской, Рязанской, Орловской и ряда других областей, отразивших эту модель в своем законодательстве.
    
    Разработана и утверждена региональная Программа продолжения земельной и аграрной реформы в агропромышленном комплексе Оренбургской области. В ее развитие приняты целевые программы “Плодородие”, “Белок”, “Селекционно-племенная работа”, “Техническое перевооружение сельского хозяйства”, “О поддержке фермерского сектора Оренбургской области” и др. Коллегия Минсельхоза РФ своим постановлением одобрила работу Главного управления сельского хозяйства Оренбургской области по оценке состояния и создания организационно-правовых условий развития агропромышленного комплекса области в период перехода к рыночным отношениям. С учетом накопленного опыта рекомендовано и другим территориям активнее проявлять законодательную инициативу в указанном направлении.
    
    Природные, в частности земельные, условия в различных регионах имеют свою специфику, так же как и развитость инфраструктуры, промышленности, обеспеченность профессиональными кадрами, уровень их подготовки, насыщенность интеллигенцией, состояние иных компонентов влияют на состояние землепользования и в целом на положение сельского хозяйства.
    
    Во многих субъектах Российской Федерации их законодательство в области землепользования, охраны окружающей среды, агропромышленного комплекса в значительной степени повторяет федеральное законодательство по этому же вопросу, что не вызывается необходимостью. Наглядно это проявляется на примере нормативных актов о крестьянском (фермерском) хозяйстве, где положения федеральных законов в основном дублируются. В Ленинградской и Московской областях, Чувашской Республике были несколько конкретизированы нормы федерального законодательства.
    
    А в Белгородской, Тюменской и ряде других областей отдельными актами устанавливаются региональные правила регулирования внутрихозяйственных земельных отношений, которые мало затронуты в федеральном законодательстве, хотя и имеют значение для деятельности крупных сельскохозяйственных коммерческих организаций, поскольку влияют на осуществление отношений внутрихозяйственного расчета.
    

    В субъектах Российской Федерации получает распространение заключение договоров федеральных и иных учреждений с местными органами, с общественными объединениями. Важен сам факт развития договорного процесса под патронажем субъекта Российской Федерации в области землепользования, агропромышленного комплекса и охраны природной среды. В Оренбургской области с общественными объединениями такое соглашение подписало Оренбургское зенитное ракетное училище. Этим договором решаются следующие задачи: обеспечение надлежащего землепользования и экологии при эксплуатации военной техники, при размещении и дислокации личного состава, экологическое обучение, методика преподавания земельных и экологических правил.
    
    На основе такого сотрудничества предполагается реализовать связанные с земельными отношениями экологические требования к использованию в ходе повседневной деятельности вооружений, обладающих загрязняющими свойствами; оформить и внедрить нормативно-правовую базу применения тех или иных видов вооружения с точки зрения охраны земель и других природных ресурсов; уделить повышенное внимание обучению экологически грамотным приемам и способам действия, имея в виду заботу не только о своем регионе, но и о территориях и проблемах большего масштаба, т.е. выработку глобального экологического мышления.
    
    Поскольку федеральным законодательством не решаются некоторые проблемы использования земель для складирования, переработки и перевозки отходов, их регулирование нередко осуществляется актами субъектов Российской Федерации. Известным в этом смысле становится пример Самары, на базе которой проводится всероссийский семинар и обмен опытом по использованию земель для утилизации и захоронения промышленных, бытовых, токсичных и иных категорий отходов.
    
    Учитывая изменение, а в ряде случаев и отмену некоторых положений Земельного кодекса РСФСР 1991 года, субъекты Федерации принимали свои земельные законы, прежде всего по вопросам, не урегулированным федеральным законодательством. В Республике Дагестан приняты законы “О земле”, “О земельной реформе”, “О крестьянском (фермерском) хозяйстве”, которые представляют определенный интерес, поскольку в них отражаются многие современные тенденции развития земельного права в направлении более рационального и социально справедливого использования земли, предупреждения и пресечения бюрократически-централизованного режима потребления национализированных природных ресурсов, поддержки традиций и обычаев, обусловленных своеобразием региона (небольшие земельные участки в горах, террасное земледелие, многонациональный состав, уважение религии, старших).
    
    Аналогичный закон принят Воронежской областной Думой 25 мая 1995 года. В нем отмечалась обязательность соответствия актов субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления требованиям федерального законодательства, обязательность применения к земельным отношениям не только земельного, но и гражданского законодательства, предусматривались гарантии и защита земельных прав физических и юридических лиц, вводились институты земельного сервитута и залога*.
________________
    * См. подробнее: Земля и право. Пособие для российских землевладельцев / Рук. авт. колл. и отв. ред. д.ю.н., проф. С.А. Боголюбов. М.: Инфра-М - Норма, 1998; Васильев В.И.,  Павлушкин А.В., Постников А.Е. Законодательные органы субъектов Российской Федерации. М.: Городец, 2001.

    
    Закон Свердловской области о регулировании земельных отношений от 6 декабря 1995 года отразил и введение частной собственности на землю и сделок с землей. Этот правовой акт субъекта Российской Федерации регулирует режим несельскохозяйственных земель различных категорий более подробно, чем Земельный кодекс РФ.
    
    В Тверской области Законодательное собрание 25 июля 1996 года приняло Временное Положение о регулировании земельных отношений в Тверской области*. Им подробно регулировался порядок предоставления земельных участков - этот институт земельного права широко используется при строительстве новых и расширении прежних предприятий, продолжая играть ведущую роль в системе возникновения прав на землю по законодательству многих субъектов Федерации. Указанный нормативный правовой акт Тверской области предусматривает несколько стадий предоставления земель для размещения объектов федерального, межрегионального и областного значения.
________________
    * Тверские ведомости. 1996. 16-22 авг.

    
    Таковы возможности реализации субъектами Российской Федерации полномочий, не отнесенных к полномочиям Российской Федерации и органов местного самоуправления. Предстоит большая работа по приведению этих нормативных правовых актов субъектов РФ в соответствие с ЗК РФ.
    
    

Комментарий к статье 11

    
    Положения комментируемой статьи, в частности об “иных полномочиях для решения вопросов местного значения в области использования и охраны земель”, в значительной мере опираются на конституционные нормы, которые в данном случае необходимо рассмотреть.
    
    Согласно ст.12 Конституции РФ в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление; в пределах своих полномочий оно самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм принятого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления (ст.130 Конституции РФ), которые и участвуют в отношениях в области земельных отношений. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ст.131 Конституции РФ).
    
    Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, решают иные вопросы местного значения. Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств; реализация переданных полномочий подконтрольна государству (ст.132 Конституции РФ).
    
    Местное самоуправление в РФ гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами (ст.133 Конституции РФ).
    
    Согласно Федеральному закону от 28 августа 1995 года “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” под муниципальными образованиями понимаются городское сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.
    
    В соответствии со ст.6 Федерального закона от 28 августа 1995 года в ведении муниципальных образований находятся вопросы местного значения, к которым относятся:
    

    владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (включая управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности);
    
    комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования (предполагающее сбалансированное развитие экономики и экологии);
    
    регулирование планирования и застройки территории муниципального образования (включающих использование природных ресурсов местного значения для обеспечения пожарной безопасности, рекреации и т.д.);
    
    участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования;
    
    обеспечение противопожарной безопасности в муниципальном образовании.
    
    Кроме указанных, переданных Федеральным законом от 28 августа 1995 года полномочий, органы местного самоуправления наделяются компетенцией конституциями республик, уставами других субъектов РФ; в них принимаются законы о местном самоуправлении, о paзгpaничении полномочий между органами государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления, о компетенции органов местного самоуправления, которыми органам местного самоуправления передаются отдельные государственные полномочия и необходимые для их реализации некоторые материальные и финансовые средства.
    
    В 2001 году утверждена Федеральная программа мероприятий по обеспечению местного самоуправления*.
________________
    * См. подробнее: Комментарий к Федеральному закону “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” / Рук. авт. колл. Ю.А. Тихомиров. М.: Инфра-М - Норма, 1997; Черкасов А. Сравнительное местное управление: теория и практика. М.: ИГиП РАН, 1998; Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного реформирования. М.: ИГиП РАН, 1998; Боголюбов С.А., Жариков Ю.Г. Правовая основа экологической деятельности в городе. М.: Союз российских городов, 1995.

Глава II. ОХРАНА ЗЕМЕЛЬ

Комментарий к статье 12

    Закон РФ “Об охране окружающей среды” 2002 года* признает (в отличие от ранее действующего аналогичного Федерального закона 1991 года** объектами охраны природы от загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения и иного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности не только земли, недр, но и почвы (ст.4 Закона). Хотя в соответствующих статьях Земельного кодекса, в том числе в комментируемой его статье, в числе объектов земельных отношений почвы не называются, из этого не следует, что Кодекс не распространяет (ослабляет) свое действие в части охраны почв - этого важного национального достояния нашего государства и народа. Если внимательно прочитать текст комментируемой статьи, то нетрудно заметить, что речь в ней идет о двух направлениях охраны земель, которые вместе с тем преследуют цель охраны плодородного слоя почв: предотвращение его деградации, загрязнения, захламления и других негативных (вредных) воздействий хозяйственной деятельности. Эта цель ставится на первое место, так как легче предупредить названные вредные явления, чем добиваться их устранения, когда они уже наступят и для восстановления плодородия почв потребуются значительные затраты государства и правообладателей земли.
________________
    * Российская газета. 2002. 12 янв.
     
    ** ВВС РФ. 1992. N 10. Ст. 1024.

    
    Другая цель комментируемой статьи - восстановление и улучшение качества земель, что невозможно выполнить при одновременном повышении качества почв (их физического и мелиоративного состояния, плодородия, экологической чистоты и т.д.).
    
    Охране подлежат все категории земель, названные в ст.7 Кодекса (см. комментарий к этой статье). Но приоритета в этом плане заслуживают земли сельскохозяйственного назначения и земли особо охраняемых территорий (заповедников, национальных парков, заказников и др.). Правовой режим использования и охраны особо охраняемых земель определен Законом РФ “Об особо охраняемых природных территориях” от 14 марта 1995 года*, а также другими федеральными законами, например Законом РФ от 7 мая 2001 года “О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации”**.
________________
    * СЗ РФ. 1995. N 12. Ст.1024.
     

    ** СЗ РФ. 2001. N 20. Ст.1972. Подробнее об этом см.: Боголюбов С.А. Экологическое право. М.: Норма, 1999.

    
    В целях усиления охраны сельскохозяйственных угодий издан специальный Закон РФ “О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения” от 16 июля 1998 года N 101-ФЗ*. Статья 8 данного Закона предписывает, чтобы производство сельскохозяйственной продукции осуществлялось способами, обеспечивающими воспроизводство плодородия земель сельскохозяйственного назначения, а также исключающими или ограничивающими неблагоприятное воздействие такой деятельности на окружающую природную среду, чтобы соблюдались стандарты, нормы, нормативы, правила и регламенты проведения агротехнических, агрохимических, мелиоративных, фитосанитарных и противоэрозионных мероприятий.
________________
    * СЗ РФ. 1998. N 29. Ст.3399.

    
    Как правило, работы по охране земель должны проводить ее собственники, владельцы, пользователи, арендаторы за свой счет. В случаях причинения вреда земле другими субъектами он возмещается за счет причинителей вреда. Предусматриваются важные меры по охране земель и за счет бюджета или специальных фондов, ибо не всегда возможно осуществить эти меры только за счет субъектов права на землю, особенно когда необходимы крупные затраты средств и труда. В этих целях утверждена федеральная целевая программа “Повышение плодородия почв России на 2002-2005 годы”. В бюджете на 2002 год выделяется на эту программу огромная сумма - 40000 тыс. руб.
________________
    * Российская газета. 2002. 9-11 янв.

    
    Помимо названной целевой федеральной Программы за счет республиканского и местного бюджетов разрабатываются республиканские и региональные программы охраны земель. Субъекты Российской Федерации и местные администрации принимают экологические программы, в которых предусматривается комплекс мероприятий по охране земель и почв, специальные программы по их охране. В этих программах намечаются конкретные работы по освоению новых земель, улучшению сельскохозяйственных угодий, повышению плодородия почв, продуктивности земель лесного фонда, проведению работ по улучшению деградированных земель, подлежащих консервации, и др. Такой широкий круг вопросов определяется с учетом местных, региональных условий. На местах могут предусматриваться и другие мероприятия, проводимые за счет бюджета.
    
    На охрану земель направляются поступающие в бюджеты платежи за землю. Зачисляемые в бюджет, они расходуются на мероприятия по охране земель, материальное стимулирование субъектов, усиленно осуществляющих эти меры, что повышает их заинтересованность в рациональном использовании земель. Эти средства расходуются также на проведение землеустройства и социальное развитие территории, в чем также заинтересованы все собственники, владельцы, пользователи, арендаторы. На охрану земель направляются средства, полученные государством в счет возмещения потерь сельскохозяйственного производства, которыми распоряжаются местные администрации.
    

    Особое внимание уделяется охране земель, занятых оленьими пастбищами в районах Крайнего Севера, отгонными сезонными пастбищами.
    
    Особенности охраны земель в районах Крайнего Севера состоят в том, что в результате низких температур все биологические процессы в земле здесь проходят медленно, столетиями, поэтому земля и вся природа легко ранимы. Здесь ограничивается использование тяжелого транспорта, ибо он портит поверхностный слой земли. Ограничивается применение других технических средств, а также определенные приемы и методы обработки почвы. Применяются и другие ограничения использования оленьих пастбищ.

Комментарий к статье 13

 Охрана земель и почв обеспечивается также Федеральным законом от 23 ноября 1995 года N 174-ФЗ “Об экологической экспертизе”*. Как указано в ст.1 данного Закона, экологическая экспертиза - установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы.
________________
    * СЗ РФ. 1995. N 48. Ст.4556. С изменениями, внесенными в данный Закон Федеральным законом от 15 апреля 1998 года  // СЗ РФ. 1998. N 16. Ст.1800.

    
    Проведение экологической экспертизы основывается на принципах:
    
    презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности;
    
    обязательности проведения государственной экологической экспертизы до принятия решений о реализации объекта экологической экспертизы;
    
    комплексности оценки воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности и его последствий;
    
    обязательности учета требований экологической безопасности при проведении экологической экспертизы;
    
    достоверности и полноты информации, представляемой на экологическую экспертизу;
    
    независимости экспертов экологической экспертизы при осуществлении ими своих полномочий в области экологической экспертизы;
    
    научной обоснованности, объективности и законности заключений экологической экспертизы;
    
    гласности, участия общественных организаций (объединений), учет общественного мнения;
    
    ответственности участников экологической экспертизы и заинтересованных лиц за организацию, проведение, качество экологической экспертизы.
    
    Охрана земель должна обеспечиваться в процессе их хозяйственного использования. Комментируемая статья содействует этому.
    
    Охранять земли как основу жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, обязаны все ее пользователи как сельскохозяйственного, так и несельскохозяйственного направления, а также государственные органы и должностные лица, решающие вопросы землепользования. Главной заботой должна быть охрана ценных плодородных сельскохозяйственных угодий. Для нужд промышленности и строительства разрешается отводить земли худшего качества. Пахотные и другие ценные для сельского хозяйства угодья могут изыматься только в исключительных случаях, когда нет иных вариантов отвода.
    
    Правительство РФ Постановлением от 17 ноября 1992 года N 879 утвердило Государственную комплексную программу повышения плодородия почв России*. Данная Программа предусматривает широкое участие государства и самих пользователей земли в разнообразных работах по охране и улучшению плодородия почв.
________________
    * САПП РФ. 1992. N 23. Ст.1016.

    
    Программой определено, что землепользователи, не выполняющие предусмотренные проектами землеустройства мероприятия и другие обязательные требования по повышению плодородия почв, лишаются государственной поддержки в финансировании этих работ. В случаях обработки земельных участков способами, приводящими к снижению плодородия почв, ухудшению экологической обстановки, хозяйства несут ответственность в соответствии с земельным законодательством, вплоть до прекращения права на пользование землей.
    
    Выполнение мероприятий по рекультивации нарушенных и восстановлению загрязненных земель производится за счет средств виновных организаций, предприятий и других юридических лиц. При невозможности проведения указанных мероприятий за счет виновных и в случае стихийных бедствий местным органам исполнительной власти рекомендуется вносить предложения об источниках средств на эти цели. Финансирование мероприятий по защите земель от радиоактивного загрязнения осуществляется по особой программе.
    
    За счет республиканского и местного бюджетов осуществляются республиканские и региональные программы охраны земель. Субъекты Российской Федерации и местные администрации принимают экологические программы, в которых предусматривается комплекс мероприятий по охране земель, а также специальные программы по охране земель. В этих программах предусматриваются конкретные работы по освоению новых земель, улучшению сельскохозяйственных угодий, повышению плодородия почв, продуктивности земель лесного фонда, проведению работ по улучшению деградированных земель и земель, подлежащих консервации, и др. Такой широкий круг вопросов определяется с учетом местных, региональных условий. На местах могут предусматриваться и другие мероприятия, проводимые за счет бюджета.
    
    Охрана земель, занятых оленьими пастбищами в районах Крайнего Севера, отгонными сезонными пастбищами, осуществляется в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
    
    Особенности охраны земель имеются в районах Крайнего Севера. Из-за низких температур все биологические процессы в земле здесь проходят медленно, столетиями. В результате растительность и вся природа легко ранимы. Поэтому ограничивается использование тяжелого транспорта, так как он портит поверхностный слой земли. Ограничивается также применение других технических средств, в том числе определенных приемов и методов обработки почвы. Применяются и другие ограничения использования земель, в особенности оленьих пастбищ.
    
    Дополнительные (общие) обязанности по улучшению и охране земель предусмотрены в ст.42 Кодекса (см. комментарий к этой статье).
    

    Как известно, многие земли России нуждаются в различных видах мелиорации в зависимости от степени их агромелиоративного состояния. В этих целях принят специальный Закон РФ “О мелиорации” от 10 января 1996 года*.
________________
    * СЗ РФ. 1996. N 3. Ст.142.

    
    Данный Закон предусматривает ряд мелиоративных мероприятий, необходимых для повышения плодородия тех или иных почв. Различаются следующие типы мелиорации: гидромелиорация; агролесомелиорация; культуртехническая мелиорация; химическая мелиорация.
    
    Гидромелиорация земель заключается в проведении комплекса мелиоративных мероприятий, обеспечивающих коренное улучшение заболоченных, излишне увлажненных, засушливых, эрозированных, смытых и других земель, состояние которых зависит от воздействия воды.
    
    Агролесомелиорация представляет собой проведение комплекса мелиоративных мероприятий, обеспечивающих коренное улучшение земель посредством использования почвозащитных, водорегулирующих и иных свойств лесных насаждений.
    
    К этому типу мелиорации относятся:
    
    противоэрозионная мелиорация;
    
    полезащитная мелиорация;
    
    пастбищезащитная мелиорация.
    
    Далее, применяется культуртехническая мелиорация, которая заключается в проведении комплекса мелиоративных мероприятий по коренному улучшению земель. К этому типу мелиорации относятся:
    
    расчистка мелиорируемых земель от древесной и травянистой растительности, кустарника, кочек, пней, мха;
    
    расчистка, пескование, землевание, плантаж и прочая обработка земли;
    
    проведение других культуртехнических работ.
    
    И наконец, химическая мелиорация земель представляет собой комплекс мелиоративных мероприятий по улучшению химических и физических свойств почв. Химическая мелиорация включает известкование почв, гипсование почв и фосфоритование почв.
    
    Безусловно, все названные виды мелиоративных мероприятий должны осуществляться с соблюдением требований земельного, водного, лесного законодательства, законодательства о недрах, о растительном и животном мире, а также иного природоохранного законодательства (в случаях, когда осушаются болота - места обитания дикой флоры и фауны, бурения скважин для орошения и т.д.).
    
    При проектировании, эксплуатации новых и реконструируемых зданий, строений и сооружений, внедрении новой техники и новых технологий должны предусматриваться и осуществляться мероприятия по охране земель, соблюдению экологических, санитарно-гигиенических и других установленных требований (норм, правил, нормативов).
    
    Должны соблюдаться общие требования ст. 45-57 Закона РФ “Об охране окружающей природной среды”.
    
    Проектирование, строительство, реконструкция городов и других населенных пунктов должны соответствовать также требованиям Закона РФ “О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения” от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ* об обеспечении наиболее благоприятных экологических условий для жизни, труда и отдыха населения. Промышленные, транспортные предприятия, сооружения, транспортные магистрали и другие хозяйственные объекты должны размещаться таким образом, чтобы исключить неблагоприятное влияние вредных факторов на здоровье и санитарно-бытовые условия жизни населения. При планировании и застройке городов и других населенных пунктов должны предусматриваться санитарная очистка, обезвреживание, утилизация, складирование, экологически безопасное удаление, переработка либо захоронение коммунально-бытовых отходов.
________________
    * СЗ РФ. 1999. N 14. Ст.1650.

    
    В целях охраны окружающей природной среды вокруг крупных городов и промышленных центров, крупных экологически вредных объектов создаются лесопарковые, зеленые защитные зоны, изъятые из интенсивного хозяйственного использования.
    
    Оценка негативного воздействия на состояние земель и эффективности предусмотренных мероприятий по использованию и охране земель проводится на основе экологических, санитарно-гигиенических и иных экспертиз, без положительного заключения которых запрещаются внедрение новой техники и новых технологий, осуществление программ мелиорации земель и повышения плодородия почв, финансирование строительства и реконструкции производственных и других объектов.
    
    Земельные участки, которые подверглись радиоактивному и химическому загрязнению и на которых не обеспечивается получение продукции, отвечающей установленным требованиям (нормам, правилам, нормативам), подлежат исключению из сельскохозяйственного оборота и могут переводиться в земли запаса для их консервации. На таких землях запрещаются производство и реализация сельскохозяйственной продукции.
    
    Порядок использования земель, подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению, установления охранных зон, сохранения на этих землях жилых домов, объектов производственного и социально-культурного назначения, проведения на них мелиоративных и культуртехнических работ определяется Правительством РФ с учетом нормативов предельно допустимых уровней радиационного и химического воздействия.
    
    Загрязнителями городских, поселковых и сельских земель являются как жидкие, так и твердые промышленные отходы, масштабы которых столь стремительно возрастают, что не поддаются точному учету. Твердые отходы, кроме того, требуют отвода значительных площадей для их складирования. Например, только под шламы (отработанные отходы) тепловых электростанций ежегодно занимается свыше двух тысяч гектаров земель. Большая часть твердых отходов вывозится на свалки, и очень малая - используется. Постепенно, однако, наша промышленность приобретает опыт утилизации отходов. В частности, содержащийся в них мышьяк может быть использован для изготовления антисептических препаратов. Известна практика утилизации смолистых продуктов, используемых в дорожном строительстве и для других целей.
    
    В условиях современной жизни городов и других поселений существует также задача удаления и обезвреживания бытовых отходов и отбросов. Это необходимо для предотвращения инфекционных (заразных) и других заболеваний. Установлено, что многие возбудители инфекционных заболеваний и инвазий могут длительное время сохраняться в загрязненной почве.
    
    Основная часть бытовых отходов вывозится на свалки (и лишь небольшая утилизируется), загрязняя окружающие город территории. Новые свалки выносятся на значительные расстояния от города, иногда за 50-100 км. Это увеличивает потребности в мусоровозах, парк которых и без того сильно перегружен. Решается задача строительства заводов по обезвреживанию мусора, его переработке и утилизации.
    
    Санитарная охрана земель предусматривает комплекс организационных, гигиенических, санитарных, санитарно-технических, планировочных, землеустроительных и агротехнических мероприятий. Они должны ограничивать загрязнение почвы до величин, не нарушающих процессов самоочищения. Другая их задача - не допустить накопления опасных веществ в посевах и других выращиваемых растениях, загрязнения воздуха, поверхностных и подземных вод. В ряде отраслей законодательства имеются определенные нормы, предусматривающие санитарную охрану земель: в законодательстве о промышленности - нормы, запрещающие произвольное распоряжение отходами производства; в законодательстве о сельском хозяйстве - нормы агротехники и культуры земледелия, исключающие какие-либо виды загрязнения почв; в законодательстве о капитальном строительстве - нормы строительной, коммунальной гигиены; в экологическом законодательстве - нормы об охране земель от загрязнения, засорения и отравления. В подзаконных нормативных актах (строительных правилах, нормативах, стандартах и т.д.) более подробно урегулирован порядок охраны окружающей среды в городах и других населенных пунктах. Так, согласно правилам проектирования строительства отводимый участок должен иметь: определенный естественный или легко регулируемый уклон для стока; хорошо фильтрующую незагрязненную почву и низкое стояние грунтовых вод; достаточные разрывы по отношению к ближайшим источникам загрязнения и шума.
    
    Органы государственной власти и органы местного самоуправления разрабатывают генеральные схемы санитарной очистки населенных пунктов как единую систему мероприятий. Указываются места сооружений по очистке, транспортных баз, сливных, перегрузочных и моечных станций, обезвреживания сточных вод и отбросов, выпуска очищенных и неочищенных сточных вод, в том числе промышленных, в водоемы. Использовать отходы и отбросы в сельском хозяйстве можно лишь при строгом соблюдении действующих санитарных правил.
    
    Для жидких и твердых отбросов в домах предусмотрены необходимые установки, а в лечебно-профилактических учреждениях - мусоросжигательные печи. Радиоактивные отходы собираются и вывозятся в соответствии со специальными правилами. Отбросы обезвреживаются различными способами: утилизация на мусороперерабатывающих заводах и механизированных установках; сжигание; вывоз на свалки; компостирование во рвах (при закладке крупных компостов - с применением аэрации); сдача утилизационным заводам для ликвидации трупов животных; биотермические ямы; поля ассенизации и т.д.
    
    На основании генеральных схем разрабатываются детальные проекты очистки районов, микрорайонов и кварталов, в которых определяются необходимый транспорт, емкости и другое оборудование, указываются пути движения транспорта. За чистоту города, поселка, села отвечают управление благоустройством, трест или контора очистки, коммунальный отдел муниципалитета или соответствующий отдел (цех) предприятия. Очень велика в этом деле роль жилищных контор и управлений, а также самого населения.

Комментарий к статье 14

Значительный вред плодородию земель причиняет загрязнение химическими и иными веществами, которые при превышении нормативов их применения вместо пользы наносят значительный ущерб природе. В целях охраны земель от вредных загрязнений принят Закон РФ “О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами” от 19 июня 1997 года N 109-ФЗ*. Закон требует прежде всего от владельцев земельных участков следить и не допускать нежелательных концентраций в почве вредных веществ (пестицидов, удобрений).
________________
    * СЗ РФ. 1997. N 29. Ст.3510.

    
    Утверждены списки веществ, которые применять запрещено. Если они применяются - это серьезные правонарушения, за которые следует строгая юридическая ответственность, вплоть до уголовной. Что касается разрешенных к применению веществ, то здесь необходимо соблюдать правила и нормы, порядок транспортировки, хранения и использования, сроки, дозировку. При соблюдении всех условий вред почве не причиняется. Он может быть минимальным и устраняется естественными процессами в окружающей природной среде. Для сельского хозяйства действует Перечень химических и биологических средств борьбы с вредителями, болезнями растений, сорняками, регуляторов роста растений, разрешенных для применения в сельском хозяйстве, который ежегодно обновляется. Перечни устанавливаются соответствующими заинтересованными органами, в данном случае Минсельхозом по согласованию и с утверждением Минздрава и органов охраны окружающей среды.
    
    К другим вредным веществам относятся бактериальные и паразитарно-бактериальные организмы. Их применение (в необходимых случаях) одобрено Минздравом и Минсельхозом. Участие Минздрава во всех случаях выявления этих вредных веществ обязательно, потому что указанные вещества затрагивают не только качество почв, но и здоровье населения.
    
    В числе вредных веществ называются в комментируемой статье радиоактивные вещества. Это особо опасные случаи загрязнения. Они накапливаются в организме животных, людей, в почвах, земле, водах, растительности, атмосфере.
    
    Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации Минздрава РФ утверждены Санитарные правила и нормы (СанПиН 1.2.1077.-01) от 8 ноября 2001 года N 34 (зарегистрированы Минюстом РФ 10 января 2002 года.  Регистрационный номер 3150), которыми установлены гигиенические требования к хранению, применению и транспортировке пестицидов и агрохимикатов.
________________
    * Российская газета. 2002. 23 янв.

    
    Пестициды - группа химических и биологических соединений и препаратов, используемых для борьбы с вредителями и болезнями растений и животных, сорными растениями, вредителями сельскохозяйственной продукции, для регулирования роста растений, предуборочного удаления листьев и подсушивания растений.
    
    Агрохимикаты - удобрения, химические мелиоранты, кормовые добавки, предназначенные для питания растений, регулирования плодородия почв и подкормки животных (см. ст.1 Федерального закона “О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами” от 19 июля 1997 года  N 109-ФЗ).
________________
    * СЗ РФ. 1997. N 29. Ст.3510.

    
    Особенностями, определяющими потенциальную опасность пестицидов для человека и среды его обитания (далее - окружающая среда), являются: высокая биологическая активность при малых уровнях воздействия, способность к циркуляции в окружающей среде и возможность контакта с ними населения.
    
    Названные санитарные правила устанавливают гигиенические требования, направленные на обеспечение максимальной безопасности пестицидов и агрохимикатов для человека и окружающей его среды.
    
    Санитарные правила распространяются на все производственные объекты, процессы и оборудование, связанные с хранением, транспортировкой и применением пестицидов и агрохимикатов, и являются обязательными для исполнения всеми гражданами и юридическими лицами, применяющими пестициды и агрохимикаты (выполняющими “защитные” работы), а также проектирующими, строящими и эксплуатирующими производственные здания, средства транспортировки,  технологическое,  санитарно-техническое оборудование, предназначенные для работ с пестицидами и агрохимикатами, в том числе оборудование для их обезвреживания.
    
    На территории Российской Федерации возможны ввоз, хранение, транспортировка, реализация и применение пестицидов и агрохимикатов, прошедших токсиколого-гигиеническую экспертизу в учреждениях, аккредитованных Минздравом России в установленном порядке и включенных в Государственный Каталог пестицидов и агрохимикатов, разрешенных к применению на территории Российской Федерации (далее - Каталог), а также использование технологий, техники и оборудования, на которые имеются соответствующие санитарно-эпидемиологические заключения органов и учреждений госсанэпидслужбы Российской Федерации.
    
    За нарушение санитарных правил устанавливается административная, дисциплинарная и уголовная ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации (см. ст.55 Федерального закона “О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения”).
    

    Государственный санитарно-эпидемиологический надзор за соблюдением требований по охране здоровья населения при обращении пестицидов и агрохимикатов и выполнением настоящих санитарных правил осуществляют органы и учреждения государственной санитарно-эпидемиологической службой Российской Федерации.
    
    Хранение пестицидов и агрохимикатов допускается только в специально предназначенных для этого агрохимических комплексах (складах). Ежегодно указанные склады предъявляются учреждениям госсанэпидслужбы для оформления заключения установленного образца.
    
    Территория комплексов должна отвечать требованиям действующих санитарных норм и правил и природоохранным требованиям.
    
    Размер санитарно-защитных зон для складских помещений, предназначенных для хранения пестицидов и агрохимикатов, должен соответствовать действующим санитарным правилам и нормам.
    
    Размещение, строительство и оборудование агрохимических комплексов осуществляется в соответствии с действующими строительными нормами и правилами (СНиП). Необходимо предусматривать четкое зонирование территории и складских помещений с учетом “розы ветров”.
    
    Все работы с пестицидами высокого класса опасности (согласно принятой в Российской Федерации классификации), а также применение пестицидов ограниченного использования осуществляются только лицами, имеющими специальную профессиональную подготовку.
    
    При использовании пестицидов и агрохимикатов, в том числе в условиях личных подсобных хозяйств, должны соблюдаться меры безопасности, установленные действующей нормативной и технической документацией и указанные на тарных этикетках и в рекомендациях по применению конкретных видов препаратов.
    
    Для проведения работ с пестицидами и агрохимикатами используются только технологии, техника и оборудование, прошедшие в установленном порядке гигиеническую и технологическую оценку и имеющие соответствующее санитарно-эпидемиологическое заключение учреждений госсанэпидслужбы.
    
    Обработки с использованием вентиляторных и штанговых тракторных опрыскивателей должны проводиться при скорости ветра не более 4 м/сек.
    
    Контроль метеорологических условий (измерение температуры и скорости движения ветра) производится исполнителями перед началом работ.
    

    При внесении пестицидов и агрохимикатов движение агрегатов должно осуществляться против ветра, а лица, работающие с ранцевой аппаратурой, не должны находиться относительно друг друга с подветренной стороны с целью исключения попадания их в зону опрыскивания.
    
    При наземном опрыскивании пестицидами санитарные разрывы от населенных пунктов, источников питьевого и санитарно-бытового водопользования, мест отдыха населения и мест проведения ручных работ по уходу за сельскохозяйственными культурами должны составлять не менее 300 м. При неблагоприятной “розе ветров” эти разрывы могут быть увеличены с учетом конкретной обстановки.
    
    Внесение пестицидов в почву (гранулы, растворы, порошки, сжиженные газы) разрешается только с помощью специальной аппаратуры (фумигаторы, аппликаторы и др.). Не допускается использование для внесения гранулированных пестицидов в почву туковысевающих устройств.
    
    Использование авиации при проведении работ по защите сельскохозяйственных культур допускается лишь в случаях отсутствия возможности применения наземной техники или необходимости проведения обработок в сжатые сроки на больших площадях. При этом возможность, объемы, сроки условия обработок и картограммы обрабатываемых площадей согласовываются с учреждениями госсанэпидслужбы, а также с территориальными станциями защиты растений и природоохранными организациями.
    
    При проведении работ преимущественно должны использоваться летательные аппараты, в том числе сверхлегкая авиация, с возможно низкой высотой полета, обеспечивающей целенаправленное поступление препаратов на обрабатываемые посевы и исключение загрязнения прилегающей территории.
    
    Вновь внедряемые технологии обработок и применяемые летательные аппараты допускаются к использованию после гигиенической оценки в установленном порядке Минздравом России.
    
    Применение пестицидов и агрохимикатов в лесном хозяйстве допускается только в соответствии с регламентами, приведенными в Каталоге.
    
    Не допускается применение пестицидов в водоохранных зонах, на территории государственных заповедников, природных (национальных) парков, заказников, памятников природы.
    
    Важное значение имеет учет и контроль за наличием в окружающей среде радиоактивных веществ (РВ) и радиоактивных отходов (РАО), которые проводятся на федеральном, региональном и ведомственном уровнях в соответствии с Правилами организации системы государственного учета и контроля радиоактивных веществ и радиоактивных отходов, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 11 октября 1997 года N 1298*. В соответствии с названными Правилами 11 октября 1999 года Минатомом РФ утверждено Положение о Государственном учете и контроле**.
________________
    * СЗ РФ. 1997. N 42. Ст.4782.
    

    ** Российская газета. 1999. 9 дек.

    
    Государственный учет и контроль РВ и РАО осуществляется с использованием информационных технологий, обеспечивающих сбор, обработку и передачу информации, ее защиту от несанкционированного доступа, обмен информацией с другими информационными системами в электронной форме в соответствии с требованиями законодательства РФ.
    
    Органом управления системы учета и контроля на федеральном уровне является Минатом России, который в рамках своих полномочий обеспечивает:
    
    учет и контроль РВ и РАО на федеральном уровне;
    
    сбор и анализ информации по учету и контролю РВ и РАО на региональном и ведомственном уровнях;
    
    формирование данных для государственного кадастра РАО, пунктов их хранения и захоронения, загрязненных радионуклидами территорий, находящихся в пределах зоны наблюдения организаций;
    
    организацию информационного взаимодействия органов управления системы учета и контроля федерального, регионального и ведомственного уровней;
    
    проведение научных, методических и программно-технических разработок для создания, функционирования и совершенствования системы учета и контроля; доведение их результатов до организаций, ведущих учет и контроль РВ и РАО на всех уровнях;
    
    разработку совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти норм и правил (типовых форм учета и контроля РВ и РАО, методик определения количества и радионуклидного состава РВ и РАО и т.п.), единого информационного и совместимого программного обеспечения для ведения баз данных;
    
    координацию работ на федеральном уровне;
    
    представление органам государственной власти, федеральным органам исполнительной власти, осуществляющим государственное управление использованием атомной энергии, другим заинтересованным органам исполнительной власти информации о наличии и перемещении РВ и РАО, а также об их экспорте и импорте в объеме, необходимом для выполнения ими своих полномочий.
    
    Органами управления системы учета и контроля на региональном уровне являются органы исполнительной власти субъектов РФ, которые в рамках своих полномочий обеспечивают:
    
    проведение на региональном уровне учета и контроля РВ и РАО в организациях, расположенных на территории соответствующего субъекта РФ (кроме организаций, подведомственных федеральным органам исполнительной власти);
    

    участие в разработке нормативных правовых актов по вопросам учета и контроля РВ и РАО.
    
    Федеральные органы исполнительной власти, Российская академия наук, имеющие подведомственные организации, деятельность которых связана с производством, использованием, утилизацией, транспортированием, хранением и захоронением РВ и РАО, в рамках своих полномочий обеспечивают:
    
    учет и контроль РВ и РАО на ведомственном уровне;
    
    разработку и утверждение в установленном порядке ведомственных нормативных правовых актов по вопросам учета и контроля РВ и РАО;
    
    деятельность ведомственных информационно-аналитических организаций и центров сбора, обработки и передачи информации системы учета и контроля РВ и РАО.
    
    Взаимодействие Минатома с Госатомнадзором России, Минздравом, МВД, ФСБ, МЧС России, МПР России (Минприродой), таможенной службой России осуществляется в порядке, определяемом специальными соглашениями между Минатомом России и указанными федеральными органами.
    
    Постановлением Правительства РФ от 23 октября 1995 года N 1030 утверждена федеральная целевая программа “Обращение с радиоактивными отходами и отработавшими ядерными материалами, их утилизация и захоронение на 1996-2005 годы”*.
________________
    * СЗ РФ. 1995. N 44. Ст.4184.

    
    Госатомнадзор России принял Постановление от 19 ноября 2001 года N 12 (зарегистрировано в Минюсте РФ 18 декабря 2001 года. Регистрационный N 3090), которым утверждено “Положение о выдаче разрешении Федерального надзора России по ядерной и радиационной безопасности на право ведения работ в области использования атомной энергии работникам пунктов хранения радиоактивных отходов (специализированных предприятий по обращению с радиоактивными отходами) и предприятий (учреждений, организаций), эксплуатирующих радиационные источники”*.
________________
    * Российская газета. 2001. 26 дек.

    
    Положение устанавливает порядок выдачи разрешений Госатомнадзора России на право ведения определенных работ в области использования атомной энергии работникам пунктов хранения радиоактивных отходов (специализированных предприятий по обращению с радиоактивными отходами) и предприятий (учреждений, организаций), эксплуатирующих радиационные источники (далее именуются - предприятия).
    
    Разрешения выдаются работникам предприятий, имеющих лицензии, выданные Госатомнадзором России на деятельность в области использования атомной энергии на соответствующем объекте использования атомной энергии.
    

    Разрешения выдаются следующим категориям работников:
    
    руководящему персоналу предприятия - на право ведения работ по руководству безопасной эксплуатацией соответствующего объекта использования атомной энергии;
    
    персоналу ведомственного (производственного) контроля радиационной безопасности предприятия - на право ведения работ по контролю радиационной безопасности при эксплуатации соответствующего объекта использования атомной энергии;
    
    персоналу предприятия, ведущему технологический процесс (оперативному персоналу), - на право ведения работ по эксплуатации соответствующего объекта использования атомной энергии;
    
    руководящему персоналу предприятия, обеспечивающему учет и контроль радиоактивных веществ, а также их физическую защиту, - на право ведения работ по учету, контролю и физической защите радиоактивных веществ на соответствующем объекте использования атомной энергии.
    
    Разрешение подписывается руководителем структурного подразделения центрального аппарата Госатомнадзора России или его межрегионального территориального округа, уполномоченного Госатомнадзором России выдавать разрешения на право ведения определенных работ в области использования атомной энергии. Процедура выдачи разрешения включает в себя:
    
    представление в Госатомнадзор России документов для получения разрешения;
    
    рассмотрение Госатомнадзором России документов, представленных для получения разрешения;
    
    проведение проверки знания работником требований нормативных документов по радиационной безопасности, учету, контролю и физической защите радиоактивных веществ, требования которых распространяются на ведение работ по занимаемой (замещаемой) должности (проверка знаний);
    
    принятие решения о выдаче или об отказе в выдаче разрешения;
    
    выдачу разрешения с установлением условий его действия;
    
    сопровождение выданного разрешения путем проведения проверок соблюдения работником норм и правил в области использования атомной энергии, условий действия разрешения и применения санкций, установленных законодательством Российской Федерации.
    

Глава III. СОБСТВЕННОСТЬ НА ЗЕМЛЮ

Комментарий к статье 15

    Среди прав на землю и другие природные ресурсы выделяется две основные группы: права, определяющие принадлежность, присвоенность имущества (в данном случае природных объектов) - например, право собственности, и право пользования - например, аренда.
    
    Возможность иметь землю и иные природные ресурсы в частной собственности предусмотрена Конституцией РФ (ст. 9). Конституция закрепляет только два ограничения осуществления собственником своих прав - ненанесение ущерба окружающей природной среде и защита охраняемых законом интересов других лиц (ст. 36). Это же правило содержит ст. 209 Гражданского кодекса РФ.
    
    По земельному законодательству РФ граждане могут иметь в собственности земельные участки. Однако их использование ограничено целевым назначением, например для дачного участка, и другими условиями, закрепленными в договоре о передаче участка. При этом предоставление гражданам земли ведется в основном для организации личного подсобного (садово-огородного) или крестьянского (фермерского) хозяйства. Вопросы землеотвода решают органы субъектов РФ или местного самоуправления. Так, например, в г.Москве земельных участков, принадлежащих гражданам на праве частной собственности, в настоящее время нет.
    
    Лесной кодекс РФ предусматривает для граждан возможность иметь в собственности только древесно-кустарниковую растительность, расположенную на земельном участке и появившуюся на нем в результате хозяйственной деятельности или естественным образом (ст.20).
    
    Водным кодексом РФ устанавливается право частной собственности граждан на обособленные водные объекты, т.е. на небольшие по площади и непроточные искусственные водоемы, не имеющие гидравлической связи с другими поверхностными водными объектами.
    
    Горное законодательство и законодательство о животном мире не допускает права частной собственности граждан на эти природные ресурсы.
    
    Среди прав пользования можно выделить право аренды, предусмотренное для земельных участков и участков лесного фонда.
    
    Для земельных участков предусмотрены также право постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владения и сервитуты (ст. 216 ГК РФ).
    

    Для участков лесного фонда и участков, не входящих в лесной фонд, предусмотрены также права безвозмездного пользования, концессии и краткосрочного пользования (ст.22 ЛК РФ), а также сервитуты.
    
    Для водных объектов - право краткосрочного и долгосрочного пользования и сервитуты (ст. 55 Водного кодекса РФ).
    
    Для объектов животного мира к правам пользования относятся: охота; рыболовство, включая добычу водных беспозвоночных и морских млекопитающих; использование полезных свойств жизнедеятельности объектов животного мира; изучение, исследование и иное использование в научных, культурно-просветительских, воспитательных, рекреационных, эстетических целях без изъятия их из среды обитания; извлечение полезных свойств жизнедеятельности объектов животного мира; получение продуктов жизнедеятельности объектов животного мира (ст.34 Закона о животном мире).
    
    Право собственности является первым и основным из вещных прав, определяющих отношение к вещам и отношения по поводу вещей. Содержание права собственности раскрывается в ст. 209 Гражданского кодекса РФ.
    
    Собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом. Это три правомочия, которые существуют у каждого собственника.
    
    Под правомочием владения понимается возможность фактически обладать данным имуществом. Такая возможность должна быть юридически обоснованной, т.е. необходимо наличие правового титула (основания) на владение. Фактическое обладание может заключаться в том, что собственник непосредственно имеет данную вещь в своем обладании (например, живет в доме, построенном на принадлежащем ему земельном участке) или числит это имущество на своем балансе.
    
    Право пользования представляет собой возможность извлечения из имущества полезных свойств. Такое извлечение возможно, например, при эксплуатации имущества по его целевому назначению. По общему правилу, использовать имущество может лишь его фактический обладатель, т.е. владелец.
    
    Распоряжение имуществом означает для собственника возможность определения юридической судьбы вещи. Например, собственник может отчуждать свое имущество в собственность других лиц, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом (сдавать в аренду, передавать в доверительное управление), отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом. В соответствии с п. 2 ст. 209 ГК РФ собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц.
    
    Земля и другие природные ресурсы являются особым объектом гражданского оборота. Гражданское законодательство распространяется на эти объекты в той мере, в какой вопросы их оборота не урегулированы законодательством о земле и других природных ресурсах (ст.129 ГК РФ). Гражданский кодекс регулирует эти вопросы специальной главой 17 “Право собственности и другие вещные права на землю”.
    

    Лица, имеющие в собственности земельный участок, как уже отмечалось выше, вправе распоряжаться им свободно, поскольку соответствующие земли на основании закона не исключены из оборота или не ограничены в обороте. К числу таких земель могут быть отнесены, например, земли захоронений, земли лесного и водного фонда и другие, перечисленные в ст.27 комментируемого Кодекса.
    
    Кроме этих ограничений существуют также ограничения по целевому использованию отдельных категорий земель. В частности, использование по целевому назначению устанавливается для земель сельскохозяйственного назначения и земель особо охраняемых природных территорий (ст.260 ГК РФ).
    
    Объектом права собственности являются не все земли вообще, а конкретный земельный участок. Это правило является общим правилом для гражданского законодательства. Право собственности может распространяться только на вещи, определенные родовыми или индивидуальными признаками. Делается это для того, чтобы их легко можно было отграничить от других подобных вещей и установить над ними господство собственника.
    
    Территориальные границы земельного участка устанавливаются в порядке, установленном земельным законодательством, на основе документов (ст.26 комментируемого Кодекса), выдаваемых собственнику специально уполномоченными государственными органами. К числу таких документов относится, например, свидетельство о праве собственности на землю, выдаваемое в соответствии с федеральным законом о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
    
    Если иное не установлено законом, право собственности на земельный участок распространяется на находящиеся в границах этого участка поверхностный (почвенный) слой и замкнутые водоемы, находящиеся на нем лес и растения.
    
    Что касается поверхностного (почвенного) слоя, то в настоящее время не установлено ограничений на обладание им. Иная ситуация с водными объектами и лесами. Как уже отмечалось ранее, в соответствии со ст.40 Водного кодекса РФ в собственности граждан и юридических лиц могут находиться только замкнутые водоемы, не имеющие естественной гидравлической связи с другими водными объектами. Остальные водные объекты могут находиться только в государственной собственности или могут быть переданы в ведение муниципальных образований. Таким образом, только государство и муниципальные образования могут в полном объеме осуществлять свои права на поверхностные водные объекты, находящиеся на их собственных земельных участках.
    
    Леса в соответствии со ст.19 ЛК РФ являются исключительной собственностью Российской Федерации, но могут быть переданы в собственность субъектов Российской Федерации. Это не относится к городским лесам и лесам, расположенным на землях обороны. Иная растительность (растения, древесно-кустарниковая растительность, зеленые насаждения) может находиться в собственности собственника земельного участка без ограничения (ст.20 ЛК РФ).
    

    Кроме того, собственник земельного участка вправе по своему усмотрению использовать все, что находится над и под поверхностью земельного участка, если иное не предусмотрено законами о недрах, об использовании воздушного пространства, иными законами и не нарушает права других лиц. В настоящее время действуют Закон РФ “О недрах”, Федеральный закон “Об охране атмосферного воздуха” и Воздушный кодекс РФ. В соответствии с Законом “О недрах” недра являются исключительной собственностью Российской Федерации и ее субъектов (ст.12), поэтому собственник земельного участка может осуществлять на своем земельном участке только добычу общераспространенных полезных ископаемых (торфа, глины, песка и т.п.) на глубине не более 5 м от поверхности для личного потребления. Кроме того, собственник имеет право для личного потребления осуществлять рытье колодцев до первого водоносного горизонта, который не используется для питьевого водоснабжения данного населенного пункта.
    
    Использование воздушного пространства ограничивается для частных собственников в соответствии с Воздушным кодексом РФ. Забор воздуха для предпринимательских нужд осуществляется на основании лицензии, выдаваемой специально уполномоченным органом. Высотное строительство осуществляется в соответствии с градостроительными нормами и правилами, а также в соответствии с градостроительным планом развития данной территории. Таким образом, использование пространства над земельным участком также ограничено.
    
    Если иное не предусмотрено законодательством, собственник земельного участка может возводить на нем здания и сооружения, осуществлять их перестройку или снос, разрешать строительство на своем земельном участке другим лицам. Эти права осуществляются при условии соблюдения градостроительных и строительных норм и правил, а также требований о целевом назначении земельного участка.
    
    Помимо прав закон устанавливает для собственника обязанности. Основной обязанностью собственника является бремя содержания принадлежащего ему имущества. Эта обязанность закрепляется и детализируется ст.210 ГК РФ. В состав этой обязанности входит, если иное не предусмотрено законом или договором, необходимость заботы о своем имуществе, поддержание его в должном состоянии. В отношении земельного участка это прежде всего означает незахламление участка, использование его по целевому назначению, недопущение ухудшения качества земель, проведение, в случае необходимости, мелиорации и рекультивации земель.
    
    Собственник несет также риск случайной гибели или порчи своего имущества, т.е. его утраты или повреждения при отсутствии чьей-либо вины (например, в случае наступления обстоятельств непреодолимой силы - наводнения, землетрясения и т.п.). По сути, этот риск также составляет часть указанной выше обязанности собственника по содержанию своего имущества. Риск случайной гибели переходит к собственнику имущества в соответствии с правилами гражданского законодательства о возникновении права собственности (см. комментарий к главе V). Например, такой риск переходит на приобретателя земельного участка с момента государственной регистрации (ст. 223 ГК РФ).
    

    Переход риска случайной гибели на других лиц возможен по договору (например, по условиям договора аренды), а также в силу указания закона (например, риск случайной гибели переходит на обладателей таких вещных прав, как право постоянного бессрочного пользования и пожизненного наследуемого владения).
    
    В Российской Федерации признаются частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Такое положение закреплено ст.8, 9 Конституции РФ. Это означает, что имущество может находиться в собственности граждан и юридических лиц, а также Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Все формы собственности признаются равными и защищаются равным образом.
    
    Однако фактически различные формы собственности не равны между собой. В частности, законом определяется, какие виды имущества могут находиться только в государственной или муниципальной собственности. К такому имуществу относится, например, имущество, изъятое из гражданского оборота (например, ст.27 комментируемого Кодекса).
    
    Различны также способы приобретения и прекращения права собственности для различных субъектов. Например, государство может приобретать право собственности за счет конфискации какого-либо имущества или иного отчуждения (выкупа) для своих нужд (см. комментарий к главе VII). В то же время граждане отвечают по своим обязательствам не всем принадлежащим им имуществом, а только его частью. В состав этой части входит имущество, перечисленное в приложении N 1 к Гражданско-процессуальному кодексу РСФСР. К такому имуществу относятся, в частности, детские вещи, вещи индивидуального пользования и т.п.
    
    На самом деле, даже с учетом упоминавшихся различий, речь идет прежде всего о разных субъектах права собственности - публичных и частных.
    
    В собственности граждан и юридических лиц может находиться любое имущество, за исключением тех видов, которые в соответствии с законодательством Российской Федерации не могут принадлежать гражданам и юридическим лицам.
    
    Количество и стоимость имущества, находящегося в собственности граждан и юридических лиц, не ограничиваются, за исключением ограничений, установленных в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов частных лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
    

    Собственниками земли могут быть любые граждане Российской Федерации. Собственность на землю иностранных граждан, иностранных юридических лиц и лиц без гражданства ограничивается.
    
    В особом порядке осуществляют свои права и обязанности граждане, занимающиеся предпринимательской деятельностью. Любой гражданин может заниматься хозяйственной деятельностью без образования юридического лица, т.е. как индивидуальный предприниматель, с момента регистрации в этом качестве.
    
    Регистрация индивидуальных предпринимателей должна производиться так же, как и юридических лиц: органами юстиции в порядке,  предусмотренном специальным федеральным законом (п.3 ст. 23 ГК РФ).
    
    Однако в настоящее время до принятия соответствующего закона действует прежний порядок регистрации*.
________________
    * См.: Указ Президента РФ от 8 июля 1994 года, утвердивший Положение о порядке государственной регистрации субъектов предпринимательской деятельности.

    
     Для регистрации гражданин-предприниматель должен подать заявление, составленное по установленной форме, и документ об оплате регистрационного сбора, размер которого определяется в порядке, предусмотренном налоговым законодательством. Иные, чем предусмотрено законом, документы требовать запрещено. Необходимые для регистрации документы могут быть представлены лично либо высланы по почте.
    
    Максимальный срок для рассмотрения документов и выдачи (высылки) свидетельства о регистрации - три дня. Свидетельство, по общему правилу, является бессрочным, однако существует порядок, при котором по заявлению самого гражданина указывается срок его деятельности в качестве индивидуального предпринимателя.
    
    Государственная регистрация гражданина в качестве индивидуального предпринимателя, а также регистрационное свидетельство утрачивают силу, если предприниматель подает заявление об аннулировании регистрации и выданного ему свидетельства либо если судом вынесено решение о признании индивидуального предпринимателя несостоятельным (банкротом).
    
    Порядок регистрации крестьянских (фермерских) хозяйств в настоящее время такой же, как и для регистрации индивидуальных предпринимателей.
    

    Отказ от регистрации либо ее неправомерная задержка могут быть обжалованы в суд.
    
    Следует обратить внимание на то, что правила, регулирующие предпринимательскую деятельность гражданина, применяются и тогда, когда он не зарегистрирован в этом качестве, но предпринимательскую деятельность осуществляет. Однако эти правила применяются только по решению суда, так как существенно увеличивают размер ответственности такого лица.
    
    Необходимо отметить, что поскольку имущество крестьянского (фермерского) хозяйства находится в общей совместной (без выдела долей) собственности (ст.257, 258 ГК РФ), то существуют особенности обращения взыскания на такое имущество. Сначала решается вопрос о размере доли члена крестьянского хозяйства, на имущество которого обращается взыскание. Если соглашением между ними не установлено иное, доли признаются равными.
    
    Помимо граждан субъектами частной собственности являются также юридические лица. В ст.48 ГК РФ приведено определение и закреплены признаки юридического лица.
    
    Юридическое лицо отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом. Это означает, что в случае недостаточности у организации денежных средств взыскание может быть обращено на его имущество. В настоящее время не предусматривается исключения какого-либо имущества из объектов, подлежащих взысканию. Взыскание может быть обращено равным образом как на основные фонды (здания, сооружения, земельные участки и т.п.), так и на оборотные (инструменты, малоценный и быстроизнашивающийся инвентарь и т.п.). По общему правилу, имущество, на которое обращается взыскание, должно принадлежать организации на праве собственности, а в установленных законом случаях также на праве хозяйственного ведения и оперативного управления.
    
    Юридическое лицо несет самостоятельную имущественную ответственность. Это означает, что, кроме случаев, прямо предусмотренных законом, никто иной не несет ответственность по обязательствам юридического лица. Например, в случае, когда несостоятельность (банкротство) юридического лица вызвана учредителями (участниками), собственником имущества либо другими лицами, которые имеют право давать обязательные для юридического лица указания или иным образом определять его действия, на каждого из этих лиц судом может быть возложена дополнительная (субсидиарная) ответственность по долгам этого юридического лица.

Комментарий к статье 16

Государственной собственностью является имущество, находящееся в собственности Российской Федерации и ее субъектов (не переданное в собственность граждан и юридических лиц и муниципальных образований).
    
    Начало разграничению государственной собственности положил Указ Президента РФ от 16 декабря 1993 года N 2144 “О федеральных природных ресурсах”*.
________________
    * САПП РФ. 1993. N 51. Ст. 2144.

    
    Этот Указ установил правило, в соответствии с которым разграничение государственной собственности на природные ресурсы определяется в составе земель, вод, лесов, недр, ресурсов животного и растительного мира, федеральных природных ресурсов, исходя из принципа их общегосударственного значения.
    
    В соответствии с названным Указом к федеральным природным ресурсам могут относиться:
    
    земельные участки и другие природные объекты, предоставляемые для обеспечения нужд обороны и безопасности страны, охраны государственных границ, а также осуществления других функций, отнесенных к ведению федеральных органов государственной власти;
    
    земельные участки, занятые федеральными энергетическими, транспортными и космическими системами, объектами ядерной энергетики, связи, метеорологической службы, историко-культурного и природного наследия, а также другими объектами, находящимися в федеральной собственности;
    
    земельные участки, водные и иные природные объекты федеральных государственных природных заповедников, национальных природных парков, государственных природных заказников, курортных и лечебно-оздоровительных зон, других особо охраняемых территорий федерального значения;
    
    виды растений и животных, занесенные в Красную книгу Российской Федерации;
    
    виды животных, ценные в хозяйственном отношении и отнесенные к особо охраняемым, естественная миграция которых проходит по территории двух и более субъектов Российской Федерации, а также животные, отнесенные к видам, подпадающим под действие международных договоров;
    
    месторождения полезных ископаемых, имеющие общегосударственное значение;
    
    водные объекты, расположенные на территории двух и более субъектов Российской Федерации, а также пограничные и трансграничные водные объекты;
    

    иные природные ресурсы по взаимной договоренности федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт- Петербурга.
    
    Вопрос о разграничении государственной собственности на земельные участки в настоящее время разрешен в ст.8 Федерального закона от 17 июля 2001 года “О разграничении государственной собственности на землю”*. Данный закон вступил в силу с 21 января 2002 года.
________________
    * Российская газета. 2001. 20 июля.

    
    Данный Федеральный закон определяет правовые основы разграничения государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации (федеральную собственность), собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований (муниципальную собственность).
    
    Правовое регулирование отношений в области разграничения государственной собственности на землю осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также принимаемыми в соответствии с ними законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
    
    Указанный Закон применяется в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге с учетом особенностей, установленных другими федеральными законами.
    
    Право собственности на земельные участки у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований возникает с момента государственной регистрации права собственности на земельные участки в соответствии с законодательством Российской Федерации (см. Федеральный закон “О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним”*).
________________
    * СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3594.


    
    Основанием государственной регистрации права собственности на земельные участки Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований являются акты Правительства Российской Федерации об утверждении перечней земельных участков, на которые соответственно у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований возникает право собственности при разграничении государственной собственности на землю, а также вступившие в законную силу судебные решения по спорам, связанным с разграничением государственной собственности на землю.
    
    Разграничение государственной собственности на землю осуществляется в следующем порядке:
    

    специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти по имущественным отношениям совместно с другими федеральными органами исполнительной власти в соответствии с основаниями, указанными в ст. 3, 4, 5 названного Закона, подготавливает перечни земельных участков, на которые соответственно у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований возникает право собственности. Подготовка указанных перечней и их согласование с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления проводятся в порядке, установленном Правительством Российской Федерации;
    
    подготовленные и согласованные с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления перечни земельных участков, на которые соответственно у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований возникает право собственности, утверждаются Правительством Российской Федерации;
    
    сведения о земельных участках, включенных в перечни земельных участков, на которые соответственно у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований возникает право собственности, вносятся в документы государственного земельного кадастра в соответствии с законодательством Российской Федерации.
    
    Споры между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями о разграничении государственной собственности на землю должны разрешаться заинтересованными сторонами с использованием согласительных процедур.
    
    В случае недостижения согласованного решения споры о разграничении государственной собственности на землю рассматриваются в суде.

Комментарий к статье 17

    Помимо перечисленных в комментарии к ст.16 ЗК РФ оснований возникновения собственности в Федеральном законе “О разграничении государственной собственности на землю” перечислены также основания возникновения у Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований права собственности на землю.
    
    Так, например, основанием внесения земельных участков в перечень земельных участков, на которые у Российской Федерации возникает право собственности, является включение этих земельных участков в состав:
    
    земель лесного фонда, земель особо охраняемых природных территорий федерального значения, земель водного фонда, занятых водными объектами, находящимися в федеральной собственности, земель обороны и безопасности;
    
    земель сельскохозяйственного назначения;
    
    земель населенных пунктов;
    
    земель промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики и космического обеспечения, энергетики и иного назначения;
    
    земель природоохранного, рекреационного и историко-культурного назначения;
    
    земель водного фонда, если на этих земельных участках располагается недвижимое имущество, находящееся в федеральной собственности;
    
    эти земельные участки предоставлены органу государственной власти Российской Федерации, его территориальному органу, а также государственному унитарному предприятию, государственному учреждению, другой некоммерческой организации, которые созданы органами государственной власти Российской Федерации;
    
    на этих находящихся в государственной собственности земельных участках располагается приватизированное недвижимое имущество, находившееся до его приватизации в собственности Российской Федерации;
    
    под поверхностью этих земельных участков находятся участки недр федерального значения;
    
    земель запаса, если на них располагается недвижимое имущество, находящееся в федеральной собственности, или приватизированное недвижимое имущество, находившееся до его приватизации в собственности Российской Федерации.

Комментарий к статье 18

   Как отмечалось выше, в принятом Федеральном законе от 17 июля 2001 года названы также основания, в соответствии с которыми у субъектов Российской Федерации возникает право собственности на землю.
    
    К таким основаниям относится включение этих земельных участков в состав:
    
    земель особо охраняемых природных территорий регионального значения, земель водного фонда, занятых водными объектами, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации;
    
    земель сельскохозяйственного назначения;
    
    земель населенных пунктов;
    
    земель промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики и космического обеспечения, энергетики и иного назначения;
    
    земель природоохранного, рекреационного и историко-культурного назначения;
    
    земель водного фонда, если на этих земельных участках располагается недвижимое имущество, находящееся в собственности субъектов Российской Федерации;
    
    эти земельные участки предоставлены органу государственной власти субъекта Российской Федерации, а также государственному унитарному предприятию, государственному учреждению, другой некоммерческой организации, которые созданы органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
    
    на этих находящихся в государственной собственности земельных участках располагается приватизированное недвижимое имущество, находившееся до его приватизации в собственности субъектов Российской Федерации;
    
    под поверхностью этих земельных участков находятся участки недр регионального значения;
    
    фонда перераспределения земель;
    
    земель запаса в границах муниципальных образований, если на этих землях располагается недвижимое имущество, находящееся в собственности субъектов Российской Федерации, или приватизированное недвижимое имущество, находившееся до его приватизации в собственности субъектов Российской Федерации, а также земель запаса за границами муниципальных образований, за исключением основания, указанного в абз.4 ст.3 упомянутого Федерального закона (т.е. земель запаса, если на них располагается недвижимое имущество, находящееся в федеральной собственности, или приватизированное недвижимое имущество, находившееся до его приватизации в собственности Российской Федерации).
    
    В субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге в целях сохранения единства городского хозяйства основанием внесения земельных участков в перечень земельных участков, на которые у указанных субъектов Российской Федерации возникает право собственности, является также основание, указанное в п. 1 ст. 5 упомянутого Федерального закона.

Комментарий к статье 19

    Право муниципальной собственности на земельные участки в этих субъектах Российской Федерации возникает при передаче земельных участков из собственности городов Москвы и Санкт-Петербурга в муниципальную собственность в соответствии с законами этих субъектов Российской Федерации.
    
    Основанием внесения земельных участков в перечень земельных участков, на которые у муниципальных образований возникает право собственности в соответствии со ст.5 Федерального закона “О разграничении права государственной собственности на землю”, является включение этих земельных участков в состав:
    
    земель особо охраняемых природных территорий местного значения;
    
    земель водного фонда, занятых обособленными водными объектами, находящимися в муниципальной собственности;
    
    земель сельскохозяйственного назначения;
    
    земель населенных пунктов;
    
    земель промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, энергетики и иного назначения;
    
    земель природоохранного, рекреационного и историко-культурного назначения;
    
    земель водного фонда, если на этих находящихся в государственной собственности земельных участках располагается недвижимое имущество, находящееся в муниципальной или частной собственности, за исключением недвижимого имущества, находящегося в федеральной собственности или собственности субъектов Российской Федерации;
    
    эти находящиеся в государственной собственности земельные участки предоставлены гражданину, коммерческой организации, органу местного самоуправления, а также муниципальному унитарному предприятию, муниципальному учреждению, другой некоммерческой организации, которые созданы органами местного самоуправления, за исключением земельных участков, находящихся в федеральной собственности или собственности субъектов Российской Федерации;
    
    под поверхностью этих земельных участков находятся участки недр местного значения;
    
    земель запаса в границах муниципальных образований, если на них не располагается недвижимое имущество, находящееся в государственной собственности, или приватизированное недвижимое имущество, находившееся до его приватизации в государственной собственности.
    
    Основание передачи земельных участков, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, в муниципальную собственность устанавливается законами указанных субъектов Российской Федерации.

Глава IV. ПОСТОЯННОЕ (БЕССРОЧНОЕ) ПОЛЬЗОВАНИЕ, ПОЖИЗНЕННОЕ НАСЛЕДУЕМОЕ ВЛАДЕНИЕ ЗЕМЕЛЬНЫМИ УЧАСТКАМИ, ОГРАНИЧЕННОЕ ПОЛЬЗОВАНИЕ ЧУЖИМИ ЗЕМЕЛЬНЫМИ УЧАСТКАМИ (СЕРВИТУТ), АРЕНДА ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ, БЕЗВОЗМЕЗДНОЕ СРОЧНОЕ ПОЛЬЗОВАНИЕ ЗЕМЕЛЬНЫМИ УЧАСТКАМИ

Комментарий к статье 20

   ГК РФ включил землю в число объектов гражданских прав (ст.129, 130, 164). Приостановление действия главы 17 ГК РФ не прекращает гражданский оборот земли, поскольку земля может отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой ее оборот допускается законами о земле (п. 3 ст.129 ГК РФ). Гражданский оборот земли урегулирован частью второй ГК РФ, федеральными законами и указами Президента РФ.
    
    В соответствии со ст.9 Конституции РФ земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Государство гарантирует равную неприкосновенность и защиту всех форм собственности на землю, а также защиту прав собственников земли при совершении сделок с ней.
    
    Земельные участки и находящееся на них недвижимое имущество могут предоставляться их собственниками другим лицам в постоянное или срочное пользование, в том числе в аренду.
    
    Лицо, не являющееся собственником земельного участка, осуществляет принадлежащие ему права владения и пользования участком на условиях и в пределах, установленных законом или договором с собственником.
    
    Владелец земельного участка, не являющийся собственником, не вправе распоряжаться этим участком, если иное не предусмотрено законом или договором.
    
    Право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, находящимся в государственной или муниципальной собственности, предоставляется юридическим лицам на основании решения государственного или муниципального органа, уполномоченного предоставлять земельные участки в такое пользование. Круг лиц, которым может быть предоставлен земельный участок, существенно ограничен комментируемым Кодексом. К их числу относятся только государственные и муниципальные учреждения, федеральные казенные предприятия, органы государственной власти и местного самоуправления.
    
    Право постоянного (бессрочного) пользования с момента его появления вызывает многочисленные споры. Так, например, Президиумом Высшего Арбитражного Суда РФ был рассмотрен протест заместителя Председателя Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации на решение, постановление апелляционной инстанции Арбитражного суда Омской области и постановление Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа по тому же делу (Постановление от 9 сентября 1997 года N 1620/97*).
________________
    * Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 1997. N 12.

    
    В ходе рассмотрения дела было установлено, что ИЧП обратилось в Арбитражный суд Омской области с иском об установлении факта выделения (отвода) фирме в бессрочное (постоянное) пользование земельного участка площадью 1 гектар. Решением суда первой инстанции исковые требования были удовлетворены, а постановлением апелляционной инстанции решение суда оставлено без изменения.
    
    Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа также оставил решение и постановление без изменения.
    
    В рассмотренном Высшим Арбитражным Судом протесте предлагалось данные судебные акты отменить и отказать истцу в удовлетворении исковых требований. Протест был удовлетворен.
    
    Заявителем не были представлены какие-либо правоустанавливающие документы на данный земельный участок либо доказательства, подтверждающие факт принадлежности ему землеотводных документов.
    
    В то же время решением городского Совета народных депутатов в 1988 году данный участок был отведен другой организации.
    
    Данное решение было прокомментировано заслуженным юристом Российской Федерации Б. Полонским. Им отмечено, что приведенное дело было делом об установлении факта, имеющего юридическое значение. Данный спор мог бы быть предметом рассмотрения арбитражного суда, однако право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком может быть предоставлено только на основании решения соответствующего органа. Такого решения в данном случае в отношении заявителя принято не было. Кроме того, имелся спор о праве пользования земельным участком между заявителем и местной администрацией.
    
    Совокупность всех названных обстоятельств и дала возможность Высшему Арбитражному Суду принять решение об отмене вынесенных ранее судебных актов и отказе в удовлетворении требований.
    
    В отличие от ст.268 ГК РФ настоящий Кодекс запрещает приобретение гражданами земельных участков на праве постоянного (бессрочного) пользования. Также не предусматривается право приобретения собственником здания, сооружения и иного недвижимого имущества, права постоянного пользования земельным участком в случаях, предусмотренных ст.271 ГК РФ. Право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, предоставленное ранее (до введения в действие комментируемого Кодекса), сохраняется за гражданами и всеми юридическими лицами. При этом только граждане имеют право выкупить принадлежащий им земельный участок. Выкуп производится бесплатно только один раз. При этом уплачиваются сборы, предусмотренные законодательством о регистрации недвижимого имущества. В частности, в настоящее время постановлением Правительства РФ от 26 февраля 1998 года N 248 “Об установлении максимального размера платы за государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним и за предоставление информации о зарегистрированных правах” установлены следующие максимальные размеры платы:
________________
    * СЗ РФ. 1998. N 9. Ст.1121.
    
    
    за государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним для физических лиц - 3-кратный установленный законом минимальный размер оплаты труда; для юридических лиц - 50-кратный установленный законом минимальный размер оплаты труда;
    
    за предоставление информации о зарегистрированных правах на недвижимое имущество для физических лиц - 25 процентов установленного законом минимального размера оплаты труда; для юридических лиц - установленный законом минимальный размер оплаты труда.
    
    Лицо, которому земельный участок предоставлен в постоянное пользование, осуществляет владение и пользование этим участком в пределах, установленных законом, иными правовыми актами и актом о предоставлении участка в пользование, в частности, оно вправе, если иное не предусмотрено законом, самостоятельно использовать участок в целях, для которых он предоставлен, включая возведение для этих целей на участке зданий, сооружений и другого недвижимого имущества. Здания, сооружения, иное недвижимое имущество, созданные этим лицом для себя, являются его собственностью.
    
    В соответствии со ст.270 ГК РФ лицо, которому земельный участок предоставлен в постоянное пользование, вправе передавать этот участок в аренду или безвозмездное срочное пользование только с согласия собственника участка. Однако настоящий Кодекс установил запрет на распоряжение земельными участками, принадлежащими на праве постоянного (бессрочного) пользования.
    
    Остается неясным вопрос о регулировании перехода прав в случае реорганизации юридического лица.
    
    Статьей 271 ГК РФ установлено правило о том, что право постоянного пользования земельным участком переходит в порядке правопреемства. Надо полагать, что, поскольку основной целью распоряжения является отчуждение (передача вещного права другому лицу) имущества, а при правопреемстве происходит именно отчуждение, передача права постоянного (бессрочного) пользования в порядке правопреемства также не допускается.

Комментарий к статье 21

    Право пожизненного наследуемого владения земельным участком, находящимся в государственной или муниципальной собственности, приобретается гражданами по основаниям и в порядке, которые предусмотрены земельным законодательством в соответствии со ст.265 ГК РФ. В настоящее время в соответствии с комментируемым Кодексом сохраняется только право пожизненного наследуемого владения, приобретенное до введения ЗК РФ в действие.
    
    Гражданин, обладающий правом пожизненного наследуемого владения, имеет права владения и пользования земельным участком, передаваемые по наследству. Если из условий пользования земельным участком, установленных законом, не вытекает иное, владелец земельного участка вправе возводить на нем здания, сооружения и создавать другое недвижимое имущество, приобретая на него право собственности.
    
    Владелец земельного участка может передавать его другим лицам по наследству.
    
    Статьей 267 ГК РФ предусматривается также возможность передачи земельного участка, принадлежащего гражданину на праве пожизненного наследуемого владения, в аренду или безвозмездное срочное пользование. Продажа, залог земельного участка и совершение его владельцем других сделок, которые влекут или могут повлечь отчуждение земельного участка, не допускаются.
    
    В отличие от ст.20 ЗК РФ комментируемая статья устанавливает такие же правила, как и гражданское законодательство (ст.267 ГК РФ): не допускается распоряжение имуществом, которое может повлечь его отчуждение. В остальных случаях, например при передаче в аренду без права выкупа, распоряжение возможно.
    
    О платежах, устанавливаемых при выкупе земельного участка, см. комментарий к ст. 20 настоящего Кодекса.

Комментарий к статье 22

 Основанием возникновения права аренды земельного участка является договор аренды. По договору аренды арендодатель обязуется предоставить арендатору имущество за плату во временное владение и пользование или во временное пользование.
    
    Плоды, продукция и доходы, полученные арендатором в результате использования арендованного имущества в соответствии с договором, являются его собственностью.
    
    Помимо прочего имущества в аренду могут быть переданы земельные участки и другие обособленные природные объекты. Законом могут быть установлены виды имущества, сдача которого в аренду не допускается или ограничивается. Законом могут быть также установлены особенности сдачи в аренду земельных участков и других обособленных природных объектов. В частности, в соответствии с п.4 ст.27 настоящего Кодекса не допускается сдача в аренду земельных участков, на которых расположены государственные природные заповедники и национальные парки, а также другие участки.
    
    В договоре аренды должны быть указаны данные, позволяющие определенно установить имущество, подлежащее передаче арендатору в качестве объекта аренды. При отсутствии этих данных в договоре условие об объекте, подлежащем передаче в аренду, считается не согласованным сторонами, а соответствующий договор не считается заключенным. Что касается земельных участков, то к числу необходимых сведений о нем могут быть отнесены данные о его местоположении и размерах.
    
    Право сдачи имущества в аренду принадлежит его собственнику. Арендодателями могут быть также лица, управомоченные законом или собственником сдавать имущество в аренду. Например, право сдавать участки в аренду может иметь лицо, обладающее правом пожизненного наследуемого владения (см. комментарий к ст. 21 настоящего Кодекса).
    
    Существенное значение имеет также форма договора аренды. Договор, по которому хотя бы одной из сторон является юридическое лицо, должен быть заключен в письменной форме. Если же сторонами по договору аренды, за исключением недвижимости, являются граждане, обязательная письменная форма требуется только в том случае, когда договор заключается на срок более одного года (п.1 ст.609 ГК). Здесь можно отметить отличие требований к форме договора аренды, заключаемого между гражданами, от общего правила, регулирующего форму сделок граждан между собой, согласно которому такие сделки подлежат заключению в письменной форме, если их сумма превышает не менее чем в десять раз установленный законом минимальный размер оплаты труда, и только в случаях, установленных законом, - независимо от суммы сделки (ст.161).
    
    Таким образом, договор аренды недвижимого имущества всегда заключается в письменной форме.
    

    Договор аренды недвижимого имущества подлежит государственной регистрации, если иное не установлено законом (см. Федеральный закон от 21 июля 1997 года N 122-ФЗ “О государственной регистрации права аренды недвижимого имущества”). Договор аренды недвижимого имущества, как и любая сделка с недвижимостью (ст.164), подлежит государственной регистрации.
    
    Особым образом регулируется форма договора аренды, предусматривающего выкуп арендованного имущества. В этих случаях регистрируется не только сам договор, но и последующий переход права собственности.
    
    Законом могут устанавливаться максимальные (предельные) сроки договора для отдельных видов аренды, а также для аренды отдельных видов имущества. В этих случаях, если срок аренды в договоре не определен и ни одна из сторон не отказалась от договора до истечения предельного срока, установленного законом, договор по истечении предельного срока прекращается.
    
    Договор аренды, заключенный на срок, превышающий установленный законом предельный срок, считается заключенным на срок, равный предельному. До недавнего времени предельным сроком аренды земельных участков был срок 49 лет. Комментируемый Кодекс такого предельного срока не установил.
    
    Передача имущества в аренду не является основанием для прекращения или изменения прав третьих лиц на это имущество.
    
    При заключении договора аренды арендодатель обязан предупредить арендатора о всех правах третьих лиц на сдаваемое в аренду имущество (сервитуте, праве залога и т.п.). Неисполнение арендодателем этой обязанности дает арендатору право требовать уменьшения арендной платы либо расторжения договора и возмещения убытков.
    
    Арендатор обязан своевременно вносить плату за пользование имуществом (арендную плату). Порядок, условия и сроки внесения арендной платы определяются договором аренды. Для земельных участков, предоставляемых в аренду из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, порядок определения размера арендной платы может быть установлен Правительством Российской Федерации. В основе такого расчета может лежать стоимость земельного участка - кадастровая или рыночная.
    
    Оценка производится в соответствии с Федеральным законом от 29 июля 1998 года “Об оценочной деятельности в Российской Федерации”, Методическими указаниями по определению стоимости строительной продукции на территории Российской Федерации, утвержденных постановлением Госстроя России N 31 от 26 апреля 1999 года, Методическими рекомендациями по оценке эффективности инвестиционных проектов, утвержденными постановлением N ВК-477 Минэкономики России, Минфином России, Госстроем России от 21 июня 1999 года.
    

    В основе оценки рыночной стоимости земельного участка обычно лежат следующие ценообразующие факторы:
    
    общая экономическая ситуация в стране, регионе и районе оценки;
    
    инвестиционный климат;
    
    характеристика населения и его платежеспособный спрос;
    
    наличие или отсутствие рынка долгосрочных кредитов;
    
    тенденции развития местности;
    
    обременения и ограничения, устанавливаемые на использование и характер застройки земельного участка;
    
    площадь и форма участка;
    
    ориентация участка по сторонам света, положение по отношению к соседним участкам;
    
    близость к транспортным магистралям;
    
    наличие или отсутствие мест рекреации;
    
    наличие или отсутствие вредных экологических факторов;
    
    характеристика соседних объектов;
    
    наличие или отсутствие социальной инфраструктуры района: школы, больницы, спортивные сооружения и т.п.;
    
    инженерная подготовка участка;
    
    почва, характеристика грунта, геологические и гидрологические условия.
    
    Арендная плата устанавливается за все арендуемое имущество в целом или отдельно по каждой из его составных частей в виде:
    
    1) определенных в твердой сумме платежей, вносимых периодически или единовременно;
    
    2) установленной доли полученных в результате использования арендованного имущества плодов, продукции или доходов;
    
    3) предоставления арендатором определенных услуг;
    
    4) передачи арендатором арендодателю обусловленной договором вещи в собственность или в аренду;
    
    5) возложения на арендатора обусловленных договором затрат на улучшение арендованного имущества.
    
    Стороны могут предусматривать в договоре аренды сочетание указанных форм арендной платы или иные формы оплаты аренды.
    
    Размер арендной платы может изменяться по соглашению сторон в сроки, предусмотренные договором, но не чаще одного раза в год. Если законом не предусмотрено иное, арендатор вправе потребовать соответственного уменьшения арендной платы, если в силу обстоятельств, за которые он не отвечает, условия пользования, предусмотренные договором аренды, или состояние имущества существенно ухудшились. В частности, такое изменение может быть вызвано природными причинами (например, естественной эрозией) или быть результатом антропогенного воздействия (аварии, катастрофы и прочие обстоятельства, наступившие не по вине арендатора).
    
    В случае существенного нарушения арендатором сроков внесения арендной платы арендодатель вправе потребовать от него досрочного внесения арендной платы в установленный арендодателем срок. При этом арендодатель не вправе требовать досрочного внесения арендной платы более чем за два срока подряд.
    

    Арендатор обязан пользоваться арендованным имуществом в соответствии с условиями договора аренды, а если такие условия в договоре не определены - в соответствии с целевым назначением имущества. В частности, при аренде земельных участков необходимо соблюдать целевое назначение земли в соответствии с ее категорией и видом разрешенного использования.
    
    Если арендатор пользуется имуществом не в соответствии с условиями договора аренды или назначением имущества, арендодатель имеет право потребовать расторжения договора и возмещения убытков.
    
    Переход права собственности (хозяйственного ведения, оперативного управления, пожизненного наследуемого владения) на сданное в аренду имущество к другому лицу не является основанием для изменения или расторжения договора аренды.
    
    В случае смерти гражданина, арендующего недвижимое имущество, его права и обязанности по договору аренды переходят к наследнику, если законом или договором не предусмотрено иное. Арендодатель не вправе отказать такому наследнику во вступлении в договор на оставшийся срок его действия, за исключением случая, когда заключение договора было обусловлено личными качествами арендатора.
    
    В соответствии с частью третьей Гражданского кодекса Российской Федерации, вступившей в законную силу 1 марта 2002 года, особых правил для наследования прав и обязанностей по договору аренды земельных участков не предусмотрено.
    
    Принципиальные изменения внесены Кодексом в регулирование срока договора аренды (ст.610). Ранее срок договора аренды рассматривался в качестве существенного.
    
    Основания предоставления земельных участков на праве аренды не раз становились предметами судебных разбирательств. Так, например Федеральным арбитражным судом Волго-Вятского округа (постановление от 29 сентября 1999 года N А43-1264/99-21-47) была рассмотрена кассационная жалоба на постановление суда первой инстанции.
    
    Организация обратилась в арбитражный суд с иском о признании недействительным договора аренды земельного участка, как нарушающего бессрочное право пользования истца на этот участок.
    
    Решением суда первой инстанции в удовлетворении исковых требований отказано на основании ст.11 Гражданского кодекса Российской Федерации*. Суд не усмотрел нарушений прав истца, поскольку акт на бессрочное пользование земельным участком (площадью), выданный истцу, был признан недействительным.
________________
    * Данная статья устанавливает возможность для заинтересованных лиц обращаться за защитой своих прав в суд, арбитражный суд или третейский суд, а также осуществлять защиту в административном порядке.

    
    Постановлением апелляционной инстанции в решение суда было внесено изменение: оспариваемый договор аренды был признан недействительным в части передачи в аренду участка (площади), находящегося в пользовании истца. В остальной части иска отказано.
    
    Суд руководствовался ст.209, 168 Гражданского кодекса Российской Федерации* и указал, что комитет по землеустройству и земельным ресурсам не имел права распоряжаться земельным участком, уже предоставленным в пользование истцу. Исследуя документы, суд установил, что до 1993 года спорный участок не входил в черту города, а потому превышение полномочий районной администрацией при выдаче акта на право пользования землей допущено не было.
________________
    * Указанная статья определяет основные правомочия собственников по владению, пользованию и распоряжению своими земельными участками, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц.
    
    Норма этой статьи содержит правило о том, что любая сделка, противоречащая требованиям закона или иных правовых актов, является недействительной или может быть признана таковой.


    
    Организация, которой земельный участок был предоставлен в аренду, не согласилась с указанным постановлением и обратилась с кассационной жалобой, в которой обращает внимание на отсутствие оценки судом распоряжения администрации района о признании недействительным государственного акта на бессрочное пользование спорными земельными участками.
    
    По мнению заявителя, при заключении договора аренды закон нарушен не был, а потому применение ст.168 Гражданского кодекса Российской Федерации неправомерно.
    
    Правильность применения норм материального и процессуального права арбитражным судом первой инстанции была проверена Федеральным арбитражным судом Волго-Вятского округа.
    
    Изучив материалы дела, доводы жалобы, выслушав представителей сторон, суд отменил постановление апелляционной инстанции.
    
    Договор аренды земельного участка был заключен на основании решения органа местного самоуправления. В границы предоставленного участка вошла та его часть, права на которую были обусловлены ранее выданным актом на право бессрочного пользования, согласно распоряжению того же органа местного самоуправления.
    
    В дальнейшем распоряжением администрации района указанный акт был признан недействительным, как выданный с нарушением ст.71 Закона РСФСР “О местном самоуправлении в РСФСР”, предусматривающей полномочия администрации в области использования земли и других природных ресурсов, охраны природы.
    
    Однако, по заключению комитета по земельным ресурсам и землеустройству области, администрация района превысила свои полномочия в этой части и распорядилась землей, которая находилась в границах не района, а городской черты.
    
    В то же время данное распоряжение никем оспорено не было.
    
    Согласно ст.53 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации лицо, участвующее в деле, должно доказать те обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений.
    
    Обращаясь с иском, истец основывал свое право на действительности акта о бессрочном пользовании землей.
    
    Учитывая, что данный акт был отменен и истец не представил иных документов, обосновывающих его право на пользование спорной землей, суд первой инстанции обоснованно отказал в удовлетворении исковых требований.
    
    Вопрос принадлежности спорной земли к ведению города или района относится к оценке правомерности распоряжения местной администрации, что не являлось предметом настоящего спора, и потому при указанных обстоятельствах значения не имеет. В связи с этим рассмотрение данного вопроса апелляционной инстанцией и применение к спорным отношениям ст. 168 Гражданского кодекса Российской Федерации являлось ошибочным.

Комментарий к статье 23

   Собственник недвижимого имущества (земельного участка, другой недвижимости) вправе требовать от собственника соседнего земельного участка, а в необходимых случаях и от собственника другого земельного участка (соседнего участка) предоставления права ограниченного пользования соседним участком (сервитута).
    
    Сервитут может устанавливаться для обеспечения прохода и проезда через соседний земельный участок, прокладки и эксплуатации линий электропередачи, связи и трубопроводов, обеспечения водоснабжения и мелиорации, а также других нужд собственника недвижимого имущества, которые не могут быть обеспечены без установления сервитута, а также по иным основаниям, перечисленным в настоящей статье.
    
    Обременение земельного участка сервитутом не лишает собственника участка прав владения, пользования и распоряжения этим участком. Сервитут сохраняется в случае перехода прав на земельный участок, который обременен этим сервитутом, к другому лицу.
    
    Сервитут устанавливается по соглашению между лицом, требующим установления сервитута, и собственником соседнего участка и подлежит регистрации в порядке, установленном для регистрации прав на недвижимое имущество. В случае недостижения соглашения об установлении или условиях сервитута спор разрешается судом по иску лица, требующего установления сервитута.
    
    Государственная регистрация сервитутов проводится в Едином государственном реестре прав на основании заявления собственника недвижимого имущества или лица, в пользу которого установлен сервитут, при наличии у последнего соглашения о сервитуте. Сервитут вступает в силу после его регистрации в Едином государственном реестре прав*.
________________
    * См.: Федеральный закон “О государственной регистрации недвижимого имущества и сделок с ним” от 21 июля 1997 года N 122-ФЗ // СЗ РФ. 1997. N 30. Ст.3594.

    
    Если сервитут относится к части земельного участка или иного объекта недвижимости, к документам, в которых указываются содержание и сфера действия сервитута, прилагается заверенный организацией по учету соответствующего объекта недвижимости план, на котором отмечена сфера действия сервитута. Если сервитут относится ко всему земельному участку, предоставление плана земельного участка не требуется.
    
    Порядок установления и снятия сервитута регулируется ст.131, 216, 274-277, 340, 553, 613, 694 ГК РФ, Водным кодексом РФ, Лесным кодексом РФ.
    

    Сервитут является правом ограниченного пользования чужим земельным участком. В некоторых случаях сервитутами могут обременяться здания, сооружения и другое недвижимое имущество, ограниченное пользование которым необходимо независимо от использования земельного участка.
    
    Сервитут может быть временным и постоянным, частным и публичным.
    
    В соответствии с гражданским законодательством собственник недвижимого имущества, в том числе земельного участка, вправе требовать от собственника соседнего земельного участка, а в необходимых случаях и от собственника другого земельного участка (соседнего участка, а также другого объекта недвижимости) предоставления сервитута. Сервитут может устанавливаться для обеспечения прохода и проезда через соседний земельный участок, прокладки и эксплуатации линий электропередачи, связи и трубопроводов, обеспечения водоснабжения и мелиорации, а также других нужд собственника недвижимого имущества, которые не могут быть обеспечены без установления сервитута.
    
    Сервитут устанавливается на основании соглашения между лицом, требующим установления сервитута, и собственником (пользователем) соседнего участка, договора об установлении сервитута, надлежащим образом заверенной копии решения уполномоченного государственного органа или органа местного самоуправления о наложении сервитута на земельный участок (например, при обеспечении прохода или проезда, проложении линий коммуникаций, установлении зоны охраны памятников истории и культуры и т. п.) и подлежит регистрации в порядке, установленном для регистрации прав на недвижимое имущество (Федеральный закон N 122-ФЗ, ст.13).
    
    В случае недостижения соглашения об установлении сервитута спор разрешается судом по иску лица, требующего его установления. На условиях и в порядке, предусмотренных пп. 1 и 3 ст.274 ГК РФ, сервитут может быть установлен также в интересах и по требованию лица, которому участок предоставлен на праве пожизненного наследуемого владения или праве постоянного пользования. Собственник участка, обремененного сервитутом, вправе, если иное не предусмотрено законом, требовать от лиц, в интересах которых установлен сервитут, соразмерную плату за пользование участком.
    
    В документах об установлении сервитута должно быть указано его наименование и содержание, площадь сервитута, кадастровый номер участка, в пользу которого устанавливается сервитут, кадастровый номер участка, на котором устанавливается сервитут (в случае отсутствия кадастрового номера ставится условный номер), дата начала отношений, срок, на который установлен сервитут, плата за пользование сервитутом (если она установлена).
    

    Документы, представленные на регистрацию сервитута, должны быть заверены владельцами земельных участков. При регистрации сервитута представляется план земельного участка с нанесением сервитутов, выданный органом кадастрового учета, либо технический паспорт с нанесением сервитутов на объект недвижимости, выданный органом технического учета.
    
    На основании ст.553, 613, 694 ГК РФ в случае перехода любого вещного права на земельный участок по сделкам к другому лицу сервитут, обременяющий данный участок, сохраняется.
    
    Сервитут не может быть самостоятельным предметом купли-продажи, залога и не может передаваться каким-либо способом лицам, не являющимся собственниками недвижимого имущества, для обеспечения использования которого сервитут установлен. По требованию собственника земельного участка, обремененного сервитутом, сервитут может быть прекращен ввиду отпадения оснований, по которым он был установлен. В случаях, когда земельный участок, принадлежащий гражданину или юридическому лицу, в результате обременения сервитутом не может использоваться в соответствии с назначением участка, собственник вправе требовать по суду прекращения сервитута.
    
    Государственная регистрация является необходимым элементом установления сервитута, а также единственным доказательством существования сервитута. Государственная регистрация земельных, водных и лесных сервитутов осуществляется учреждениями юстиции на основе системы записей в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Запись о регистрации сервитута может быть произведена на основании:
    
    заявления правообладателя во всех случаях установления сервитута;
    
    заявления лица, в пользу которого установлен сервитут, в случаях, если сервитут установлен соглашением сторон или вступившим в законную силу решением суда либо возникает на основании акта государственного органа или органа местного самоуправления;
    
    заявления органов государственной власти или местного самоуправления в случае, если сервитут установлен этими органами в соответствии с законодательством в публичных интересах.
    
    Обладатель права на земельный участок, на который установлен сервитут, должен быть в течение одного месяца с момента проведения регистрации уведомлен о проведенной регистрации. Копия уведомления помещается в дело.
    
    Если установлено несколько сервитутов в отношении одного и того же объекта, каждый сервитут подлежит отдельной государственной регистрации с внесением соответствующей записи в Единый государственный реестр.
    
    Запись о прекращении сервитута вносится в таком же порядке, как и запись о его установлении, в следующих случаях:
    
    прекращения срока действия сервитута, определенного соглашением сторон об установлении сервитута, или акта государственной власти, местного самоуправления, которыми установлен сервитут;
    
    вступления в законную силу решения суда о признании недействительным соглашения об установлении сервитута, или акта органа государственной власти, местного самоуправления, которыми он установлен;
    
    вступления в законную силу решения суда о прекращении установленного сервитута.
    
    Cервитут может быть установлен также в интересах и по требованию лица, которому участок предоставлен на праве пожизненного наследуемого владения или праве постоянного пользования.
    
    Собственник участка, обремененного сервитутом, вправе, если иное не предусмотрено законом, требовать от лиц, в интересах которых установлен сервитут, соразмерную плату за пользование участком.
    
    Сервитутом также могут обременяться здания, сооружения и другое недвижимое имущество, ограниченное пользование которым необходимо вне связи с пользованием земельным участком.
    

Комментарий к статье 24

   Комментируемый Кодекс устанавливает три основания предоставления земельных участков на этом праве:
    
    на основании акта государственного органа или органа местного самоуправления;
    
    на основании договора;
    
    на основании акта органов управления организации.
    
    ЗК РСФСР в ст.14 (была признана недействующей Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 года N 2287*) установил, что земельные участки передавались во временное пользование гражданам, предприятиям, учреждениям и организациям землевладельцами, землепользователями и арендаторами из их земель по договору на право временного пользования земельным участком. Такой договор регистрировался в соответствующем Совете народных депутатов.
________________
    * САПП РФ. 1993. N 52. Ст.5085.

    
    Предельный срок временного пользования землей устанавливался не более трех лет, за исключением случаев предоставления земельных участков для северного оленеводства и отгонного животноводства, а также предоставления служебных земельных наделов.
    
    Для ведения северного оленеводства и отгонного животноводства земельные участки предоставлялись во временное пользование на срок до двадцати пяти лет.
    
    В отличие от комментируемой статьи ЗК РСФСР устанавливал платность за временное пользование земельным участком. Такая плата поступала землевладельцу, землепользователю или арендатору, заключившим договор о временном пользовании земельным участком.
    
    По решению местного Совета народных депутатов земельные участки собственников земли, землевладельцев и землепользователей по согласованию с ними могли предоставляться во временное пользование для государственных и общественных нужд в порядке, установленном для предоставления и изъятия земельного участка. На основании указанного решения заключался договор между заинтересованными сторонами, который регистрировался в соответствующем Совете народных депутатов.
    
    Земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в безвозмездное пользование могут предоставляться в соответствии с административным актом только государственным и муниципальным учреждениям, федеральным казенным предприятиям, органам государственной власти и органам местного самоуправления.
    
    В соответствии с договором земельные участки могут предоставляться из земель, находящихся в частной собственности, любым лицам на любой срок. Правила о договоре безвозмездного пользования имуществом устанавливаются главой 36 ГК РФ.
    

    По договору безвозмездного пользования (такой договор также называется ссудой) одна сторона (ссудодатель) обязуется передать или передает вещь в безвозмездное временное пользование другой стороне (ссудополучателю), а последняя обязуется вернуть ту же вещь в том состоянии, в каком она ее получила, с учетом нормального износа или в состоянии, обусловленном договором.
    
    Ограничений по видам и составу имущества, которое может быть предметом договора безвозмездного пользования, гражданским законодательством не устанавливается.
    
    Право передачи вещи в безвозмездное пользование принадлежит ее собственнику и иным лицам, управомоченным на то законом или собственником. К числу таких лиц могут, например, относиться лица, обладающие правами постоянного бессрочного пользования или пожизненного наследуемого владения с учетом норм ст.20, 21 настоящего Кодекса.
    
    Коммерческая организация не вправе передавать имущество в безвозмездное пользование лицу, являющемуся ее учредителем, участником, руководителем, членом ее органов управления или контроля. Такое правило будет распространяться на все случаи, кроме предоставления служебных земельных наделов.
    
    Ссудодатель обязан предоставить вещь в состоянии, соответствующем условиям договора безвозмездного пользования и ее назначению.
    
    Имущество (в том числе земельный участок) должно предоставляться в безвозмездное пользование со всеми относящимися к ней документами, если иное не предусмотрено договором.
    
    Однако, если такие документы переданы не были, а без них вещь не может быть использована по назначению либо ее использование в значительной степени утрачивает ценность для ссудополучателя, последний вправе потребовать предоставления ему таких документов либо расторжения договора и возмещения понесенного им реального ущерба.
    
    Если ссудодатель не передает вещь ссудополучателю, последний вправе потребовать расторжения договора безвозмездного пользования и возмещения понесенного им реального ущерба.
    
    Ссудодатель отвечает за недостатки вещи, которые он умышленно или по грубой неосторожности не оговорил при заключении договора безвозмездного пользования. При обнаружении таких недостатков ссудополучатель вправе по своему выбору потребовать от ссудодателя безвозмездного устранения недостатков вещи или возмещения своих расходов на устранение недостатков вещи либо досрочного расторжения договора и возмещения понесенного им реального ущерба. Среди недостатков земельного участка может быть, например, наличие оврагов или других неудобий, качество грунта, наличие подземных вод или недостаток воды. Значение наличия того или иного недостатка зависит от конкретного использования земельного участка.
    
    Ссудодатель не отвечает за недостатки вещи, которые были им оговорены при заключении договора, либо были заранее известны ссудополучателю, либо должны были быть обнаружены ссудополучателем во время осмотра вещи и при заключении договора или при передаче вещи.
    

    Передача вещи в безвозмездное пользование не является основанием для изменения или прекращения прав третьих лиц (в том числе сервитутов, залога и права аренды) на эту вещь.
    
    При заключении договора безвозмездного пользования ссудодатель обязан предупредить ссудополучателя обо всех правах третьих лиц на эту вещь (сервитуте, праве залога и т.п.). Неисполнение этой обязанности дает ссудополучателю право требовать расторжения договора и возмещения понесенного им реального ущерба.
    
    Ссудополучатель обязан поддерживать вещь, полученную в безвозмездное пользование, в исправном состоянии, включая осуществление текущего и капитального ремонта, и нести все расходы на ее содержание, если иное не предусмотрено договором.
    
    Ссудополучатель несет риск случайной гибели или случайного повреждения вещи, если вещь погибла или была испорчена в связи с тем, что он использовал ее не в соответствии с договором безвозмездного пользования или назначением вещи либо передал ее третьему лицу без согласия ссудодателя. Ссудополучатель несет также риск случайной гибели или случайного повреждения вещи, если с учетом фактических обстоятельств мог предотвратить ее гибель или порчу.
    
    Ссудодатель вправе потребовать досрочного расторжения договора безвозмездного пользования в случаях, когда ссудополучатель:
    
    использует вещь не в соответствии с договором или назначением вещи;
    
    не выполняет обязанностей по поддержанию вещи в исправном состоянии или ее содержанию;
    
    существенно ухудшает состояние вещи;
    
    без согласия ссудодателя передал вещь третьему лицу.
    
    Ссудополучатель вправе требовать досрочного расторжения договора безвозмездного пользования:
    
    при обнаружении недостатков, делающих нормальное использование вещи невозможным или обременительным, о наличии которых он не знал и не мог знать в момент заключения договора;
    
    если вещь в силу обстоятельств, за которые он не отвечает, окажется в состоянии, непригодном для использования;
    
    если при заключении договора ссудодатель не предупредил его о правах третьих лиц на передаваемую вещь;
    
    при неисполнении ссудодателем обязанности передать вещь либо ее принадлежности и относящиеся к ней документы.
    

    Ссудодатель вправе произвести отчуждение вещи или передать ее в возмездное пользование третьему лицу. При этом к новому собственнику или пользователю переходят права по ранее заключенному договору безвозмездного пользования, а его права в отношении вещи обременяются правами ссудополучателя.
    
    В случае смерти гражданина-ссудодателя либо реорганизации или ликвидации юридического лица-ссудодателя права и обязанности ссудодателя по договору безвозмездного пользования переходят к наследнику (правопреемнику) или к другому лицу, к которому перешло право собственности на вещь или иное право, на основании которого вещь была передана в безвозмездное пользование.
    
    В случае реорганизации юридического лица-ссудополучателя его права и обязанности по договору переходят к юридическому лицу, являющемуся его правопреемником, если иное не предусмотрено договором.
    
    Договор безвозмездного пользования прекращается в случае смерти гражданина-ссудополучателя или ликвидации юридического лица-ссудополучателя, если иное не предусмотрено договором.
    
    Особый режим предоставления устанавливается для служебных земельных наделов.
    
    Земельный кодекс РСФСР (ст.85, 86) устанавливал, что служебные земельные наделы предоставляются для сельскохозяйственного использования отдельным категориям работников предприятий, учреждений и организаций транспорта, лесного хозяйства, легкой промышленности, водного, рыбного, охотничьего хозяйства. Такие же категории работников сохранились и в комментируемом Кодексе. Более подробно они устанавливаются законодательством Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
    
    Служебные наделы предоставляются по заявлению работника. Однако следует отметить, что конкретный порядок предоставления служебных земельных наделов в настоящем Кодексе не устанавливается.
    
    Служебные наделы в соответствии со ст.85 ЗК РСФСР выделялись в двухнедельный срок из земель, находящихся в пользовании или долгосрочной аренде организаций соответствующих министерств и ведомств, по решению администрации этих организаций. При недостатке земель такие организации имели право ходатайствовать перед местными администрациями о дополнительном предоставлении земельных участков для этих целей.
    
    Служебные земельные наделы предоставляются только на время работы, в связи с которой они выделены. Ранее существовало правило, в соответствии с которым в случае, когда на служебном наделе произведен посев сельскохозяйственных культур, право пользования уволенного работника служебным наделом прекращалось после снятия урожая.
    

    Остался нерешенным также вопрос о сохранении права на служебный земельный надел за отдельными категориями работников. Право на служебный земельный надел сохранялось (ст.86 ЗК РСФСР), в частности, за работниками, прекратившими трудовые отношения при переходе их на пенсию по старости или инвалидности, за одним из членов семьи работников, призванных на действительную срочную военную службу в ряды Вооруженных Сил или поступивших на учебу, - на весь срок нахождения на военной службе либо в учебном заведении, а также за одним из членов семьи работников, погибших в связи с исполнением служебных обязанностей: для нетрудоспособного супруга и престарелых родителей - пожизненно, а для детей - до совершеннолетия.
    
    Поскольку настоящим Кодексом подобный порядок не установлен, вероятно, установление иных, кроме указанных в ст.24, условий пользования служебными земельными наделами должно находиться в ведении тех организаций, которые предоставляют такие наделы.
    

Глава V. ВОЗНИКНОВЕНИЕ ПРАВ НА ЗЕМЛЮ

Комментарий к статье 25

    В соответствии с данной статьей права, предусмотренные главами III и IV ЗК РФ, а именно право собственности на земельный участок, право постоянного (бессрочного) пользования, право пожизненного наследуемого владения, право ограниченного пользования чужими земельными участками (сервитут), а также аренда и безвозмездное срочное пользование, возникают на тех же основаниях, что и иные гражданские права, а именно основаниях, предусмотренных гражданским законодательством.
    
    Таким образом, Земельным кодексом РФ подтверждается, что перечисленные права на землю являются правами по своему содержанию гражданскими. Это имеет существенное значение для их приобретения и реализации. Так, согласно ст.1 ГК РФ граждане (физические лица) и юридические лица приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе. Они свободны в установлении своих прав и обязанностей на основе договора и в определении любых, не противоречащих законодательству условий договора. На основе комментируемой статьи следует сделать вывод о том, что определенный ГК РФ принцип полностью распространяется и на приобретение прав в сфере земельных отношений. В то же время эту норму следует применять в контексте ст.129 ГК РФ, в соответствии с которой земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах.
    
    Важным для возникновения прав на землю, если они понимаются как гражданские, является и то положение, установленное ст.1 ГК РФ (ч. 3), что гражданские права могут быть ограничены только на основании федерального закона и в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Эту норму следует распространять не только на случаи реализации уже приобретенных прав, но и на их возникновение.
    
    В целом же действие установленных гражданским и земельным законодательством правил предусматривает следующее соотношение норм этих двух отраслей: права на земельные участки возникают по основаниям и в соответствии с принципами, определенными гражданским законодательством, однако федеральными земельными законами, в соответствии с принципами, установленными земельным законодательством, может быть ограничен круг субъектов, которым земельные участки предоставляются на основании того или иного права. Федеральными же земельными законами может быть органичен оборот земельных участков (см. ст.27 ЗК РФ и комментарий к ней), и это прежде всего означает, что право собственности граждан, юридических лиц, местного самоуправления, субъектов РФ на ряд предусмотренных ЗК РФ земель возникнуть не может. Земельным законодательством также могут быть установлены особенности возникновения прав на земельные участки, что, собственно, и составляет содержание данной главы.
    
    Некоторые особенности возникновения, равно как и реализации прав на земельные участки могут быть также установлены и аграрным, градостроительным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах и др. - в зависимости от того, к какой из категорий земель принадлежит тот или иной земельный участок. Однако следует заметить, что нормы, устанавливаемые нормативными актами этих отраслей, не могут вступать в противоречие с общими положениями земельного законодательства (о земельном законодательстве см. ст.2 ЗК РФ и комментарий к ней).
    

    В отношении возникновения прав на земельные участки, в том числе с учетом сказанного, можно сказать следующее.
    
    Права на земельные участки, установленные указанными комментируемой статьей главами ЗК РФ, возникают на основаниях, предусмотренных гражданским законодательством, с учетом специальных норм законодательства земельного, определенных положений иного отраслевого законодательства.
    
    Право может возникнуть только на сформированный в соответствии с законодательством о землеустройстве и земельном кадастре земельный участок, у лиц, имеющих в соответствии с федеральным законом право на приобретение на основе избранного правового титула.
    
    Право на земельный участок как на недвижимую вещь (гражданским законодательством это установлено на основании ст.130 ГК РФ) может возникнуть только после государственной регистрации в соответствии со ст.131, 164 ГК РФ и Федеральным законом “О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним”.
    
    Общие основания возникновения гражданских прав и обязанностей предусмотрены главой 2 “Возникновение гражданских прав и обязанностей, осуществление и защита гражданских прав” ГК РФ.
    
    При этом на перечисленных статьями данной главы основаниях возникают как вещные права, так и права (а также обязанности) участников обязательственных правоотношений.
    
    Помимо статей главы 2 Гражданским кодексом предусматриваются также нормы, устанавливающие особенности приобретения права собственности (глава 14), в том числе основания приобретения этого права (ст.218 ГК РФ), а также права общей собственности (ст.244 ГК РФ).
    
    Отдельно следует обратить внимание на то, что главой 17 ГК РФ предусмотрены основания приобретения права пожизненного наследуемого владения (ст.265), права постоянного (бессрочного) пользования (ст.268), сервитута (ст.274). Но с принятием Земельного кодекса РФ положения указанных статей в части, противоречащей ЗК РФ, применяться не могут, поскольку Земельный кодекс РФ, как основной закон земельного законодательства, в данном случае содержит нормы, имеющие приоритет в регулировании земельных отношений, так как ими определены особенности оборота земель. То же можно сказать и об иных статьях ГК РФ, составляющих содержание и главы 17 и иных глав ГК, если они касаются в нашем случае приобретения прав на земельный участок. В частности, о порядке приватизации или, наоборот, изъятия (выкупа) земельного участка, перехода прав на земельный участок при переходе прав на недвижимое имущество, на нем находящееся (ст.273, 552 ГК РФ), предоставлении прав на земельные участки для строительства (ст.263 ГК РФ).
    
     В качестве положений о возникновении гражданских прав ст.8 Гражданского кодекса определено, что гражданские права и обязанности возникают из оснований, предусмотренных законом и иными правовыми актами, а также из действий граждан и юридических лиц, которые хотя и не предусмотрены законом или такими актами, но в силу общих начал и смысла гражданского законодательства порождают гражданские права и обязанности. Следует заметить, что данной статьей определен самый общий перечень оснований, поэтому не все из них могут служить основанием для возникновения прав на земельные участки. Так, в частности, с трудом можно представить себе в качестве основания возникновения права на земельный участок создание произведений науки, литературы, искусства, изобретений и иных результатов интеллектуальной деятельности или причинение вреда другому лицу.
    

    В соответствии с указанной статьей ГК РФ права на земельный участок возникают из договоров и иных сделок, предусмотренных законом. Из сделки может возникнуть право собственности на земельный участок, права и обязанности арендатора и арендодателя - по договору аренды земельного участка и права пользователя - по договору о передаче участка в безвозмездное срочное пользование (см. ст.24 настоящего Кодекса и комментарий к ней).
    
    Статья 8 предусматривает также, что гражданские права возникают и из договоров и иных сделок, не предусмотренных законом, но не противоречащих ему. По всей вероятности, не следует исключать и возможность возникновения права на землю и в этом последнем случае. Но практика исходит из того, что права на земельный участок возникают из сделок, законом предусмотренных.
    
    Право на земельный участок может возникнуть из акта государственного органа или органа местного самоуправления, наделенных полномочиями предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Акт (решение) органа государственной власти или местного самоуправления в данном случае является основанием для возникновения права постоянного бессрочного пользования, права собственности (в процессе приватизации), права безвозмездного срочного пользования на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности.
    
    Права на земельный участок могут возникнуть также:
    
    1) из судебного решения, установившего гражданские права и обязанности. В этом случае права на земельный участок могут быть признаны судом, если из материалов и доказательств, представленных суду, следует, что это право принадлежало (либо принадлежит) лицу на том или ином основании. Судебное решение, установившее право на землю, является юридическим основанием, при наличии которого органы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним обязаны осуществить государственную регистрацию права на землю или сделки с землей (см. ст.59 ЗК РФ и комментарий к ней). В то же время предоставление земельных участков в собственность или на основании иного права не входит в компетенцию суда. Но суд может вынести решение, обязывающее соответствующие органы предоставить земельный участок;
________________
    * См. также главу IX Земельного кодекса РФ и комментарий к ней.

         
     2) в результате приобретения имущества по основаниям, допускаемым законом. Помимо оснований, собственно установленных гражданским законодательством, к таким основаниям относятся, в частности, нормы ст.20 и 21 ЗК РФ о праве граждан и юридических лиц закрепить земельные участки, используемые ими на праве постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения, в собственность или заключить договор аренды;
    
    3) вследствие иных действий граждан и юридических лиц. К ним можно отнести приобретение земельных участков на основании приобретательной давности;
    
    4) вследствие событий, с которыми закон или иной правовой акт связывает наступление гражданско-правовых последствий. В данном случае речь может идти, например, о приобретении права на земельный участок, принадлежавшего умершему, в порядке наследования. В этом случае смерть правообладателя является указанным событием.
    
    Следует отметить, что право на земельный участок возникает не из одного, а из совокупности оснований. Это связано с тем, что для приобретения права на земельный участок необходимо осуществление не одного, а нескольких взаимосвязанных действий. После заключения договора, принятия судебного решения, решения уполномоченного органа о предоставлении права на земельный участок следует государственная регистрация, как особое действие, без которого права на земельный участок не возникают. На необходимость совокупности оснований для возникновения права на земельный участок указывает и норма ст.30 ЗК РФ, согласно которой решение исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления, предусмотренных ст.29 ЗК РФ, о предоставлении земельного участка для строительства или протокол о результатах торгов (конкурсов, аукционов) является основанием: государственной регистрации права постоянного (бессрочного) пользования при предоставлении земельного участка в постоянное (бессрочное) пользование; заключения договора купли-продажи, договора аренды земельного участка.
________________
    * Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой / Отв. ред. О.Н. Садиков. М.: Юринформцентр, 1995. С. 27.

    
    Права на земельный участок возникают с момента регистрации соответствующих прав на него, если иное не установлено законом.
    
    Понятие о содержании государственной регистрации прав на недвижимое имущество содержится в упомянутом Федеральном законе “О государственной регистрации прав на земельные участки и сделок с ним”: государственная регистрация прав - юридический акт признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации. Государственная регистрация является единственным доказательством существования зарегистрированного права. Зарегистрированное право на недвижимое имущество может быть оспорено только в судебном порядке.
    
    Государственная регистрация прав проводится на всей территории Российской Федерации по месту нахождения недвижимого имущества в пределах регистрационного округа. Датой государственной регистрации прав (а значит, и датой их возникновения) является день внесения соответствующих записей о правах в Единый государственный реестр прав.
    
    Поскольку земельные участки признаны недвижимым имуществом, государственная регистрация прав на земельные участки и сделок сними осуществляется на основании ст. 131 и 164 ГК РФ и упомянутого выше Федерального закона о государственной регистрации прав на недвижимое имущество, как уже было сказано.
    
    Согласно ст.131 ГК РФ право собственности и другие вещные права на земельные участки, ограничения этих прав, их возникновение, переход и прекращение подлежат государственной регистрации в Едином государственном реестре учреждениями юстиции. Регистрации подлежат: право собственности, право пожизненного наследуемого владения, право постоянного (бессрочного) пользования, ипотека, сервитуты, а также иные права в случаях, предусмотренных ГК и иными законами.
    
    Обратим внимание на то, что помимо самих вещных прав государственной регистрации подлежат ограничения этих прав, их возникновение, переход и прекращение (ст.131 ГК РФ).
    
    В рамках этих положений утверждены и некоторые нормы Земельного кодекса РФ. Так, на основании свидетельства о праве на наследство проводится государственная регистрация перехода права пожизненного наследуемого владения земельным участком по наследству (ст.21 ЗК РФ). Государственной регистрации подлежит ограничение прав на землю (ст.56 ЗК РФ).
    

    Подлежит государственной регистрации и право безвозмездного срочного пользования, несмотря на то что оно не упомянуто специально ст.131 ГК РФ. Перечень прав, приведенный этой статьей, является открытым. Поэтому регистрации подлежат, помимо перечисленных, и иные права, установленные законом.
    
    В отношении государственной регистрации сделок с земельными участками комментируемой статьей установлена специальная норма о том, что она обязательна в случаях, указанных в федеральных законах. Прежде всего это означает, что такие случаи не могут быть установлены ни законами субъектов РФ, ни нормативными актами местного самоуправления. В то же время отсутствие специального указания об обязательной государственной регистрации той или иной сделки еще не означает, что стороны сделки не обязаны обращаться в органы госрегистрации. Наоборот. Каждая сделка влечет за собой ограничения, обременения или переход прав на земельный участок, а требование их регистрации четко определено упомянутыми статьями. Это следует и из сущности сделок, которые определены ст.153 ГК РФ как действия граждан и юридических лиц, направленные на установление, изменение или прекращение гражданских прав и обязанностей.
    
    Следует заметить, что Земельным кодексом РФ расширен перечень федеральных законов, которыми могут быть установлены случаи обязательной регистрации сделок с земельными участками, в сравнении с ГК РФ. Статьей 164 ГК РФ установлено, что сделки с землей и другим недвижимым имуществом подлежат государственной регистрации в случаях и в порядке, предусмотренных ст.131 настоящего Кодекса и законом о регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, т.е. только двумя федеральными законами. С принятием ЗК РФ обязательность государственной регистрации следок с землей может быть установлена также, по крайней мере, и федеральными земельными законами.
    
    В то же время относительно отдельных сделок действительно установлено специальное положение об их государственной регистрации. Такими являются сделки аренды земельных участков. Но не подлежит самостоятельной (без договора) регистрации право аренды земельного участка, поскольку данная регистрация не требуется ни Гражданским, ни Земельным кодексом. Указание Федерального закона “О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним” на необходимость регистрации права аренды (ст.26) в данном случае следует понимать как необходимость регистрации договора аренды и соответственно прав, закрепленных за сторонами этим договором*.
________________
    * См. ст. 609 ГК РФ,  ст.4, 26 Федерального закона “О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним”.

    
    Помимо обязательной государственной регистрации законом устанавливаются и случаи, когда она не требуется. Так, Федеральным законом “О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним” утверждено, что права на недвижимое имущество, возникшие до момента вступления в силу этого Федерального закона, признаются юридически действительными при отсутствии их государственной регистрации, введенной настоящим Федеральным законом. Государственная регистрация таких прав проводится по желанию их обладателей. Эти права считаются возникшими и без государственной регистрации*.
________________
    * Согласно ст.33 Федерального закона “О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним”  данный Федеральный закон был введен в действие на всей территории Российской Федерации через шесть месяцев после его официального опубликования.

    
    Дальнейшее совершение сделок с земельными участками, права на которые не были зарегистрированы, или сделок с правами на землю требует их государственной регистрации, поскольку согласно ст.6 Федерального закона “О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним” государственная регистрация возникших после введения в действие указанного Федерального закона ограничения (обременения) или иной сделки с объектом недвижимого имущества требует государственной регистрации прав на данный объект, возникших до введения в действие настоящего Федерального закона. Исключение сделано для земельных участков, находящихся в государственной собственности до разграничения ее на федеральную, субъектов РФ и муниципальную. В соответствии с Федеральным законом “О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации” (ч.10 ст.3) до разграничения государственной собственности на землю государственная регистрация права государственной собственности на землю для осуществления распоряжения землями, находящимися в государственной собственности, не требуется.
    
    Не требуется государственная регистрация и договоров аренды земельного участка, субаренды земельного участка, безвозмездного срочного пользования земельным участком, заключенных на срок менее чем один год, за исключением случаев, установленных федеральными законами (см. ст.26 ЗК РФ).
    
    Помимо общих положений о приобретении прав на земельные участки законодательством установлены и особые нормы, определяющие основания возникновения отдельных видов прав.
    

    Статьей 218 ГК РФ установлены основания для приобретения права собственности как на имущество, имеющее собственника, так и не имеющее. Право собственности на имущество, которое имеет собственника, может быть приобретено другим лицом на основании договора купли-продажи, мены, дарения или иной сделки об отчуждении этого имущества. В случае смерти гражданина право собственности на принадлежавшее ему имущество переходит по наследству к другим лицам в соответствии с завещанием или законом. В случае реорганизации юридического лица право собственности на принадлежавшее ему имущество переходит к юридическим лицам - правопреемникам реорганизованного юридического лица.
    
    Если имущество собственника не имеет, собственник его не известен или отказался от имущества либо утратил на него право собственности по иным основаниям, на такое имущество возможно приобретение права собственности по основаниям, предусмотренным законом. И в качестве такого основания предусмотрен институт приобретательной давности.
    
    Возможность приобретения земельного участки по приобретательной давности имеет давнюю дискуссию.
    
    Согласно ст.234 ГК РФ содержание приобретательной давности заключается в следующем: лицо - гражданин или юридическое лицо, - не являющееся собственником имущества, но добросовестно, открыто и непрерывно владеющее как своим собственным недвижимым имуществом в течение пятнадцати лет либо иным имуществом в течение пяти лет, приобретает право собственности на это имущество (приобретательная давность). Право собственности на недвижимое имущество, подлежащее государственной регистрации, возникает у лица, приобретшего это имущество в силу приобретательной давности, с момента такой регистрации.
    
    Основное содержание дискуссии заключалось в том, что ст.214 ГК РФ была установлена презумпция права государственной собственности на земельные участки, не представленные в иную собственность. Согласно этому данные объекты, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью. Это вызывало сомнение у ряда специалистов в том, что земельные участки, как бесхозяйные, могут быть приобретены на основании приобретательной давности или перейти в муниципальную собственность в порядке, предусмотренном ст.225 ГК РФ.
    
    Были и другие точки зрения, основанные на том, что бесхозяйной признается не только вещь, у которой заведомо “нет собственника”, но собственник которой неизвестен. Например, могут быть найдены доказательства того, что земельный участок в свое время был передан в собственность гражданина (например, садовый участок). Но с течением времени становится трудно или невозможно определить, кому именно земельный участок принадлежит на данный момент времени. Этому может быть целый ряд объективных и субъективных причин. Высказывалось мнение, что такой земельный участок на основании приобретательной давности может быть приобретен.
    

    До принятия Земельного кодекса РФ дискуссионным был вопрос о том, можно ли на земельные участки вообще распространить режим бесхозяйных вещей, поскольку ответа на этот вопрос земельное законодательство не содержало. Теперь согласно ст.53 ЗК РФ при отказе от права собственности на земельный участок этот земельный участок приобретает правовой режим бесхозяйной недвижимой вещи (см. ст.53 ЗК РФ и комментарий к ней).
    
    При этом для возникновения права собственности на бесхозяйные недвижимые вещи установлено следующее правило (ст.225 ГК РФ): бесхозяйные недвижимые вещи принимаются на учет органом, осуществляющим государственную регистрацию права на недвижимое имущество, по заявлению органа местного самоуправления, на территории которого они находятся. По истечении года со дня постановки бесхозяйной недвижимой вещи на учет орган, уполномоченный управлять муниципальным имуществом, может обратиться в суд с требованием о признании права муниципальной собственности на эту вещь.
    
    Бесхозяйная недвижимая вещь, не признанная по решению суда поступившей в муниципальную собственность, может быть вновь принята во владение, пользование и распоряжение оставившим ее собственником либо приобретена в собственность в силу приобретательной давности.
    
    По нашему мнению, приобретение бесхозяйных земельных участков в собственность по приобретательной давности заслуживает распространения, в том числе с точки зрения развития принципа многообразия и равенства всех форм собственности на землю.
    
    Кроме того, в дальнейшем будет осуществляться разграничение государственной собственности на землю на федеральную и собственность субъектов РФ. Поэтому необходимо более четко решить, в какой государственной собственности (федеральной или субъекта РФ) должны находиться не имеющие собственника земельные участки, при реализации ст. 225 ГК РФ.
    
    Земельным кодексом РФ установлены и иные, не известные ст. 218 ГК РФ, основания приобретения права собственности гражданами: это, как уже говорилось выше, безвозмездное оформление права собственности гражданами, использовавшими земельные участки до вступления в силу ЗК РФ, на основании права пожизненного наследуемого владения (ст.21 ЗК РФ), постоянного (бессрочного) пользования (ст.20 ЗК РФ). Кроме того, право собственности может быть оформлено и гражданами Российской Федерации, имеющими в фактическом пользовании земельные участки с расположенными на них жилыми домами, приобретенные ими в результате сделок, которые были совершены до вступления в силу Закона СССР от 6 марта 1990 года N 1305-I “О собственности в СССР”, но которые не были надлежаще оформлены и зарегистрированы. В данном случае речь идет о ненадлежащем оформлении земельных участков, на которых расположены жилые дома.
________________
    * Федеральный закон “О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации”, ст.3.

    
    Законодательством установлены также и особые случаи возникновения государственной и муниципальной собственности на земельные участки. Возникновение права собственности в данных случаях также имеет комплекс оснований.
    
    Одной из наиболее существенных процедур административного характера, вслед за которыми последует возникновение федеральной, собственности субъектов РФ, муниципальной собственности на землю, является разграничение государственной собственности на землю на основании Федерального закона “О разграничении государственной собственности на землю”. В данном случае в основании лежит нормативный акт, а также решения соответствующих органов о закреплении конкретных земельных участков за конкретными собственниками.
    
    Право государственной или муниципальной собственности может также возникнуть в результате выкупа земельного участка для государственных или муниципальных нужд (см. ст.49 ГК РФ и комментарий к ней), а также при изъятии земельного участка при нарушении собственником земельного законодательства (см. ст.44 ЗК РФ и комментарий к ней), конфискации земельного участка (см. ст.50 ЗК РФ и комментарий к ней), реквизиции земельного участка (см. ст.51 ЗК РФ и комментарий к ней). В данном случае, в основании возникновения права государственной собственности находятся решения соответствующих органов власти, а также судебные решения о принудительном прекращении права собственности граждан или юридических лиц.
    
    Как уже указывалось, право муниципальной или государственной собственности может также возникнуть и на бесхозяйный земельный участок на основании решения суда.
    
    Завершающим этапом возникновения права собственности во всех этих случаях будет государственная регистрация права федеральной собственности, собственности субъектов РФ, муниципальной собственности.
    
    Основанием приобретения права постоянного (бессрочного) пользования при предоставлении земельного участка является решение органа государственной власти или местного самоуправления о предоставлении его пользователю (см. ст.20 ЗК РФ). Основания приобретения права постоянного (бессрочного) пользования установлены и ст. 268 ГК РФ, но в соответствии с указанной ст.20 ЗК РФ с момента вступления в действие Земельного кодекса земельные участки не предоставляются гражданам, а также юридическим лицам, кроме государственных и муниципальных учреждений, федеральных казенных предприятий. Земельные участки на основании этого права могут быть предоставлены также органам государственной власти и органам местного самоуправления.
    
    Согласно ст.21 ЗК РФ земельные участки не предоставляются гражданам на праве пожизненного наследуемого владения с момента вступления в действие Земельного кодекса РФ. В связи с этим ст. 265 ГК РФ "Основания приобретения права пожизненного наследуемого владения земельным участком” не применяется. Однако право пожизненного наследуемого владения может возникнуть в порядке наследования.
    

    В то же время и право пожизненного наследуемого владения, и право постоянного (бессрочного) пользования переходит приобретателю недвижимости, расположенной на земельном участке, принадлежавшем прежнему владельцу недвижимости на основе постоянного (бессрочного) пользования (см. ст.35 ЗК РФ и комментарий к ней). Статьей 271 ГК РФ также устанавливается, что при переходе права собственности на недвижимость, находящуюся на чужом земельном участке, к другому лицу оно приобретает право пользования соответствующей частью земельного участка на тех же условиях и в том же объеме, что и прежний собственник недвижимости.
    
    Однако при переходе права постоянного бессрочного пользования земельным участком при упомянутых выше обстоятельствах лицу, не указанному ст.20 ЗК РФ в качестве допустимых правообладателей, следует приобрести земельный участок в собственность или заключить договор аренды в соответствии со ст.20, 36 ЗК РФ, а также ст.3 Федерального Закона “О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации”.
    
    Основания возникновения сервитута (права ограниченного пользования земельным участком) установлены как земельным (см. ст.23 ЗК РФ), так и гражданским (ст. 274 ГК РФ) законодательством. При этом основанием возникновения утвержденного ЗК РФ публичного сервитута является решение соответствующего органа государственной власти или местного самоуправления. Основанием же возникновения сервитута по ГК РФ (в соответствии с ЗК РФ сервитута частного) является соглашение между лицом, требующим установления сервитута, и собственником соседнего участка и подлежит регистрации в порядке, установленном для регистрации прав на недвижимое имущество. Если соглашение об установлении и условиях сервитута не достигнуто, спор разрешается судом по иску лица, требующего установления сервитута. В данном случае подчеркнем то обстоятельство, что соглашение заключается по требованию, т.е. по инициативе, собственника соседнего земельного участка. Возникновение права сервитута по инициативе собственника земельного участка, где он будет установлен не предусматривается.
    
    Право аренды и субаренды земельного участка возникает на основании соответственно договора аренды и субаренды. Также данные права возникают у лиц, приобретающих эти права на основании сделки по распоряжению ими арендаторами и субарендаторами (см. ст.22 ЗК РФ и комментарий к ней).
    

    Основаниями возникновения права безвозмездного срочного пользования являются либо решение соответствующего органа государственной власти или местного самоуправления, предоставляющего земельный участок, либо на основании договора, если земельный участок передается в пользование гражданином или юридическим лицом - собственником земли.
    
    Согласно ч. 3 настоящей статьи не подлежат возврату прежде всего национализированные земельные участки, т.е. земельные участки, право собственности на которые было прекращено на основании принятого в 1917 году Декрета о земле.

Комментарий к статье 26

  Данная статья основана на положении об обязательной государственной регистрации прав на земельные участки и сделок с ними, как с недвижимым имуществом.
    
    При этом документами, удостоверяющими права на земельные участки, согласно Федеральному закону “О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ними” являются документы, подтверждающие регистрацию прав (ст.9 указанного Федерального закона).
    
    Согласно ст.12 упомянутого Федерального закона права на недвижимое имущество и сделки с ним подлежат государственной регистрации и фиксируются в Едином государственном реестре прав. Указанный реестр составляет основу документов, удостоверяющих права на земельные участки. Неотъемлемой частью Единого государственного реестра прав являются дела, включающие правоустанавливающие документы на недвижимое имущество, и книги учета документов. Дело правоустанавливающих документов открывается на каждый объект недвижимого имущества (в том числе и на земельные участки). В дело помещаются все документы, поступающие для регистрации прав на указанный объект. Книги учета документов содержат данные о принятых на регистрацию документах об объекте недвижимого имущества, правообладателях, регистрируемом праве и заявителях; о выданных свидетельствах о государственной регистрации прав; о выписках и справках из Единого государственного реестра прав, об иных документах.
    
    Проведенная государственная регистрация возникновения и перехода прав на недвижимое имущество удостоверяется свидетельством о государственной регистрации прав (ст.14 Федерального закона “О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним”). Проведенная государственная регистрация договоров и иных сделок удостоверяется специальной регистрационной надписью на документе, отражающем содержание сделки.
    
    Формы свидетельств и специальной регистрационной надписи устанавливаются Правилами ведения Единого государственного реестра прав.
    
    Формы свидетельства о государственной регистрации прав, введенные отдельными субъектами Российской Федерации и администрациями городов до установления единой формы свидетельства, признаются юридически действительными.
    
    Порядок оформления и выдачи свидетельств о государственной регистрации права на недвижимое имущество (а значит, и на земельные участки) описан в Инструкции, утвержденной приказом Минюста РФ, Минимущества РФ, Госстроя РФ и Федеральной службы земельного кадастра РФ от 3 июля 2000 года N 194/16/1/168.
    

    Согласно данной Инструкции учреждения юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним (далее именуются - учреждения юстиции по регистрации прав) обязаны по ходатайствам правообладателей выдавать свидетельства о государственной регистрации прав.
    
    При этом Инструкцией рекомендовано заявителям решать вопрос о представлении указанных ходатайств при подаче документов на государственную регистрацию прав на недвижимое имущество. Такое ходатайство должно содержаться в заявлениях о государственной регистрации прав на недвижимость.
    
    Если заявитель не желает получить свидетельство, то об этом должно быть указано в его заявлении о государственной регистрации прав. При этом в дальнейшем ходатайство (заявление) о выдаче свидетельства может быть подано заявителем как в течение проведения учреждением юстиции по регистрации прав работ по государственной регистрации права, так и после государственной регистрации права.
    
    Свидетельство может быть выдано правообладателю, пока право, о выдаче свидетельства на которое он ходатайствует, принадлежит ему согласно записям Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
    
    По ходатайству (заявлению) правообладателя ему может быть повторно выдано новое свидетельство, например, взамен ранее утерянного, пришедшего в негодность.
    
    В соответствии со ст.14 Закона свидетельством удостоверяется проведенная государственная регистрация возникновения и перехода прав на недвижимое имущество. Форма свидетельства установлена Правилами ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 18 февраля 1998 года N 219.
    
    Согласно указанным правилам свидетельство выдается: правообладателю - при регистрации любого вещного права на объект недвижимого имущества; арендатору - при регистрации аренды; залогодержателю - при регистрации ипотеки.
    
    В свидетельстве указываются в следующем порядке:
    
    наименование учреждения юстиции по регистрации прав, выдавшего свидетельство;
    

    дата выдачи свидетельства;
    
    реквизиты документов, на основании которых зарегистрировано право;
    
    данные о субъектах права в соответствии с п.18 настоящих Правил;
    
    вид зарегистрированного права;
    
    описание объекта права, его адрес (местонахождение) и кадастровый или условный номер;
    
    существующие ограничения (обременения) права.
    
    В нижней части свидетельства указываются дата и номер регистрации, которые совпадают с аналогичными данными в Едином государственном реестре прав.
    
    В случае общей совместной собственности в свидетельстве указываются все правообладатели и свидетельство выдается в единственном экземпляре для всех правообладателей.
    
    В случае совместной долевой собственности в свидетельстве указываются все правообладатели, а свидетельство выдается каждому из сособственников.
    
    Свидетельство заполняется от руки или автоматизированным способом.
    
    Проведение государственной регистрации договоров и иных сделок в отношении недвижимого имущества удостоверяется штампом регистрационной надписи на документах (приложение N 15) на оригинале правоустанавливающего документа.
    
    Слова “Российская Федерация”, “Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним”, “Свидетельство о государственной регистрации права”, наименование учреждения юстиции по регистрации прав, а также серия и номер свидетельства вносятся в бланки свидетельств при их изготовлении.
    
    В графе “Дата выдачи” указывается дата заполнения свидетельства и его подписания регистратором прав на недвижимое имущество и сделок с ним, которая может не совпадать с датой государственной регистрации права в Едином государственном реестре прав и с датой его фактической выдачи правообладателю.
    
    Свидетельство должно быть заполнено и подписано регистратором прав на недвижимое имущество и сделок с ним, т.е. подготовлено к фактической выдаче правообладателю, в срок, не превышающий срока, в течение которого должна быть проведена государственная регистрация права конкретного лица (правообладателя).
    
    Свидетельство выдается правообладателю в день его явки в учреждение юстиции по регистрации прав. Дата фактической выдачи правообладателю свидетельства отражается в графе “Дата выдачи” книги учета выданных свидетельств о государственной регистрации прав.
    

    В том случае, если свидетельство было заполнено и подписано регистратором прав на недвижимое имущество и сделок с ним, но лицо явилось за ним после государственной регистрации перехода его прав к иному правообладателю, такое свидетельство указанному лицу не выдается и помещается в соответствующее дело правоустанавливающих документов.
    
    В графу “Документы-основания” вносятся сведения о реквизитах документов, на основании которых зарегистрировано право. В случаях, когда документом, на основании которого было приобретено право, является зарегистрированная сделка, в этой же графе также указываются дата и номер ее регистрации. В случаях, когда документом, на основании которого было приобретено право, является сделка, совершенная в нотариальной форме, то в названной графе также указываются сведения о ее нотариальном удостоверении (фамилия и инициалы нотариуса, реестровый номер).
    
    При выдаче свидетельств каждому из участников долевой собственности в этой графе помимо реквизитов документа, на основании которого участниками общей долевой собственности было приобретено право общей долевой собственности, указываются также реквизиты соглашения об определении долей или соответствующего решения суда, вступившего в законную силу, если размер долей в праве общей собственности был определен указанными документами (если таковые имеются).
    
    В графу “Субъект (субъекты) права” вписываются указанные в п.18 Правил сведения о правообладателе (правообладателях).
    
    При выдаче свидетельства участникам общей совместной собственности в этой графе указываются сведения обо всех участниках общей совместной собственности, и свидетельство выдается в единственном экземпляре для всех правообладателей (п.74 Правил).
    
    При выдаче свидетельств участникам общей долевой собственности в каждом свидетельстве в этой графе указываются данные участника долевой собственности (п.18 Правил), которому это свидетельство выдается. Сведения об остальных участниках общей долевой собственности (п.74 Правил) указываются на оборотной стороне свидетельства после слов “Иные участники общей долевой собственности согласно записям Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним:” и подписываются регистратором прав на недвижимое имущество и сделок с ним с обязательным указанием его фамилии и инициалов, после чего скрепляются печатью учреждения юстиции по регистрации прав.
    
    Если право иных участников общей долевой собственности не зарегистрировано в Едином государственном реестре прав, после названных выше слов указываются слова “не зарегистрировано”.
    

    В графу “Вид права” вносится запись о виде зарегистрированного права.
    
    Графа “Объект права” содержит краткое описание земельного участка.
    
    В графу “Кадастровый (или условный) номер” вносится кадастровый номер земельного участка.
    
    Графа “Существующие ограничения (обременения) права” заполняется в случаях, когда к указанному в графе “Дата выдачи” моменту в Едином государственном реестре прав было зарегистрировано ограничение (обременение) права. В случае отсутствия зарегистрированных ограничений (обременений) права в названной графе указываются слова “не зарегистрировано”.
    
    Сведения о дате и номере регистрации права должны совпадать с датой и номером регистрации, указанными на соответствующем листе подразделов Единого государственного реестра прав.
    
    Каждое свидетельство на основании имеет учетную серию и номер.
    
    В государственной регистрации права на земельный участок или сделки с ним может быть отказано на основании и в порядке, определенными Законом.
    
    В соответствии с п.3 ст.20 Закона при принятии решения об отказе в государственной регистрации права на недвижимое имущество или сделки с ним заявителю не позже пяти дней после окончания срока рассмотрения заявления направляется сообщение о причинах такого отказа (далее именуется - сообщение).
    
    В сообщениях, направляемых заявителю, указываются в том числе:
    
    наименование учреждения юстиции по регистрации прав;
    
    исходящий номер и дата направления сообщения;
    
    слова “На основании абзаца … пункта 1 статьи 20 Федерального закона от 21 июля 1997 года N 122-ФЗ “О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним” Вам отказано в государственной регистрации права (или сделки, если отказывается в регистрации сделки) на/с (далее указывается объект недвижимости, в регистрации права на который или сделки с которым отказывается), документы на которую Вами были представлены (далее указывается дата и входящий номер представленных на государственную регистрацию права или сделки документов), по следующим причинам:”;
    
    причины, послужившие основанием для принятия решения об отказе в государственной регистрации права на недвижимое имущество или сделки с ним;
    

    слова “Отказ в государственной регистрации права на недвижимое имущество или сделки с ним в соответствии со статьей 2 Федерального закона от 21 июля 1997 года N 122-ФЗ “О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним” может быть обжалован в суд, арбитражный суд”.
    
    Сообщение заполняется на официальном бланке учреждения юстиции по регистрации прав.
    
    В соответствии с п.1 ст.7 Закона о государственной регистрации прав на недвижимое имущество может быть сделана выписка из Единого государственного реестра прав, а также даны сведения о содержании правоустанавливающих документов и правах отдельных лиц, иные сведения, оформление и выдача которых  производится в соответствии с указанными Правилами и Инструкцией.
    
    Также отдельно оформляемым документом выдаются сведения о переходе прав на объект недвижимости лицам, указанным в п.3 ст.7 Закона. Названные сведения выдаются в виде выписки из Единого государственного реестра прав.
    
    При применении части второй настоящей статьи следует иметь в виду, что согласно ГК РФ, если арендатор продолжает пользоваться имуществом после истечения срока договора при отсутствии возражений со стороны арендодателя, договор считается возобновленным на тех же условиях на неопределенный срок. Следовательно, при продолжении арендных отношений договор подлежит государственной регистрации.
    
    Если лицо приобрело земельный участок до вступления в силу Федерального закона “О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним” и не зарегистрировало его на основании ст.4 данного Закона (см. об этом комментарий с к ст.25 ЗК РФ), правоустанавливающими документами на земельный участок в данном случае будут те документы (Свидетельство о праве на землю), которые были ему выданы при оформлении участка в соответствующем земельном комитете.
    
    Государственная регистрация прав, осуществляемая в отдельных субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до вступления в силу указанного Федерального закона, и соответственно документы, подтверждающие такую регистрацию, являются юридически действительными. Государственная регистрация возникших после введения в действие Федерального закона о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним ограничения (обременения) или иной сделки с объектом недвижимого имущества требует государственной регистрации прав на данный объект, возникших до введения в действие настоящего Федерального закона.
    
    Не менее важным является вопрос о том, какие документы следует представлять лицам, приобретающим земельный участок, в органы государственной регистрации. В данном случае речь идет о правоустанавливающих документах, предъявляемых для государственной регистрации права.
    

    Во-первых, обязательной государственной регистрации подлежат права на земельные участки, правоустанавливающие документы на которые были оформлены после вступления в силу указанного Федерального закона о государственной регистрации прав на недвижимое имущество.
    
    Во-вторых, лица, в силу ст.20 и 21 ЗК РФ обладающие правом оформления права собственности или заключения договора аренды, также после принятия решения об оформлении должны представить в органы государственной регистрации документы, подтверждающие право на закрепление земельного участка в собственность, либо представить заключенный договор с органом государственной власти или местного самоуправления, обладающим полномочиями по предоставлению земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в соответствии со ст.29 ЗК РФ.
    
    Документами, на основании которых осуществляется государственная регистрация в том числе и прав на земельные участки, являются:
    
    акты, изданные органами государственной власти или органами местного самоуправления в рамках их компетенции и в порядке, который установлен законодательством, действовавшим в месте издания таких актов на момент их издания;
    
    договоры и другие сделки в отношении земельных участков, совершенные в соответствии с законодательством;
    
    акты (свидетельства) о приватизации жилых помещений, совершенные в соответствии с законодательством, действовавшим в месте осуществления приватизации на момент ее совершения;
    
    свидетельства о праве на наследство;
    
    вступившие в законную силу судебные решения;
    
    акты (свидетельства) о правах на земельные участки, выданные уполномоченными органами государственной власти в порядке, установленном законодательством, действовавшим в месте издания таких актов на момент их издания;
    
    иные акты передачи прав на недвижимое имущество и сделок с ним заявителю от прежнего правообладателя в соответствии с законодательством, действовавшим в месте передачи на момент ее совершения.
    
    Гражданам, не имеющим на руках надлежаще оформленных правоустанавливающих документов, достаточно сложно подтвердить в органах государственной регистрации свои права на землю. Для части из них сделано исключение Федеральным законом “О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации”, в соответствии с которым граждане Российской Федерации, имеющие в фактическом пользовании земельные участки с расположенными на них жилыми домами, приобретенные ими в результате сделок, которые были совершены до вступления в силу Закона СССР от 6 марта 1990 года N 1305-I “О собственности в СССР”, но которые не были надлежаще оформлены и зарегистрированы, имеют право зарегистрировать право собственности на указанные земельные участки в соответствии с правилами, установленными ст.20 Земельного кодекса Российской Федерации.

Комментарий к статье 27

    Настоящей статьей определено, что оборот земельных участков регулируется как гражданским, так и земельным законодательством.
    
    Понятие земельного законодательства  установлено статьей ЗК РФ. Гражданское законодательство определено ст.3 ГК РФ. Согласно данной статье гражданское законодательство состоит из Гражданского кодекса РФ и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов (далее - законы), регулирующих отношения, указанные в пп.1 и 2 ст.2 настоящего Кодекса. Буквальное толкование указанных статей Земельного и Гражданского кодексов вынуждает сделать вывод о том, что регулирование оборота земельных участков должно осуществляться нормативными актами уровня закона, а именно федеральными законами, регулирующими гражданско-правовые отношения, а также федеральными законами и законами субъектов РФ, регулирующими земельно-правовые отношения. Однако Земельным кодексом предусматриваются случаи, когда те или иные вопросы оборота земель могут быть урегулированы и подзаконными нормативными актами (см., например, ч. 4 ст.38 ЗК РФ).
    
    В качестве недвижимого имущества земельный участок наделен таким правовым качеством, как оборотоспособность. Под оборотоспособностью согласно ст.129 ГК РФ, установившей общее понятие оборотоспособности гражданских прав, следует понимать возможность земельного участка свободно отчуждаться или переходить от одного лица к другому в порядке универсального правопреемства (наследование, реорганизация юридического лица) либо иным способом, если они не изъяты из оборота или не ограничены в обороте. Из общего положения об оборотоспособности земельных участков исходит и ст.260 ГК РФ, которая устанавливает, что лица, имеющие в собственности земельный участок, вправе продавать его, дарить, отдавать в залог или сдавать в аренду и распоряжаться им иным образом (ст.209 ГК РФ) постольку, поскольку соответствующие земли на основании закона не исключены из оборота или не ограничены в обороте.
    
    Ограничение или изъятие из оборота определено Земельным кодексом как утвержденные законом условия, при которых земельные участки не могут переходить в собственность установленных субъектов (граждан, иностранных граждан, иных лиц - участников оборота), а также не могут быть объектом сделок.
    
    В отношении данного положения следует подчеркнуть, что изъятие и ограничение в обороте земельных участков может быть установлено только федеральными законами, поскольку Конституцией РФ утверждается, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ст.55). Кроме того, согласно Конституции РФ иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации (ст.62). А ограничение оборота земельных участков является одновременно и ограничением права граждан и их объединений (в том числе юридических лиц) приобретать в собственность земельные участки (это право установлено ст.36 Конституции РФ).
    

    Земельные участки, не изъятые из оборота, могут быть объектами сделок. Настоящий Кодекс не содержит специального раздела о сделках, хотя это и не означает, что земельным законодательством они не могут быть урегулированы. Наоборот, настоящим Кодексом установлены некоторые специальные нормы, регулирующие особенности купли-продажи и аренды земельных участков (см. соответствующие статьи). В ближайшее время предусматривается принятие федерального закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения, в котором будут предусмотрены специальные нормы о сделках с земельными участками. Кроме того, поскольку согласно комментируемой статье оборот земельных участков регулируется земельным законодательством, а в состав земельного законодательства (см. ст.2 ЗК РФ) входят и законы субъектов РФ, субъекту РФ не запрещено своими законами устанавливать нормы о сделках с землей, не противоречащие федеральному законодательству. Соответствие федеральному законодательству в этом случае тем более существенно потому, что ощутимые разногласия в регулировании сделок с земельными участками от одного субъекта РФ к другому могут препятствовать обеспечению единого экономического пространства на территории Российской Федерации.
    
    Как уже говорилось, совершение сделок с земельными участками должно осуществляться с соблюдением требований как земельного, так и гражданского законодательства.
    
    Особенности правового регулирования купли-продажи и аренды земельных участков более подробно изложены в комментариях к соответствующим статьям ЗК РФ. В отношении иных сделок, не затронутых настоящим Кодексом, можно сказать следующее.
    
    Право на обмен (заключение договора мены) земельного участка было впервые установлено п.2 Указа Президента РФ “О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России”: ”Граждане и юридические лица имеют право... обменивать... земельный участок”. Пункт 5 того же Указа предоставляет право обмена собственнику доли (пая) земельного участка, находящегося в общей долевой собственности.
    
    Что касается порядка обмена земельного участка, то он регулируется соответствующими положениями части второй ГК РФ. В соответствии с Гражданским кодексом РФ обмен имущества, принадлежащего гражданам и юридическим лицам на праве собственности, производится по договору мены, к которому применяются статьи ГК, регулирующие сделки купли-продажи. При этом обе стороны выступают в качестве продавцов своего имущества и покупателей того имущества, которое они получают по договору мены.
    

    Форма договора мены земельного участка была разработана Комитетом РФ по земельным ресурсам и землеустройству. Эта форма предполагает необходимое для заключения договора содержание, а именно: реквизиты сторон; предмет договора; наличие или отсутствие споров по предмету договора; обременения земельного участка (сервитуты и иные права третьих лиц по предмету договора); ограничения в использовании предмета договора; обязательства сторон*.
________________
    * Письмо Комитета РФ по земельным ресурсам и землеустройству от 19 октября 1994 года N 2-16/1629.

    
    Договор обмена земельного участка должен быть заверен нотариально и зарегистрирован в земельном комитете.
    
    Право дарения земельного участка имеют собственники земли (граждане и юридические лица на основании Указа Президента РФ “О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России” (п.2). Общие положения о дарении, так же как и при регулировании иных гражданско-правовых сделок, регулируются гражданским законодательством.
    
    По договору дарения одна сторона (даритель) безвозмездно передает другой стороне (одаряемому) земельный участок в собственность.
    
    Для обеспечения заключения договоров дарения, так же как и договоров мены, Комитетом РФ по земельным ресурсам и землеустройству была разработана форма договора дарения земельного участка*.
________________
    * Письмо Комитета РФ по земельным ресурсам и землеустройству от 19 октября 1994 года N 2-16/1629.

    
    Договор дарения земельного участка должен быть оформлен письменно и зарегистрирован в государственном органе регистрации сделок с земельными участками, как и иные сделки с землей.
    
    Частью III ГК РФ урегулированы основные вопросы наследования земельных участков. Так, согласно ст.1181 ГК РФ принадлежавшие наследодателю на праве собственности земельный участок или право пожизненного наследуемого владения земельным участком входит в состав наследства и наследуется на общих основаниях, установленных настоящим Кодексом. На принятие наследства, в состав которого входит указанное имущество, специальное разрешение не требуется.
    
    При наследовании земельного участка или права пожизненного наследуемого владения земельным участком по наследству переходят также находящиеся в границах этого земельного участка поверхностный (почвенный) слой, замкнутые водоемы, находящиеся на нем лес и растения. При этом в соответствии со ст.1182 ГК РФ раздел земельного участка, принадлежащего наследникам на праве общей собственности, осуществляется с учетом минимального размера земельного участка, установленного для участков соответствующего целевого назначения (см. ст.33 ЗК РФ и комментарий к ней).
    

    Существенное значение для оборота земельных участков имеют также ипотечные отношения.
    
    Порядок залога (ипотеки) земельного участка регулируется Гражданским кодексом (общие положения залоговых отношений распространяются и на залог земельного участка) (ст.334, 340 и другие статьи ГК), а также Федеральным законом от 16 июля 1998 года “Об ипотеке (залоге недвижимости)”.
    
    Как и другое имущество, земельный участок является предметом залога в качестве обеспечения выполнения обязательства собственника земли. Самым распространенным случаем является залог земельного участка для получения денежного кредита.
    
    Залог возникает в силу договора между залогодателем и залогодержателем.
    
    В договоре о залоге должны быть указаны предмет залога и его оценка, существо, размер и срок исполнения обязательства, обеспечиваемого залогом. Договор о залоге должен быть заключен в письменной форме и удостоверен нотариально. Кроме того, договор о залоге земельного участка должен быть зарегистрирован. Несоблюдение этого правила влечет недействительность договора.
    
    Взыскание обращается на земельный участок при невыполнении основного обязательства по решению арбитражного суда. Обращает на себя внимание то, что Федеральным законом “Об ипотеке” земельные участки “разделены” по признаку целевого использования на те, что могут быть предметом ипотеки. Согласно ст.62 Закона это - участки, находящиеся в собственности граждан, их объединений, юридических лиц и предоставленные для садоводства, животноводства, индивидуального жилищного, дачного и гаражного строительства, приусадебные земельные участки личного подсобного хозяйства и земельные участки, занятые зданиями, строениями или сооружениями, в размере, необходимом для их хозяйственного обслуживания (функционального обеспечения). Статьей 63 установлен перечень участков, не подлежащих ипотеке: это земли, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, а также земли сельскохозяйственных угодий из состава земель сельскохозяйственных организаций, крестьянских (фермерских) хозяйств и полевых земельных участков личных подсобных хозяйств.
    
    Таким образом, наиболее ценная часть земель сельскохозяйственного назначения - сельскохозяйственные угодья оказались исключенными из ипотечных отношений. Это положение существенно и необоснованно ограничивало право распоряжения угодьями. Однако право это было восстановлено решением Конституционного Суда Российской Федерации, отменившим упомянутую норму Федерального закона “Об ипотеке”.
    

    Земельные участки, изъятые из оборота, в соответствии с указанной статьей ГК РФ должны быть прямо указаны в законе, а земельные участки, ограниченные в обороте (ограниченно оборотоспособные) определяются в порядке, установленном законом. И в соответствии с ч. 3 указанной ст.129 ГК РФ земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах.
    
    Таким образом, ограничение, изъятие из оборота, а также и допущение к обороту земельных участков должно быть урегулировано земельным законодательством, а именно Земельным кодексом РФ, а также иными федеральными законами. К упомянутым федеральным законам прежде всего следует отнести те из них, которые устанавливают особые требования к обороту иной, прочно связанной с землей недвижимости и, прежде всего, природных объектов. В данном случае следует иметь в виду Лесной кодекс Российской Федерации, который устанавливает, что лесной фонд РФ находится в федеральной собственности, Водный кодекс Российской Федерации, которым определено, что большинство водных объектов находятся в государственной собственности. Упомянутые нормы данных федеральных законов существенно ограничивают в обороте земельные участки, на которых расположены эти объекты недвижимости.
    
    На основании закона и в установленном им порядке определяются земли сельскохозяйственного и иного назначения, использование которых для других целей не допускается или ограничивается.
    
    В то же время обратим внимание на то, что перечень ограничений в обороте земельных участков может быть установлен только федеральными законами. Ограничения, установленные федеральными подзаконными нормативными актами, законодательством субъектов Российской Федерации, нормативными актами местного самоуправления, недействительны.
    
    Пунктом 4 настоящей статьи устанавливается закрытый перечень земельных участков, изъятых из оборота. Это означает, что иными нормативными актами, в том числе федеральными законами, не могут быть установлены иные виды земельных участков, изъятых из оборота, в сравнении с уже указанными настоящим Кодексом.
    
    При этом к земельным участкам, изъятым из оборота, отнесены в первую очередь государственные природные заповедники и национальные парки как особо охраняемые природные территории, находящиеся в федеральной собственности. Согласно ст.95 настоящего Кодекса в случаях, предусмотренных федеральными законами, допускается включение в земли особо охраняемых природных территорий земельных участков, принадлежащих гражданам и юридическим лицам на праве собственности. Далее, изъятыми из оборота являются земли, на которых расположены объекты, обеспечивающие государственную безопасность и оборону, а также объекты атомной промышленности государства.
    
    В целом, поскольку размещение перечисленных объектов является основанием для изъятия соответствующих земель из оборота, следует считать, что за прекращением (ликвидацией) данных объектов, в установленном порядке должно следовать снятие запрета на оборот земельных участков.
    
    Земельные участки, указанные в п.5 комментируемой статьи, могут быть включены в оборот при соблюдении условий, установленных специальным законодательством, в зависимости от категории земель либо, как и в указанном ранее п.4 настоящей статьи, в зависимости от объекта недвижимости, расположенной на данном земельном участке.
    
    В отношении регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения настоящей Кодекс придерживается позиции, согласно которой оборот земель данной категории должен регулироваться специальным федеральным законом. Проект данного закона находится в настоящее время в стадии разработки. При этом п.7 настоящей статьи исключение сделано для земельных участков сельскохозяйственного назначения, предоставленных гражданам для указанных в пункте целей и не изъятых из оборота. При этом ЗК РФ определил, что закон должен установить условия предоставления земельных участков в собственность всем основным субъектам, использующим эти земли (см. главу XIV ЗК РФ).
    
    Ряд положений, касающихся оборота земельных участков сельскохозяйственного назначения и ограничений этого оборота, установлены не только Земельным кодексом РФ, но и вводным законом. Так, согласно ст.8 иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица могут владеть и пользоваться земельными участками сельскохозяйственного назначения только на праве их аренды; приватизация земельных участков сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, не допускается.

Комментарий к статье 28

   До утверждения комментируемого Земельного кодекса земельные участки из земель, находящихся в государственной собственности, приобретались гражданами и юридическими лицами на основании законодательства о земельной реформе, кроме того, не исключалась возможность приобретения земельных участков на основании сделки и по решению суда в соответствии с ГК РФ и Земельным кодексом РСФСР.
    
    Согласно ст.20 настоящего Кодекса в постоянное (бессрочное) пользование земельные участки предоставляются государственным и муниципальным учреждениям, федеральным казенным предприятиям, а также органам государственной власти и органам местного самоуправления для выполнения ими возложенных на них функций.
    
    Часть 2 настоящей статьи устанавливает, что основания бесплатного приобретения земель из государственной или муниципальной собственности могут быть предусмотрены только настоящим Кодексом, федеральными законами или законами субъектов Российской Федерации. Таким образом, с момента вступления в силу настоящего Кодекса основания для бесплатного приобретения земель из государственной собственности гражданами или юридическим лицами, предусмотренные указами Президента РФ, теряют силу.
    
    Полномочиями по предоставлению земельных участков из государственной или муниципальной собственности обладают органы государственной власти или местного самоуправления в пределах их компетенции в соответствии со ст.9-11 Кодекса и иными нормативными актами.
    
    Основной формой заключения договоров по приобретению прав на земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, являются торги (см. ст.30, 38 настоящего Кодекса и комментарии к ним). Это прежде всего договоры купли-продажи и аренды. Хотя не исключается и возможность заключения договоров без проведения торгов.
    
    При применении настоящей статьи следует обращаться к соответствующим нормам Федерального закона  “О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации”, установившего важные переходные положения.
    
    Так, ст.2 указанного Закона устанавливает особенности реализации норм ст.36 ЗК РФ, в том числе определяя, по каким ценам следует выкупать земельные участки из земель поселений. Статьей 3 определяются особенности переоформления прав на земельные участки, находящиеся в государственной собственности, в порядке реализации ст.20-24 ЗК РФ, а также в особом порядке решаются иные проблемы распоряжения земельными участками, находящимися в государственной собственности.
    

    Особое значение для реализации отношений по поводу приобретения земельных участков из государственных земель сельскохозяйственного назначения имеет ст.8 указанного Федерального закона, согласно которой до введения в действие федерального закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица могут владеть и пользоваться земельными участками сельскохозяйственного назначения только на праве их аренды; приватизация земельных участков сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, не допускается.
    

Комментарий к статье 29

   Правом предоставления земельных участков из земель, находящихся в федеральной собственности, наделен орган государственной исполнительной власти, осуществляющий управление и распоряжение федеральным имуществом.
    
    Правом предоставления земельных участков из земель, находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, наделяются органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации согласно законодательству субъекта Российской Федерации.
    
    Правом предоставления земельных участков из земель, находящихся в муниципальной собственности, наделены органы местного самоуправления.
    
    Решение органа государственной власти или органа местного самоуправления о предоставлении земельного участка является первым и основным юридически значимым действием при переходе права на земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности. Оно является выражением воли собственника по отчуждению участка. При безвозмездной передаче земельного участка решение является основанием для отвода и государственной регистрации прав на участок. При возмездном отчуждении - основанием для заключения договора.
    
    Следует обратить внимание на то, что настоящая статья будет действовать в полной мере только после фактического разграничения государственных земель на федеральные земли, земли субъектов РФ и муниципальные. До этого момента распоряжение государственными землями осуществляется органами местного самоуправления в пределах их полномочий, если законодательством не предусмотрено иное (ч.10 ст.3 Федерального закона “О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации”).

Комментарий к статье 30

    Комментируемой статьей уточняется порядок предоставления земельных участков для строительства, при этом устанавливается весьма существенное разграничение предоставления земельных участков - с обязательным предварительным согласованием и без такового. При этом устанавливается то обязательное условие, что предоставление земельного участка в собственность под строительство без предварительного
    
    согласования может производиться только с обязательным заключением договора, предметом которого является земельный участок (см. ст.38 Кодекса и комментарий к ней). По сути, это означает, что торги фактически в данном случае “заменяют” процедуру согласования.
    
    Предварительное согласование согласно данной статье требуется при предоставлении земельных участков под застройку либо в аренду, либо в постоянное (бессрочное) пользование.
    
    Формирование земельного участка как объекта недвижимости, в том числе и для выставления его на торгах, должно осуществляться с соблюдением как требований, установленных комментируемой статьей, так и законодательства о землеустройстве. Существенное значение имеет также и порядок учета земельных участков на основании законодательства о земельном кадастре. Так, согласно Федеральному закону “О землеустройстве” земельный участок как объект землеустройства должен иметь план - документ, отображающий в графической форме местоположение, размер, границы объекта землеустройства, границы ограниченных в использовании частей объекта землеустройства, а также размещение объектов недвижимости, прочно связанных с землей (ст.1 Федерального закона). При этом при формировании земельного участка устанавливаются местоположение его границ, варианты его использования с учетом размеров, целевого назначения, разрешенного использования земель и расположенных на нем объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, а также иные характеристики участка.
    
    Проведение торгов, предметом которых является земельный участок, предназначенный под строительство, осуществляется с соблюдением требований комментируемой статьи, ст.38 Кодекса, а также ст. 447, 448 ГК РФ, устанавливающих общие требования по заключению договоров на торгах.
    
    Пунктом 11 комментируемой статьи установлен исчерпывающий (закрытый) перечень случаев, когда предварительное согласование предоставления земельного участка не производится. Перечень этот обоснован, во-первых, особыми нуждами сельского и лесного хозяйства, во-вторых, нуждами граждан (индивидуальное жилищное строительство, ведение личного подсобного хозяйства), в-третьих, в том случае, если строительство на данном земельном участке предполагается вести согласно планам застройки поселения.
    

    При применении настоящей статьи следует обращаться также и к иным нормативным актам, также регулирующим предоставление земельных участков для строительства либо права на застройку земельного участка и не противоречащим нормам статьи.
    
    Так, Градостроительным кодексом Российской Федерации от 8 мая 1998 года определены градостроительные требования к использованию земельных участков в городских и сельских поселениях, в том числе при их застройке (ст.56 Градостроительного кодекса). В соответствии в указанным Кодексом при предоставлении земельных участков градостроительные требования к их использованию определяются градостроительной документацией о градостроительном планировании развития территорий городских и сельских поселений и об их застройке, а также правилами застройки.
    
    При предоставлении земельных участков органы местного самоуправления подготавливают следующую информацию о градостроительных требованиях к использованию земельных участков: местоположение земельных участков; проекты границ земельных участков в соответствии с проектами планировки, проектами застройки и проектами межевания территорий; разрешенное использование земельных участков; обеспечение земельных участков объектами инженерной, транспортной и социальной инфраструктур.
    
    При строительстве объектов недвижимости в городских и сельских поселениях в соответствии с градостроительной документацией о застройке и градостроительными регламентами, как указывается Градостроительным кодексом, предварительное согласование размещения объектов недвижимости не проводится.
    
    Кроме того, Градостроительный кодекс устанавливает, что при проведении конкурсов по продаже гражданам и юридическим лицам земельных участков для застройки органами местного самоуправления к их участникам могут устанавливаться следующие дополнительные требования: возмещение убытков и иных затрат на снос объектов недвижимости, переселение жителей, перенос сооружений и коммуникаций транспорта, связи и инженерного оборудования; строительство объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктур; соблюдение сроков строительства объектов недвижимости; благоустройство территорий общего пользования. Указанные требования сохраняются в случае перехода прав на земельный участок другому лицу.
    
    Застройщик, получивший земельный участок на праве собственности или долгосрочной аренды, имеет право разрабатывать и реализовывать проект его застройки или проект межевания данного земельного участка с последующей передачей подготовленного для застройки или застроенного земельного участка другим лицам.
    

    Обязательному включению в документ, удостоверяющий право на земельный участок в городских и сельских поселениях, подлежит следующая информация:
    
    код территориальной зоны, установленный правилами застройки;
    
    функциональное назначение территориальной зоны, в пределах которой находится земельный участок;
    
    местоположение земельного участка или его части в границах зон охраны памятников истории и культуры, особо охраняемых природных территорий, водоохранных зон, а также в границах территорий, подверженных воздействию чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, и иных территорий, ограничения на использование которых устанавливаются законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации; наличие в границах земельного участка объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, находящихся в муниципальной или государственной собственности, с указанием их параметров и ограничений на использование указанных объектов; наличие в границах земельного участка зданий, строений и сооружений, не принадлежащих собственнику, владельцу, пользователю или арендатору данного земельного участка, с указанием ограничений на использование данного земельного участка в связи с расположением на нем указанных объектов.
    
    При делении земельных участков или изменении их границ и параметров соблюдаются красные линии, линии регулирования застройки и требования градостроительных регламентов к минимальным размерам земельных участков.
    
    В случае деления объектов недвижимости в соответствии с Градостроительным кодексом должны быть обеспечены условия для функционирования их частей как самостоятельных объектов недвижимости.
    
    Далее, согласно ст.263 ГК РФ установлено общее право лиц, владеющих земельным участком на праве собственности, на застройку такого участка, а именно: собственник земельного участка может возводить на нем здания и сооружения, осуществлять их перестройку или снос, разрешать строительство на своем участке другим лицам. Эти права осуществляются при условии соблюдения градостроительных и строительных норм и правил, а также требований о целевом назначении земельного участка. Кроме того, если иное не предусмотрено законом или договором, собственник земельного участка приобретает право собственности на здание, сооружение и иное недвижимое имущество, возведенное или созданное им для себя на принадлежащем ему участке.
    
    Последствия самовольной постройки, произведенной собственником на принадлежащем ему земельном участке, определяются ст.222 ГК РФ, в соответствии с которой лицо, осуществившее самовольную постройку, не приобретает на нее право собственности. Оно не вправе распоряжаться постройкой - продавать, дарить, сдавать в аренду, совершать другие сделки. Самовольная постройка подлежит сносу осуществившим ее лицом либо за его счет, за исключением случая, когда право собственности на самовольную постройку может быть признано судом за лицом, осуществившим постройку на не принадлежащем ему земельном участке, при условии, что данный участок будет в установленном порядке предоставлен этому лицу под возведенную постройку.
    

    Право собственности на самовольную постройку может быть признано судом за лицом, в собственности, пожизненном наследуемом владении, постоянном (бессрочном) пользовании которого находится земельный участок, где осуществлена постройка. В этом случае лицо, за которым признано право собственности на постройку, возмещает осуществившему ее лицу расходы на постройку в размере, определенном судом.
    
    Право собственности на самовольную постройку не может быть признано за указанными лицами, если сохранение постройки нарушает права и охраняемые законом интересы других лиц либо создает угрозу жизни и здоровью граждан.
    
    Федеральным законом от 15 апреля 1998 года “О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан” установлен порядок разработки проектов организации и застройки территории садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения (ст.32). В соответствии с данной статьей разработка проектов организации и застройки территории садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения осуществляется в соответствии с установленными земельным и градостроительным законодательством правилами землепользования и застройки, системой государственных градостроительных нормативов и правил.
    
    Садоводческое, огородническое или дачное некоммерческое объединение как юридическое лицо вправе приступить к обустройству выделенного ему земельного участка (строительству подъездных дорог, ограждений, осуществлению мелиоративных и иных работ) после установления его границ в натуре, выдачи документов, удостоверяющих право такого объединения на земельный участок. Члены садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения вправе приступить к использованию садовых, огородных или дачных земельных участков после выноса в натуру проекта организации и застройки территории такого объединения и утверждения общим собранием его членов (собранием уполномоченных) распределения садовых, огородных или дачных земельных участков между членами такого объединения.
    
    Огородническое некоммерческое объединение, уставом которого не предусмотрено закрепление земельных участков за гражданами на праве собственности, вправе приступить к использованию и застройке выделенного земельного участка без составления проекта организации и застройки территории такого объединения.
    

    Продолжает действовать ряд подзаконных нормативных актов, регулировавших предоставление земельных участков под застройку до принятия настоящего Земельного кодекса. При этом следует учесть, что все подзаконные акты, не прекратившие свое действие, применяются только в части, не противоречащей ЗК РФ.
    
    В целях обеспечения оборота земельных участков, расположенных на территориях городских и сельских поселений, был принят Указ Президента РФ 26 ноября 1997 года N 1263 “О продаже гражданам и юридическим лицам предназначенных под застройку земельных участков, расположенных на территории городских и сельских поселений, или права их аренды”.
    
    Указ определяет, что расположенные на территориях городских и сельских поселений земельные участки, предназначенные в соответствии с градостроительной и землеустроительной документацией под застройку, либо право аренды этих земельных участков подлежат продаже гражданам и юридическим лицам на торгах (аукционах, конкурсах), если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации. На основании этого Указа Постановлением Правительства РФ от 5 января 1998 года N 2 был утвержден порядок проведения таких конкурсов и аукционов (см. ст.38 ЗК РФ и комментарий к ней).
    

Комментарий к статье 31

   Комментируемой статьей установлен и достаточно подробно определен порядок действий заинтересованных лиц и уполномоченных органов по выбору участка, предназначенного к предварительному согласованию. Данной и иными статьями ЗК РФ устанавливается практически новый по сравнению с прежним порядок предоставления (и изъятия для целей предоставления) земельных участков под строительство.
    
    В соответствии с настоящей статьей и ст.29 ЗК РФ граждане и юридические лица должны обращаться с заявлением о предоставлении земельного участка для строительства в орган государственной власти или орган местного самоуправления, обладающие полномочиями по предоставлению земельных участков, в зависимости от того, в чьей собственности - в федеральной, субъекта Федерации или в муниципальной - данный земельный участок находится, а также в соответствии с иными условиями, определенными ст.29 Кодекса.
    
    Согласно п.2 комментируемой статьи при рассмотрении заявления должны учитываться все условия и последствия предполагаемого размещения объекта, в том числе данные об участке как объекте недвижимости, сведения об ограничениях и обременениях земельного участка (или частей земельных участков, из которых предполагается сформировать новый), сведения о его экологическом состоянии и др. Необходимость такого подробного изучения ситуации связана с тем, чтобы в максимальной степени избежать конфликтов и разногласий при предоставлении земельного участка. На это направлены и требования п.3 комментируемой статьи подробным образом информировать население и заинтересованных лиц о возможном или предстоящем предоставлении земельного участка.
    
    Выкуп (изъятие) земельных участков для государственных или муниципальных нужд, если он предусматривается при предоставлении этих участков для строительства, осуществляется в порядке, предусмотренном Земельным кодексом.
    

Комментарий к статье 32

    Решение о предварительном согласовании места размещения объекта принимается на основе и в соответствии с требованиями о выборе земельного участка для строительства, установленными ст.31 Кодекса.
    
    Установление границ земельного участка на местности и осуществление кадастрового учета производятся в соответствии с требованиями настоящего Кодекса о землеустроительных действиях и кадастровом учете земельного участка. Помимо Кодекса данные действия урегулированы
    
    Федеральными законами “О землеустройстве”* и “О государственном земельном кадастре”**.
________________
    * СЗ РФ. 2001. N 26. Ст. 2582.
    ** СЗ РФ. 2000. N 2. Ст. 149.

    
    После определения границ земельного участка на местности и на основании землеустроительных и кадастровых документов исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, уполномоченный на основании ст.29 Кодекса предоставлять земельный участок, принимает решение о его предоставлении для строительства.
    
    При предоставлении земельного участка, сопровождаемом изъятием (выкупом) его у другого лица, решение о предоставлении и решение об изъятии могут быть оформлены одним документом.
    
    Возмещение убытков, связанных с изъятием (выкупом) земельного участка, а также возмещение сельскохозяйственных и лесохозяйственных потерь осуществляется на основании ст.56, 58 Кодекса.
    

Комментарий к статье 33

    До принятия настоящего Кодекса на федеральном уровне (и тем более на уровне федерального закона) длительное время не были установлены правила об определении предельных размеров (максимальных и минимальных) земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность из находящихся в государственной или муниципальной собственности земель. Установление подобных норм связано в том числе со стремлением государства урегулировать и проконтролировать процессы приватизации земельных участков.
    
    Положение о том, что нормы предоставления земельных участков гражданам для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, садоводства, огородничества, животноводства, дачного строительства устанавливаются законами субъектов Российской Федерации, основано на общих полномочиях субъекта Российской Федерации в области регулирования земельных отношений, установленных ст.10 Кодекса. При этом следует заметить, что при предоставлении гражданам земельных участков из федеральной собственности их предельные размеры могут быть определены и Российской Федерацией как собственником. На это указывает и п. 2 комментируемой статьи.
    
    Пунктом 3 комментируемой статьи указывается на нормативные и ненормативные акты, устанавливающие общие градостроительные, противопожарные, санитарные правила, правила об определении границ охранных зон и т.п.
    
    Порядок определения норм для бесплатного предоставления земельных участков был установлен Указом Президента РФ от 2 марта 1992 года N 213 “О порядке установления нормы бесплатной передачи земельных участков в собственность граждан”*.
_________________
    * Ведомости РФ. 1992. N 11. Ст. 561.

    
    Данным Указом было, в частности, установлено, что при определении среднерайонной нормы бесплатной передачи земли в собственность вся площадь сельскохозяйственных угодий в пределах сельскохозяйственных предприятий района, за исключением земель, передаваемых в ведение сельских, поселковых, городских Советов народных депутатов, делится на суммарную численность лиц, работающих в сельском хозяйстве (включая пенсионеров, ранее работавших в сельском хозяйстве, а также лиц, занятых в социальной сфере на селе). При этом в число лиц, работающих в сельском хозяйстве, включаются только работники колхозов и совхозов, других сельскохозяйственных предприятий, пенсионеры этих хозяйств. В число лиц, занятых в социальной сфере на селе, включаются работники предприятий, организаций и учреждений народного образования, здравоохранения, культуры, быта, связи, торговли и общественного питания, расположенных на территориях сельскохозяйственных предприятий.
    
    Право устанавливать дифференцированную среднюю норму бесплатной передачи земли в собственность по выделяемым на территории района зонам с различной плотностью сельского населения предоставлено Указом главам местной администрации сельских районов по представлению земельных комитетов. Контроль за исполнением Указа был возложен на органы исполнительной власти республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономных образований.
    

    Нормы предоставления земельных участков закреплены и некоторыми нормативными актами субъектов Российской Федерации, например г. Москвы и Московской области.

Комментарий к статье 34

  Нормы комментируемой статьи направлены прежде всего на обеспечение прав и интересов граждан при осуществлении предоставления земельных участков из государственной либо муниципальной собственности.
    
    Одним из основных требований при этом является разработка и принятие органами государственной власти или органами местного самоуправления специальных актов, устанавливающих процедуры и критерии предоставления таких земельных участков. Утверждение данных актов будет являться одной из работ по реализации норм настоящего Кодекса после его принятия. Указанные акты должны соответствовать общим требованиям, которые определены статьей, и не должны противоречить иным нормам Земельного кодекса, прежде всего направленным на урегулирование отношений по возникновению прав на земельные участки.
    
    В качестве одного из основных условий законности предоставления земельных участков исходя из комментируемой статьи следует назвать обеспечение равных возможностей гражданам и юридическим лицам при приобретении участков, а также условие предоставления достаточно полной и достоверной информации о земельных участках.
    
    Проект границ земельного участка, а также составление кадастрового плана осуществляются на основании ст.69, 70 Кодекса, а также Федеральных законов “О землеустройстве” и “О государственном земельном кадастре”.
    
    Права на земельные участки, предоставленные правообладателям на основании комментируемой статьи, подлежат государственной регистрации в соответствии с требованиями ГК РФ и Федерального закона “О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним”.

Комментарий к статье 35

   До вступления в силу комментируемого Кодекса отношения по поводу перехода прав на земельный участок в связи с переходом прав на строение, сооружение и иное недвижимое имущество, на нем расположенное, были урегулированы в ст.37 ЗК РСФСР. В соответствии с ней устанавливалось, что при переходе права собственности на строение, сооружение или при передаче их другим предприятиям, учреждениям, организациям и гражданам вместе с этими объектами переходит и право пользования земельными участками. При этом выдавался новый документ, удостоверяющий право на землю. В случае перехода права собственности на строение, сооружение к нескольким собственникам, как утверждалось той же статьей, права на землю переходят, как правило, в размере, пропорциональном долям собственности на строение, сооружение.
    
    Новой нормой (п.3 ст.33 Кодекса) определяется размер земельного участка, переходящего к приобретателю недвижимости, а также уточняется, что с приобретением права собственности на недвижимую вещь собственнику переходит не право пользования земельным участком, как ранее, а то право, на основании которого участок использовался прежним собственником.
    
    ГК РФ также урегулирована часть отношений по поводу перехода прав на земельный участок при переходе прав на строение или сооружение на нем.
    
    Так, согласно ст.273 ГК РФ при переходе права собственности на здание или сооружение, принадлежавшее собственнику земельного участка, на котором оно находится, к приобретателю здания (сооружения) переходят права на земельный участок, определяемые соглашением сторон.
    
    Если иное не предусмотрено договором об отчуждении здания или сооружения, к приобретателю переходит право собственности на ту часть земельного участка, которая занята зданием (сооружением) и необходима для его использования. Таким образом, ГК устанавливает, что размер участка, переходящего приобретателю недвижимости, может быть определен по соглашению с собственником, как недвижимости, так и земельного участка, т.е. если продавцом здания является собственник земли.
    
    При этом ГК РФ устанавливает правила перехода права собственности на земельный участок только при продаже недвижимого имущества, т.е. при заключении договора купли-продажи. Так, согласно ст.552 ГК РФ по договору продажи здания, сооружения или другой находящейся на нем недвижимости покупателю одновременно с передачей права собственности на такую недвижимость передаются права на ту часть земельного участка, которая занята этой недвижимостью и необходима для ее использования.
    

    В случае, когда продавец является собственником земельного участка, на котором находится продаваемая недвижимость, покупателю передается право собственности либо предоставляется право аренды или предусмотренное договором продажи недвижимости иное право на соответствующую часть земельного участка.
    
    Если договором не определено передаваемое покупателю недвижимости право на соответствующий земельный участок, к покупателю переходит право собственности на ту часть земельного участка, которая занята недвижимостью и необходима для ее использования.
    
    Продажа недвижимости, находящейся на земельном участке, не принадлежащем продавцу на праве собственности, допускается без согласия собственника этого участка, если это не противоречит условиям пользования таким участком, установленным законом или договором.
    
    При продаже такой недвижимости покупатель приобретает право пользования соответствующей частью земельного участка на тех же условиях, что и продавец недвижимости.
    
    Статья 553 ГК РФ устанавливает также порядок перехода прав на недвижимость при продаже земельного участка.
    
    В случаях, когда земельный участок, на котором находится принадлежащее продавцу здание, сооружение или другая недвижимость, продается без передачи в собственность покупателя этой недвижимости, за продавцом сохраняется право пользования частью земельного участка, которая занята недвижимостью и необходима для ее использования, на условиях, определяемых договором продажи.
    
    Если условия пользования соответствующей частью земельного участка договором его продажи не определены, продавец сохраняет право ограниченного пользования (сервитут) той частью земельного участка, которая занята недвижимостью и необходима для ее использования в соответствии с ее назначением.
    

Комментарий к статье 36

    
   Если предыдущими статьями настоящего Кодекса устанавливались общие правила и порядок предоставления незастроенных земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, то данной статьей определяются условия предоставления земельных участков с расположенной на них недвижимостью, на которую приобретатель земельного участка обладает теми или иными установленными правами. Следует также заметить, что помимо настоящего Кодекса приобретение прав на земельный участок при приобретении права собственности на недвижимое имущество урегулировано Гражданским кодексом РФ (ст. 552).
    
    Смысл исключительного права на приватизацию земельных участков или приобретение права аренды земельных участков, которое имеют граждане и юридические лица - собственники зданий, строений, сооружений, заключается в их преимущественном праве на приобретение (закрепление) в собственность земельного участка, на котором расположена указанная недвижимость. При этом следует исходить из того, что данное право целесообразно распространять не только на часть земельного участка под недвижимостью и предназначенную для его обслуживания в соответствии с установленными градостроительными и иными нормами, но и на все землевладение в определенных до приватизации границах, например при приватизации земельного участка предприятия или товарищества собственников жилья (кондоминиума). Это подтверждается и условием определения границ земельного участка на основании комментируемой статьи, в соответствии с которой границы и размеры земельного участка определяются с учетом фактически используемой площади земельного участка.
    
    Порядок и условия приобретения прав на земельный участок, как следует из комментируемой статьи, зависит как от количества лиц, обладающих правами на расположенную на земельном участке недвижимость, так и от их правового статуса, а также от того, на основании какого права (права собственности, хозяйственного ведения и др.) данные субъекты владеют недвижимостью.
    
    Порядок предоставления земельного участка, закрепление его на местности и оформление прав на него осуществляются на основании настоящей статьи и статей Федеральных законов “О землеустройстве”, “О государственном земельном кадастре” и “О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним”.
    
    При применении настоящей статьи следует учитывать нормы Вводного закона, согласно которым, в частности, при продаже в соответствии с правилами, установленными ст.36 ЗК РФ, находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков собственникам расположенных на них зданий, строений, сооружений стоимость таких земельных участков определяется в порядке, установленном пп.2 и 3 ст.2 Вводного закона.

Комментарий к статье 37

   ? Комментируемой статьей урегулированы особенности купли-продажи земельных участков как особого объекта правовых отношений и особого объекта недвижимости. При этом положения о купле-продаже земельных участков основаны на принципах и нормах настоящего Земельного кодекса, а также на общих положениях о купле-продаже, установленных частью второй ГК РФ. В соответствии со ст.454 ГК по договору купли-продажи одна сторона (продавец) обязуется передать товар (в данном случае - земельный участок) в собственность другой стороне (покупателю), а покупатель обязуется принять этот товар (земельный участок) и уплатить за него определенную денежную сумму (цену). Это составляет основное содержание данного договора.
    
    На земельные отношения распространяются и статьи § 7 “Продажа недвижимости” главы 30 ГК РФ. В соответствии со ст.549 по договору купли-продажи недвижимого имущества (договору продажи недвижимости) продавец обязуется передать в собственность покупателю в том числе и земельный участок.
    
    Часть 3 ст.129 ГК РФ делает оговорку о том, что земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. Для собственников земельных участков или для тех, кто собирается их приобрести, это означает, что при решении правовых вопросов следует обращаться к земельному законодательству, чтобы уяснить особенности сделки. Правда, современное законодательство о земле пока достаточно скупо регулирует именно сделки купли-продажи. Но определенные акты, позволяющие заключать подобные договоры, уже приняты. В частности, разработаны Порядок купли-продажи гражданами Российской Федерации земельных участков*, Типовой договор купли-продажи (купчей) земельного участка**.
________________
    * Порядок купли-продажи гражданами Российской Федерации земельных участков (утвержден постановлением Совета Министров РФ от 30 мая 1993 года N 503) // САПП РФ. 1993. N 23. Ст. 2114.
    
    ** Типовой договор купли-продажи (купчей) земельного участка (утвержден Комитетом РФ по земельным ресурсам и землеустройству 2 июня 1993 года) // Российская газета. 1993. 24 июля.

    

    Законодательством устанавливается, что продавец обязан передать покупателю товар, предусмотренный договором, а также, если иное не предусмотрено договором купли-продажи, одновременно передать покупателю принадлежности товара, а также относящиеся к нему документы (ст.456 ГК).
    
    Согласно ст.135 ГК РФ принадлежность - это вещь, предназначенная для обслуживания другой, главной, вещи и связанная с ней общим назначением. Принадлежность следует судьбе главной вещи, если договором не предусмотрено иное. Земельное законодательство не останавливается подробно на том, что именно при передаче земельного участка может являться его принадлежностью. Кроме того, в еще более сложном случае - при продаже недвижимости (здания) вместе с земельным участком - даже специалисту не всегда легко определить, где же в данном случае главная вещь, а где ее принадлежность. Однако решить этот вопрос важно при заключении договора. В какой-то мере разграничивают эти две проблемы ст.552 и 553 ГК РФ. Так, из ст.552 ГК РФ следует, что по договору продажи здания, сооружения или другой недвижимости покупателю одновременно с передачей права собственности на недвижимость передаются права на ту часть земельного участка, которая занята этой недвижимостью и необходима для ее использования. Таким образом, в этом случае данная часть земельного участка (которая может и не составлять весь участок) выступает как принадлежность главной вещи - здания.
    
    Когда продавец является собственником земельного участка, на котором находится продаваемая недвижимость, покупателю передается право собственности либо предоставляется право аренды или предусмотренное договором продажи недвижимости иное право на соответствующую часть земельного участка. Если договором не определено передаваемое покупателю недвижимости право на соответствующий земельный участок, к покупателю переходит право собственности на ту часть земельного участка, которая занята недвижимостью и необходима для ее использования.
    
    Другими словами, если дом продает собственник земельного участка, то право на участок, который занят домом и необходим для его использования, определяется договором купли-продажи, и по договору он может остаться в собственности продавца дома. Если же договором не определяется, на основании какого права продавец дома передает соответствующий земельный участок, то по закону будет считаться, что он перешел покупателю, как и дом, на праве собственности.
    
    Продажа недвижимости, находящейся на земельном участке, не принадлежащем продавцу на праве собственности, допускается без согласия собственника этого участка, если это не противоречит условиям пользования таким участком, установленным законом или договором. При продаже такой недвижимости покупатель приобретает право пользования соответствующей частью земельного участка на тех же условиях, что и продавец недвижимости. Наиболее распространенные случаи такой сделки - это продажа дома или гаража, расположенных на арендуемых продавцом земельных участках. При этом покупателю переходит право аренды части земельного участка.
    
    Согласно ст.553 ГК РФ в случае, если земельный участок, на котором находится принадлежащая продавцу недвижимость, продается без передачи в собственность покупателя этой недвижимости, за продавцом сохраняется право пользования частью земельного участка, занятой недвижимостью и необходимой для ее использования, на условиях, предусмотренных договором купли-продажи.
    
    Важным положением гражданского и земельного законодательства является требование о том, что при заключении договора о продаже земельного участка должны быть указаны данные, позволяющие точно определить земельный участок. Это - размер земельного участка, его местонахождение, перечень угодий, входящих в состав земельного участка, цель использования земельного участка, его кадастровая оценка. Для точного определения всех этих параметров к договору купли-продажи прилагается план земельного участка, а также в договоре указываются все необходимые данные. При отсутствии плана участка он изготовляется за счет средств продавца или покупателя по соглашению между ними.
    
    Если эти данные в договоре будут отсутствовать, договор будет считаться незаключенным и сделка - недействительной в соответствии со ст.554 ГК РФ.
    
    При совершении сделки купли-продажи продавец или покупатель не вправе по своему усмотрению изменить целевое назначение земельного участка, а также такие условия его использования, как право прохода (проезда) по участку, технического обслуживания или ремонта зданий и др.
    
    О форме договора продажи земельного участка законодательство высказывается однозначно: договор заключается в письменной форме, а несоблюдение этой формы договора влечет за собой его недействительность (ст.550 ГК РФ). Как указывалось ранее, была разработана и принята типовая форма договора купли-продажи земельного участка, которой должны придерживаться участники сделки.
    
    Одним из последствий несоблюдения покупателем установленной формы договора может являться то, что он не вправе рассчитывать на получение свидетельства о праве собственности на землю, а без него ни доказать, ни защитить свои права на землю покупатель не сможет.
    
    Срок передачи земельного участка продавцом покупателю определяется договором. Если срок договором не установлен, обязательства по передаче участка должны быть выполнены в разумный срок. В соответствии со ст.314 ГК РФ величина срока определяется с учетом всех обстоятельств исполнения обязательств.
    
    Важным условием заключения договора купли-продажи земельного участка является цена участка. При отсутствии условия о цене участка договор считается незаключенным (ст.555 ГК РФ). Цена участка определяется по соглашению сторон. При заключении сделок с местной администрацией о покупке земли, а иногда и сделок между частными лицами стороны нередко руководствуются нормативной ценой земли.
    
    Покупатель обязан оплатить земельный участок непосредственно до или после передачи ему земельного участка, если иное не предусмотрено законодательством или договором. Если договором не предусмотрена рассрочка оплаты земельного участка, покупатель обязан уплатить цену земельного участка полностью. Если покупатель своевременно не оплачивает переданный земельный участок, продавец вправе потребовать его оплаты и уплаты процентов (ст.486 ГК РФ).
    
    Существенное внимание законодательство уделяет условиям передачи товара (земельного участка). При этом устанавливается ряд обязательств как для покупателя, так и для продавца.
    
    Так, продавец обязан передать земельный участок в надлежащем состоянии (надлежащего качества), пригодном для цели его использования. Например, крестьянскому хозяйству в целях сельскохозяйственного использования нельзя продать земельный участок, зараженный, с нарушенным почвенным слоем, если он не поддается восстановлению и приведению в пригодное для ведения сельскохозяйственного производства состояние.
    
    Продавец обязан предупредить покупателя обо всех недостатках земельного участка до заключения договора. Если он этого не сделал, а покупатель обнаружил недостатки, не позволяющие использовать земельный участок по назначению, он вправе по своему выбору требовать от продавца: уменьшения покупной цены, безвозмездного устранения недостатков или возмещения затрат на устранение недостатков. Если недостатки оказываются существенными и неустранимыми, покупатель вправе по своему выбору потребовать: возврата уплаченной суммы и отказаться от земельного участка или потребовать другой земельный участок (ст.475 ГК РФ).
    
    Подобного рода требования покупатель может предъявить в случае, если недостатки были обнаружены в разумный срок, но в пределах двух лет со дня передачи земельного участка либо в пределах более длительного срока, если это установлено законом или договором купли-продажи (ст.477 ГК). Оговоримся сразу, что земельным законодательством данные сроки пока не оговариваются, поэтому остается условие, установленное ГК РФ или договором.
    
    По правилу, установленному земельным законодательством, купля-продажа земельных участков возможна при отсутствии споров по поводу участка и иных установленных законодательно причин, препятствующих заключению сделки.
    
    Кадастровый учет земельного участка осуществляется на основании ст.69 настоящего Кодекса и в соответствии с Федеральным законом “О государственном земельном кадастре”.
    
    В соответствии с ГК РФ и Федеральным законом “О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним” государственной регистрации подлежит переход права собственности на земельный участок по договору купли-продажи.
    

Комментарий к статье 38

    Комментируемая статья утверждена на основании общих положений о заключении договоров на торгах, установленных ст.447, 448 ГК РФ. При этом статья распространяется на те случаи проведения торгов, когда их организатором или продавцом земельного участка является исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления.
    
    Предметом торгов могут выступать любые земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, или право на заключение договора аренды таких земельных участков, если они не изъяты или не ограничены в обороте.
    
     Отсылку настоящей статьи в части требования по формированию земельного участка к подп. 1 п.4 ст.30 настоящего Кодекса, несмотря на то что данная статья регулирует отношения только по предоставлению земельных участков под застройку, следует распространять на условия формирования и иных земельных участков, являющихся предметом торгов. Сформирован должен быть также и земельный участок, предоставляемый в аренду.
    
    Государственная регистрация таких земельных участков до разграничения государственной собственности на землю, согласно п.10 ст.3 Вводного закона не требуется.
    
    В соответствии со ст.447 ГК РФ договор, если иное не вытекает из его существа, может быть заключен путем проведения торгов. Договор заключается с лицом, выигравшим торги.
    
    В качестве организатора торгов согласно той же статье может выступать собственник вещи или обладатель имущественного права либо специализированная организация. Специализированная организация действует на основании договора с собственником вещи или обладателем имущественного права и выступает от их имени или от своего имени.
    
    Торги проводятся в форме аукциона или конкурса. Выигравшим торги на аукционе признается лицо, предложившее наиболее высокую цену, а по конкурсу - лицо, которое по заключению конкурсной комиссии, заранее назначенной организатором торгов, предложило лучшие условия.
    
    Форма торгов определяется собственником продаваемой вещи или обладателем реализуемого имущественного права, если иное не предусмотрено законом.
    
    Аукцион и конкурс, в которых участвовал только один участник, признаются несостоявшимися.
    

    В соответствии со ст.448 ГК РФ аукционы и конкурсы могут быть открытыми и закрытыми. В открытом аукционе и открытом конкурсе может участвовать любое лицо. В закрытом аукционе и закрытом конкурсе участвуют только лица, специально приглашенные для этой цели. Если иное не предусмотрено законом, извещение о проведении торгов должно быть сделано организатором не менее чем за тридцать дней до их проведения. Извещение должно содержать во всяком случае сведения о времени, месте и форме торгов, их предмете и порядке проведения, в том числе об оформлении участия в торгах, определении лица, выигравшего торги, а также сведения о начальной цене.
    
    Если иное не предусмотрено в законе или в извещении о проведении торгов, организатор открытых торгов, сделавший извещение, вправе отказаться от проведения аукциона в любое время, но не позднее чем за три дня до наступления даты его проведения, а конкурса - не позднее чем за тридцать дней до проведения конкурса.
    
    В настоящее время действует утвержденный Постановлением Правительства РФ от 5 января 1998 года N 2 Порядок организации проведения торгов (аукционов, конкурсов) по продаже гражданам и юридическим лицам земельных участков, расположенных на территориях городских и сельских поселений, или права их аренды. Данный порядок действует в части, не противоречащей ЗК РФ. Так, согласно комментируемой статье предметом торгов является не право аренды, как указывается в Порядке, а право на заключение договора аренды, что соответствует общим нормам ГК о заключении договоров на торгах.
    
    Указанным порядком определено, в частности, что в качестве продавца земельного участка или права его аренды выступает орган государственной власти или местного самоуправления (далее именуется - продавец)*.
________________
    * В соответствии с Вводным законом распоряжение государственными землями до разграничения государственной собственности на землю осуществляется органами местного самоуправления в пределах их полномочий, если законодательством не предусмотрено иное (ч.10 ст.3 Федерального закона “О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации”).

    

    Органы местного самоуправления, на территории которых торги не проводятся, могут выставлять на договорной основе земельные участки на торги, проводимые в других муниципальных образованиях.
    
    В качестве организатора торгов выступает либо продавец, либо специализированная организация, действующая на основании договора с продавцом. В случае проведения торгов специализированной организацией расходы организатора, связанные с проведением торгов, включая привлечение независимых оценщиков, специалистов по проведению рекламной кампании, экспертов и т.д., осуществляются в соответствии с условиями, определенными в договоре продавца с организатором.
    
    Земельные участки, выставляемые на торги, определяются продавцом в соответствии с утвержденным генеральным планом города или другого поселения, иной градостроительной и землеустроительной документацией.
    
    Торги являются открытыми по составу участников и проводятся в форме аукциона или конкурса. При этом аукцион может быть закрытым по форме подачи предложения по цене.
    
    В случае проведения аукциона, закрытого по форме подачи предложения по цене, или конкурса продавец назначает аукционную или конкурсную комиссию. Комиссия: оценивает предложения участников конкурса в случае проведения торгов в форме конкурса; определяет победителя торгов; оформляет протокол о результатах торгов; принимает решение о признании торгов несостоявшимися в случае, предусмотренном п.19 настоящего Порядка.
    
    В состав комиссии могут входить представители соответствующих органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных организаций (объединений). Заседание комиссии считается правомочным, если на нем присутствуют не менее двух третей членов комиссии. Решения комиссии принимаются простым большинством голосов.
    
    Продавец определяет форму проведения торгов, начальную цену предмета торгов, сумму задатка и составляет график платежей. При этом начальная цена предмета торгов не может быть ниже 5-кратной ставки земельного налога и устанавливается в пределах от этой величины до нормативной цены земли в зависимости от градостроительной ценности земельного участка, ситуации на рынке земли и иной недвижимости и уровня затрат на развитие инженерной инфраструктуры, а сумма задатка в размере 20 процентов начальной цены.
    
    Продавец подготавливает по каждому предмету торгов необходимые материалы и документы, которые должны содержать следующие сведения:
    

    регистрационный номер предмета торгов; местоположение (адрес), кадастровый номер земельного участка, код территориальной зоны, установленный правилами застройки; план земельного участка с указанием сервитутов и иных обременений, установленных для данного земельного участка; заключение соответствующего комитета по земельным ресурсам и землеустройству о характеристиках земельного участка (правовой режим, ставка земельного налога и др.); заключение соответствующего органа по градостроительству и архитектуре (о функциональном назначении и разрешенном использовании земельного участка, наличии согласования о подключении к инженерным коммуникациям и его ориентировочной общей стоимости, требованиях к благоустройству и участию в развитии инфраструктуры города или другого поселения); начальная цена предмета торгов; проект договора купли-продажи или аренды земельного участка, включающий при необходимости график платежей; проект договора о залоге земельного участка (для случая, предусмотренного п.23 настоящего Порядка); сведения об экологическом состоянии земельного участка и другие сведения о предмете торгов.
    
    Организатор: выдает за плату необходимые материалы и документы по каждому предмету торгов всем юридическим и физическим лицам, желающим принять участие в торгах (далее именуются - заявители); определяет шаг аукциона при проведении торгов в форме аукциона; определяет срок внесения задатка заявителями; готовит извещение о торгах и организует его публикацию; регистрирует заявки на участие в торгах в журнале приема заявок; проверяет правильность оформления документов, представленных заявителями, их соответствие законодательству Российской Федерации.
    
    Решения по подготовке и проведению торгов оформляются протоколами.
    
    Извещение о проведении торгов (далее именуется - извещение) должно быть опубликовано организатором не менее чем за 30 дней до даты проведения торгов и содержать следующую информацию: дата, время, место и порядок проведения торгов; предмет торгов; форма проведения торгов; шаг аукциона в случае проведения торгов в форме аукциона; условия конкурса и критерии определения его победителя в случае проведения торгов в форме конкурса; местоположение (адрес), кадастровый номер и площадь участка, код территориальной зоны, установленный правилами застройки, а также основные характеристики объектов и других сооружений, расположенных на этом участке (временные сооружения, инженерные сети и т.п.); перечень документов, которые необходимо представить для участия в торгах; функциональное назначение и разрешенное использование земельного участка; начальная цена предмета торгов; сумма задатка, сроки и порядок его внесения и возврата участникам торгов, расчетные счета для перечисления задатка и платежей за приобретенные земельные участки или права их аренды; условия обеспечения поступления платежей в случае приобретения земельного участка или права аренды на него в рассрочку (договор о залоге); форма заявки на участие в торгах, адрес места приема заявок, дата, время начала и окончания приема заявок и документов от заявителей, а также условия получения документов о предмете торгов; адрес и телефон организатора; дата, время и порядок ознакомления с земельным участком на местности; способ уведомления об итогах торгов; срок для заключения договора купли-продажи или аренды земельного участка.
    
    Ответственность за достоверность публикуемой информации и соответствие содержания информационных сообщений законодательству несет организатор.
    

    В торгах может участвовать любое лицо, подавшее заявку с необходимыми и надлежаще оформленными документами не позднее даты, указанной в извещении, и обеспечившее своевременное перечисление задатка на объявленные в извещении расчетные счета.
    
    Для участия в торгах юридические и физические лица представляют организатору заявку по установленному им образцу с приложением к ней следующих документов:
    
    предложение (в запечатанном конверте) в случае проведения аукциона, закрытого по форме подачи предложения по цене, или конкурса; копия платежного документа, подтверждающего перечисление задатка на указанный в извещении расчетный счет; доверенность на лицо, уполномоченное действовать от имени заявителя при подаче заявки; иные документы, указанные в извещении.
    
    К заявке прилагается подписанная заявителем опись представленных документов в двух экземплярах, на одном из которых, остающемся у заявителя, организатор указывает дату и время подачи заявки, а также номер, присвоенный ей в журнале приема заявок.
    
    Одно лицо имеет право подать только одну заявку на участие в торгах.
    
    Заявителю может быть отказано в приеме документов в следующих случаях: заявка подана по истечении срока приема заявок, указанного в извещении; заявка подана лицом, не уполномоченным действовать от имени заявителя; представлены не все необходимые документы по перечню, объявленному в извещении, либо представленные документы оформлены ненадлежащим образом.
    
    Данный перечень оснований для отказа заявителю в участии в торгах является исчерпывающим.
    
    Отметка об отказе в приеме документов с указанием причины отказа делается на описи представленных заявителем документов лицом, осуществляющим прием документов.
    
    Заявка и документы, не принятые организатором, возвращаются заявителю в день их поступления вместе с описью документов и отметкой с указанием причины отказа путем вручения их заявителю или его уполномоченному представителю под расписку.
    
    Заявитель имеет право отозвать поданную заявку до окончания срока приема заявок, в письменной форме уведомив об этом организатора. Отзыв заявки регистрируется в журнале приема заявок.
    
    Заявителям, отозвавшим свою заявку, внесенный задаток возвращается в соответствии с условиями торгов.
    

    Решение организатора о признании заявителей участниками торгов оформляется протоколом, в котором указываются принятые и отозванные заявки с указанием имен (наименований) заявителей, лица, признанные участниками торгов, а также заявки, по которым отказано в допуске к участию в торгах с указанием оснований для такого отказа.
    
    Заявитель приобретает статус участника торгов с момента подписания организатором протокола приема заявок.
    
    Организатор принимает меры по обеспечению сохранности представленных заявок и прилагаемых к ним документов, а также конфиденциальности сведений о лицах, подавших заявки, и содержании представленных ими документов.
    
    Организатор, сделавший извещение о проведении торгов, вправе отказаться от проведения аукциона в любое время, но не позднее чем за три дня до наступления даты его проведения, а конкурса - не позднее чем за 30 дней до проведения конкурса.
    
    Упомянутым документом определен порядок проведения торгов, а также порядок расчетов, заключение договоров и передача прав.
    
    Следует заметить, что приведенный порядок проведения торгов действует до момента утверждения постановлением правительства нового акта, разрабатываемого в развитие и в соответствии с ЗК РФ, в том числе и настоящей статьей и Гражданским кодексом РФ.
    

Комментарий к статье 39

Комментируемая статья подтверждает установленную ранее ст.38 ЗК РСФСР норму, согласно которой при разрушении строения от пожара или стихийных бедствий право на земельный участок сохранялось за собственником, землевладельцем, землепользователем при условии начала восстановления строения в течение двух лет. Этот срок мог быть продлен соответствующим органом местного самоуправления или исполнительным органом государственной власти.
    
    В то же время в установленные ранее отношения внесены существенные изменения. Так, право на земельный участок на основании комментируемой статьи предоставляется только лицам, владеющим земельным участком на праве постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения, поскольку право собственности на земельный участок при разрушении (уничтожении) недвижимости, на ней расположенной, не прекращается.
    
    За владельцами и пользователями земельный участок сохраняется не на 2, как ранее, а на 3 года, что предоставляет больше времени и возможности для новой застройки или восстановления недвижимости.
    
    До разграничения государственной собственности на землю право на продление срока пользования земельным участком вправе осуществлять органы местного самоуправления, как органы, наделенные полномочиями по распоряжению земельными участками в этот переходный период (п.10 ст.3 Федерального закона “О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации”).
    
    

Глава VI. ПРАВА И ОБЯЗАННОСТИ СОБСТВЕННИКОВ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ, ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАТЕЛЕЙ, ЗЕМЛЕВЛАДЕЛЬЦЕВ И АРЕНДАТОРОВ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ ПРИ ИСПОЛЬЗОВАНИИ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ

Комментарий к статье 40

     
    Часть 1 ст.40 ЗК РФ содержит открытый перечень прав собственников земельных участков. Следует отличать права землепользователей (субъектов земельного права) от права собственности и других вещных прав на землю, перечисленных в главе 17 ГК РФ (право собственности; право пожизненного наследуемого владения; право постоянного (бессрочного)     пользования; сервитут). Положения, регулирующие отношения собственности, иных вещных прав на землю, содержат главы III, IV настоящего Кодекса.     
         
    Собственник земельного участка имеет право использовать в установленном порядке для собственных нужд имеющиеся на земельном участке общераспространенные полезные ископаемые, пресные подземные воды, водные объекты, режим использования которых устанавливается соответствующим законодательством Российской Федерации (Закон РФ “О недрах” от 21 февраля 1992 года, Водный кодекс РФ 1995 года).
    
    В соответствии со ст.19 Закона РФ “О недрах” от 21 февраля 1992 года N 2395-1 (в ред. от 8 августа 2001 года)* собственники, владельцы земельных участков имеют право по своему усмотрению в их границах осуществлять без применения взрывных работ добычу общераспространенных полезных ископаемых, не числящихся на государственном балансе, и строительство подземных сооружений для своих нужд на глубину до 5 м, а также устройство и эксплуатацию бытовых колодцев и скважин на первый водоносный горизонт, не являющийся источником централизованного водоснабжения, в порядке, устанавливаемом соответствующими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
________________
    * СЗ РФ. 1995. N 10. Ст.823.


    Министерство природных ресурсов РФ определяет совместно с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и федеральным органом исполнительной власти в области горного надзора региональные перечни общераспространенных полезных ископаемых*.
________________
    * Постановление Правительства РФ от 25 сентября 2000 года N 726 // СЗ РФ. 2000. N 40. Ст.3971.


    Пользование общераспространенными полезными ископаемыми в соответствии с п.1 ст.40 Закона РФ “О недрах” осуществляется бесплатно, если собственник, владелец земельного участка использует их непосредственно для своих нужд. Показательны в этом отношении решение Верховного Суда РФ от 27 июля 2000 года N ГКПИОО-701, постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 26 апреля 2001 года N А82-1/2001-А/1.
    

    Под водным объектом понимается сосредоточение вод на поверхности суши в формах ее рельефа либо в недрах, имеющее границы, объем и черты водного режима.
    
    В соответствии со ст.12 Водного кодекса РФ (в ред. от 30 декабря 2001 года)* собственники, владельцы и пользователи земельных участков, примыкающих к поверхностным водным объектам, могут использовать водные объекты только для своих нужд в той мере, в какой это не нарушает права и законные интересы других лиц. Указанные лица не должны препятствовать использованию водных объектов и их берегов для организации судоходства и иных нужд, кроме случаев, предусмотренных российским законодательством. Водопользователи осуществляют владение и пользование водными объектами на правах долгосрочного, краткосрочного, ограниченного пользования, аренды.
________________
    * СЗ РФ. 1995. N 47. Ст.4471.


    Законодательство содержит классификацию водных объектов, предоставляемых в пользование.
    
    Так, водные объекты, находящиеся в государственной собственности, а также обособленные водные объекты, находящиеся в муниципальной собственности, являются водными объектами общего пользования, если в водоохранных, экологических или иных интересах законодательством Российской Федерации не предусмотрено иное.
    
    Обособленные водные объекты, находящиеся в собственности граждан или юридических лиц, в установленном порядке могут использоваться как водные объекты общего пользования только при условиях регистрации данного ограничения права собственности на обособленные водные объекты в Едином государственном реестре и выплаты вознаграждения собственнику.
    
    Полоса суши вдоль берегов водных объектов общего пользования (бечевник) предназначается для общего пользования. Каждый вправе (без использования транспорта) пользоваться бечевником для передвижения и пребывания у водного объекта общего пользования, в том числе рыболовства и причаливания плавательных средств. Ширина бечевника не может превышать 20 м.
    
    Водными объектами особого пользования являются водные объекты, которыми пользуется ограниченный круг лиц.
    
    Различают общее, специальное и особое водопользование.
    

    Использование водных объектов без применения сооружений, технических средств и устройств (общее водопользование) может осуществляться гражданами и юридическими лицами без получения лицензии на водопользование.
    
    Использование водных объектов с применением сооружений, технических средств и устройств (специальное водопользование) осуществляется гражданами и юридическими лицами только при наличии лицензии на водопользование, за исключением случаев использования водных объектов для плавания на маломерных плавательных средствах и для разовых посадок (взлетов) воздушных судов.
    
    Министерство природных ресурсов РФ выдает, регистрирует, приостанавливает действие и аннулирует в установленном порядке лицензии на водопользование, регистрирует договоры на пользование водными объектами, согласовывает места размещения хозяйственных и иных объектов, а также осуществление всех видов работ на водных объектах и в их водоохранных зонах.
    
    Водным законодательством определен порядок осуществления общего водопользования.
     
    Общее водопользование осуществляется в соответствии с правилами охраны жизни людей на водных объектах, а также условиями, устанавливаемыми органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по согласованию со специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда, специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей природной среды, государственным органом санитарно-эпидемиологического надзора и другими государственными органами управления использованием и охраной природных ресурсов в пределах их компетенции.
    
    На водных объектах, предоставленных в особое пользование, общее водопользование допускается на условиях, установленных водопользователем по согласованию со специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда, а при необходимости может быть запрещено водопользователем.
    
    Водопользователь обязан объявить об условиях общего водопользования или о его запрещении на водном объекте, предоставленном ему в особое пользование.
    
    Общее водопользование на обособленных водных объектах допускается на условиях, установленных собственником по согласованию со специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда.
    

    Собственник обособленного водного объекта обязан объявить об условиях общего водопользования или о его запрещении.
    
    Собственник земли имеет право возводить строения и сооружения в соответствии с целевым назначением категории земель и разрешенным использованием. При этом необходимо соблюдение установленных специальных требований (норм, правил, нормативов).
    
    Законодатель под застройкой земельного участка понимает не только возведение на нем зданий, сооружений, но и их перестройку или снос, причем собственник земельного участка может разрешить строительство на своем участке другим лицам (ч. 1 ст.263 ГК РФ).
    
    В соответствии с п.2 ст.7 настоящего Кодекса все категории земель в Российской Федерации используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется их принадлежностью к той или иной категории и разрешенным использованием в соответствии с территориальным зонированием, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральным законом.
    
    Определение разрешенного использования содержит Указ Президента РФ от 22 июля 1994 года N 1535" (в ред. от 25 января 1999 года).
________________
    * СЗ РФ. 1994. N 13. Ст.1478.


    При продаже застроенного земельного участка в границах городов и иных населенных пунктов право собственника на земельный участок включает право на любое разрешенное его использование, под которым впредь до введения в действие законодательства о территориальном зонировании понимается право использовать участок вместе с расположенными на нем зданиями, строениями, сооружениями всеми способами, не противоречащими ограничениям, установленным органами власти (органами местного самоуправления) в соответствии с действующим законодательством и утвержденными строительными, санитарными, природоохранными, противопожарными нормами. При этом не допускается установление целевого (единственного) способа использования объекта недвижимости, в том числе земельного участка, а также установление ограничений на использование отдельного участка.
    
    Пункт 2 ст.83 настоящего Кодекса определяет порядок использования земель поселения в соответствии с их территориальным зонированием. Вся территория поселения в пределах его административных границ делится на территориальные зоны. Документы территориального зонирования (правила землепользования и застройки) утверждаются и изменяются нормативными правовыми актами местного самоуправления.
    

    Любой вид разрешенного использования из предусмотренных территориальным зонированием выбирается свободно без дополнительных разрешений и согласований.
    
    Градостроительная документация (нормативы и правила) разрабатывается с соблюдением требований охраны окружающей природной среды, экологической безопасности и санитарных правил (ст.10 Градостроительного кодекса РФ от 7 мая 1998 года N 73-ФЗ)*.
________________
    * СЗ РФ. 1998. N 19. Ст. 2069.


    В то же время ст.12 Закона РФ “О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения” от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ (в ред. от 30 декабря 2001 года)* предусматривает создание благоприятных условий для жизни и здоровья населения путем комплексного благоустройства городских и сельских поселений. Утверждение норм проектирования и проектной документации о планировке и застройке городских и сельских поселений, предоставление земельных участков под строительство допускается при наличии санитарно-эпидемиологических заключений о соответствии таких объектов санитарным правилам (см. комментарий к ст.41 Кодекса).     
________________
    * СЗ РФ. 1999. N 14. Ст. 1650.


    Так, Президиум ВАС РФ постановлением от 23 мая 2000 года N 1662/00 отменил решение и определение нижестоящего суда по делу о строительстве автодороги, поскольку в материалах дела нет документов, свидетельствующих об осуществлении ответчиком строительства по утвержденному проекту, согласованному с органами охраны окружающей природной среды. Нижестоящий суд не удовлетворил ходатайство по проведению экспертизы с целью установления специалистами причин гибели лесонасаждений на указанном участке. К автодороге примыкал земельный участок, который является зеленой зоной (леса первой группы), а также водоохранной защитной полосой.
    
    Разрешенное использование земельных участков имеет особенности, определяемые их целевым назначением. Так, разрешенное использование земельных участков и иных объектов недвижимости в градостроительстве - это использование объектов недвижимости в соответствии с градостроительным регламентом, ограничения на использование указанных объектов, установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также сервитуты.
    
    Под мелиорацией земель понимается коренное улучшение земель путем проведения гидротехнических, культуртехнических, химических, противоэрозионных, агролесомелиоративных, агротехнических и других мелиоративных мероприятий.
    

    К числу мелиоративных мероприятий относятся проектирование, строительство, эксплуатация и реконструкция мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений, обводнение пастбищ, создание систем защитных лесных насаждений, проведение культуртехнических работ, работ по улучшению химических и физических свойств почв, научное и производственно-техническое обеспечение указанных работ.
    
    Федеральный закон “О мелиорации земель” от 10 января 1996 года  N 4-ФЗ* в зависимости от характера мелиоративных мероприятий различает следующие типы мелиорации земель: гидромелиорация, агролесомелиорация, культуртехническая мелиорация, химическая мелиорация.
________________
    * СЗ РФ. 1996. N 3. Ст.142.


    Гидромелиорация земель состоит в проведении комплекса мелиоративных мероприятий, обеспечивающих коренное улучшение заболоченных, излишне увлажненных, засушливых, эродированных, смытых и других земель, состояние которых зависит от воздействия воды. К этому типу мелиорации земель относятся оросительная, осушительная, противопаводковая, противоселевая, противоэрозионная, противооползневая и другие виды гидромелиорации земель.
    
    Агролесомелиорация земель состоит в проведении комплекса мелиоративных мероприятий, обеспечивающих коренное улучшение земель посредством использования почвозащитных, водорегулирующих и иных свойств защитных лесных насаждений. К этому типу мелиорации земель относятся следующие виды: противоэрозионная - защита земель от эрозии путем создания лесных насаждений на оврагах, балках, песках, берегах рек и других территориях; полезащитная - защита земель от воздействия неблагоприятных явлений природного, антропогенного и техногенного происхождения путем создания защитных лесных насаждений по границам земель сельскохозяйственного назначения; пастбищезащитная - предотвращение деградации земель пастбищ путем создания защитных лесных насаждений.
    
    Культуртехническая мелиорация земель состоит в проведении комплекса мелиоративных мероприятий по коренному улучшению земель. Этот тип мелиорации земель подразделяется на следующие виды: расчистка мелиорируемых земель от древесной и травянистой растительности, кочек, пней и мха; расчистка мелиорируемых земель от камней и иных предметов; мелиоративная обработка солонцов; рыхление, пескование, глинование, землевание, плантаж и первичная обработка почвы; проведение иных культуртехнических работ.
    
    Химическая мелиорация земель состоит в проведении комплекса мелиоративных мероприятий по улучшению химических и физических свойств почв. Химическая мелиорация земель включает известкование почв, фосфоритование почв и гипсование почв.
    

    Мелиорация земель проводится гражданами (физическими лицами) и организациями, имеющими лицензии на осуществление соответствующих видов деятельности на основе проектов, разработанных в соответствии с технико-экономическими обоснованиями и учитывающих строительные, экологические, санитарные и иные стандарты, нормы и правила.
    
    Законодательством установлен порядок использования земель для проведения мелиоративных мероприятий.
    
    Земельные участки, отнесенные в установленном порядке к мелиорируемым землям, предоставляются и изымаются для проведения мелиоративных мероприятий в порядке, предусмотренном земельным законодательством Российской Федерации (ст.44-47 Кодекса).
    
    Земельные участки, которые граничат с участками мелиорируемых (мелиорированных) земель, могут быть использованы для обеспечения мелиорации земель на праве ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитута) в соответствии с гражданским и земельным законодательством Российской Федерации.
    
    Кроме того, осуществление мелиоративных мероприятий не должно приводить к ухудшению состояния окружающей природной среды.
    
    Собственник земельного участка имеет право осуществлять другие права по использованию земельного участка, не перечисленные в ст.40 Кодекса, но предусмотренные российским законодательством.
    
    Так, содержавшееся в ст. 52 ЗК РСФСР от 25 апреля 1991 года (в ред. от 24 декабря 1993 года) право на получение стоимости земельного участка в случае его выкупа при предоставлении для государственных и общественных нужд отражено в ст. 57 настоящего Кодекса.
    
    Часть 2 ст. 40 ЗК РФ перечисляет объекты права собственности, связанные с земельными участками. Реализуется принцип единства судьбы земельного участка и прочно связанных с ним объектов, согласно которому все прочно связанные с земельным участком объекты следуют судьбе земельного участка, за исключением случаев, установленных федеральным законом. Право собственности на такие объекты является производным от права собственности на земельный участок. К числу таких объектов относятся посевы и посадки сельскохозяйственных культур, полученная продукция и доходы от ее реализации (за исключением случаев передачи собственником земельного участка в пользование другим лицам), расположенные на участке многолетние насаждения (за исключением случаев, установленных Лесным кодексом РФ).
    
    Гражданское законодательство допускает распространение права собственности на находящийся в границах земельного участка поверхностный (почвенный) слой и замкнутые водоемы, находящиеся на нем лес и растения. Собственник земельного участка вправе использовать по своему усмотрению все, что находится над и под поверхностью этого участка, если иное не предусмотрено законами и не нарушает прав других лиц.
    

    Позиция законодателя в отношении частной собственности на отдельные природные объекты, находящиеся в границах земельного участка, определена.
    
    Статья 20 Лесного кодекса РФ от 29 января 1997 года N 22-ФЗ (в ред. от 30 декабря 2001 года)* устанавливает право собственности граждан и юридических лиц на древесно-кустарниковую растительность, расположенную на земельном участке. Древесно-кустарниковая растительность, которая появилась в результате хозяйственной деятельности или естественным образом на земельном участке после передачи его в собственность гражданину или юридическому лицу, является его собственностью, которой он владеет, пользуется и распоряжается по своему усмотрению.
________________
    * СЗ РФ. 1997. N 5. Ст. 610.


    Статья 40 Водного кодекса РФ от 16 ноября 1995 года N 167-ФЗ* (в ред. от 30 декабря 2001 года) устанавливает право собственности граждан и юридических лиц на обособленные водные объекты (замкнутые водоемы) - небольшие по площади и непроточные искусственные водоемы, не имеющие гидравлической связи с другими поверхностными водными объектами.
________________
    * СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4471.


    В отношении таких объектов собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения. Собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц.

Комментарий к статье 41

 Настоящий Кодекс, в отличие от ЗК РСФСР от 25 апреля 1991 года, текстуально разграничил права собственников и лиц, не являющихся собственниками земельных участков.
    
    Лица, не являющиеся собственниками земельных участков, кроме обладателей земельных сервитутов, осуществляют весь комплекс прав пользователей, за исключением прав собственности на объекты, связанные с земельным участком. К числу таких лиц относятся землепользователи, использующие земельные участки на праве постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владения, аренды, безвозмездного (срочного) пользования (ст. 20, 21, 22, 24 настоящего Кодекса).
    
    Часть 2 ст. 264 ГК РФ дает право указанным лицам осуществлять принадлежащие им права владения и пользования участком на условиях и в пределах, установленных законом или договором с собственником.
    
    Граждане имеют право свободно, без каких-либо разрешений находиться на не закрытых для общего доступа земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и использовать имеющиеся на этих участках природные объекты в пределах, допускаемых законом и иными правовыми актами, а также собственником соответствующего земельного участка.
    
    Статья 274 ГК РФ предусматривает возможность установления частного сервитута для обеспечения прохода и проезда через соседний земельный участок, прокладки и эксплуатации линий электропередачи, связи и трубопроводов, обеспечения водоснабжения и мелиорации, других нужд, которые не могут быть обеспечены без установления сервитута. Сервитут устанавливается по соглашению между лицом, требующим установления сервитута, и собственником соседнего участка и подлежит регистрации. Частный сервитут может быть установлен в интересах собственника, а также в интересах и по требованию лиц, пользующихся земельным участком на ином вещном праве.
    
    Однако, если земельный участок не огорожен либо его собственник иным способом ясно не обозначил, что вход на участок без его разрешения не допускается, любое лицо может пройти через участок при условии, что это не причиняет ущерба или беспокойства собственнику.
    
    В соответствии со ст.23 настоящего Кодекса публичный сервитут устанавливается законом или иным нормативным правовым актом, когда это необходимо для обеспечения публичных интересов, в том числе интересов государства, местного самоуправления либо интересов населения, проживающего на данной территории, без изъятия земельных участков. Установление публичного сервитута осуществляется с учетом результатов общественных слушаний.
    

    Для продаваемых застроенных земельных участков устанавливаются следующие публичные сервитуты, в соответствии с которыми собственники указанных земельных участков обязаны обеспечить: безвозмездное и беспрепятственное использование объектов общего пользования (пешеходные и автомобильные дороги, объекты инженерной инфраструктуры), которые существовали на момент передачи земельного участка в собственность; возможность размещения на участке межевых и геодезических знаков и подъездов к ним; возможность доступа на участок соответствующих муниципальных служб для ремонта объектов инфраструктуры (Указ Президента РФ "Об основных положениях государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года" от 22 июля 1994 года N 1535*).
________________
    * Земля и право: Сб. нормативных актов / Под ред. В.Х. Улюкаева. М.: Былина, 1999.

Комментарий к статье 42

    В отличие от ЗК РСФСР 1991 года настоящий Кодекс содержит открытый перечень обязанностей землепользователей. Новеллами в законодательстве являются закрепление обязанностей сохранять межевые, геодезические и другие специальные знаки, установленные на земельном участке; своевременно приступать к использованию земельных участков в случаях, если сроки освоения прямо предусмотрены договорами. Обязанность соблюдать требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов относится к любому виду использования земельного участка.
    
    Установленные в комментируемой статье обязанности отражают основные принципы земельного законодательства: учет земли как основы жизнедеятельности человека, когда регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы; приоритет охраны земли как компонента окружающей природной среды перед использованием земли в качестве недвижимого имущества; деление земель по целевому назначению на категории, когда правовой режим земель определяется принадлежностью к той или иной категории и разрешенным использованием в соответствии с территориальным зонированием.
    
    Согласно ч. 2 ст. 36 Конституции РФ владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц.
    
    Под окружающей средой понимается совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, а также антропогенных объектов (ст. 1 Федерального закона “Об охране окружающей среды” от 10 января 2002 года N 7-ФЗ*).
________________
    *СЗ РФ. 2002. N 2. Ст.133.

    
    К компонентам природной среды относятся: земля, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, растительный, животный мир и иные организмы, а также озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство, обеспечивающие в совокупности благоприятные условия для существования жизни на Земле.
    
    Если природные объекты - это естественные экологические системы, природные ландшафты и составляющие их элементы, сохранившие свои природные свойства, то природно-антропогенные объекты и антропогенные объекты изменяются в результате хозяйственной и иной деятельности и (или) создаются человеком.
    

    Важность сохранения окружающей природной среды, земли как природного объекта подтверждается включением в перечень оснований прекращения прав на землю использования земельного участка не по целевому назначению категории земель, а также способами, которые приводят к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель либо значительному ухудшению экологической обстановки (ст.285 ГК РФ; ч.2 ст.45, ч.2 ст.46, ч.1 ст.47 Кодекса). Принудительное лишение лиц права пожизненного наследуемого владения, постоянного (бессрочного) пользования, безвозмездного срочного пользования производится при условии неустранения фактов ненадлежащего использования земельных участков после наложения административного взыскания в виде штрафа. Одновременно лицу, использующему земельный участок не по целевому назначению категории земель, а также способами, которые приводят к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель либо значительному ухудшению экологической обстановки, выносится предупреждение о допущенных нарушениях с последующим уведомлением органа, предоставившего земельный участок (ст.54 Кодекса).
    
    Могут быть установлены следующие ограничения прав на землю: особые условия использования земельных участков и режим хозяйственной деятельности в охранных, санитарных, защитных зонах; особые условия по охране окружающей природной среды, в том числе животного и растительного мира, памятников природы, истории и культуры, сохранения почвенного покрова, естественной среды обитания и путей миграции диких животных.
    
    Президиум ВАС РФ постановлением от 30 ноября 1999 года N 1543/99 отменил решение нижестоящего суда, признавшего обоснованным отказ в государственной регистрации договора купли-продажи земельного участка, расположенного в уникальном месте с оригинальными природно-климатическими условиями, используемого для отдыха и оздоровления населения. Нижестоящий суд не проверил, относится ли эта территория к землям оздоровительного назначения.
    
    Землепользователи обязаны сохранять специальные знаки, установленные на земельном участке.
    
    Согласно ст.15 Федерального закона “О землеустройстве” от 18 июня 2001 года N 78-ФЗ* при проведении территориального землеустройства выполняется межевание объектов землеустройства.
________________
    * СЗ РФ. 2001. N 26. Ст. 2582.

         
    Межевание объектов землеустройства представляет собой работы по установлению на местности границ муниципальных образований и других административно-территориальных образований, границ земельных участков с закреплением таких границ межевыми знаками и определению их координат.
    
    Межевание объектов землеустройства осуществляется на основе сведений государственного земельного кадастра, землеустроительной, градостроительной и иной связанной с использованием, охраной и перераспределением земель документации.
    
    Межевание объекта землеустройства включает следующие работы: определение границ объекта землеустройства на местности и их согласование; закрепление на местности местоположения границ объекта землеустройства межевыми знаками и определение их координат или составление иного описания местоположения границ объекта землеустройства; изготовление карты (плана) объекта землеустройства.
    
    В частности, при межевании застроенных территорий проводится: выделение кварталов, микрорайонов и других элементов планировочной структуры с выделением территорий транспортных и инженерных коммуникаций в соответствии с планом красных линий; межевание территории кварталов, микрорайонов и других элементов планировочной структуры на земельные участки посредством установления границ существующих и новых объектов недвижимости. Работы по межеванию проводятся на основании постановлений органов местного самоуправления или по заявкам владельцев недвижимости. Постановления органов местного самоуправления о межевании и сроки их проведения публикуются в местной печати(постановление Правительства РФ от 2 февраля 1996 года N 105 "Об утверждении Положения о порядке установления границ землепользований в застройке городов и других поселений” в ред. от 21 августа 2000 года).
________________
    * СЗ РФ. 1996. N 6. Ст. 592.

    
    Установление и закрепление границ на местности выполняют при получении гражданами и юридическими лицами новых земельных участков, при купле-продаже, мене, дарении всего или части земельного участка, а также по просьбе граждан и юридических лиц, если документы, удостоверяющие их права на земельный участок, были выданы без установления и закрепления границ на местности.
    
    Восстановление границ земельного участка выполняют при наличии межевых споров, а также по просьбе граждан и юридических лиц в случае полной или частичной утраты на местности межевых знаков и других признаков границ принадлежащих им земельных участков.
    

         Межевание земель осуществляется проектно-изыскательскими организациями Роскомзема, а также гражданами и юридическими лицами, получившими в установленном порядке лицензии на право выполнения этих работ (Инструкция по межеванию земель, утверждена Роскомземом 8 апреля 1996 года).
    
    Установление на земельном участке геодезических знаков производится в результате геодезической и картографической деятельности.
    
    В соответствии со ст.3 Федерального закона “О геодезии и картографии” от 26 декабря 1995 года N 209-ФЗ* геодезическая и картографическая деятельность исходя из назначения выполняемых работ включает: геодезические и картографические работы федерального назначения, результаты которых имеют общегосударственное, межотраслевое значение; геодезические и картографические работы специального (отраслевого) назначения, необходимость проведения которых определяется потребностями субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, отдельных отраслей, граждан и юридических лиц.
________________
    * СЗ РФ. 1996. N 1. Ст.2.

    
    Территориальные инспекции государственного геодезического надзора осуществляют регистрацию геодезических и картографических работ; учет геодезических пунктов (приказ Роскартографии от 8 декабря 2000 года N 179-пр "Об утверждении Положения о территориальной инспекции государственного геодезического надзора" в ред. от 2 августа 2001 года)*.
________________
    * БНА ФОИВ. 2001. N 16.

    
    Порядок пользования участками лесного фонда устанавливается в подзаконных актах.
    
     Постановлениями Правительства РФ утверждены: порядок разработки и утверждения региональных правил (наставлений) заготовки древесины при рубках главного и промежуточного пользования (от 13 августа 1997 года N 1011*); положение об использовании, охране, защите лесного фонда и воспроизводстве лесов, ранее находившихся во владении сельскохозяйственных организаций (от 19 декабря 1997 года N 1601**); правила предоставления участков лесного фонда в безвозмездное пользование (от 18 февраля 1998 года N 224***); положение об аренде участков лесного фонда (от 24 марта 1998 года N 345****). Федеральная служба лесного хозяйства России приказами утвердила: положение о порядке проведения лесных аукционов (от 11 августа 1997 года N 99*****); санитарные правила в лесах Российской Федерации от 15 января 1998 года N 10 (в ред. от 24 декабря 1998 года******).
________________
    * СЗ РФ. 1997. N 33. Ст. 3897.
    ** СЗ РФ. 1998. N 1. Ст. 121.
    *** СЗ РФ. 1998. N 8. Ст. 964.
    **** СЗ РФ. 1998. N 14. Ст. 1585.
    ***** БНА ФОИВ. 1997. N 22.
    ****** БНА ФОИВ. 1998. N 4.

    
    Права и обязанности водопользователей при использовании водных объектов перечислены в ст. 92 Водного кодекса РФ. К их числу, в частности, относятся обязанности: рационально использовать водные объекты; соблюдать условия и требования, установленные в лицензии на водопользование и договоре пользования водным объектом; не допускать нарушения прав других водопользователей; не допускать ухудшения качества поверхностных и подземных вод, среды обитания объектов животного и растительного мира; своевременно осуществлять мероприятия по предупреждению и устранению аварийных и других чрезвычайных ситуаций, влияющих на состояние водных объектов.
    
     Постановлением Правительства РФ от 19 декабря 1996 года N 1504* определен порядок разработки и утверждения нормативов предельно допустимых вредных воздействий на водные объекты.
________________
    * СЗ РФ. 1997. N 1. Ст.165.

    
    Земельный участок может быть изъят у собственника в случаях, когда участок предназначен для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства и не используется для соответствующей цели в течение трех лет, если более длительный срок не установлен законом. В этот период не включается время, необходимое для освоения участка, а также время, в течение которого участок не мог быть использован по назначению из-за стихийных бедствий или ввиду иных обстоятельств, исключающих такое использование (ч.2 ст.45, ч.2 ст.46 настоящего Кодекса, ст.284 ГК РФ). Кроме того, в виде ограничения прав на землю допускается условие начать и завершить застройку или освоение земельного участка в течение установленных сроков по согласованному проекту, осуществить строительство, ремонт или содержание дороги при предоставлении прав на земельный участок из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности.
    
    Землепользователи обязаны своевременно вносить платежи за земельные участки - земельный налог (до введения в действие налога на недвижимость) и арендную плату. Общие условия платности использования земли установлены ст.65 настоящего Кодекса (см. комментарий к этой статье).
    
    Суммы земельного налога уплачиваются равными долями не позднее 15 сентября и 15 ноября. В случае неуплаты налога в установленный срок начисляется пеня в размере, установленном федеральным законом.
    

    Органы законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления с учетом местных условий имеют право устанавливать другие сроки уплаты налога.
    
    Показательно постановление ФАС Волго-Вятского округа от 5 апреля 2001 года N А29-6977/00А. Суд, признав право органов законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления устанавливать другие сроки уплаты налога, отметил незаконность введения дополнительных авансовых платежей по земельному налогу.
    
    Арендатор обязан своевременно вносить плату за пользование имуществом (арендную плату).
    
    Порядок, условия и сроки внесения арендной платы определяются договором аренды. В случае, когда договором они не определены, считается, что установлены порядок, условия и сроки, обычно применяемые при аренде аналогичного имущества при сравнимых обстоятельствах.
    
    Суды удовлетворяют иски о взыскании арендной платы за пользование земельным участком, если арендатор продолжает осуществлять землепользование после истечения срока договора (постановление ФАС Волго-Вятского округа от 30 июня 2000 года N А28-514/00-32/16).
    
    Порядок определения размера арендной платы, порядок, условия и сроки внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности, устанавливаются соответственно Правительством Российской Федерации, органом государственной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления.
    
    Градостроительный регламент представляет собой совокупность установленных правилами застройки параметров и видов использования земельных участков и иных объектов недвижимости в городских и сельских поселениях, других муниципальных образованиях, а также допустимых изменений объектов недвижимости при осуществлении градостроительной деятельности в пределах каждой зоны.
    
    Использование градостроительного регламента в территориальном зонировании земель установлено  ст.85 настоящего Кодекса
    
    К числу строительных нормативов и правил относят нормативно-технические документы, разработанные и утвержденные федеральным органом архитектуры и градостроительства или органами архитектуры и градостроительства субъектов Российской Федерации и подлежащие обязательному исполнению при осуществлении градостроительной деятельности всех видов (ст.1 Градостроительного кодекса РФ).
    

    Экологические нормативы устанавливаются специально уполномоченным государственным органом в области охраны окружающей природной среды. Проведение работ по стандартизации, сертификации, метрологическому контролю и надзору в сфере природопользования и охраны окружающей природной среды осуществляет Министерство природных ресурсов РФ. Указанный орган руководит работами по нормированию выбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду, определению лимитов размещения отходов и допустимых уровней их воздействия на окружающую природную среду, утверждает нормативы предельно допустимых выбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду, лимиты размещения отходов, уровни воздействия на окружающую природную среду (постановление Правительства РФ “Об утверждении Положения о Министерстве природных ресурсов Российской Федерации” от 25 сентября 2000 года N 726).*
________________
    * СЗ РФ. 2000. N 39. Ст. 3971.

    
    Государственные санитарно-эпидемиологические правила и нормативы (санитарные правила) - это нормативные правовые акты, устанавливающие санитарно-эпидемиологические требования (в том числе критерии безопасности и (или) безвредности факторов среды обитания для человека, гигиенические и иные нормативы), несоблюдение которых создает угрозу жизни или здоровью человека, а также угрозу возникновения и распространения заболеваний (ст.1 Федерального закона “О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения” от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ)*.
________________
    * СЗ РФ. 1999. N 14. Ст.1650.

    
    Санитарные правила разрабатываются федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять санитарно-эпидемиологический надзор, и иными органами и учреждениями государственной санитарно-эпидемиологической службы Российской Федерации в связи с установленной необходимостью санитарно-эпидемиологического нормирования факторов среды обитания и условий жизнедеятельности человека.
    
    Государственное санитарно-эпидемиологическое нормирование относится к полномочиям Российской Федерации.
    
    К полномочиям субъектов Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения относятся: контроль за санитарно-эпидемиологической обстановкой на территории соответствующего субъекта Российской Федерации; разработка и выполнение на территории субъекта Российской Федерации санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий (ст.6 Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения").
    

     Санитарные правила устанавливаются: постановлениями Главного государственного санитарного врача РФ от 17 мая 2001 года N 15*; от 30 мая 2001 года N 16**; от 25 июля 2001 года N 19***.
________________
    * БНА ФОИВ. 2001. N 22.
    ** БНА ФОИВ. 2001. N 33.
    *** БНА ФОИВ. 2001. N 38.

    
    Требования пожарной безопасности - это специальные условия социального и (или) технического характера, установленные в целях обеспечения пожарной безопасности законодательством Российской Федерации, нормативными документами или уполномоченным государственным органом.
    
    Организация разработки и утверждение государственных стандартов, норм, правил пожарной безопасности относятся к полномочиям федеральных органов государственной власти в области пожарной безопасности (ст.16 Федерального закона “О пожарной безопасности” от 21 декабря 1994 года N 69-ФЗ в ред. от 6 августа 2001 года)*.
________________
    * СЗ РФ. 1994. N 35. Ст.3649.

    
    К нормативным документам по пожарной безопасности относятся стандарты, нормы и правила пожарной безопасности, инструкции и иные документы, содержащие требования пожарной безопасности. Такого рода документы подлежат обязательному согласованию с Государственной противопожарной службой.
    
    Субъекты Российской Федерации вправе разрабатывать и утверждать в пределах своей компетенции нормативные документы о пожарной безопасности, не снижающие требований пожарной безопасности, установленных федеральными нормативными документами (ст.20 Федерального закона "О пожарной безопасности").
    
    Приказом МВД РФ от 23 ноября 1998 года N 769* утверждены Правила разработки и введения в действие нормативных документов по пожарной безопасности.
________________
    * БНА ФОИВ. 2001. N 3.
         
    

Комментарий к статье 43

    Комментируемая статья отражает принцип сочетания общественных интересов и интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества в целом, при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком (п.11 ст.1 настоящего Кодекса).
    
    В соответствии со ст.209 ГК РФ собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц.
    
    Лицо, не являющееся собственником земельного участка, осуществляет принадлежащие ему права владения и пользования участком на условиях и в пределах, установленных законом или договором с собственником.
    
    Такая свобода не означает произвольного решения совершать те или иные выгодные для землепользователя действия. Реализуя свои права по собственному усмотрению, он обязан действовать в рамках закона в соответствии с целевым назначением категории земель и разрешенным использованием, соблюдать установленные архитектурно-планировочные, строительные, экологические, санитарно-гигиенические, противопожарные и иные специальные требования (нормы, правила, нормативы).
    
    Землепользователи, отказавшиеся по каким-либо причинам от осуществления принадлежащих им прав, продолжают исполнять обязанности, возложенные  ст.42 Кодекса. Условия и порядок отказа лица от прав на земельный участок закреплены в ст.53 комментируемого Кодекса.
    

Глава VII. ПРЕКРАЩЕНИЕ И ОГРАНИЧЕНИЕ ПРАВ НА ЗЕМЛЮ

Комментарий к статье 44

    В комментируемой статье приведен перечень оснований прекращения права собственности на земельные участки. Он в целом соответствует норме  ст.235 ГК РФ об основаниях прекращения права собственности, однако в этой статье упоминается также о прекращении права собственности в случае гибели или уничтожения имущества. Совершенно очевидно, что по отношению к земле такая ситуация невозможна: даже в случае деградации земли, нарушения почвенного покрова непосредственно земельный участок никуда не исчезает. Кроме того, в ст.235 ГК РФ названа возможность установления законодательством иных случаев утраты права собственности на имущество. Земельный кодекс такой возможности не предусматривает. Таким образом, установленный им перечень оснований прекращения права собственности на земельные участки является исчерпывающим.
    
    Условия и порядок отчуждения собственником земельного участка регламентированы ст.52 ЗК РФ; отказа лица от права на земельный участок - ст.53 ЗК РФ (см. комментарий к этой статье).
    
     Принудительное лишение собственника земельного участка возможно по основаниям и в порядке, предусмотренным гражданским законодательством. Статья 235 ГК РФ предусматривает, что принудительное изъятие у собственника имущества не допускается, кроме следующих случаев:
    
    1) обращение взыскания на имущество по обязательствам.
    
      По российскому законодательству гражданин отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом, за исключением имущества, на которое в соответствии с законом не может быть обращено взыскание (ст.24 ГК РФ); гражданин, являющийся индивидуальным предпринимателем, если он не в состоянии удовлетворить требования кредиторов, связанные с осуществлением им предпринимательской деятельности, может быть признан несостоятельным по решению суда, и требования кредиторов в этом случае удовлетворяются за счет принадлежащего ему имущества (ст.25 ГК РФ); юридические лица, кроме финансируемых собственником учреждений, отвечают по своим обязательствам всем принадлежащим им имуществом (ст.56 ГК РФ).
    
       В соответствии со ст.278 ГК РФ обращение взыскания на земельный участок по обязательствам собственника допускается только на основании решения суда (в то время как для другого имущества в соответствии со ст.237 ГК РФ законом или договором может быть предусмотрен иной порядок обращения взыскания).
    

     Право собственности на имущество (в том числе земельный участок), на которое обращается взыскание, прекращается у собственника с момента возникновения права собственности на изъятое имущество у лица, к которому переходит это имущество;
    
    2) отчуждение имущества, которое в силу закона не может принадлежать данному лицу.
    
    В отношении земельного участка это может быть, например, случай, когда участок из земель сельскохозяйственного назначения поступил в силу наследования по завещанию в собственность юридического лица или гражданина, который не ведет сельскохозяйственное производство и не входит в перечень субъектов, которому такой участок мог бы быть предоставлен. В соответствии со ст.238 ГК РФ в этом случае собственник обязан произвести отчуждение такого участка в течение года с момента возникновения права собственности на имущество, если законом не установлен иной срок (такой срок может быть установлен в дальнейшем, например, законом о регулировании оборота сельскохозяйственных земель). Если участок в установленный срок собственником не отчужден, он подлежит по решению суда принудительной продаже с передачей бывшему собственнику вырученной суммы либо передаче в государственную или муниципальную собственность с возмещением бывшему собственнику стоимости имущества, определенной судом. При этом вычитаются затраты на отчуждение имущества;
    
     3) выкуп у собственника земельных участков для государственных или муниципальных нужд, условия, основания и порядок которого регламентированы ст.49 и 55 ЗК РФ;
    
    4) реквизиция (см. комментарий к ст.51 ЗК РФ);
    
    5) конфискация (см. комментарий к ст.50 ЗК РФ);
    
    6) отчуждение имущества, в том числе земельного участка, в случаях:
    
    выплаты участнику долевой собственности остальными собственниками компенсации вместо выдела его доли в натуре в силу п.4 ст.252 ГК РФ;
    
    решения суда о признании права собственника недвижимости на приобретение в собственность земельного участка, на котором эта недвижимость расположена, в силу п.2 ст.272 ГК РФ;
    
     7) изъятие у собственника земельного участка без выплаты его стоимости при ненадлежащем использовании этого участка в случаях:
    

    если использование участка осуществляется с грубым нарушением правил рационального использования земли, установленных земельным законодательством, в частности если участок используется не в соответствии с его целевым назначением или его использование приводит к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель либо значительному ухудшению экологической обстановки. Данная норма содержится в  ст.285 ГК РФ;
    
    если участок предназначен для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства и не используется для соответствующей цели в течение трех лет, если более длительный срок не установлен законом. В этот период не включается время, необходимое для освоения участка, а также время, в течение которого участок не может быть использован по назначению из-за стихийных бедствий или иных обстоятельств, исключающих такое использование (ст.284 ГК РФ).
    
    Земельный кодекс подробно регламентирует порядок изъятия в двух последних случаях земельных участков у владельцев, пользователей и арендаторов (ст.45-47), о собственниках же специально не упоминает. А ст.286 ГК РФ, посвященная порядку изъятия у собственника земельного участка ввиду его ненадлежащего использования, отсылает к земельному законодательству в части определения органов, уполномоченных принимать решения о таком изъятии, а также установления порядка обязательного заблаговременного предупреждения собственника о допущенных нарушениях. Поскольку специальных норм в отношении процедуры лишения права собственности на земельный участок при нарушениях земельного законодательства пока не установлено, следует ориентироваться на нормы ст.54 ЗК РФ, устанавливающие такую процедуру в отношении землевладельцев и землепользователей (см. комментарий к этой статье). В частности, к лишению права собственности вполне применимы нормы об исключительно судебном порядке принятия решения об изъятии земельного участка, об обязательности предварительного административного воздействия на нарушителя, о форме предупреждения о нарушении, выносимого органом государственной власти по осуществлению государственного земельного контроля, с установлением срока для устранения нарушения.
    
    Кроме того, прекращение прав собственности на землю может произойти в результате приватизации и национализации.
    

    При приватизации имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, по решению самого собственника, т.е. государства, муниципальных образований, отчуждается в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законодательством. Так в ходе земельной реформы были приватизированы земли, занимаемые сельскохозяйственными предприятиями, т.е. они переданы в собственность коллективов этих предприятий бесплатно. В настоящее время земли, находящиеся в государственной и муниципальной собственности, могут быть переданы в собственность бесплатно (например, крестьянским хозяйствам) или проданы гражданам и юридическим лицам. Однако в соответствии со ст.8 Закона о введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации до введения в действие федерального закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения приватизация земельных участков сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, не допускается.
    
    При национализации, наоборот, происходит обращение в государственную собственность земель, находящихся в собственности граждан и юридических лиц. Это возможно только на основании специального закона. При этом должно производиться возмещение стоимости земельных участков и других убытков в порядке, установленном в ст.306 ГК РФ..

Комментарий к статье 45

    
    Добровольный отказ от права на земельный участок осуществляется в порядке, установленном ст.53 ЗК РФ (см. комментарий к этой статье).
         
    Принудительное прекращение права постоянного (бессрочного) пользования и права пожизненного наследуемого владения осуществляется по тем же основаниям, что и прекращение права собственности на земельный участок. Это: изъятие при использовании земельного участка способами, которые приводят к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель либо значительному ухудшению экологической обстановки; неиспользование земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, для соответствующей цели в течение трех лет; изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд и в порядке реквизиции земельного участка. Однако в отличие от прекращения права собственности прекращение права постоянного (бессрочного) пользования и право пожизненного наследуемого владения возможно и по таким основаниям, как использование земельного участка не по целевому назначению категории земель и неустранение совершенных умышленно земельных правонарушений.
    
      Перечень категорий земель установлен ст.7 ЗК РФ. В соответствии с этой статьей все земли используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Категория земель указывается в документах о предоставлении земельных участков, документах государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, в договорах, предметом которых является земельный участок, в документах государственного земельного кадастра и иных документах (ст.8 ЗК РФ). Конкретное целевое назначение каждой категории земель зафиксировано в соответствующих статьях Земельного кодекса. Так, земли сельскохозяйственного назначения предназначены для нужд сельского хозяйства (ст.77 ЗК РФ), земли поселений - для застройки и иных целей развития городов, поселков и сельских поселений (ст.83 ЗК РФ) и т.д. Обязанность собственников земельных участков и лиц, не являющихся собственниками, использовать земельный участок в соответствии с целевым назначением категории земель закреплена в ст.42 ЗК РФ.
    
    Составы земельных правонарушений предусмотрены рядом статей Земельного кодекса, а также Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях. Следует обратить внимание на то, что Земельным кодексом предусмотрено прекращение права на землю не как санкция за любое земельное правонарушение. Речь идет, во-первых, только о правонарушениях, совершенных умышленно, во-вторых, только о тех правонарушениях, которые перечислены в данной статье, и, в-третьих, об условии, что нарушения не устранены совершившим их субъектом.
    

    В соответствии со ст.74 ЗК РФ привлечение лица, совершившего земельное правонарушение, к уголовной или административной ответственности не освобождает его от обязанности устранить это правонарушение и возместить причиненный вред.
    
    Правила обращения с удобрениями, стимуляторами роста растений, ядохимикатами и иными опасными веществами, о которых идет речь в комментируемой статье, установлены Законом о безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами от 24 июня 1997 года*. Согласно ст.22 этого Закона порядок применения пестицидов и агрохимикатов определяется федеральными органами исполнительной власти в области безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами с учетом фитосанитарной, санитарной и экологической обстановки, потребностей растений в агрохимикатах, состояния плодородия земель (почв), а также с учетом рационов животных. Безопасность применения пестицидов и агрохимикатов обеспечивается соблюдением установленных регламентов и правил применения пестицидов и агрохимикатов, исключающих их негативное воздействие на здоровье людей и окружающую природную среду. Пестициды и агрохимикаты применяются только при использовании специальной техники и оборудования. Применение пестицидов ограниченного использования должно осуществляться на основании соответствующих разрешений специально уполномоченного федерального органа исполнительной власти только гражданами, имеющими специальную профессиональную подготовку.
________________
    * СЗ РФ. 1997. N 29. Ст.3510.

    
    Однако вопрос об изъятии земельного участка может ставиться только при таких нарушениях установленных правил, которые повлекли одновременно: а) отравление, загрязнение, порчу или уничтожение плодородного слоя почвы и б) причинение вреда здоровью человека или окружающей среде.
    
    Особый режим использования установлен законодательством для различных категорий земель. Так, на землях особо охраняемых природных территорий хозяйственная и рекреационная деятельность допускается в ограниченном масштабе и на специально выделенных участках. При этом на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения запрещаются строительство не связанных с функционированием таких территорий промышленных, хозяйственных и жилых объектов, дорог и иных коммуникаций, движение и стоянка механизированных транспортных средств, прогон животных, предоставление дачных и садоводческих участков (ст.96 ЗК РФ).
    
    В целом особый правовой режим использования земель связан с ограничением или запрещением тех видов деятельности, которые несовместимы с основным назначением данного вида земель. Земельный кодекс устанавливает только некоторые основные черты такого режима, детально же он регулируется федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
    

    Земли, подвергшиеся радиоактивному загрязнению, в соответствии со  ст.14 ЗК РФ подлежат ограничению в использовании: на них, в частности, запрещаются производство и реализация сельскохозяйственной продукции.
    
    Осуществление мероприятий по охране земель составляет одну из обязанностей землевладельцев и землепользователей. В соответствии со ст.13 ЗК РФ они обязаны проводить мероприятия по сохранению почв и их плодородия, защите земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения радиоактивными и химическими веществами, захламления производственными и бытовыми отходами, загрязнения, в том числе биогенного, и других процессов, ведущих к деградации земель; защите от заражения сельскохозяйственных угодий и других земель бактериально-паразитическими и карантинными вредителями и болезнями растений, зарастания сорными растениями, кустарником и мелколесьем, иных видов ухудшения состояния земель; ликвидации последствий загрязнения, в том числе биогенного, и захламления земель; сохранению достигнутого уровня мелиорации; рекультивации нарушенных земель, восстановлению их плодородия, своевременному вовлечению земель в хозяйственный оборот; сохранению и использованию плодородного слоя почвы при проведении работ, связанных с нарушением земель. Особенно это относится к пользователям земель сельскохозяйственного назначения. В основном они самостоятельно принимают решения о необходимости проведения тех или иных агротехнических, мелиоративных и иных мероприятий. Но некоторые действия в этом направлении являются обязательными. Ведь процессы, к примеру, эрозии почв, образования оврагов могут затронуть и соседние участки. Обязательные мероприятия по охране земель с учетом специфики хозяйственной деятельности, природных и других условий включаются в федеральные, региональные и местные программы по охране земель.
    
    Обязанность своевременно производить платежи за земельные участки относится к числу основных обязанностей землевладельцев и землепользователей (ст.42 ЗК РФ). Порядок взимания таких платежей в настоящее время регулируется Законом РФ "О плате за землю" от 11 октября 1991 года N 1738-1*.
________________
    * Ведомости РФ. 1991. N 44. Ст.1424.

    
    Условия и порядок принудительного лишения прав на земельный участок лиц, не являющихся его собственниками, ввиду ненадлежащего использования земельного участка регулируются ст.54 ЗК РФ (см. комментарий к этой статье).
    
    Прекращение прав на земельные участки не наступает автоматически как в случае добровольного отказа от участка, так и при принудительном лишении таких прав. В любом случае необходимо решение суда о прекращении права на конкретный земельный участок.

Комментарий к статье 46

  Основания прекращения аренды земельного участка можно подразделить на общие основания прекращения права аренды недвижимого имущества, установленные гражданским законодательством, и на основания, которые дополнительно вводятся земельным законодательством применительно к аренде только земельных участков (они перечислены в п.2 комментируемой статьи).
    
    Договор аренды прекращается в случае истечения срока, на который он был заключен. Если же договор заключался на неопределенный срок, то каждая из сторон вправе в любое время отказаться от договора, предупредив об этом другую сторону за один месяц, а при аренде недвижимого имущества - за три месяца (законом или договором может быть установлен иной срок для такого предупреждения). Если законом установлены максимальные (предельные) сроки договора для отдельных видов аренды, то договор прекращается по истечении этого предельного срока, даже если в самом договоре срок аренды не определен. Например, в соответствии со ст.22 ЗК РФ земельный участок может быть передан для государственных или муниципальных нужд либо для проведения изыскательских работ в аренду на срок не более одного года.
    
    Договор аренды земельного участка прекращается в случае смерти гражданина, арендующего этот участок, если по закону или договору права по договору аренды не могут перейти к наследнику.
    
    Досрочное расторжение договора аренды возможно по требованию как арендодателя, так и арендатора, но только по решению суда. Гражданским кодексом предусмотрены случаи, когда арендатор и арендодатель могут требовать расторжения договора. В основном они так или иначе связаны с нарушением условий договора аренды.
    
    Арендодатель вправе требовать досрочного расторжения договора, если арендатор более двух раз подряд по истечении установленного договором срока платежа не вносит арендную плату; использует землю с существенным или неоднократным нарушением установленных в договоре условий пользования ею, а также ухудшает состояние земли или использует ее не в соответствии с назначением. Что касается обязанностей по капитальному ремонту арендуемого имущества, о которых говорится в ст.619 ГК РФ, то им, как представляется, в земельных правоотношениях соответствует обязанность проведения мероприятий по улучшению качества земель, по охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих состояние почв. По договору аренды, а также в силу закона или иного правового акта она может быть возложена как на арендатора, так и на арендодателя. Если такая обязанность возложена на арендатора, а он в установленные договором аренды сроки (а при отсутствии их в договоре - в разумные сроки) указанных мероприятий не проводит, арендодатель вправе ставить вопрос о досрочном расторжении договора.
    
    Земельный кодекс предусматривает дополнительно возможность прекращения аренды земельного участка по инициативе арендодателя в основном по тем же основаниям, что и принудительное прекращение права пожизненного наследуемого владения и права постоянного (бессрочного) пользования, кроме тех нарушений, которые в принципе не могут быть совершены арендатором: невнесение земельного налога (его уплачивает арендодатель), нарушение установленного режима использования земель с особыми условиями использования (за соблюдение этого режима несет ответственность арендодатель, он обязан внести особые условия в договор об аренде земельного участка).
    
    Пунктом 3 комментируемой статьи предусмотрено запрещение прекращения аренды земельного участка в период полевых сельскохозяйственных работ, но только для одного случая: прекращения аренды из-за такого использования земельного участка, которое приводит к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель либо к значительному ухудшению экологической обстановки. Дело в том, что в других случаях, о которых идет речь в п.2 данной статьи, либо имеют место государственные интересы, которые требуют незамедлительного изъятия участка (подп.5, 6), либо участок не используется для сельскохозяйственного производства (подп.1, 4), либо в результате совершенного правонарушения становится опасным использовать участок в сельскохозяйственных целях (п.3). Федеральными законами могут быть установлены и иные случаи, когда не допускается прекращение аренды земельного участка по указанному выше основанию.
    
    Договор аренды земельного участка может быть досрочно расторгнут судом также по требованию арендатора. Основания такого расторжения предусмотрены ст.620 ГК РФ, но договором аренды могут быть предусмотрены и другие основания расторжения договора по требованию арендатора.
    
    Арендатор вправе требовать досрочного расторжения договора аренды земельного участка:
    
    1) если арендодатель не предоставляет ему земельный участок в пользование либо создает препятствия пользованию земельным участком в соответствии с его назначением или в соответствии с условиями договора. Например, фермер сдал в аренду временно не используемую им часть своего участка расположенному рядом сельскохозяйственному товариществу под распашку, но не убирает находящиеся на этой земле стройматериалы и сарай;
    
    2) если земельный участок имеет препятствующие пользованию им недостатки, которые не были обговорены арендодателем при заключении договора, не были заранее известны арендатору и не должны были быть обнаружены арендатором во время осмотра участка при заключении договора. Так, арендатор мог не знать к моменту заключения договора, что участок, к примеру, ежегодно затопляется весной при разливе реки, и это обнаружилось только в процессе пользования;
    
    3) арендодатель не проводит мероприятий по улучшению качества земель, по охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих состояние почв, если по договору аренды они составляют его обязанность, в установленные договором или иные разумные сроки;
    
    4) земельный участок в силу обстоятельств, за которые арендатор не отвечает, окажется в состоянии, не пригодном для использования. Такое может произойти, если, например, земельный участок подвергся радиоактивному или химическому загрязнению вследствие аварии на расположенном поблизости промышленном объекте.

Комментарий к статье 47

  Комментируемая статья в п.1 устанавливает общие для всех видов права безвозмездного срочного пользования основания прекращения такого права. Особенности порядка прекращения права на служебный земельный надел как основного вида безвозмездного срочного пользования определены в остальных пунктах данной статьи.
    
    Решение о прекращении права безвозмездного срочного пользования может быть принято по соглашению сторон, но вообще наличие такого соглашения не обязательно, решение в любом случае может быть принято единолично лицом, предоставившим земельный участок.
    
    Поскольку данный вид безвозмездного пользования земельным участком является срочным, то, естественно, это пользование прекращается по истечении срока, на который земельный участок был предоставлен. Все остальные основания прекращения безвозмездного срочного пользования совпадают с основаниями прекращения права пожизненного наследуемого владения и права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками, рассмотренными выше (см. комментарий к ст.45 ЗК РФ): оно может быть прекращено как при добровольном отказе лица от пользования земельным участком, так и принудительно при неправильном и нерациональном использовании земли, совершении земельных правонарушений, необходимости изъятия или реквизиции земли для государственных, муниципальных нужд.
    
    Особенностью пользования служебными земельными наделами является то, что они предоставляются на время трудовых отношений работника с организацией, предоставляющей земельный надел (см. ст.24 ЗК РФ). Соответственно в случае прекращения трудовых отношений прекращается и право на служебный надел. Однако законодательством установлены исключения из этого правила. Право на служебный земельный надел сохраняется за работниками, прекратившими трудовые отношения при переходе их на пенсию по старости или инвалидности, за одним из членов семьи работников, призванных на действительную срочную военную службу в ряды Вооруженных Сил СССР или поступивших на учебу, - на весь срок нахождения на военной службе либо в учебном заведении, а также за одним из членов семьи работников, погибших в связи с исполнением служебных обязанностей: для нетрудоспособного супруга и престарелых родителей - пожизненно, а для детей - до совершеннолетия.
    
    Служебные земельные наделы используются в основном для ведения личного подсобного хозяйства. В Земельном кодексе РСФСР 1991 года была такая запись: “Служебные земельные наделы предоставляются для сельскохозяйственного использования отдельным категориям работников предприятий, учреждений и организаций транспорта, лесного хозяйства, легкой промышленности, водного, рыбного, охотничьего хозяйства”. Поэтому важной гарантией для работников является право использовать этот надел даже после прекращения трудовых отношений с организацией, если необходимо закончить на нем сельскохозяйственные работы.

Комментарий к статье 48

    Земельный кодекс при регулировании как порядка установления частного сервитута (см. ст.23 ЗК РФ), так и оснований его прекращения отсылает к нормам гражданского законодательства. Следует иметь в виду, однако, что Гражданский кодекс регулирует только вопросы собственности на земельные участки, соответственно и ст.276, посвященная прекращению сервитута, упоминает только о собственниках земельного участка, обремененного сервитутом. Между тем по земельному законодательству сервитут может быть установлен для земельного участка, используемого на любом праве.
    
    В целом основания прекращения как публичного, так и частного сервитута едины: это либо минование потребности в нем, либо невозможность для собственника (землевладельца, землепользователя) осуществлять использование обремененного сервитутом земельного участка в соответствии с его назначением. Но частный сервитут по первому из приведенных выше оснований просто прекращается по требованию собственника, владельца, пользователя земельного участка, а для отмены публичного сервитута необходимо принятие соответствующего акта, поскольку устанавливается публичный сервитут в соответствии с п.2 ст.23 ЗК РФ законом или иным нормативным правовым актом.
    
    В комментируемой статье не указано такое основание прекращения сервитута, как истечение срока, на который он устанавливался. Но так как п.4 ст.23 предусматривает возможность установления срочных сервитутов, такие сервитуты, естественно, по окончании соответствующего срока прекращаются.
    
    В соответствии со ст.276 ГК РФ в случаях, когда земельный участок, принадлежащий гражданину или юридическому лицу, в результате обременения сервитутом не может использоваться в соответствии с назначением участка, собственник вправе требовать по суду прекращения сервитута. Такая ситуация может сложиться, когда, например, сельскохозяйственная организация пользуется правом прогона скота через соседний участок, принадлежащий фермеру (частный сервитут), и в связи с постоянной потравой посевов этим скотом фермер не может выращивать необходимые ему сельскохозяйственные культуры.
    
    Если же к невозможности использования земельного участка привело установление публичного сервитута, действует п.7 ст.23 ЗК РФ, в силу которого собственник, землевладелец и землепользователь вправе требовать изъятия (выкупа) у него данного участка с возмещением органом государственной власти или органом местного самоуправления, установившими публичный сервитут, убытков либо предоставления равноценного земельного участка с возмещением убытков.

Комментарий к статье 49

  В комментируемой статье регламентируется порядок изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд как у юридических лиц, так и у граждан, использующих земельный участок на любом праве - собственности, пожизненного наследуемого владения, аренды, постоянного или срочного пользования. При этом земельный участок у собственника может быть изъят только путем выкупа (ст.279 ГК РФ), поэтому в статье используется термин “изъятие (в том числе путем выкупа)”.
    
    Случаи, когда допускается изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд, отнесены законом к исключительным, т.е., по общему правилу, такого изъятия следует избегать. В комментируемой статье приведены только два возможных основания изъятия земель для государственных и общественных нужд: выполнение международных обязательств Российской Федерации и необходимость размещения объектов государственного или муниципального значения (при отсутствии других вариантов размещения этих объектов). Иные случаи изъятия земель для государственных или муниципальных нужд могут быть установлены федеральными законами. Законами субъектов Российской Федерации могут быть дополнительно предусмотрены только случаи изъятия таких земельных участков, которые находятся в собственности самих субъектов Российской Федерации либо в муниципальной собственности, т.е. участков, предоставленных в пользование либо аренду гражданам, юридическим лицам. Следовательно, случаи изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд у собственников и пожизненных наследуемых владельцев могут быть установлены только федеральным законодательством.
    
    Земельным кодексом установлены дополнительные ограничения для изъятия (выкупа) земельных участков применительно к отдельным категориям земель.
    
    Так, возможность изъятия для государственных и муниципальных нужд участков земель сельскохозяйственного назначения зависит от качества этих земель и от тех целей дальнейшего использования, для которых производится изъятие (см. комментарий к ст.79 ЗК РФ). Безусловно допустимым является изъятие сельскохозяйственных земель для использования в сельскохозяйственных же целях. Для иных целей вообще не могут быть изъяты особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья, включенные законодательством субъекта Российской Федерации в специальный перечень. Изъятие сельскохозяйственных угодий с кадастровой стоимостью, превышающей среднерайонный уровень, допускается в исключительных случаях, перечисленных в п.3 ст.79 ЗК РФ; в остальных случаях возможно изъятие только земель, непригодных для сельскохозяйственного производства, либо сельскохозяйственных угодий худшего качества по кадастровой стоимости.
    
    Участки из земель поселений могут быть изъяты (выкуплены) для государственных или муниципальных нужд под застройку, только если она соответствует генеральным планам городов и иных поселений, правилам землепользования и застройки (п.3 ст.83 ЗК РФ).
    

    Вообще не допускается изъятие или иное прекращение прав на земли особо охраняемых природных территорий для нужд, противоречащих их целевому назначению (п.3 ст.95 ЗК РФ).
    
    Изъятие для государственных и муниципальных нужд земель, занятых лесами первой группы, допускается только в случаях, предусмотренных подп.1 и 2 п.1 комментируемой статьи, т.е. никакими иными законами не могут быть установлены дополнительно основания изъятия таких земель (п.3 ст.101 ЗК РФ).
    
    

Комментарий к статье 50

    Конфискация применяется лишь по отношению к собственникам земельных участков и является единственным видом безвозмездного изъятия, во всех остальных случаях возможен только выкуп участка. Такая крайняя мера применяется только как санкция за серьезное правонарушение, каковым является преступление. В соответствии со ст.52 УК РФ конфискация имущества устанавливается за тяжкие и особо тяжкие преступления, совершенные из корыстных побуждений, и может быть назначена судом только в случаях, предусмотренных соответствующими статьями Особенной части УК РФ.
    
    Гражданский кодекс (ст.243) предусматривает возможность применения конфискации имущества как санкции и за иные, кроме преступлений, правонарушения, но Земельный кодекс сужает применение этой статьи в отношении земельных участков, однозначно говоря только об уголовных преступлениях. Далее, в ст.243 ГК РФ упоминается о том, что конфискация может быть произведена в случаях, установленных законом, и в административном порядке. Земельный кодекс такой возможности не предусматривает, и соответственно конфискация земельного участка может быть произведена только по решению суда.

Комментарий к статье 51

Реквизиция по гражданскому законодательству представляет собой изъятие у собственника имущества в интересах общества в случае чрезвычайных обстоятельств в порядке и на условиях, установленных законом, с выплатой собственнику стоимости имущества (ст.242 ГК РФ). Земельный кодекс устанавливает особенности применения реквизиции по отношению к земельным участкам. Основная особенность связана с тем, что земельный участок после прекращения действия чрезвычайных обстоятельств в большинстве случаев может быть возвращен владельцу, в то время как в отношении любого иного имущества такой возврат чаще всего невозможен (например, пораженный эпидемией скот изымается и уничтожается). Поэтому в Гражданском кодексе идет речь о выплате стоимости реквизированного имущества, и лишь в отдельных случаях, если имущество при прекращении чрезвычайных обстоятельств сохранилось (например, изъятые при ликвидации аварии или во время военных действий транспортные средства), собственник вправе требовать его возврата по суду. В Земельном же кодексе (п.1 комментируемой статьи) специально указано на временный характер изъятия земли при реквизиции, собственнику при этом возмещаются только убытки, понесенные им в связи с невозможностью использования земельного участка. Стоимость же участка возмещается только в том случае, если участок не может быть возвращен после прекращения действия чрезвычайных обстоятельств (п.3 комментируемой статьи).
    
    Как в Гражданском кодексе, так и в комментируемой статье Земельного кодекса идет речь о реквизиции земельного участка только у собственника. В то же время в других статьях Земельного кодекса реквизиция названа как одно из оснований прекращения права пожизненного наследуемого владения, постоянного (бессрочного) пользования, аренды, безвозмездного срочного пользования (ст.45, 46, 47 ЗК РФ). Разумеется, арендуемый или предоставленный в пользование, пожизненное наследуемое владение участок находится в чьей-то собственности (федеральной, муниципальной, субъекта Российской Федерации или частной), и в случае реквизиции он изымается у собственника. Однако встает вопрос о возмещении убытков, понесенных при этом землевладельцем, землепользователем или арендатором. Порядок такого возмещения Земельный кодекс не определяет. Следовательно, в этих случаях придется руководствоваться общими нормами гражданского законодательства; убытки, вызванные расторжением договора аренды или пользования, будет возмещать собственник земельного участка.
    
    Гражданским кодексом установлено, что реквизиция производится в порядке и на условиях, установленных законом. Следовательно, предполагается принятие специального закона о реквизиции, конкретизирующего нормы Гражданского кодекса. Возможно, такой закон будет регламентировать и особенности порядка реквизиции земельных участков.
    

    Реквизиция земельного участка имеет схожие черты с изъятием земель для государственных и муниципальных нужд: то и другое производится в интересах обществах и государства, участок в обоих случаях изымается с соответствующей компенсацией собственнику. Однако это разные понятия, на что специально указывает п.2 комментируемой статьи. Различаются прежде всего основания, по которым производятся реквизиция и изъятие земли для государственных и муниципальных нужд. Случаи последнего исчерпывающе перечислены в законе (см. комментарий к ст.49 ЗК РФ), они не носят чрезвычайного характера и связаны чаще всего с планируемым строительством и расширением промышленных, социальных, транспортных и иных объектов.
    
    Ситуации, когда возможно применение реквизиции, очерчены в законе примерно: никто не может предусмотреть всех экстраординарных обстоятельств, которые возможны в жизни, но в любой из этих ситуаций действовать приходится незамедлительно, поэтому невозможно исполнение всей процедуры, соблюдаемой при изъятии земель для государственных и муниципальных нужд и включающей, в частности, письменное уведомление собственника за год до предстоящего изъятия (см. комментарий к ст.55 ЗК РФ). Кроме того, изъятие земельного участка для государственных и муниципальных нужд является окончательным, а реквизиция носит чаще всего временный характер. Из указанных различий вытекают и важные правовые последствия. Поэтому, к примеру, лицо, у которого изъят земельный участок под строительство высокоскоростной магистрали, не может требовать возврата участка, даже если в дальнейшем государством принято решение об отказе от этого строительства и участок не используется; а при проведении реквизиции лицо не может требовать предварительного и равноценного возмещения стоимости участка.
    
    Отличается и порядок возмещения причиненных убытков. Возмещение убытков при изъятии, ухудшении качества земель, временном занятии земельного участка, ограничении прав собственников земельных участков, землевладельцев, землепользователей и арендаторов земельных участков для государственных и муниципальных нужд урегулировано в ст.57 ЗК РФ. На случаи реквизиции земель она не распространяется. Порядок возмещения собственнику возникших в связи с реквизицией убытков законом специально не определен, поэтому следует руководствоваться общими нормами гражданского законодательства. В соответствии со ст.15 ГК РФ под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).
    
    Поскольку реквизиция земельного участка носит, как правило, временный характер, то земельный участок по прекращении действия чрезвычайных обстоятельств возвращается собственнику, и лишь при невозможности такого возврата собственнику возмещается его рыночная стоимость или предоставляется равноценный земельный участок. Исходя из общего смысла статьи предполагается, что участок возвращается тем же уполномоченным исполнительным органом государственной власти, по решению которого он изымался, на основании имеющегося у собственника документа о реквизиции, и никаких дополнительных действий со стороны собственника для этого не требуется. И лишь в случае, если участок по прекращении действия указанных обстоятельств не возвращается, лицо, у которого был реквизирован участок, вправе требовать его возврата в судебном порядке.
    

    Комментируемая статья различает реквизицию и временное занятие земельного участка в связи с чрезвычайными обстоятельствами. На наш взгляд, различие в данном случае провести довольно трудно. Возникают эти два вида ограничений прав собственника на земельный участок при одних и тех же обстоятельствах, и оба носят временный характер. Только в случае реквизиции в отличие от временного использования участок не всегда может быть возвращен собственнику. Кроме того, можно предположить, что при временном использовании участка в государственных и общественных интересах собственник может также продолжать им пользоваться (если это возможно). Решение о временном использовании земельного участка при чрезвычайных обстоятельствах, видимо, принимают те же государственные органы, что и при реквизиции.
    
    Если в отношении оценки земельного участка установлено, что она производится по рыночной стоимости, то порядок определения убытков, связанных с реквизицией или временным занятием земельного участка, в законе не определен. Представляется, пока на практике следует ориентироваться на порядок, установленный для возмещения убытков при изъятии земель для государственных и муниципальных нужд (ст.57 ЗК РФ). В любом случае собственник земельного участка в судебном порядке может оспорить размер сумм, выплаченных ему в возмещение стоимости участка и понесенных убытков.

Комментарий к статье 52

 Отчуждение собственником имущества другим лицам происходит по договорам купли-продажи, мены, дарения. При купле-продаже продавец передает земельный участок за плату в собственность покупателя; по договору мены каждая из сторон передает в собственность другой стороны один земельный участок в обмен на другой; по договору дарения даритель безвозмездно передает одаряемому земельный участок в собственность.
    
     Порядок заключения и исполнения этих договоров регулируется соответствующими статьями Гражданского кодекса Российской Федерации с учетом особенностей, устанавливаемых земельным законодательством. Так, по гражданскому законодательству сделки с недвижимостью, каковой являются и земельные участки, подлежат государственной регистрации, которая осуществляется в порядке, определенном Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" от 21 июня 1997 года N 122-ФЗ (с изменениями от 5 марта 2001 года и от 12 апреля 2001 года). В ст.37 ЗК РФ закреплены дополнительные требования к договорам купли-продажи и мены земельных участков: например, о том, что такие участки должны пройти государственный кадастровый учет.
    
     Кроме того, земельное законодательство устанавливает ряд ограничений на заключение сделок с земельными участками. С участками земель, изъятыми из оборота (они перечислены в п.4 ст.27 ЗК РФ), вообще не могут совершаться никакие сделки; участки земель, ограниченных в обороте (п.5 ст.27 ЗК РФ), не могут быть переданы в частную собственность (кроме случаев, установленных федеральными законами).

Комментарий к статье 53

 Новый Земельный кодекс впервые в земельном законодательстве урегулировал порядок добровольного отказа лица от осуществления принадлежащего ему права на земельный участок. Лицо в данном случае имеется в виду как физическое, так и юридическое. Правом на земельный участок, от которого отказывается его обладатель, может быть право собственности, право пожизненного наследуемого владения, право постоянного (бессрочного) пользования, право аренды или право безвозмездного срочного пользования.
    
    По Гражданскому кодексу (ст.236) форма отказа от права собственности на имущество может быть различной: публичное объявление об этом либо совершение реальных действий, определенно свидетельствующих об устранении данного лица от владения, пользования и распоряжения имуществом без намерения сохранить какие-либо права на это имущество. Земельный же кодекс признает только подачу заявления надлежащей формой отказа от прав на земельный участок. Таким образом, устные заявления не могут быть приняты во внимание, а если лицо просто не использует участок, что в ряде случаев является земельным правонарушением (неиспользование земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства в течение трех лет; систематическое невыполнение обязательных мероприятий по улучшению земель, по охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих состояние почв), то это лицо будет предупреждено об ответственности за правонарушение.
    
    Сама по себе подача заявления об отказе от земельного участка еще не влечет прекращения права на него. До тех пор пока не будет решена судьба участка, прежний собственник, землевладелец, землепользователь несет ответственность за состояние земельного участка и может при желании им пользоваться. Гражданский кодекс (ст.236) устанавливает, что при отказе от собственности на имущество права и обязанности собственника в отношении соответствующего имущества не прекращаются до приобретения права собственности на него другим лицом.
    
    Процедура прекращения разных видов прав на земельные участки в случае отказа от них различна. В отношении права собственности действует механизм, установленный гражданским законодательством для бесхозяйных недвижимых вещей.
    
    В соответствии со ст.225 ГК РФ бесхозяйные недвижимые вещи принимаются на учет органом, осуществляющим государственную регистрацию права на недвижимое имущество, по заявлению органа местного самоуправления, на территории которого они находятся. Из этой нормы следует сделать вывод о том (хотя в законе прямо об этом не сказано), что заявление об отказе от собственности на земельный участок следует подавать в орган местного самоуправления.
    
    По истечении года со дня постановки земельного участка как бесхозяйной недвижимой вещи на учет орган, уполномоченный управлять муниципальным имуществом, может обратиться в суд с требованием о признании права муниципальной собственности на этот участок. Если же земельный участок не будет признан судом поступившим в муниципальную собственность, он может быть либо вновь принят во владение, пользование и распоряжение оставившим его собственником, либо приобретен в собственность в силу приобретательной давности.
    
    В силу приобретательной давности право собственности на земельный участок может приобрести лицо (гражданин или юридическое лицо), которое добросовестно, открыто и непрерывно владело земельным участком как своим собственным в течение 15 лет. Право собственности на земельный участок у лица, приобретшего этот участок в силу приобретательной давности, возникает с момента государственной регистрации.
    
    Земельные участки, используемые на праве пожизненного наследуемого владения и постоянного (бессрочного) пользования, находятся в государственной или муниципальной собственности. Поэтому распоряжение ими осуществляют исполнительные органы государственной власти и органы местного самоуправления. При получении заявления от гражданина или юридического лица об отказе от права на земельный участок они, видимо, должны принять соответствующее решение, которое послужит основанием для освобождения данного лица от прав и обязанностей по владению и пользованию участком и для государственной регистрации этого факта. В дальнейшем земельный участок может быть предоставлен другим землевладельцам, землепользователям или перейти в установленном порядке в категорию земель запаса.
    
    В комментируемой статье ничего не сказано о порядке отказа от права аренды и безвозмездного срочного пользования. В случае аренды и безвозмездного срочного пользования, осуществляемого по договору с гражданами и юридическими лицами - собственниками земли, отказ арендатора или пользователя от участка означает расторжение договора со всеми правовыми последствиями, предусмотренными гражданским законодательством. При этом в соответствии со ст.610 ГК РФ, если договор аренды земельного участка заключен на неопределенный срок, каждая из сторон вправе в любое время отказаться от договора, предупредив об этом другую сторону за три месяца (законом или договором может быть установлен и иной срок для предупреждения о прекращении договора аренды). Точно так же каждая из сторон вправе во всякое время отказаться от договора безвозмездного пользования, заключенного без указания срока, известив об этом другую сторону за один месяц, если договором не предусмотрен иной срок извещения (ст.699 ГК РФ). Право пользования служебным земельным наделом предоставляется по решению соответствующей организации, следовательно, заявление об отказе от указанного права подается руководству этой организации, которое принимает решение о прекращении права пользования.
    
    При отказе от договора аренды и безвозмездного срочного пользования прекращение договора (кроме тех договоров, которые заключались на срок до одного года) подлежит государственной регистрации.

Комментарий к статье 54

    Если в предыдущей статье устанавливается порядок добровольного отказа от прав на земельный участок, то данная статья регламентирует порядок и условия принудительного лишения прав на земельный участок, причем только в случаях ненадлежащего использования земельного участка. Лишение прав на земельный участок при изъятии его для государственных и муниципальных нужд и при реквизиции происходит при невиновном поведении землевладельца, землепользователя и регулируется другими статьями Земельного кодекса (ст.49-51). Прекращение права на служебный земельный надел, возникающее при прекращении работником трудовых отношений, производится в порядке, определенном ст.47 ЗК РФ.
    
    Из самого названия комментируемой статьи явствует, что в ней речь не идет о порядке лишения права собственности на земельные участки. Оно регламентировано гражданским законодательством. Точно так же в порядке, установленном Гражданским кодексом, происходит прекращение права аренды по инициативе арендодателя в случае ненадлежащего использования арендатором земельного участка.
    
    Случаи использования земельного участка, которые относятся к ненадлежащим и могут служить основанием прекращения права на земельный участок, перечислены в п.2 ст.45 ЗК РФ (см. комментарий к этой статье).
    
    Лишение права на земельный участок - крайняя мера, которая допускается при безуспешности применения иных мер воздействия на нарушителя. Первое действие со стороны уполномоченных государственных органов при обнаружении факта ненадлежащего использования земельного участка - наложение административного взыскания. Порядок наложения таких взысканий предусмотрен Кодексом РФ об административных правонарушениях (КоАП РФ), который предусматривает несколько видов возможных взысканий в зависимости от тяжести административного проступка. Однако в комментируемой статье Земельного кодекса совершенно однозначно указывается только на один возможный вид взыскания за ненадлежащее использование земельных участков - штраф.
    
    Согласно ст.3.5 КоАП РФ административный штраф является денежным взысканием и может выражаться в величине, кратной либо минимальному размеру оплаты труда (применимо к большинству земельных правонарушений), либо стоимости предмета административного правонарушения (к земельным правонарушением практически неприменимо), либо сумме неуплаченных налогов, сборов и т.п. (применяется, в частности, в случаях систематической неуплаты земельного налога). Размер административного штрафа не может быть менее одной десятой минимального размера оплаты труда (МРОТ) и не может превышать: для граждан - 25 МРОТ, для должностных лиц - 50 МРОТ, для юридических лиц - 1000 МРОТ; размер же административного штрафа, исчисляемого исходя из суммы неуплаченных налогов, не может превышать трехкратной суммы таких налогов.
    
    Административный штраф должен быть уплачен нарушителем не позднее 30 дней со дня вступления постановления о наложении штрафа в законную силу (либо предусмотренного законом срока отсрочки или срока рассрочки). Если штраф вовремя не уплачен, копия постановления о его наложении направляется органом или должностным лицом, вынесшим это постановление:
    

    в отношении физического лица - в организацию, в которой оно работает, учится либо получает пенсию для удержания соответствующей суммы из его доходов;
    
    в отношении юридического лица - в банк или иную кредитную организацию для взыскания суммы штрафа из денежных средств или из доходов юридического лица.
    
    При отсутствии денежных средств на счетах юридического лица, а также если физическое лицо не работает или взыскание из его заработной платы или иных доходов невозможно, постановление о наложении административного штрафа направляется судебному приставу для обращения взыскания на имущество (ст.32.2 КоАП РФ).
    
    Комментируемой статьей Земельный кодекс вносит дополнение в процедуру наложения административных взысканий, установленную КоАП РФ: при совершении правонарушений в виде ненадлежащего использования земельных участков одновременно с наложением взыскания должно выноситься предупреждение о допущенных нарушениях. Причем такое предупреждение следует отличать от предупреждения как формы административного взыскания. В соответствии со ст.3.4 КоАП РФ предупреждение выражается в официальном порицании физического или юридического лица и выносится в письменной форме. Исполняется оно путем вручения или направления копии постановления о назначении административного наказания в виде предупреждения. В соответствии со ст.3.2 КоАП РФ и предупреждение, и штраф относятся к так называемым основным взысканиям и, следовательно, не могут налагаться одновременно за одно правонарушение. В случае земельного правонарушения предупреждение играет иную роль, поскольку имеет целью не наказание, а устранение допущенного нарушения. Поэтому такое предупреждение обязательно должно содержать указание на конкретный срок, в течение которого это нарушение должно быть устранено, и возможные последствия неустранения - лишение права на земельный участок. Изъятие земельного участка представляет собой в данном случае уже не административное взыскание, а форму земельно-правовой ответственности, и регулируется нормами земельного законодательства.
    
    Предупреждение о нарушении земельного законодательства представляет собой официальный документ единого образца (который специально будет утвержден постановлением Правительства Российской Федерации), направляемый нарушителю уполномоченным исполнительным органом государственной власти по осуществлению государственного земельного контроля.
    

    В комментируемой статье названы только некоторые реквизиты такого предупреждения. Поэтому пока неизвестно, должно ли оно содержать указание на форму и способы устранения нарушения. Представляется, что это было бы желательно. Устранение нарушения означает в одних случаях прекращение противоправных действий (например, ведения хозяйственной деятельности на землях особо охраняемых природных территорий), в других - совершение определенных действий (внесение земельного налога, начало строительства на выделенном под такое строительство участке), причем при некоторых обстоятельствах необходимы дополнительные конкретные указания на действия, которые требуется совершить (например, какие именно мероприятия по улучшению земель или охране почв следует произвести, какие при этом использовать агротехнические и иные приемы). Представляется также, что если произошла порча земли, то недостаточно прекратить использование земельного участка способами, которые привели к такой порче, необходимо также приведение участка в надлежащее состояние, восстановление почвенного плодородия. В этом случае также нужны конкретные действия, которые должны быть письменно названы в выдаваемом землевладельцу, землепользователю предупреждении.
    
    Видимо, соответствующими нормативными актами Правительства Российской Федерации должны быть установлены не только форма рассматриваемого предупреждения, но также порядок и сроки его вручения нарушителю, установления факта устранения нарушения.
    
    Если нарушение не устранено в установленный срок, начинается процедура принудительного лишения права на земельный участок. Следует подчеркнуть, что она осуществляется по инициативе уполномоченного исполнительного органа государственной власти по осуществлению государственного земельного контроля, а не органа, предоставившего земельный участок. Последний только ставится в известность о происходящем. Окончательное решение об изъятии земельного участка принимает только суд с учетом всех объективных обстоятельств. Он может принять решение и о продлении срока для устранения допущенных нарушений. Обе стороны процесса вправе обжаловать не удовлетворяющее их решение суда в сроки и в порядке, установленные гражданско-процессуальным законодательством. И только при вступлении решения суда об изъятии земельного участка в законную силу уполномоченный государственный орган на основании этого решения вправе требовать государственной регистрации прекращения права на земельный участок.
    
    В соответствии со ст.76 ЗК РФ юридические лица и граждане обязаны возместить в полном объеме вред, причиненный ими в результате нарушения земельного законодательства. Это правило действует и в случаях, когда за данное правонарушение было наложено административное взыскание и когда участок при неустранении нарушения был изъят. Если произошла порча земли, виновный обязан или своими силами привести ее в пригодное для использования состояние (исполнение обязанности в натуре), или оплатить стоимость проведения необходимых работ. То же самое относится к случаям причинения вреда другим природным объектам. Если лицо добровольно не возместило причиненный вред, оно может быть принуждено к этому в судебном порядке. Соответствующий иск может быть предъявлен как собственником земельного участка, так и органом государственного земельного контроля (в том числе и одновременно с иском о лишении права на земельный участок). Согласно ст.1082 ГК РФ суд, удовлетворяя требование о возмещении вреда, в соответствии с обстоятельствами дела обязывает лицо, ответственное за причинение вреда, возместить вред в натуре или возместить причиненные убытки. В понятие же убытков по гражданскому законодательству включается, кроме реального ущерба, также и упущенная выгода, т.е. неполученные доходы, которые лицо (в данном случае - собственник земли) получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено. Статьей 62 ЗК РФ также предусмотрено, что убытки, причиненные нарушением прав собственников земельных участков, подлежат возмещению в полном объеме, включая упущенную выгоду. Таким образом, даже если лицо не причинило своим действием или бездействием реального ущерба (например, не использовало по назначению предоставленный ему для ведения сельскохозяйственного производства земельный участок, и он был по истечении предусмотренного срока изъят), оно может быть принуждено судом к выплате государству как собственнику предоставленного участка суммы, равной доходам, которые оно могло бы получить, если бы в течение этого срока на участке велось сельскохозяйственное производство. В данном случае суды могут ориентироваться на расчет возмещения потерь сельскохозяйственного производства, который установлен для случаев изъятия земель для государственных и муниципальных нужд (см. комментарий к ст.58 ЗК РФ).
    

Комментарий к статье 55

    В ст.49 ЗК РФ подробно регламентируются случаи, при которых возможно изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд (см. комментарий к этой статье). В данной же статье, посвященной условиям и порядку такого изъятия, нормы в основном носят отсылочный характер. В п.2 комментируемой статьи закреплено лишь одно главное, основное условие, при котором допускается изъятие участка как у собственников, так и у землевладельцев, землепользователей и арендаторов: это предварительное и равноценное возмещение стоимости земельного участка на основании решения суда. Виды, объем и порядок такого возмещения регламентированы сст.279-282 ГК РФ, а также ст.57, 62, 63 ЗК РФ (см. комментарий к этим статьям).
    
    Установленные ст.279-282 ГК РФ правила прекращения прав на земельные участки в случае их изъятия для государственных или муниципальных нужд распространяются на все земельные участки - находящиеся как в собственности, так и во владении и пользовании, и лишь отдельные нормы касаются только собственников.
    
    В зависимости от того, для чьих нужд изымается земля, изъятие (выкуп) осуществляется Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием. Однако само решение об изъятии может быть принято либо федеральными органами исполнительной власти, либо органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, но не муниципальными органами (ст.279 ГК РФ).
    
    У собственника земельный участок для государственных или муниципальных нужд может быть изъят только путем выкупа. Причем не позднее чем за год до предстоящего изъятия собственник земельного участка должен быть письменно уведомлен об этом органом, принявшим решение об изъятии. До истечения года со дня получения собственником такого уведомления выкуп допускается, только если на это согласен сам собственник. Точно так же, не иначе как с согласия собственника допускается выкуп для государственных и муниципальных нужд не всего участка, а только его части.
    
    Решение государственного органа об изъятии и непосредственно само изъятие земельного участка - разные моменты, между ними может пройти определенный промежуток времени.
    
    Решение государственного органа об изъятии земельного участка подлежит государственной регистрации в органе, осуществляющем регистрацию прав на земельный участок. Собственник, землевладелец, землепользователь должен быть извещен о произведенной регистрации с указанием ее даты. Если он не согласен с решением об изъятии, государственный орган, принявший такое решение, может предъявить иск о выкупе земельного участка в суд.
    
    Затем происходит выкуп земельного участка у собственника. Относительно выкупной цены и других условий выкупа может быть достигнуто соглашение, либо этот вопрос решается в судебном порядке. До достижения такого соглашения или принятия судом решения о выкупе участка собственник может владеть, пользоваться и распоряжаться земельным участком по своему усмотрению и производить необходимые затраты, обеспечивающие использование участка в соответствии с его назначением. Затраты на улучшение земельного участка и повышение почвенного плодородия войдут в выкупную цену. Однако собственник несет риск отнесения на него при определении выкупной цены земельного участка затрат и убытков, связанных с новым строительством, расширением и реконструкцией зданий и сооружений на земельном участке в указанный период (ст.280 ГК РФ). Если же собственник в этот период продаст земельный участок, этот участок будет выкупаться уже у нового собственника.
    
    Что касается землевладельцев и землепользователей, то они также могут владеть и пользоваться земельным участком до того, как будет произведено возмещение им убытков, вызванных изъятием участка, но они не могут им распорядиться.
    
    Соглашение с собственником о выкупе земельного участка включает обязательство Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования уплатить выкупную цену за изымаемый участок, а также сроки и другие условия выкупа. Выкупная цена, т.е. плата за земельный участок, изымаемый для государственных или муниципальных нужд, в соответствии со ст.281 ГК РФ включает:
    
    рыночную стоимость земельного участка (см. комментарий к ст.66 ЗК РФ);
    
    рыночную стоимость находящегося на участке недвижимого имущества;
    
    все убытки, причиненные собственнику изъятием земельного участка. Сюда включаются убытки, которые собственник несет в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами (например, если участок был сдан в аренду), а также упущенная выгода (это может быть, к примеру, стоимость неполученного урожая).
    
    По соглашению с собственником ему может быть предоставлен взамен участка, изымаемого для государственных или муниципальных нужд, другой земельный участок. Тогда стоимость этого предоставляемого участка вычитается из выкупной цены.

Комментарий к статье 56

    Граждане и юридические лица могут обладать правами на землю, предусмотренными земельным законодательством, т.е. правом собственности, правом пожизненного наследуемого владения, правом постоянного (бессрочного) пользования, правом безвозмездного срочного пользования или правом аренды. Содержание каждого из этих прав раскрывается в соответствующих статьях гл.III и IV ЗК РФ. Однако в отдельных случаях данные права могут быть ограничены. В принципе, к ограничениям прав на землю можно отнести все, что ограничивает право владения, пользования или распоряжения земельным участком, т.е. и ограничение оборотоспособности земельных участков, которое регулируется ст.27 ЗК РФ. Однако в комментируемой статье под ограничениями прав на землю понимаются в основном ограничения в использовании земельных участков. Перечень их, приведенный в п.2 ст.56, не является исчерпывающим. Некоторые из таких ограничений предусмотрены другими статьями Кодекса, а также законами об охране и использовании отдельных природных ресурсов и иными федеральными законами.
    
    Земельным кодексом предусмотрено установление нескольких видов зон с особыми условиями использования земель.
    
    Например, в составе земель промышленности и иного специального назначения в целях обеспечения безопасности населения и создания необходимых условий для эксплуатации промышленных, энергетических, особо радиационно-опасных и ядерно-опасных производств и объектов, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, транспортных и иных объектов могут устанавливаться охранные, защитные, санитарные и иные зоны с особыми условиями использования земель. Земельные участки, которые включены в такие зоны, у собственников, землевладельцев, землепользователей и арендаторов не изымаются, но в их границах может быть введен особый режим использования земель, ограничивающий или запрещающий те виды деятельности, которые несовместимы с целями установления зон (п.3 ст.87 ЗК РФ). Так, в соответствии со ст.93 ЗК РФ на земельных участках в границах охранных зон объектов системы газоснабжения не допускается строительство каких бы то ни было зданий, строений, сооружений в пределах установленных минимальных расстояний до объектов системы газоснабжения; не разрешается препятствовать организации - собственнику системы газоснабжения или уполномоченной ею организации в выполнении ими работ по обслуживанию и ремонту объектов системы газоснабжения, ликвидации последствий возникших на них аварий, катастроф.
    
    Федеральный закон “Об особо охраняемых природных территориях” от 14 марта 1995 года* установил (ст.27), что на территориях, на которых находятся памятники природы, и в границах их охранных зон запрещается всякая деятельность, влекущая за собой нарушение сохранности памятников природы. Собственники, владельцы и пользователи земельных участков, на которых находятся памятники природы, принимают на себя обязательства по обеспечению режима особой охраны памятников природы. Расходы собственников, владельцев и пользователей указанных земельных участков по обеспечению установленного режима особой охраны памятников природы возмещаются за счет средств федерального бюджета, а также средств внебюджетных фондов.
________________
    * СЗ РФ. 1995. N 12. Ст.1024.

    
    Из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, гражданам или юридическим лицам земельный участок может быть выделен в собственность, владение, пользование или аренду с условием совершения определенных действий: например, освоения заболоченного участка, осуществления строительства дороги в определенные установленные сроки. В Земельном кодексе норм, регулирующих такие отношения, нет, но они вполне могут содержаться в иных нормативно-правовых актах. Установление упомянутых условий трудно назвать ограничениями в использовании земельных участков в прямом смысле слова, они представляют собой скорее дополнительные обязательства землевладельца, землепользователя, арендатора.
    
    В законах названы только допустимые ограничения в использовании земельных участков. Конкретные ограничения по отношению к тем или иным земельным участкам должны устанавливаться актами исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления. Эти акты могут быть обжалованы лицом, чьи права ограничены, в судебном порядке. Тогда ограничение прав на землю устанавливается решением суда. В любом случае требуется государственная регистрация ограничений прав на землю.
    
    Собственники земельных участков, землевладельцы, землепользователи и арендаторы в связи с ограничением их прав несут определенные убытки, связанные, в частности, с невозможностью осуществления в полном объеме хозяйственной деятельности. Такие убытки в соответствии  со ст.57 ЗК РФ подлежат возмещению в полном объеме, включая упущенную выгоду, соответствующими бюджетами или лицами, в пользу которых ограничиваются права на земельные участки, а также лицами, деятельность которых вызвала необходимость установления защитных, охранных, санитарных зон и влечет ограничение прав собственников земельных участков, землевладельцев, землепользователей и арендаторов.
    

Глава VIII. ВОЗМЕЩЕНИЕ УБЫТКОВ И ПОТЕРЬ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО
ПРОИЗВОДСТВА И ЛЕСНОГО ХОЗЯЙСТВА ПРИ ИЗЪЯТИИ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ
ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ИЛИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД

Комментарий к статье 57

  Комментируемая статья посвящена возмещению собственникам земельных участков, землевладельцам, землепользователям и арендаторам убытков только в случаях, перечисленных в п.1. Все эти случаи включают действия, совершаемые в государственных или муниципальных интересах. Если же убытки причинены иными действиями, возмещение производится в порядке ст.62 ЗК РФ (см. комментарий к этой статье).
    
    Основания и порядок изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд подробно регламентированы ст.49, 55, 63 ЗК РФ.
    
    Временное изъятие земельных участков Земельным кодексом допускается только в случаях стихийных бедствий, аварий, эпидемий, эпизоотий и при иных обстоятельствах, носящих чрезвычайный характер, если нет необходимости реквизиции земельного участка (ст.51 ЗК РФ).
    
    Ограничение прав собственников земельных участков, землевладельцев, землепользователей и арендаторов земельных участков (временное или бессрочное) производится по основаниям, установленным Земельным кодексом и иными федеральными законами, регулируется ст.56 ЗК РФ.
    
    Ухудшение качества земель может происходить из-за разных причин, но под действие комментируемой статьи подпадает такое ухудшение, которое, во-первых, вызвано деятельностью не самого собственника земли, землепользователя, землевладельца или арендатора, а иных физических или юридических лиц (например, на соседнем земельном участке) и, во-вторых, только в случаях, если эти лица действуют в государственных или общественных интересах. Такая ситуация возникает, к примеру, когда земельный участок загрязняется проходящей рядом автомагистралью или в результате испытаний на космическом полигоне.
    
    Убытки, возникающие в случаях, перечисленных в п.1 комментируемой статьи, возмещаются как землевладельцам, землепользователям, арендаторам, так и собственникам земельных участков, однако при изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд у собственников убытки включаются в состав выкупной цены, которая рассчитывается в соответствии с нормами гражданского законодательства. Поэтому данная статья вопросов расчета убытков собственников при изъятии земельных участков не касается.
    
    При изъятии земельных участков, в зависимости от того, для чьих нужд изымается земля, возмещение убытков производится из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации или местного бюджета. Однако государством или муниципальным образованием возмещение убытков может быть возложено на те физические или юридические лица, в пользу которых производится изъятие, например на компанию, акционерное общество, которое будет осуществлять строительство промышленного или жилого объекта, под которое потребовалась земля. То же самое относится к случаям ограничения прав собственников, землевладельцев, землепользователей, арендаторов и ухудшения качества их земель: убытки возмещает либо государство, либо те организации и граждане, деятельность которых повлекла ухудшение земель или потребовала установления защитных, охранных, санитарных зон с особым режимом использования земель (например, тепловая или атомная станция).
    

    О порядке возмещения убытков при временном занятии земельного участка в Земельном кодексе ничего не сказано. Поскольку по законодательству временное занятие возможно только при особых обстоятельствах и в интересах всего общества, можно сделать вывод, что возмещение убытков собственникам земли, землевладельцам, землепользователям и арендаторам производится из государственного или местного бюджета. Эти суммы можно взыскать в порядке регресса, если имеется конкретный виновник, например, аварии, вызвавшей чрезвычайную ситуацию.
    
    При расчете размеров подлежащих возмещению убытков встает вопрос об определении стоимости изъятого земельного участка, утраченных строений, сооружений, насаждений и другого имущества. Эта стоимость может изменяться в зависимости от рыночного курса, а также от того, какие были произведены улучшения на земельном участке, дополнительные постройки и т.д. Поэтому закон четко определяет момент, на который рассчитывается размер предстоящего возмещения. Стоимость всего, что построено собственником, землепользователем, землевладельцем, арендатором после этого дня, возмещению не подлежит.
    
    В настоящее время порядок возмещения убытков регулируетсяПоложением о порядке возмещения убытков собственникам земли, землевладельцам, арендаторам и потерь сельскохозяйственного производства, утвержденным постановлением Правительства РФ от 28 января 1993 года N 77* (с изменениями от 27 декабря 1994 года, 27 ноября 1995 года, 1 июля 1996 года, 15 мая 1999 года). Положение распространяется на земли всех категорий основного целевого назначения, за исключением тех земель, для которых действующим законодательством установлен иной порядок возмещения потерь.
________________
    * САПП РФ. 1993. N 6. Ст.483.

    
    Положение не распространяется на случаи принудительного выкупа земли у собственников в части возмещения убытков и упущенной выгоды, а также не регламентирует порядок возмещения ущерба в связи с утратой природоохранного, оздоровительного, рекреационного значения сельскохозяйственных угодий при их предоставлении для несельскохозяйственных нужд.
    
    Согласно этому Положению убытки, как и потери сельскохозяйственного производства (о понятии потерь сельскохозяйственного производства см. комментарий к ст.58), устанавливаются в составе землеустроительного проекта, составляемого как при изъятии земель для государственных и муниципальных нужд, так и при ограничении прав собственников земли, землевладельцев, землепользователей и арендаторов или при ухудшении качества их земель. В последнем случае, например, землеустроительный проект включает следующие разделы:
    

    площадь, состав и кадастровая оценка угодий, на которые распространяется ограничение прав пользователей земли или ухудшение качественного состояния их земель;
    
    влияние ограничения прав пользователей земли или ухудшения качественного состояния их земель на продуктивность земельных угодий и доходность производства;
    
    меры по сокращению или устранению дальнейшего влияния ограничения прав пользователей земли или ухудшения качества земель на продуктивность земельных угодий и доходность производства;
    
    условия и сроки восстановления нарушенного производства;
    
    размер убытков, включая упущенную выгоду;
    
    размер потерь;
    
    размер земельного налога, взимаемого до и после ограничения прав пользователей земли или ухудшения качества их земель.
    
     Расчеты убытков и потерь во всех случаях согласовываются с заинтересованными сторонами и оформляются актом, который регистрируется местной администрацией. Споры о размерах возмещения убытков и потерь разрешаются судом или арбитражным судом в соответствии с их компетенцией или третейским судом.
    
    При расчетах размеров возмещения убытков применяются действующие на момент изъятия земельных участков или на момент составления акта цены на оборудование и материалы, а также расценки на строительно-монтажные и другие работы.
    
    Возмещению подлежат: стоимость жилых зданий, объектов культурно-бытового назначения, производственных и иных зданий и сооружений или затрат по их переносу на новое место; стоимость плодово-ягодных, защитных и иных многолетних насаждений, незавершенного производства; убытки (затраты), вызываемые возникающими неудобствами землевладения и землепользования, убытки (затраты), необходимые для восстановления ухудшенного качества земель; убытки (затраты), связанные с ограничением права пользования землей, упущенная выгода.
    
    При этом оценка жилых домов, объектов культурно-бытового назначения, производственных и иных зданий и сооружений, расположенных на изымаемом или временно занимаемом земельном участке, а также находящихся за пределами этого участка, если дальнейшее их использование окажется невозможным, производится по сметной стоимости строительства новых зданий, объектов и сооружений, равных имеющимся по полезной площади, вместимости, емкости и уровню механизации (по типовым проектам). Но организации, в пользу которых изымаются земельные участки, могут вместо возмещения стоимости строений осуществить своими силами и средствами перенос их на новое место либо строительство новых зданий и сооружений.
    
     Стоимость мелиоративных объектов, построенных за счет бюджетных средств до 1 января 1992 года и не переданных в собственность юридических лиц, на землях которых они расположены, при изъятии или временном занятии земельных участков возмещается новыми пользователями земли соответствующим органам местного самоуправления, на территории которых расположены эти объекты, по действующим на момент изъятия земель расценкам на мелиоративное строительство. Стоимость указанных объектов, построенных после 1 января 1992 года за счет бюджетных средств, возмещается соответствующим органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления, за счет средств которых они были построены.
    

    В случае, если пользователи земли в процессе эксплуатации мелиоративных объектов несли затраты на их реконструкцию или расширение, то при изъятии или временном занятии земельных участков указанные затраты подлежат возмещению понесшим убытки пользователям земли.
    
    При изъятии или временном занятии земельных участков, в результате которого частично или полностью нарушается работа оросительных, осушительных, противоэрозионных и противоселевых объектов и сооружений (систем), убытки определяются исходя из сметной стоимости работ на строительство новых или реконструкцию существующих объектов и сооружений (систем), включая стоимость проектно-изыскательских работ, по нормам, расценкам и ценам, действующим на момент изъятия земель.
    
     Оценка водных источников (колодцев, прудов, скважин и т.п.) производится по сметной стоимости работ на строительство новых водных источников равного дебита и качества воды, включая стоимость проектно-изыскательских работ.
    
     Оценка плодоносящих плодово-ягодных насаждений, а также защитных и других многолетних насаждений производится по стоимости саженцев и затратам на посадку и выращивание их до начала плодоношения или смыкания крон.
    
    Незавершенное строительство и неплодоносящие плодово-ягодные насаждения оцениваются по фактически произведенным пользователем земли объемам работ и затратам в ценах на момент изъятия земель.
    
    Убытки (затраты), вызванные возникшими неудобствами в использовании земли (образование островов при наполнении водохранилищ, нарушение транспортных связей, разобщение территории коммуникациями и т.п.), определяются суммой единовременных затрат на строительство дамб, мостов, дорог, подъездов, других сооружений, а также на приобретение лодок, катеров, паромов и иных транспортных средств.
    
    Убытки (затраты), необходимые для восстановления ухудшенного качества земель, включают затраты на проведение почвенных, агрохимических и других специальных обследований и изысканий, а также мероприятий, обеспечивающих восстановление качества земель, и определяются проектной документацией.
    
    Убытки (затраты), связанные с ограничением права пользователей земли, включают затраты на выполнение строительных, мелиоративных и иных работ, приобретение материалов и оборудования, необходимых для восстановления сокращающихся объемов производства.
    

    Убытки в виде упущенной выгоды вызываются прекращением получения ежегодного дохода пользователями земли с изымаемых земель в расчете на предстоящий период, необходимый для восстановления нарушенного производства. Возмещение упущенной выгоды производится в размере единовременной выплаты, равной доходу, теряемому в течение периода восстановления нарушенного производства. Ежегодный доход исчисляется по фактическим объемам производства в натуральном выражении в среднем за 5 лет и по ценам, действующим на момент изъятия земель. Эти положения распространяются и на случаи ограничения права пользователей земли или ухудшения качества их земель, если данные ограничения права или ухудшение качества приводят к снижению ежегодного дохода за период, после которого права пользователей и качество земель восстанавливаются.
    
     В случаях, когда изымаются земли, занятые плодоносящими плодово-ягодными насаждениями, упущенная выгода возмещается за весь срок, включая год изъятия земель и год получения урожая плодово-ягодных насаждений на новых землях, равный достигнутому на изымаемых землях.
    
     Упущенная выгода, вызванная возникшими неудобствами в использовании земель (образование островов при наполнении водохранилищ, нарушение транспортных связей, разобщение территории коммуникациями и т.п.), исчисляется как десятикратная разница ежегодных затрат на эксплуатацию транспортных средств после изъятия земель (с образованием неудобств) и до изъятия земель.
    
    

Комментарий к статье 58

 
    Порядок возмещения потерь лесного хозяйства утверждается Правительством Российской Федерации.
    
    Потери сельскохозяйственного производства следует отличать от убытков землевладельцев, землепользователей и арендаторов. В первом случае имеются в виду потери всего общества, экономики от сокращения размеров земель, которые могут использоваться для выращивания сельскохозяйственной продукции. Они имеют место лишь при изъятии для несельскохозяйственных целей или изменении целевого назначения сельскохозяйственных угодий (о понятии сельскохозяйственных угодий см. комментарий к ст.79 Кодекса) или оленьих пастбищ. Следует подчеркнуть, что речь идет не обо всех сельскохозяйственных землях, а только об этих указанных видах угодий. И такие потери не возмещаются гражданам или юридическим лицам, а непосредственно направляются в местные бюджеты на цели сохранения уровня сельскохозяйственного производства путем восстановления площадей сельскохозяйственных угодий и их качества.
    
     Потери возмещаются при изъятии для несельскохозяйственных целей только тех угодий, которые находятся в государственной собственности, т.е. предоставлены в пожизненное наследуемое владение, постоянное (бессрочное) пользование, аренду или состоят в фонде перераспределения. Если же сельскохозяйственные угодья выкупаются у собственника, потери сельскохозяйственного производства не возмещаются.
    
    И наоборот, при изменении целевого назначения сельскохозяйственных земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, потери сельскохозяйственного производства не возмещаются - в отличие от случаев изменения целевого назначения сельскохозяйственных земель, находящихся в собственности граждан и юридических лиц.
    
    Комментируемой статьей не предусмотрена возможность судебного оспаривания расчета потерь сельскохозяйственного производства, подлежащих возмещению. Они должны быть возмещены лицами, названными в п.2 комментируемой статьи, в трехмесячный срок после принятия уполномоченными государственными органами решения об изъятии сельскохозяйственных угодий или изменении их целевого назначения.
    
    Если убытки владельцам, пользователям и арендаторам земельных участков согласно ст.58 ЗК РФ могут возмещаться и за счет государственных и местных бюджетов, то потери сельскохозяйственного производства возмещаются только лицами, для которых изымаются земельные участки или устанавливаются охранные, санитарные и защитные зоны.
    

    Порядок определения потерь сельскохозяйственного производства регулируется Положением о порядке возмещения убытков собственникам земли, землевладельцам, арендаторам и потерь сельскохозяйственного производства (см. комментарий к ст.57). Однако некоторые нормы этого Положения пришли в противоречие с новым Земельным кодексом. Например, Положением предполагалось возмещение потерь сельскохозяйственного производства не только в указанных выше случаях, но и при ограничении использования и ухудшении качества сельскохозяйственных угодий (это соответствовало нормам прежнего Кодекса).
    
     Согласно указанному Положению потери возмещаются в размере стоимости освоения равновеликой площади новых земель с учетом проведения на них мероприятий по окультуриванию и повышению плодородия почв до уровня плодородия изымаемых земель (по кадастровой оценке).
    
    При определении затрат на эти цели под освоением новых земель (включая их окультуривание и повышение плодородия почв) понимается комплекс мероприятий по организации новых хозяйств и вовлечению в сельскохозяйственное использование земель, занятых кустарниками, малоценными лесами, вырубками и другими несельскохозяйственными угодьями, путем проведения мелиоративных работ (осушение, орошение, культуртехнические и другие мероприятия).
    
    Размер стоимости освоения новых земель взамен изымаемых для несельскохозяйственных нужд определяется исходя из нормативов, которые обеспечивают на осваиваемых землях и улучшаемых угодьях производство сельскохозяйственной продукции в объеме не менее получаемого на изымаемых земельных участках или ранее получаемого до снижения их качества.
    
     Потери сельскохозяйственного производства не возмещаются при:
    
    предоставлении земельных участков для строительства мелиоративных систем на землях сельскохозяйственного назначения;
    
    предоставлении естественных кормовых угодий под строительство прудов рыбных хозяйств, рыбопитомников, нерестово-выростных хозяйств и рыбоводных предприятий;
    
    отводе земель под индивидуальное жилищное строительство в границах населенных пунктов;
    
    изъятии земель или ограничении использования земель в случаях отнесения земельных участков в установленном законодательством порядке к землям природоохранного, природно-заповедного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения, а также при отводе земель под кладбища из состава государственных и муниципальных земель;
    

    консервации деградированных сельскохозяйственных угодий и земель, загрязненных токсичными промышленными отходами и радиоактивными веществами, в случаях, если виновные в деградации угодий и загрязнении земель юридические лица не установлены, а также в случаях, если виновные лица своевременно выполнили необходимые мероприятия по восстановлению деградированных сельскохозяйственных угодий и реабилитации загрязненных земель.
    
     Потери возмещаются в полном объеме при предоставлении сельскохозяйственных угодий во временное пользование с условием рекультивации нарушенных земель под несельскохозяйственные угодья.
    
     Потери возмещаются в размере 50% от норматива при нанесении снятого плодородного слоя почвы на малопродуктивные или непродуктивные угодья за счет средств предприятий, организаций и учреждений, которым предоставляется земельный участок.
    
    Средства, поступающие в порядке возмещения потерь, а также стоимость мелиоративных объектов, построенных за счет бюджетных средств, зачисляются в 3-месячный срок после отвода земельного участка в натуре в бюджет соответствующего органа местного самоуправления согласно классификации его доходов и расходов.
    
    Согласно ст.85 ЛК РФ возмещение убытков и потерь лесного хозяйства лесхозам федерального органа управления лесным хозяйством осуществляется в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации. Однако на федеральном уровне нормативных актов по данному вопросу не принято, поэтому порядок возмещения потерь лесного хозяйства урегулирован в настоящее время только в отдельных субъектах Российской Федерации. Так, в Республике Адыгея действует постановление Правительства этой республики от 28 марта 1994 года “О порядке возмещения убытков при изъятии земель Государственного лесного фонда в Республике Адыгея”.  
    

Глава IX. ЗАЩИТА ПРАВ НА ЗЕМЛЮ
И РАССМОТРЕНИЕ ЗЕМЕЛЬНЫХ СПОРОВ

Комментарий к статье 59

   Глава IX настоящего Кодекса не содержит статьи, содержащей общий перечень способов защиты прав на землю, подобной ст.12 ГК РФ, а начинается с провозглашения одного из таких способов. Необходимость в признании права возникает тогда, когда два или несколько лиц считают себя собственниками (владельцами, пользователями, арендаторами) одного земельного участка. Спор о праве на земельный участок может возникнуть, например, в случаях, когда отец еще при жизни продал земельный участок постороннему лицу, а сын, не зная об этом, считает, что земельный участок перешел к нему после смерти отца по наследству. Другой пример: участок, не изъятый в установленном порядке у прежнего землепользователя, предоставляется другому землепользователю. О юридическом признании права на земельный участок может идти речь и тогда, когда право возникает в силу приобретательной давности либо при перерегистрации одного вида прав в другой*. В этих и других подобных случаях спор между хозяйствующими субъектами может разрешить только суд, равно как только он может установить факт, имеющий юридическое значение (факт приобретения права на землю за давностью владения) в порядке ст.247-251 ГПК РСФСР либо ст.144 АПК РФ.
________________
    * См.: Иконицкая И.А. Земельное право Российской Федерации. М., 1999. С.132.

    
    Попутно отметим, раз уж речь зашла о приобретательной давности, что для того, чтобы признать за конкретным лицом право на земельный участок по этому основанию, нужно, чтобы данное лицо в соответствии с ГК РФ добросовестно, открыто и непрерывно в течение 15 лет владело земельным участком “как своим собственным”. В литературе был сделан вывод, что поскольку возможность получить земельный участок в частную собственность возникла лишь с 1 января 1991 года, до этой даты ни одно лицо не могло владеть земельным участком как своим собственным. Следовательно, реально вопрос о признании права на земельный участок по “давности владения” и регистрации этого права может возникнуть не ранее 1 января 2006 года. Подчеркнем, что правовая позиция Конституционного Суда, высказанная в постановлении от 13 декабря 2001 года, прямо противоположная: земельные участки, даже принадлежащие гражданам на праве постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения, являются для них именно “своим имуществом” (подробнее об этом постановлении будет сказано ниже).
________________
    * См.: Волков Г.А. Вопросы приобретения права собственности на землю по давности владения // Государство и право на рубеже веков (Материалы Всероссийской конференции). Экологическое и природоресурсное право. Трудовое право. Предпринимательское право. М., 2001. С.116-117.

    
    Если хотя бы одна из сторон в споре - гражданин, то спор рассматривается в суде общей юрисдикции. Спор, возникший между юридическими лицами либо юридическими лицами и гражданами, использующими земельный участок для осуществления предпринимательской деятельности (фермерами), относится к подведомственности арбитражного суда. Важно подчеркнуть, что арбитражный суд будет рассматривать дела с участием граждан-предпринимателей только в том случае, если спорный участок используется для осуществления предпринимательской деятельности. Если же по своему статусу гражданин является предпринимателем, но просит признать его право на садовый или дачный участок, то такой спор, как обычный спор с участием граждан, подлежит рассмотрению в суде общей юрисдикции.
    
    В комментируемой статье речь идет о признании права на земельный участок, т.е. участок, имеющий конкретные границы, местоположение, плодородие и т.п. Однако на практике “суды нередко ограничиваются признанием права на землю, не входя в обсуждение вопроса о местоположении участка, хотя по существу спор идет и об этом. Решения судов, в которых только абстрактно признается право истца на землю, порождают споры в дальнейшем: землю дали непригодную, в неудобном месте либо не в том размере”*. Разногласия такого рода часто возникали в ходе осуществления аграрной реформы между гражданами, желающими создать крестьянское (фермерское) хозяйство, и другими собственниками земельных долей (при выходе гражданина со своей земельной долей из сельскохозяйственной организации) или местной администрацией (при получении земельного участка за счет фонда перераспределения).
________________
    * Романов В.И. Разрешение земельных споров. Закон и практика // Экологическое  право  России. Сб. материалов научно-практических конференций 1995-1998 годов. / Под ред. проф. А.К. Голиченкова. М., 1999. С.105-106.


    
    Судебное решение относится действующим законодательством (ст.8 ГК РФ) к основаниям возникновения гражданских прав и обязанностей. Однако права на земельные участки должны быть зарегистрированы в порядке, установленном Федеральным законом “О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним” от 21 июля 1997 года* (с последующими изменениями и дополнениями).
________________
    * СЗ РФ. 1997. N 30. Ст.3594; 2001.N 11. Ст.997; N 16. Ст.1533.

    
    Указанный Федеральный закон (ст.28) предусматривает, в частности, что права на недвижимое имущество, установленные решением суда, подлежат государственной регистрации на общих основаниях. Момент возникновения права определяется решением суда. Регистратор права на недвижимое имущество не вправе отказать в государственной регистрации права, установленного вступившим в силу решением суда. Если решение суда не содержит сведений, которые регистратор прав обязан внести в Единый государственный реестр прав, регистратор или правообладатель (при наличии письменного заключения регистратора прав) может запросить суд о порядке исполнения данного решения. Вступившие в силу решения и определения судов в отношении прав на недвижимое имущество подлежат в трехдневный срок обязательному направлению судебными органами в учреждение юстиции по регистрации прав (п.3 ст.28 Федерального закона).
    
    13 декабря 2001 года Конституционный Суд РФ принял постановление N 16-П*, имеющее важное значение для защиты прав граждан на землю. Постановление принято по жалобе Т.В. Близинской на нарушение ее конституционных прав на землю Законом г.Москвы "Об основах платного землепользования в городе Москве".
________________
    * СЗ РФ. 2001. N 52, часть 2. Ст. 5014.

    
    По существу Конституционный Суд РФ признал (подтвердил) право граждан, имеющих большемерные земельные участки (т.е. участки, размеры которых превышают предельные нормы, установленные законами субъектов РФ), переоформлять права на эти участки полностью, а не только в пределах установленных норм. Ныне это право закреплено в п.5 ст.20 и п.3 ст.21 настоящего Кодекса, а также в Федеральном законе “О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации” от 25 октября 2001 года. Было оно и в прежнем законодательстве, однако на практике права граждан нередко нарушались, что и показывает дело Т.В.Близинской, которой земельные органы г.Москвы отказывали в переоформлении в бессрочное (постоянное) пользование имеющегося у нее участка размером 0,22 га. Ей предлагалось в соответствии с обжалуемым Законом г. Москвы закрепить в постоянное пользование лишь 0,12 га, а оставшуюся часть участка предлагалось взять в аренду, в противном случае эта часть участка переходила к городу.
    
    В постановлении от 13 декабря 2001 года Конституционный Суд РФ указал, что это положение части второй ст.16 Закона г.Москвы "Об основах платного землепользования в городе Москве" ставит граждан, имеющих большемерные земельные участки, в менее выгодные условия, ограничивая их использование в полном размере сроком аренды и возлагая на этих граждан обязанность нести расходы в виде арендной платы. Тем самым законом субъекта РФ введены ограничения не только права пользования и владения таким имуществом, как земельный участок, но и конституционной свободы договора, что противоречит ч.2 и 3 ст.55 Конституции РФ.
    

    В названном постановлении сформулированы важные положения, касающиеся прав граждан на землю. Согласно правовым позициям Конституционного Суда РФ права постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения земельным участком рассматриваются как обеспечивающие основу жизнедеятельности людей и направленные на создание условий для достойной жизни и свободного развития личности. Соответственно, в отношении данных прав действует конституционный механизм защиты от произвольного умаления или ограничения.
    
    Согласно ч.3 ст.35 Конституции РФ никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. В соответствии с ранее сформулированными в постановлениях Конституционного Суда РФ от 16 мая 2000 года и от 3 июля 2001 года правовыми позициями Суда, понятием “имущество” охватываются не только право собственности, но и вещные права. Следовательно, ст.35 Конституции гарантируется защита не только права собственности, но и таких имущественных прав, как право постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения земельным участком. Земельный участок является для землепользователя именно “своим имуществом” (что должно признаваться всеми субъектами права) и как таковое не может быть изъят иначе как на основании судебного решения и лишь при условии предварительного и равноценного возмещения (см. комментарий к ст.63 настоящего Кодекса).
    
    Статья 55 Конституции провозглашает, что в РФ не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина, а их конституционно допустимые ограничения возможны только на основании федерального закона. Вопреки этому право гражданина на владение и пользование своим имуществом в виде земельного участка, закрепленного за ним и подлежащего передаче ему на основе федерального регулирования в полном объеме в пожизненное наследуемое владение или в собственность, фактически было умалено законом субъекта РФ.
    
    Названный Закон г.Москвы, кроме того, был принят с нарушением компетенции, так как наличие на момент его принятия федерального законодательства, которым регулируются отношения, касающиеся постоянного (бессрочного) пользования и пожизненного наследуемого владения земельными участками и их перерегистрации, исключает для законодательного органа субъекта РФ установление собственного регулирования в противоречие с федеральным. Такого рода акты субъектов РФ, противоречащие федеральному законодательству, применению не подлежат, а ограничиваемые ими права граждан во всяком случае могут и должны быть восстановлены в процессе правоприменения на основе прямого действия Конституции РФ и приоритета федерального закона. Это, однако, не снимает необходимости проверки Конституционным Судом РФ - при наличии законных поводов и оснований - конституционности таких законов субъектов РФ также по содержанию норм, тем более в случаях, когда права гражданина, нарушенные законом субъекта РФ, не были защищены состоявшимися по делу правоприменительными решениями, как это имело место в деле заявительницы.
    
    Исходя из изложенного, Конституционный Суд РФ постановил признать положение части второй ст.16 Закона г.Москвы “Об основах платного землепользования в городе Москве” не соответствующим Конституции РФ. Таким образом, Т.В.Близинская добилась признания своего права на землю - права закрепить за собой весь земельный участок, так как в соответствии с Федеральным конституционным законом “О Конституционном Суде Российской Федерации” ее дело подлежит пересмотру в установленном законом порядке.

Комментарий к статье 60

    Восстановление положения, существовавшего до нарушения права, и пресечение действий, нарушающих это право или создающих угрозу его нарушения, также является одним из способов защиты гражданских прав, предусмотренных ст.12 ГК РФ. К способам защиты права согласно Гражданскому кодексу относятся также признание недействительным акта органа государственной власти или органа местного самоуправления, возмещение убытков и др., упоминаемые в данной и последующих статьях Земельного кодекса. Все эти способы тесно связаны между собой и могут применяться одновременно в различных сочетаниях.
    
    В комментируемой статье не названы некоторые из способов, предусмотренных гражданским законодательством, с помощью которых также может осуществляться защита прав на земельные участки: признание сделок недействительными, самозащита права и др. Однако это не означает, что они не могут использоваться при защите земельных прав, ведь согласно п.3 ст.3 ЗК РФ имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, природоохранительным или иным специальным законодательством.
    
    Пункт 1 комментируемой статьи содержит неисчерпывающий перечень случаев, когда нарушенное право подлежит восстановлению. Здесь названы лишь некоторые из них (признание недействительными правовых актов, повлекших нарушение прав на земельный участок, и самовольное занятие земельных участков) и дана отсылка к другим случаям, предусмотренным федеральными законами. В принципе должно действовать правило, что нарушенное право подлежит восстановлению во всех случаях.
    
    Вместе с тем уже упоминавшаяся ст.12 ГК РФ, говоря о признании недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления, не уточняет, что такое признание должно осуществляться в судебном порядке (судом или арбитражным судом), имея в виду, что наряду с судебным существует и административный порядок обжалования (вышестоящему органу в порядке подчиненности). В комментируемой статье (подп.1 п.1 и подп.1 п.2) и в ст.61 говорится о судебном порядке признания актов государственных и иных органов недействительными. Это коренным образом меняет существующий порядок регулирования этих отношений (подробнее об этом см. комментарий к ст.64 ЗК РФ).
    
    В п.2 перечисляются способы пресечения действий, нарушающих права на землю. Некоторые из них нуждаются в уточнении с точки зрения самого изложения правового предписания. В частности, из подп.4 п.2 следует, что действия, нарушающие права на земельные участки, могут быть пресечены путем... пресечения действий, нарушающих право. Представляется, что такая редакция нормы является неудачной.
    

    Если суд признает недействительным акт органа государственной власти или органа местного самоуправления (см. комментарий к ст.61 настоящего Кодекса), например, об изъятии земельного участка у землепользователя, то участок ему возвращается. Тем самым одновременно и пресекаются действия, нарушающие права на земельный участок, и восстанавливается положение, существовавшее до нарушения права.
    
    До того как будет решен вопрос о соответствии того или иного акта законодательству, действие этого акта может быть приостановлено. В частности, определение о приостановлении исполнения актов исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления может быть вынесено судом или судьей по заявлению лиц, участвующих в деле, в порядке обеспечения иска (ст.133-140 ГПК РСФСР, ст.75-80 АПК РФ).
    
    Возможность пресечения действий, нарушающих права на землю граждан и юридических лиц или создающих угрозу их нарушения путем приостановления промышленного, гражданского и другого строительства, и приостановления осуществления некоторых иных работ была предусмотрена действующим законодательством и ранее (до принятия настоящего Кодекса).
    
    В частности, в соответствии с подп."в" п.10 Положения о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в Российской Федерации, утвержденного постановлением Совета Министров - Правительства РФ от 23 декабря 1993 года* (с последующими изменениями и дополнениями), главный государственный инспектор по использованию и охране земель Российской Федерации и его заместители, государственные инспектора по использованию и охране земель и их заместители, должностные лица Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ**, Государственного комитета РФ по вопросам архитектуры и строительства и их органов на местах***, Государственного комитета санитарно-эпидемиологического надзора РФ****, органов и учреждений государственной санитарно-эпидемиологической службы РФ в соответствии с возложенными на них функциями по осуществлению госземконтроля и в пределах своей компетенции имеют право приостанавливать промышленное, гражданское и другое строительство, разработку месторождений полезных ископаемых и торфа, эксплуатацию объектов, проведение агротехнических, лесомелиоративных, геолого-разведочных, поисковых, геодезических и иных работ, если они осуществляются с нарушением земельного законодательства, установленного режима использования земель особо охраняемых территорий и могут привести к уничтожению, загрязнению, заражению или порче плодородного слоя почвы, развитию эрозии, засолению, заболачиванию и другим процессам, снижающим плодородие почв, включая сопредельную территорию, а также если эти работы ведутся по проектам, не прошедшим экспертизу либо получившим отрицательное заключение.
________________
    * САПП РФ. 1994. N 2. Ст.78; 1996. N 13. Ст.1345.
    

    ** Ныне Министерство природных ресурсов РФ.
    
    *** Ныне Государственный комитет РФ по строительству и жилищно-коммунальному комплексу.
    
    **** Ныне Департамент по государственному санитарно-эпидемиологическому надзору Министерства здравоохранения РФ.

    
    Права федеральных органов исполнительной власти и их должностных лиц (в пределах их компетенции) по осуществлению перечисленных действий вновь подтверждены более поздними нормативными правовыми актами, например подп.3 п.7 Положения о Федеральной службе земельного кадастра, утвержденного постановлением Правительства РФ от 11 января 2001 года*, ст.65 Градостроительного кодекса РФ, приложением N 1 ("Перечень видов деятельности должностных лиц органов архитектуры и градостроительства, органов госархстройнадзора по контролю за использованием и охраной земель в поселениях") к Инструкции о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в городских и сельских поселениях, утвержденной приказом Государственного комитета РФ по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству от 2 августа 1999 года** , и др.
________________
    * СЗ РФ. 2001. N 3. Ст.251.
    
    ** БНА ФОИВ. 1999. N 45.

    
    В комментируемой статье не говорится о таком способе защиты, как обжалование действий и особенно бездействия должностных лиц, которые влекут за собой нарушение прав граждан и юридических лиц на землю. Такая возможность предусмотрена ГПК РСФСР и Законом РФ “Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан” от 27 апреля 1993 года* (с последующими изменениями и дополнениями), и, следовательно, этот способ восстановления нарушенного права подпадает под подп.3 п.1, а если действие выразилось в каком-либо решении (акте) - то и под ст.61 настоящего Кодекса.
________________
    * Ведомости РФ. 1993. N 19. Ст.685; СЗ РФ. 1995. N 51. Ст.4970.

Комментарий к статье 61

    
  Комментируемая статья, как и подп.1 п.2 ст.60 ЗК РФ, называет в качестве способа защиты прав на землю признание недействительными актов исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления. В соответствии со ст.12 ГК РФ недействительным может быть признан акт органа государственной власти или органа местного самоуправления (без уточнения - исполнительного или законодательного).
    
    Как уже говорилось, в ряде случаев гражданам и юридическим лицам удается защитить свои земельные права путем признания недействительными именно актов органов законодательной власти (законов) полностью или частично. Так, гражданка Н.П.Медникова обратилась в Конституционный Суд РФ с жалобой на нарушение ее конституционных прав нормой ч.1 ст.16 Закона Краснодарского края “Об особом порядке землепользования в Краснодарском крае”.
    
    В Определении Конституционного Суда РФ по этому делу от 3 февраля 2000 года было отмечено, что оспариваемое положение Закона Краснодарского края “Об особом порядке землепользования в Краснодарском крае”, запрещающее совершение сделок с земельными участками гражданам, не имеющим регистрации права на постоянное проживание в Краснодарском крае или Республике Адыгея, как аналогичное положениям, признанным Конституционным Судом РФ не соответствующими Конституции РФ в постановлениях от 4 апреля 1996 года, от 2 июля 1997 года и от 2 февраля 1998 года, а также в Определении от 7 октября 1998 года, подлежит отмене в установленном порядке и не может применяться судами, другими органами и должностными лицами. Согласно ч.2 ст.100 Федерального конституционного закона “О Конституционном Суде Российской Федерации” от 21 июля 1994 года* (с последующими изменениями и дополнениями) дело гражданки Н.П.Медниковой подлежит пересмотру компетентными органами в установленном порядке.
________________
    * СЗ РФ. 1994. N 13. Ст.1447; 2001. N 7. Ст.607.

    
    Другим примером может служить постановление Конституционного Суда РФ от 8 октября 1997 года* о признании не соответствующими Конституции РФ положений ст.2 и п.2 ст.4 Закона Санкт-Петербурга от 14 июля 1995 года “О ставках земельного налога в Санкт-Петербурге в 1995 году”, согласно которым нормам о ставках земельного налога, ухудшающим положение налогоплательщиков, придана обратная сила.
________________
    * СЗ РФ. 1997. N 42. Ст.4901.

    
    Сказанное свидетельствует о том, что граждане и юридические лица вправе защищать свои права и интересы всеми законными способами.
    
    Важно также подчеркнуть, что признание недействительным ненормативного акта - это защита права конкретного лица или лиц (физических или юридических), права которых нарушены, а признание недействительным (или неконституционным) нормативного акта (особенно закона) или отдельных его положений (норм) способствует защите прав неопределенного круга лиц, в отношении которых этот акт (нормы) могли быть применены. Это является более действенным и эффективным средством защиты.
    
    Настоящая статья допускает обжалование как ненормативных (индивидуальных), так и нормативных актов органов государственной власти и органов местного самоуправления. Однако следует иметь в виду, что нормативный акт может быть признан недействительным только судом общей юрисдикции, а ненормативный - как судом общей юрисдикции, так и арбитражным судом (ст.22 АПК РФ).
    
    В соответствии с Законом РФ “Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан” от 27 апреля 1993 года в суде могут быть обжалованы любые действия (решения) государственной власти и иных органов и должностных лиц, кроме действий (решений), проверка которых отнесена законодательством к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ, и действий (решений), в отношении которых законодательством предусмотрен иной порядок судебного обжалования.
    
    Согласно указанному Закону решения (акты) органов государственной власти и органов местного самоуправления могут быть обжалованы, если в результате их принятия и применения (исполнения) нарушены права и свободы гражданина, созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод, незаконно на гражданина возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности.
    
    Дела о признании недействительными ненормативных актов исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления довольно часто встречаются в судебной и арбитражной практике. И хотя суть правоотношений одна и та же, в судах общей юрисдикции они рассматриваются как дела, вытекающие из административно-правовых отношений, и соответственно граждане подают не исковые заявления, а жалобы и заявления (ст.4 ГПК РСФСР), а в арбитражных судах аналогичные дела рассматриваются в порядке искового производства.
    
    Кроме того, гражданам, которые считают, что обжалуемым актом нарушены их права и свободы, предусмотренные Конституцией РФ и другими законодательными актами, Закон РФ от 27 апреля 1993 года предоставляет выбор по своему усмотрению обратиться с жалобой либо непосредственно в суд, либо в вышестоящий в порядке подчиненности орган или к должностному лицу, государственному служащему. В комментируемой же статье (равно как и в других статьях данной главы Кодекса) говорится о судебном порядке признания актов недействительными (подробнее см. комментарий к ст.64 настоящего Кодекса).
    

    Анализ дел о признании недействительными ненормативных актов исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления занимает значительное место в информационном письме Президиума ВАС РФ от 27 февраля 2001 года "Обзор практики применения арбитражными судами земельного законодательства"*. Из данного обзора и других судебных решений видно, что хозяйственные общества (товарищества), крестьянские (фермерские) хозяйства, другие хозяйствующие субъекты чаще всего обращаются в арбитражные суды с исками о признании недействительными либо постановлений администрации города (района) о предоставлении в аренду земельного участка, принадлежавшего бывшему собственнику строения на праве постоянного (бессрочного) пользования; об отводе принадлежащего истцу земельного участка другой организации; об изъятии земельных участков, либо постановлений земельных органов о наложении штрафов за самовольное занятие земельных участков и иные земельные правонарушения (в части как правомерности наложения штрафа, так и размера штрафа).
________________
    * Вестник ВАС РФ. 2001. N 5.

    
    Так, например, товарищество обратилось в арбитражный суд с иском о признании недействительным постановления земельной административной комиссии в части размера наложенного на него штрафа за самовольное занятие земельного участка. Истец утверждал, что самовольное занятие земли вызвано производственной необходимостью и размер незаконно занятого участка составил всего несколько десятков квадратных метров. Между тем земельный орган, руководствуясь Указом Президента РФ от 16 декабря 1993 года "Об усилении государственного контроля за использованием и охраной земель при проведении земельной реформы", наложил на него максимально допустимый указом за данное нарушение штраф в размере 200 минимальных размеров оплаты труда*.
________________
    * Аграрное законодательство Российской Федерации: Сб. нормативных правовых актов и документов / Сост. М.С. Пашова. М.: Юристъ, 1999. С.231-232.

    
    Решением суда в удовлетворении исковых требований отказано со ссылкой на то, что факт нарушения подтвержден материалами дела, земельная административная комиссия действовала в пределах предоставленных ей полномочий и штрафные санкции применила с учетом допустимого указом размера.
    
    Суд кассационной инстанции решение изменил, указав в принятом им постановлении следующее. Поскольку рассматриваемый спор вытекает из административных правоотношений, арбитражный суд при разрешении такого спора должен руководствоваться соответствующими нормами, содержащимися в Кодексе РСФСР об административных правонарушениях. Согласно ст.33 указанного Кодекса взыскание за административное правонарушение налагается в пределах, установленных нормативным актом, предусматривающим ответственность за совершенное правонарушение*. При наложении взыскания учитываются характер правонарушения, личность нарушителя, степень его вины, имущественное положение, обстоятельства, смягчающие и отягчающие ответственность.
________________
    *Отметим, что сходные нормы содержатся в ст.4.1 нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, который вводится в действие с 1 июля 2002 года.

    
    Имеющиеся в деле материалы свидетельствуют о том, что товарищество самовольно занятые земли привело в первоначальное состояние, причиненный ущерб возместило в добровольном порядке, причиной таких действий явились обстоятельства, вызванные крайне ограниченным размером территории, необходимой для складирования производимой продукции. С учетом указанных обстоятельств размер наложенного на ответчика штрафа правомерно снижен судом до 100 минимальных размеров оплаты труда.
    
    В практике арбитражных судов встречались случаи прекращения производства по делам о признании недействительными актов государственных органов по тем основаниям, что эти органы не являются юридическими лицами и, следовательно, не могут быть ответчиками по делу. Президиум ВАС РФ постановлением от 20 февраля 1996 года N 8463/95 по иску индивидуального частного предприятия “Фирма “Инвеста” к комиссии по контролю за использованием и охраной земель Комитета по земельным ресурсам и землеустройству города Трехгорного (Челябинская область) о наложении штрафа за самовольное занятие земель дал следующее разъяснение:
    
    “В соответствии с п.4 ст.22 АПК РФ в случаях, установленных настоящим Кодексом, арбитражному суду подведомственны дела с участием образований, не являющихся юридическими лицами. Возможность участия в арбитражном процессе Комитета по земельным ресурсам и землеустройству города Трехгорного по иску о признании его специальной комиссией акта недействительным обусловлена фактом предоставления этому органу права принимать решения, влекущие юридические последствия. Иначе лицо, которому адресовано незаконное решение, не сможет реализовать право на защиту своих интересов в судебном порядке”*.
________________
    * См.: Земельные споры: Сб. документов / Под общ. ред. М.Ю. Тихомирова. М., 1999. С.31-32.

    
    Недействительными могут быть признаны акты как исполнительных органов государственной власти, так и органов местного самоуправления, но обязанность возмещать убытки, причиненные в результате издания актов, не соответствующих закону и нарушающих права граждан и юридических лиц на землю, возлагается только на органы государственной власти, издавшие эти акты.
    
    В принципе же данный пункт, по существу, повторяет ст.1069 ГК РФ, которая определяет, что вред (убытки), причиненный гражданину или юридическому лицу в результате издания не соответствующих закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.

Комментарий к статье 62

   Комментируемая статья частично дублирует ст.57 настоящего Кодекса. Статья 62 ЗК РФ применяется в случаях, когда причинение убытков вызвано нарушением прав собственников, землевладельцев, землепользователей и арендаторов (далее - землепользователи), но не связано с изъятием земельных участков для государственных или муниципальных нужд. Эти убытки могут возникать как из договоров, так и из обязательств вследствие причинения вреда. Например, если арендодатель не предоставил арендатору земельный участок в указанный в договоре срок, арендатор вправе истребовать от него это имущество и потребовать возмещения убытков, причиненных задержкой исполнения, либо потребовать расторжения договора и возмещения убытков, причиненных его неисполнением (ст.611 ГК РФ). И наоборот, при несвоевременном возврате земельных участков арендатором арендодатель вправе потребовать внесения арендной платы за все время просрочки, а если эта плата не покрывает причиненных арендодателю убытков, он может потребовать их возмещения (ст.622 ГК РФ).
    
    Убытки могут возникать и при неисполнении или ненадлежащем исполнении других договоров, связанных с использованием и отчуждением земельных участков, а также при признании договоров недействительными. Статья 15 ГК РФ, закрепляя в качестве общего правила принцип возмещения убытков в полном объеме (включая упущенную выгоду), в то же время содержит оговорку, что это имеет место, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере. Правоприменитель должен решить: чем руководствоваться, например, при решении вопроса о взыскании убытков при признании сделки с земельным участком недействительной - по основаниям, установленным ст.178, 179 ГК РФ, - этими статьями, которые говорят о возмещении потерпевшему от такой сделки лишь реального ущерба, либо данной статьей, предусматривающей возмещение убытков в полном объеме (т.е. не только реального ущерба, но и упущенной выгоды)?
    
    Обязательства из причинения вреда регулируются гл.59 ГК РФ. Согласно ст.1064 ГК РФ вред, причиненный личности или имуществу гражданина, а также вред, причиненный имуществу юридического лица, подлежит возмещению в полном объеме лицом, причинившим вред.
    
    Размер убытков землепользователя определяется в этом случае на основании Положения о порядке возмещения убытков собственникам земли, землевладельцам, землепользователям, арендаторам и потерь сельскохозяйственного производства, утвержденного постановлением Совета Министров - Правительства РФ от 28 января 1993 года* (с последующими изменениями и дополнениями), либо на основании специальных правил (методик). Так, например, приказами Роскомзема и Минприроды России от 10/18 ноября 1993 года утвержден порядок определения ущерба от загрязнения земель химическими веществами.
________________
    * САПП РФ. 1993. N 6. Ст.483; СЗ РФ. 1995. N 3. Ст.190; 1995. N 49. Ст.4808; 1996. N 28. Ст.3383; 1999. N 21. Ст. 2625.

    
    Указанным Положением от 28 января 1993 года устанавливается порядок возмещения убытков землепользователям, причиняемых изъятием или временным занятием земельных участков, ограничением их прав или ухудшением качества земель.
    
    При ограничении прав землепользователей или ухудшении качества их земель в результате влияния деятельности организаций и граждан размеры убытков и потерь устанавливаются землеустроительным проектом. При расчетах размеров возмещения убытков применяются действующие на момент изъятия земельных участков или на момент составления акта цены на оборудование и материалы, а также расценки на строительно-монтажные и другие работы.
    
    Расчеты убытков согласовываются с заинтересованными сторонами и оформляются актом, который регистрируется местной администрацией. Споры о размерах возмещения убытков разрешаются судом или арбитражным судом в соответствии с их компетенцией или третейским судом.
    
    Возмещение убытков, включая упущенную выгоду, производится организациями и гражданами, деятельность которых вызывает ограничение прав пользователей земли или ухудшение качества их земель. Возмещению подлежат: стоимость жилых зданий, объектов культурно-бытового назначения, производственных и иных зданий и сооружений или затраты по их переносу на новое место; стоимость плодово-ягодных, защитных и иных многолетних насаждений, незавершенного производства; убытки (затраты), вызываемые возникающими неудобствами землевладения и землепользования, убытки (затраты), необходимые для восстановления ухудшенного качества земель; убытки (затраты), связанные с ограничением права пользователя земли, упущенная выгода.
    
    Убытки, вызванные возникшими неудобствами в использовании земли (образование островов при наполнении водохранилищ, нарушение транспортных связей, разобщение территории коммуникациями и т.п.), определяются суммой единовременных затрат на строительство дамб, мостов, дорог, подъездов, других сооружений, а также на приобретение лодок, катеров, паромов и иных транспортных средств.
    
    Убытки, необходимые для восстановления ухудшенного качества земель, включают затраты на проведение почвенных, агрохимических и других специальных обследований и изысканий, а также мероприятий, обеспечивающих восстановление качества земель, и определяются проектной документацией.
    

    Убытки, связанные с ограничением права пользователей земли, включают затраты на выполнение строительных, мелиоративных и иных работ, приобретение материалов и оборудования, необходимых для восстановления сокращающихся объемов производства.
    
    Убытки в виде упущенной выгоды вызываются прекращением получения ежегодного дохода пользователями земли с изымаемых земель или земель, качество которых ухудшилось, в расчете на предстоящий период, необходимый для восстановления нарушенного производства. Упущенная выгода исчисляется умножением величины ежегодного дохода, который определяется по фактическим объемам производства в натуральном выражении в среднем за 5 лет по ценам, действующим на момент изъятия земель или ухудшения их качества, на коэффициент, соответствующий периоду восстановления нарушенного производства.
    
    Вместо возмещения убытков в денежном выражении на лицо, виновное в нарушении прав собственников земельных участков, землевладельцев, землепользователей и арендаторов, судом может быть возложена обязанность устранить допущенные нарушения в натуре. Аналогичное правило предусмотрено ст.1082 ГК РФ.

Комментарий к статье 63

   Положения комментируемой статьи базируются на конституционном принципе неприкосновенности собственности и иных вещных прав. Согласно п.3 ст.35 Конституции принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения. Этот принцип в равной степени относится как к собственникам земельных участков, так и к землевладельцам (землепользователям, арендаторам), однако объем возмещения для первых и вторых будет разным.
    
    Комментируемая статья, как и Гражданский кодекс, использует двойное наименование: "изъятие (выкуп) земельных участков". В соответствии со ст.279 ГК РФ у собственников земельный участок может быть изъят для государственных или муниципальных нужд лишь путем выкупа. В зависимости от того, для чьих нужд изымается земля, выкуп осуществляется Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием.
    
    Плата за земельный участок, изымаемый для государственных или муниципальных нужд (выкупная цена), сроки и другие условия выкупа определяются соглашением с собственником участка. В выкупную цену включаются рыночная стоимость земельного участка и находящегося на нем недвижимого имущества, а также все убытки, причиненные собственнику изъятием земельного участка, включая убытки, которые он несет в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенную выгоду. По соглашению с собственником ему может быть предоставлен взамен участка, изымаемого для государственных или муниципальных нужд, другой земельный участок с зачетом его стоимости в выкупную цену (ст.281 ГК РФ).
    
    Пункты 2 и 3 комментируемой статьи, по существу, воспроизводят положения ст.279, 280 ГК РФ, однако не в полном объеме. Только на основании п.3 ст.279 ГК РФ можно сделать вывод, что исчисление годичного срока предупреждения собственника, землевладельца, землепользователя, арендатора о предстоящем изъятии земельного участка начинается с момента государственной регистрации соответствующего решения государственного органа в органе, осуществляющем регистрацию прав на земельный участок. Собственник земельного участка должен быть извещен о произведенной регистрации с указанием ее даты.
    
    Пункт 2 ст.279 ГК РФ не наделяет органы местного самоуправления правом принимать решения об изъятии (выкупе) земельных участков, так как даже решение об изъятии земель для муниципальных нужд в соответствии с этой статьей должно приниматься органами государственной власти.
    
    Комментируемая статья не отвечает на вопрос о том, в каком порядке - судебном или административном - осуществляется изъятие (выкуп) земельных участков, если собственник (землевладелец, землепользователь, арендатор) с решением об изъятии не согласен. Очевидно, законодатель исходил из того, что в этом случае между сторонами возникает земельный спор, который согласно ст.64 настоящего Кодекса подлежит разрешению в судебном порядке. Однако при этом важно подчеркнуть, что с соответствующим иском в суд должен обращаться не собственник земельного участка, а государственный орган, принявший решение о его изъятии. Иск о выкупе земельного участка для государственных или муниципальных нужд может быть предъявлен в течение двух лет с момента направления собственнику участка уведомления, о котором говорилось выше (ст.282 ГК РФ).

Комментарий к статье 64

  В условиях, когда земля была исключена из гражданского оборота и предоставлялась только в пользование государственными органами, большинство земельных споров рассматривалось в административном порядке. В судах рассматривались лишь земельные споры, связанные с имущественными (например, о праве собственности на строение). После введения в законодательство права собственности на землю сфера судебного разрешения земельных споров существенно расширилась, однако даже по ЗК РСФСР 1991 года (ст.120) административный порядок оставался главным, а суд выступал лишь в качестве второй инстанции.
    
    Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 года “О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации”* весь раздел Земельного кодекса РСФСР о разрешении земельных споров (ст.115-123) был признан недействующим. С этого времени при отсутствии в федеральном законодательстве норм о разрешении земельных споров обращения граждан и организаций по указанным вопросам в судебные органы обосновывались непосредственно Конституцией РФ, согласно ст.46 которой каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод и возможность обжалования в суд решений и действий (или бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц.
________________
    * Аграрное законодательство Российской Федерации: Сб. нормативных правовых актов и документов / Сост. М.С. Пашова. М.: Юристъ, 1999. С.235-236.

    
    Комментируемая статья, как и предыдущие статьи данной главы Кодекса, говорит о судебном рассмотрении земельных споров, а об административном порядке не упоминает. В связи с этим возникает вопрос о пределах действия Закона РФ от 27 апреля 1993 года “Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан”*. Согласно ст.4 данного Закона, как отмечалось выше, граждане имеют право обжаловать действия и решения должностных лиц по своему выбору либо в суд, либо в вышестоящий в порядке подчиненности орган.
________________
    * Ведомости РФ. 1993. N 19. Ст.685.

    
    Есть мнение, что при обжаловании действий и решений государственных органов и должностных лиц нет спора о праве, а есть нарушение порядка управления. “Здесь предметом рассмотрения является не спор о праве гражданском (в широком смысле), а правомерность, законность действий конкретных должностных лиц, государственных и иных органов”*, и именно поэтому такие дела рассматриваются не в порядке искового производства.
________________
    * Лесницкая Л.Ф. Рассмотрение в суде жалоб на решения, действия (или бездействие), нарушающие права и свободы граждан // Законодательство и экономика. 1997. N 9/10. С.53.

    
    Если это так, то комментируемая статья “не отменяет” существующий административный порядок обжалования действий и решений различных органов и должностных лиц. Однако представляется, что такой подход не совсем верен, и в основе жалобы на действия (решения) какого-либо органа или должностного лица лежит именно спор о праве: государственный орган (должностное лицо) считает, что гражданин не имеет права на получение земельного участка, а гражданин считает иначе; должностное лицо уверено, что оно правомерно наложило штраф на нарушителя норм земельного права, а гражданин или организация убеждены в обратном, и т.п. Да, этот спор вытекает не из гражданско-правовых, а из публично-правовых (административных) отношений. Но разве он от этого перестает быть спором?
    
    Представители науки административного права называют отношения по обжалованию действий и решений должностных лиц и органов административно-правовым спором, который может разрешаться как в административном, так и в судебном порядке*. В земельно-правовой литературе дела такого рода также именуются земельными спорами**. При таком “широком” толковании понятия земельного спора, в пользу которого говорит и практика арбитражных судов, где, как отмечалось, жалобы такого рода именуются исками, с введением в действие настоящего Кодекса Закон РФ от 27 апреля 1993 года к земельным правоотношениям не должен применяться.
________________
    * См.: Хаманева Н.Ю. Теоретические проблемы административно-правового спора // Государство и право. 1998. N 12. С.29-35.
    
    ** См.: Иконицкая И.А. Земельное право Российской Федерации. М., 1999. С.134; Земля и право. Пособие для российских землевладельцев / Рук. авт. колл. и отв. ред. д.ю.н., проф. С.А. Боголюбов. М., 1997. С.210;  Дикусар В.М. К вопросу о совершенствовании законодательства о земельных спорах // Экологическое право России. Сб. материалов научно-практических конференций 1995-1998 годов  С.83; и др.

    
    На наш взгляд, полностью исключать административный порядок обжалования действий (решений) должностных лиц и государственных и иных органов было бы преждевременно. Следует согласиться с мнением, что расширение компетенции судебных органов не должно сопровождаться ограничением возможности обжалования по линии административной подчиненности. Административный и судебный порядки разрешения споров совершенно не исключают друг друга; это элементы единой системы обеспечения законности и охраны прав граждан в демократическом государстве*.
________________
    * См.: Хаманева Н.Ю. Теоретические проблемы административно-правового спора // Государство и право. 1998, N 12. С.34.


    
    В комментарии к ст.59 ЗК РФ уже говорилось о разграничении подведомственности споров между судами общей юрисдикции и арбитражными судами. Применительно к земельным спорам Пленум Верховного Суда РФ конкретизировал эти вопросы в постановлении от 22 апреля 1992 года “О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении законодательства о земельной реформе” (с последующими изменениями и дополнениями). Согласно названному постановлению судам общей юрисдикции, в частности, подведомственны:
    
    требования о признании неправомерным отказа местной администрации в предоставлении земельного участка, в том числе для создания крестьянского (фермерского) хозяйства, ведения личного подсобного хозяйства, строительства индивидуального жилого дома, для индивидуального садоводства и огородничества, сенокошения, выпаса скота;
    
    жалобы на отказ в регистрации и выдаче соответствующей администрацией государственных актов, удостоверяющих право собственности на землю, а также на отказ в регистрации заключенного договора аренды земли;
    
    требования о признании неправомерным прекращения местной администрацией права собственности на землю и пользования земельными участками и их аренды;
    
    жалобы собственников земельных участков и землепользователей на решение местной администрации о предварительном согласовании места размещения объекта, для строительства которого необходимо изъятие земельного участка для государственных и общественных нужд;
    
   жалобы собственников земельных участков, арендаторов о признании недействительными актов, изданных государственными или иными органами не в соответствии с их компетенцией либо с нарушением требований законодательства;
    

    требования о признании преимущественного права наследования земельного участка после смерти главы крестьянского (фермерского) хозяйства, а также о преимущественном праве наследования земельного участка для ведения личного подсобного хозяйства, жилищного, дачного, гаражного строительства, ведения предпринимательской деятельности, для садоводства и животноводства, а также о наследовании права аренды;
    
    требования о возмещении убытков, причиненных изъятием, выкупом или временным занятием земельных участков для государственных и общественных нужд, ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей или ухудшением качества земель в результате влияния, вызванного деятельностью организаций и граждан, и других требований о возмещении убытков, причиненных землепользователям;
    
    споры между собственниками индивидуальных жилых строений, расположенных на смежных (соседних) земельных участках, об устранении препятствий в пользовании земельным участком, в том числе и в случае, когда оспариваются его границы и размеры;
    
    споры между садоводческим товариществом (дачно-строительным кооперативом) и его членами, споры членов товарищества (кооператива) между собой, а также споры между супругами, в том числе и бывшими, по поводу раздела земельного участка или определения порядка пользования этим участком и другие споры.
    
    Неподведомственны судам общей юрисдикции споры и жалобы, связанные с предоставлением земель, их изъятием для государственных и общественных нужд, прекращением прав на землю, по вопросам аренды, отчуждения и приобретения земельных участков, а также иные земельные и имущественные споры, связанные с земельными отношениями, когда их участниками являются предприятия, их объединения, организации любых организационно-правовых форм, включая колхозы, а также граждане и их объединения, самостоятельно осуществляющие предпринимательскую деятельность, в том числе ведущие крестьянское (фермерское) хозяйство, поскольку указанные дела относятся к юрисдикции арбитражного суда.
    
    В последние годы в России возрождается институт мировых судей. Согласно ст.3 Федерального закона “О мировых судьях в Российской Федерации” от 17 декабря 1998 года* и ст.113 ГПК РСФСР мировой судья рассматривает в первой инстанции в числе других дел дела об определении порядка пользования земельными участками, строениями и другим недвижимым имуществом. Кроме того, в компетенцию мирового судьи входит рассмотрение дел о разделе между супругами совместно нажитого имущества и дел по имущественным спорам при цене иска, не превышающей 500 минимальных размеров оплаты труда, установленных законом на момент подачи заявления. Это также имеет отношение к разрешению земельных споров, так как земельные участки с точки зрения гражданского законодательства являются имуществом.
________________
    * СЗ РФ. 1998, N 51. Ст.6270.

    
    Пункт 2 комментируемой статьи впервые закрепляет в федеральном земельном законе право участников земельного спора передать его на разрешение в третейский суд. Ранее действовавшим Земельным кодексом РСФСР 1991 года допускалось разрешение третейским судом лишь имущественных споров, связанных с земельными отношениями, включая споры о возмещении убытков и определении их размеров.
    
    Право субъектов земельных правоотношений на альтернативное разрешение земельных споров в третейском суде вытекало, кроме того, из Временного положения о третейском суде для разрешения экономических споров, утвержденного постановлением Верховного Совета РФ от 24 июня 1992 года (в ред. Федерального закона от 16 ноября 1997 года)* и ст.23 АПК РФ (для юридических лиц в отношении споров, вытекающих из гражданских правоотношений и подведомственных арбитражному суду), ст.27 и Приложения N 3 к ГПК РСФСР
(для граждан). О возможности и целесообразности разрешения земельных споров третейскими судами говорилось и в юридической литературе**, однако практика такого рода стала складываться лишь в последние годы.
________________
    * Ведомости РФ. 1992. N 30. Ст.1790; СЗ РФ. 1997. N 47. Ст.5341.
    
    ** См.: Земля и право. С.221; Романов В.И. Разрешение земельных споров. Закон и практика // Экологическое  право  России. Сб. материалов научно-практических конференций 1995-1998 годов. / Под ред. проф. А.К. Голиченкова. М., 1999. С.106; Дикусар В.М. К вопросу о совершенствовании законодательства о земельных спорах // Экологическое право России. Сб. материалов научно-практических конференций 1995-1998 годов. С.83; и др.

    
    Так, например, в Орловской области решение о создании постоянно действующего третейского суда для разрешения экономических споров в сфере агропромышленного комплекса было принято дирекцией Фонда “АгроМИР” в мае 1998 года. В настоящее время действуют 5 третейских судов: “головной” в г.Орле при Фонде “АгроМИР” и 4 третейских суда в районах Орловской области, которые могут вести третейские разбирательства не только в своем районе, но и по искам с близлежащих территорий при желании обеих спорящих сторон и выборе ими арбитров соответствующего районного третейского суда*.
________________
    * Твоя земля. Информационный бюллетень областей ассоциации “Черноземье”. 1999. N 4. С.26-29.

    
    Фонд “АгроМИР” рекомендует гражданам обращаться в третейский суд в случаях, когда у них возникли проблемы по выполнению договоров аренды земельной доли, когда они не могут получить вовремя землю и имущество в натуре при создании крестьянского хозяйства или их не устраивает местоположение выделяемого участка либо его качество, а также в других случаях. Сельскохозяйственные организации могут обращаться в третейский суд в случае, если имеются необоснованные требования граждан по выделению земли и имущества, если граждане самовольно заняли земельные участки и т.п. Вместе с тем предусматривается, что третейский суд не рассматривает споры граждан и юридических лиц, возникающие:
    
    с администрациями разного уровня;
    
    с комитетами по землеустройству;
    
    с судами общей юрисдикции и арбитражными судами;
    
    с налоговыми органами;
    
    с другими государственными органами*.
________________
    * Твоя земля. 1999. N 2-3. С.20-21.

    
    Большое распространение третейские суды получили также в Ростовской области, где начиная с 1997 года реализуется проект по организации третейских судов для разбирательства споров в аграрной сфере. В рамках проекта учрежден Постоянно действующий третейский суд при Межрегиональном Общественном Фонде “ЮгАгроФонд” с представительствами в четырех районах области, разработаны Положение и Регламент, регулирующие деятельность постоянно действующего третейского суда, а также Примерные правила для разрешения разовых споров и другие нормативные документы. Проводится информационная кампания по поддержке проекта: публикуются пособия, методические рекомендации по проекту, издаются бюллетени и буклеты. На основе ростовского опыта создано 34 “пилотных” суда в различных регионах: в Омской, Кировской, Нижегородской, Орловской, Волгоградской, Вологодской, Ивановской, Ленинградской областях, в республиках Калмыкия, Марий Эл и Чувашия*.
________________
    *См.: Третейский суд в аграрной сфере: процесс создания и механизм работы. Изд. 2-е, перераб. и доп. Ростов-на-Дону, 2001. С.14-16.

    
    Передача спора в третейский суд возможна только по соглашению сторон; они сами выбирают судей, которые будут рассматривать дело. Исходя из этого, гражданам и юридическим лицам рекомендуется включать так называемую “третейскую оговорку”, т.е. положение, что споры между сторонами разрешаются третейским судом, в заключаемые ими договоры (например, в договор об аренде земельного участка или земельной доли и др.).
    
    Разбирательство дела в третейском суде носит обычно закрытый (непубличный) характер, а решение суда исполняется сторонами, как правило, добровольно. Однако если этого не происходит, заинтересованная сторона обращается в соответствующий суд (общей юрисдикции или арбитражный) с заявлением о выдаче исполнительного листа на принудительное исполнение решения третейского суда.
    
    В ряде случаев конфликты удается уладить после обращения в третейский суд еще на стадии подготовки дела к разбирательству. Так, например, в третейский суд при “ЮгАгроФонде” обратилась пенсионерка хутора Красный Кут Октябрьского района Ростовской области по поводу несоблюдения условий договора аренды земельной доли племенным заводом “Россия”. В течение нескольких месяцев она не могла получить причитающуюся ей по договору арендную плату, хотя неоднократно обращалась и к руководителю хозяйства, и в управление сельского хозяйства.
    
    После обращения истицы в третейский суд состав третейского суда выехал в хозяйство и провел переговоры с руководителем племзавода. В результате состоявшихся переговоров и мотивов невыполнения условий договора ответчиком спор был благополучно разрешен путем заключения мирового соглашения и вынесения определения о прекращении дела. Мировое соглашение было выполнено ответчиком в течение следующего дня после его заключения*.
________________
    * См.: Третейский суд в аграрной сфере: процесс создания и механизм работы. С.76-77.

    
    Появление частной собственности на землю в России, введение земельных участков в гражданский оборот привели к расширению круга земельных споров. Теперь они касаются не только порядка предоставления и изъятия земель, но и вопросов владения, пользования и распоряжения земельными участками, заключения и исполнения договоров аренды и иных сделок с землей. Все это приводит к резкому увеличению земельных споров, и даже введение института мировых судей и передача ряда дел по желанию сторон на рассмотрение третейских судов пока не привели к снижению нагрузки на суды и арбитражные суды.
    
    В связи с этим в юридической литературе, на наш взгляд, обоснованно предлагается создать специальные земельные суды, которые можно было бы наделить особыми полномочиями, и предусмотреть особый порядок их формирования. Кроме того, в законодательстве следует дать точное определение понятия земельного спора, сформулировать его отличия от других споров; ввести классификацию земельных споров и разграничение юрисдикции по рассмотрению земельных споров; установить способы защиты поземельных прав и законных интересов граждан и юридических лиц; закрепить понятие надлежащей стороны в земельных спорах и установить сроки давности*.
________________
    *См. подробнее: Дикусар В.М. Земльные суды - в России? // Российская юстиция. 2000. N 11. С.53-54.

    
    Все перечисленные вопросы являются актуальными независимо от того, будут ли созданы в России специальные земельные суды или рассмотрение земельных споров будет осуществляться в рамках существующей судебной и судебно-арбитражной системы.
    
         

Глава X. ПЛАТА ЗА ЗЕМЛЮ И ОЦЕНКА ЗЕМЛИ

    Платность является основным принципом природопользования. Регулирование отношений по плате за землю осуществляется настоящим Кодексом, Законом РФ “О плате за землю”, Налоговым кодексом РФ, иными нормативными правовыми актами.

Комментарий к статье 65

    Целью взимания платы за землю является стимулирование рационального использования, охраны и освоения земель, повышения плодородия почв, выравнивания социально-экономических условий хозяйствования на землях разного качества, обеспечение развития инфраструктуры в населенных пунктах, формирование специальных фондов финансирования этих мероприятий. Формами платы за использование земли являются: земельный налог (до введения налога на недвижимость) и арендная плата.
    
    Плательщиками земельного налога признаются организации и физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели, которым предоставлена земля в собственность, владение, пользование на территории России.
    
    Согласно ст.4 Закона РФ “О плате за землю” от 11 октября 1991 года N 1738-1 (в ред. от 30 декабря 2001 года*) с колхозов, совхозов, крестьянских (фермерских) хозяйств, межхозяйственных предприятий и организаций, кооперативов и других сельскохозяйственных предприятий взимается только земельный налог, все остальные виды налогов по отношению к ним не применяются. На предприятия, имеющие доход от несельскохозяйственной деятельности, превышающий двадцать пять процентов, это положение не распространяется.
________________
    * Ведомости СНД и ВС РФ. 1991. N 44. Ст.1424.

    
    Под налогом понимается обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований (ст.8 Налогового кодекса РФ от 31 июля 1998 года N 146-ФЗ; часть первая в ред. от 29 декабря 2001 года*).
________________
    *СЗ РФ. 1998. N 31. Ст.3824.

    
    Земельный налог относится к местным налогам и сборам.
    
    Местными признаются налоги и сборы, устанавливаемые Налоговым кодексом РФ и нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления, вводимые в действие в соответствии с Налоговым кодексом нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления и обязательные к уплате на территориях соответствующих муниципальных образований.
    
    Местные налоги и сборы в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге устанавливаются и вводятся в действие законами указанных субъектов Российской Федерации.
    

    При установлении местного налога представительными органами местного самоуправления в нормативных правовых актах определяются следующие элементы налогообложения: налоговые ставки в пределах, установленных Налоговым кодексом РФ, порядок и сроки уплаты налога, а также формы отчетности по данному местному налогу. При установлении местного налога представительными органами местного самоуправления могут также предусматриваться налоговые льготы и основания для их использования налогоплательщиком (ст.12 НК РФ).
    
    Статья 12 Закона РФ “О плате за землю” предусматривает случаи полного освобождения от уплаты земельного налога.
    
    Органам законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации предоставлено право устанавливать дополнительные льготы по земельному налогу в пределах суммы земельного налога, находящейся в распоряжении соответствующего субъекта РФ.
    
    Органы местного самоуправления имеют право устанавливать льготы по земельному налогу в виде частичного освобождения на определенный срок, отсрочки выплаты, понижения ставки земельного налога для отдельных плательщиков в пределах суммы налога, остающейся в распоряжении соответствующего органа местного самоуправления.
    
    При этом Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа обратил внимание нижестоящих судов на исчерпывающий перечень лиц, освобожденных от уплаты земельного налога в соответствии со ст.12 Закона РФ "О плате за землю" (“Обобщение практики рассмотрения споров, связанных с налогообложением банков” от 15 марта 1999 года*).
________________
    * База данных Консультант-Арбитраж: Волго-Вятский округ.

    
    Налогоплательщик обязан самостоятельно исполнить обязанность по уплате налога, если иное не предусмотрено законодательством о налогах и сборах.
    
    Обязанность по уплате налога должна быть выполнена в срок, установленный законодательством о налогах и сборах. Налогоплательщик вправе исполнить обязанность по уплате налогов досрочно.
    
    Обязанность по уплате налога считается исполненной налогоплательщиком с момента предъявления в банк поручения на уплату соответствующего налога при наличии достаточного денежного остатка на счете налогоплательщика, а при уплате налогов наличными денежными средствами - с момента внесения денежной суммы в счет уплаты налога в банк или кассу органа местного самоуправления либо организацию связи.
    
    Ежегодным земельным налогом облагаются собственники земли, землевладельцы и землепользователи, кроме арендаторов.
    

    Объектами налогообложения земельным налогом являются земельные участки, части земельных участков, земельные доли (при общей долевой собственности на земельный участок), предоставленные юридическим лицам и гражданам в собственность, владение или пользование.
    
    Земельный налог взимается в расчете на год с облагаемой налогом земельной площади. В облагаемую налогом площадь включаются земельные участки, занятые строениями и сооружениями, участки, необходимые для их содержания, а также санитарно-защитные зоны объектов, технические и другие зоны, если они не предоставлены в пользование другим юридическим лицам и гражданам.
    
    За земельные участки, предназначенные для обслуживания строения, находящегося в раздельном пользовании нескольких юридических лиц или граждан, земельный налог начисляется отдельно каждому пропорционально площади строения, находящегося в их раздельном пользовании.
    
    За земельные участки, предназначенные для обслуживания строения, находящегося в общей собственности нескольких юридических лиц или граждан, земельный налог начисляется каждому из этих собственников соразмерно их доле на эти строения (Инструкция Министерства РФ по налогам и сборам от 21 февраля 2000 года N 56 в ред. от 15 октября 2001 года*).
________________
    *БНА ФОИВ. 2000. N 16.

    
    Размер земельного налога не зависит от результатов хозяйственной деятельности собственников земли, землевладельцев, землепользователей и устанавливается в виде стабильных платежей за единицу земельной площади в расчете на год.
    
    Земельный налог юридическим лицам и гражданам исчисляется исходя из налоговой базы (площади земельного участка, облагаемой налогом), утвержденных ставок земельного налога и налоговых льгот.
    
    Так, в соответствии со ст.17 Закона РСФСР “О социальном развитии села” от 21 декабря 1990 года N 438-1* (в ред. от 28 апреля 1993 года) колхозы, межхозяйственные предприятия и организации, совхозы и другие государственные сельскохозяйственные предприятия, кооперативы и крестьянские (фермерские) хозяйства платят единый земельный налог. Вновь созданные крестьянские (фермерские) хозяйства освобождаются от налогообложения на пять лет.
________________
    *Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1990. N 30. Ст.411.

    
    Если землепользование плательщика состоит из земельных участков, облагаемых налогом по различным ставкам, то общий размер земельного налога по землепользованию определяется суммированием налога по этим земельным участкам.
    
    Ставки земельного налога пересматриваются в связи с изменением не зависящих от пользователя земли условий хозяйствования.
    
    За земельные участки, не используемые или используемые не по целевому назначению, ставка земельного налога устанавливается в двукратном размере.
    
    Ставки земельного налога за земли всех категорий основного целевого назначения в районах проживания малочисленных народов Севера, а также за земли, используемые в качестве оленьих пастбищ в других регионах Российской Федерации, устанавливаются органами законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации, а средства, поступающие в счет уплаты налога за эти земли, не централизуются в федеральный бюджет.
    
    Законом предусмотрены случаи полного освобождения от уплаты земельного налога (ст.12 Закона РФ "О плате за землю" от 11 октября 1991 года N 1738* в ред. от 29 декабря 1998 года).
________________
    *Ведомости РФ. 1991. N 44. Ст.1424.


    
    Органы законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации имеют право устанавливать дополнительные льготы по земельному налогу в пределах суммы земельного налога, находящейся в распоряжении соответствующего субъекта Российской Федерации.
    
    Органы местного самоуправления имеют право устанавливать льготы по земельному налогу в виде частичного освобождения на определенный срок, отсрочки выплаты, понижения ставки земельного налога для отдельных плательщиков в пределах суммы налога, остающейся в распоряжении соответствующего органа местного самоуправления.
    
    Основанием для установления земельного налога является документ, удостоверяющий право собственности, владения и пользования земельным участком.
    
    Показательно постановление Президиума ВАС РФ от 15 августа 2000 года N 1867/00. Суд установил, что в силу ст.1 Закона РФ "О плате за землю" ежегодным земельным налогом облагаются не только собственники земли, но и ее землевладельцы, землепользователи. Истцу не выдавался документ, удостоверяющий право собственности, владения и пользования земельным участком. Тем не менее истец, являющийся собственником части здания, являлся одновременно и землепользователем, который должен платить земельный налог в части, пропорциональной доле занимаемого им в здании помещения.
    
    Учет плательщиков и начисление налога производятся ежегодно по состоянию на 1 июня. Земельный налог с юридических лиц и граждан исчисляется начиная с месяца, следующего за месяцем предоставления им земельного участка.
    

    Государственные налоговые инспекции ведут учет плательщиков налога, осуществляют контроль за правильностью его исчисления и уплаты.
    
    В целях совершенствования механизма учета плательщиков земельного налога, а также плательщиков арендной платы за землю, находящуюся в государственной (муниципальной) собственности, Правительство Российской Федерации возложило на районные и городские комитеты по земельным ресурсам и землеустройству обеспечение государственных налоговых инспекций в районах, городах без районного деления и районах в городах подготовленными на основе данных государственного земельного кадастра списками юридических лиц и граждан - плательщиков земельного налога (Постановление Правительства РФ от 4 сентября 1995 года N 876 “Об упорядочении учета плательщиков земельного налога и арендной платы за землю”*).
________________
    * СЗ РФ. 1995. N 37. Ст.3623.


    
    Плата за землю перечисляется плательщиками земельного налога:
    
    за земли в пределах границ сельских населенных пунктов и другие земли, переданные в их ведение, - на бюджетные счета сельских органов местного самоуправления;
    
    за земли в пределах поселковой, городской границы и другие земли, переданные в их ведение, а также за земли в границах района, за исключением земель, переданных в ведение сельских органов местного самоуправления, - в соответствии с установленными законодательством Российской Федерации долями на бюджетные счета Российской Федерации в федеральном казначействе, субъекта Российской Федерации, соответствующая часть средств - на бюджетные счета соответствующих органов местного самоуправления.
    
    Средства, поступающие от платы за землю, во многих регионах расходуются не по назначению. Проверками, проведенными региональными прокурорами и органами Минфина России, выявлены многочисленные факты нецелевого использования земельными комитетами средств бюджетов различных уровней, выделенных на проведение земельной реформы (Амурская, Вологодская, Калининградская, Саратовская области, Приморский край и др.). Во Владимирской, Калужской, Новгородской, Орловской, Псковской, Саратовской, Смоленской областях, Ставропольском крае, республиках Калмыкия, Мордовия и других регионах имело место отвлечение средств от платы за землю на не предусмотренные законом цели на основании незаконных правовых актов местных органов власти*.
________________
    * Зябкина Н. Надзор за исполнением земельного законодательства // Законность. 2001. N 5.

    
    В соответствии со ст.3 Федерального закона “О проведении эксперимента по налогообложению недвижимости в городах Великом Новгороде и Твери” от 20 июля 1997 года N 110-ФЗ* (в ред. от 20 ноября 1999 года) налог на недвижимость является местным налогом и вводится представительными органами местного самоуправления. Объектами налогообложения являются земельные участки (в том числе земельные участки лесного фонда), здания, сооружения и иное недвижимое имущество.
________________
    * СЗ РФ. 1997. N 30. Ст.3582.


    
    Плательщиками налога на недвижимость являются:
    
    по недвижимости, находящейся в государственной и (или) муниципальной собственности, - юридические и физические лица, обладающие вещными правами на недвижимость, находящуюся в государственной и (или) муниципальной собственности;
    
    по недвижимости, находящейся в частной и иных формах собственности, - собственники недвижимости.
    
    Согласно ст.22 ЗК РФ земельные участки могут быть предоставлены их собственниками в аренду в соответствии с гражданским законодательством и настоящим Кодексом. За земли, переданные в аренду, взимается плата.
    
    Размер, условия и сроки внесения арендной платы за землю устанавливаются договором. При аренде земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, соответствующие органы исполнительной власти устанавливают базовые размеры арендной платы по видам использования земель и категориям арендаторов. Арендная плата может устанавливаться как в денежной, так и в натуральной форме (ст.21 Закона РФ "О плате за землю").
    
    В соответствии со ст.614 ГК РФ арендная плата устанавливается за все арендуемое имущество в целом или отдельно по каждой из его составных частей в виде: определенных в твердой сумме платежей, вносимых периодически или единовременно; установленной доли полученных в результате использования арендованного имущества продукции, плодов или доходов; предоставления арендатором определенных услуг; передачи арендатором арендодателю обусловленной договором вещи в собственность или в аренду; возложения на арендатора обусловленных договором затрат на улучшение арендованного имущества.
    
    Стороны могут предусматривать в договоре аренды сочетание указанных форм арендной платы или иные формы оплаты аренды.
    

    Если иное не предусмотрено договором, размер арендной платы может изменяться по соглашению сторон в сроки, предусмотренные договором, но не чаще одного раза в год. Законом могут быть предусмотрены иные минимальные сроки пересмотра размера арендной платы для отдельных видов аренды, а также для аренды отдельных видов имущества.
    
    Если законом не предусмотрено иное, арендатор вправе потребовать соответственного уменьшения арендной платы, если в силу обстоятельств, за которые он не отвечает, условия пользования, предусмотренные договором аренды, или состояние имущества существенно ухудшились.
    
    При переоформлении права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды в соответствии с правилами ст.36 настоящего Кодекса арендная плата за использование указанных земельных участков устанавливается в соответствии с решением Правительства Российской Федерации (ст.3 Федерального закона “О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации” от 25 октября 2001 года N 137-ФЗ*).
________________
    *СЗ РФ. 2001. N 44. Ст.4148.


    
    При этом размер арендной платы за использование земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и занятых объектами транспортных систем естественных монополий, не может быть выше размеров ставок земельного налога, установленных для земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земель иного специального назначения.
    
    Если иное не предусмотрено договором аренды, в случае существенного нарушения арендатором сроков внесения арендной платы арендодатель вправе потребовать от него досрочного внесения арендной платы в установленный арендодателем срок. При этом арендодатель не вправе требовать досрочного внесения арендной платы более чем за два срока подряд.
    
    Досрочное расторжение договора по требованию арендодателя возможно в случае невнесения арендной платы более двух раз подряд по истечении установленного договором срока платежа.
    
    Споры, возникающие по вопросам арендной платы за землю, рассматриваются судом или арбитражным судом в соответствии с их компетенцией, а по вопросам, касающимся земельного налога, - в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
    

    В целях экономической оценки земли и учета стоимости земли в составе природных ресурсов, установления обоснованной платы за землю создается и ведется государственный земельный кадастр.
    
    Под государственным земельным кадастром понимается систематизированный свод документированных сведений, получаемых в результате проведения государственного кадастрового учета земельных участков, о местоположении, целевом назначении и правовом положении земель Российской Федерации и сведений о территориальных зонах и наличии расположенных на земельных участках и прочно связанных с этими земельными участками объектов.
    
    В соответствии со ст.17 Федерального закона “О государственном земельном кадастре” от 2 января 2000 года N 28-ФЗ* сведения об экономических характеристиках земельных участков вносятся в документы государственного земельного кадастра на основании данных государственной кадастровой и иной оценки земель и положений нормативных правовых актов органов государственной власти и органов местного самоуправления.
________________
    * СЗ РФ. 2000. N 2. Ст.149.


    
    Такого рода сведения предоставляются: правообладателю земельного участка или уполномоченным правообладателем лицам; налоговым органам в пределах территории, находящейся под их юрисдикцией; судам и правоохранительным органам, имеющим в производстве дела, связанные с данным земельным участком; органам, осуществляющим государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, органам (организациям), осуществляющим специальную регистрацию или учет отдельных видов недвижимого имущества и территориальных зон, в объеме, который необходим для работы указанных органов; лицам, имеющим право на наследование земельного участка правообладателя по завещанию или закону; иным установленным законом лицам.
    
    Когда кадастровая стоимость земли не определена, для целей, указанных в ст.65 настоящего Кодекса, применяется нормативная цена земли.
    
    Нормативная цена земли - показатель, характеризующий стоимость участка определенного качества и местоположения исходя из потенциального дохода за расчетный срок окупаемости.
    
    Нормативная цена земли вводится для обеспечения экономического регулирования земельных отношений при передаче земли в собственность, установлении коллективно-долевой собственности на землю, передаче по наследству, дарении и получении банковского кредита под залог земельного участка.
    

    Порядок определения нормативной цены земли устанавливается Правительством Российской Федерации*.
________________
    * См.: Постановление Правительства РФ от 15 марта 1997 года N 319 "О порядке определения нормативной цены земли" // СЗ РФ. 1997. N 13. Ст.1539.


    
    Нормативная цена земли применяется в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, и ежегодно определяется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации для земель различного целевого назначения по оценочным зонам, административным районам, поселениям или их группам. Предложения об оценочном зонировании территории субъекта Российской Федерации и о нормативной цене земли по указанным зонам представляются комитетами по земельным ресурсам и землеустройству.
    
    Органы местного самоуправления (администрации) по мере развития рынка земли могут своими решениями уточнять количество оценочных зон и их границы, повышать или понижать установленную нормативную цену земли, но не более чем на 25%.
    
    Постановлением Правительства РФ от 8 апреля 2000 года N 316* утверждены Правила проведения государственной кадастровой оценки земель (см. комментарий к ст.66 ЗК РФ).
________________
    * СЗ РФ. 2000. N 16. Ст.1709.

 

Комментарий к статье 66

   В целях оценки земли производится установление рыночной стоимости земельного участка.
    
     Письмом Роскомзема от 28 декабря 1994 года N 1-16/2096 названы в числе основных источников получения информации о рыночных ценах на землю договоры купли-продажи земельных участков, заключенные по результатам конкурсов и аукционов; договорные цены на земельные участки, выкупаемые гражданами в собственность; данные о предложениях по продаже земельных участков по информационным риэлторским и иным бюллетеням, объявлениям и сообщениям о намерениях продать земельный участок (при использовании этих данных следует учитывать, что результаты совершенных сделок ниже цены предложения на 20-50%); данные государственной статистики.
    
    При использовании перечисленных источников информации из рыночной цены застроенного земельного участка исключается цена расположенных на нем объектов недвижимости.
    
    Согласно ст.3 Закона РФ “Об оценочной деятельности в Российской Федерации” от 29 июля 1998 года N 135-ФЗ* под рыночной стоимостью объекта оценки понимается наиболее вероятная цена, по которой данный объект оценки может быть отчужден на открытом рынке в условиях конкуренции, когда стороны сделки действуют разумно, располагая всей необходимой информацией, а на величине цены сделки не отражаются какие-либо чрезвычайные обстоятельства, т.е. когда:
________________
    * СЗ РФ. 1998. N 31. Ст.3813.


    
    одна из сторон сделки не обязана отчуждать объект оценки, а другая сторона не обязана принимать исполнение;
    
    стороны сделки хорошо осведомлены о предмете сделки и действуют в своих интересах;
    
    объект оценки представлен на открытый рынок в форме публичной оферты;
    
    цена сделки представляет собой разумное вознаграждение за объект оценки и принуждения к совершению сделки в отношении сторон сделки с чьей-либо стороны не было;
    
    платеж за объект оценки выражен в денежной форме.
    
    К объектам оценки относятся: отдельные материальные объекты (вещи); совокупность вещей, составляющих имущество лица, в том числе имущество определенного вида (движимое или недвижимое, в том числе предприятия).
    
    Таким образом, Российская Федерация, субъекты Российской Федерации или муниципальные образования, физические лица и юридические лица имеют право на проведение оценщиком оценки соответствующих земельных участков.
    

    При продаже в соответствии с правилами, установленными ст.36 настоящего Кодекса, находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков собственникам расположенных на них зданий, строений, сооружений стоимость таких земельных участков определяется субъектами Российской Федерации в зависимости от численности населения соответствующих поселений (ст.3 Федерального закона “О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации”).
    
    До установления субъектом Российской Федерации цены земли применяется соответствующая минимальная ставка земельного налога. При продаже земельного участка к его стоимости применяется поправочный коэффициент, учитывающий основной вид использования расположенных на земельном участке здания, строения, сооружения.
    
    Федеральная служба земельного кадастра России (Росземкадастр) является федеральным органом исполнительной власти по государственному управлению земельными ресурсами, осуществляющим специальные (исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и др.) функции по государственной кадастровой оценке земель (Постановление Правительства РФ от 11 января 2001 года N 22*).
________________
    * СЗ РФ. 2001. N 3. Ст.251.


    
    Федеральная служба земельного кадастра России принимает участие в составлении списков плательщиков земельного налога и арендной платы за землю, осуществляет совместно с другими федеральными органами исполнительной власти контроль за целевым использованием средств от внесения платы за землю; осуществляет деятельность, связанную с государственной кадастровой оценкой земель (в том числе для целей налогообложения); проводит в соответствии с государственной кадастровой оценкой земель зонирование территорий для целей, не связанных с градостроительной деятельностью, природно-сельскохозяйственное районирование земель, осуществляет мероприятия, связанные с прогнозированием и планированием рационального использования земельных ресурсов; участвует в подготовке предложений о размере платы за землю.
    
    Кадастровая оценка земли проводится в целях внедрения экономических методов управления земельными ресурсами и повышения на этой основе эффективности использования земель.
    

    Финансирование работ по государственной кадастровой оценке земель осуществляется за счет средств от взимания земельного налога и арендной платы за землю, зачисляемых в федеральный бюджет и бюджеты субъектов Российской Федерации.
    
    Постановлением Правительства РФ от 8 апреля 2000 года N 316 утверждены Правила проведения государственной кадастровой оценки земель.
    
    При государственной кадастровой оценке земель принимаются во внимание сервитуты, а также иные ограничения (обременения) прав пользования землей, установленные в законодательном, административном и судебном порядке.
    
    Государственная кадастровая оценка земель основывается на классификации земель по целевому назначению и виду функционального использования.
    
    Государственная кадастровая оценка земель городских и сельских поселений, садоводческих, огороднических и дачных объединений осуществляется на основании статистического анализа рыночных цен и иной информации об объектах недвижимости, а также иных методов массовой оценки недвижимости.
    
    Государственная кадастровая оценка сельскохозяйственных угодий вне черты городских и сельских поселений и земель лесного фонда осуществляется на основе капитализации расчетного рентного дохода.
    
    Государственная кадастровая оценка иных категорий земель вне черты городских и сельских поселений осуществляется на основе капитализации расчетного рентного дохода или исходя из затрат, необходимых для воспроизводства и (или) сохранения и поддержания ценности их природного потенциала.
    
    В процессе государственной кадастровой оценки земель проводится оценочное зонирование территории.
    
    Оценочной зоной признается часть земель, однородных по целевому назначению, виду функционального использования и близких по значению кадастровой стоимости земельных участков.
    
    В зависимости от территориальной величины оценочных зон их границы совмещаются с границами земельных участков с учетом сложившейся застройки и землепользования, размещения линейных объектов (улиц, дорог, рек, водотоков, путепроводов, железных дорог и др.), а также границами кадастровых районов или кадастровых кварталов.
    
    Приказами Роскомземкадастра от 13 июня 2001 года N П/115*; от 15 июня 2001 года N П/117** утверждены требования к оформлению заявок о постановке земельных участков на государственный кадастровый учет, требования к кадастровому делению.
________________
    * БНА ФОИВ. 2001. N 27.
    
    ** БНА ФОИВ. 2001. N 30.

    
    В случаях, когда определена рыночная стоимость земельного участка, его кадастровая стоимость устанавливается в процентном отношении от рыночной.
    

Глава XI. МОНИТОРИНГ ЗЕМЕЛЬ, ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВО
И ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ЗЕМЕЛЬНЫЙ КАДАСТР

Комментарий к статье 67

   С изменением в Кодексе понятия мониторинга земель его смысл сохранился прежний, а именно - это система наблюдений (съемки, обследования и изыскания) за состоянием земельных ресурсов Российской Федерации для своевременного выявления изменений, их оценки, прогноза, предупреждения и устранения последствий негативных процессов. Именно точные, научно обоснованные данные о качественном состоянии земель и происходящих в них изменениях позволяют предупреждать и устранять последствия негативных процессов. Мониторинг земель, так же как и землеустройство, государственный земельный кадастр, является “инструментом” управления земельными ресурсами, поскольку изучение земель требует единого государственного подхода, который должен осуществляться на основе систематических и комплексных наблюдений. Акцент на государственный мониторинг сделан в комментируемой статье.
    
    Мониторинг в переводе с латинского (monitor) означает предостерегающий, наблюдающий, впередсмотрящий.
    
    Мониторинг земель является составной частью мониторинга за состоянием окружающей природной среды и входит в Единую государственную систему экологического мониторинга (ЕГСЭМ)*.
________________
    * См.: Постановление Совета Министров - Правительства РФ от 24 ноября 1993 года N 1229 "О создании Единой государственной системы экологического мониторинга" // САПП РФ. 1993. N 48. Ст.4661.


    
    Как следует из федеральной целевой программы "Развитие земельной реформы в Российской Федерации на 1999-2002 годы", утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 1999 года N 694*, анализ состояния земельных ресурсов показывает, что уровень экологически допустимого воздействия на землю в ряде регионов страны превышен, существует реальная угроза полного истощения и загрязнения земель. Серьезную опасность представляют опустынивание земель (ущерб составляет 25 млрд рублей в год), эрозия почв (эродированы 21 процент всех земель сельскохозяйственного назначения, 44 процента - эрозионно опасны), истощение плодородного слоя (ежегодно теряется около 0,6 тонны гумуса на 1 га, на черноземных почвах - до 0,9 тонны), засоление земель (около 20 процентов сельскохозяйственных угодий), заболачивание и переувлажнение земель (более 19 процентов всех земель сельскохозяйственного назначения), деградация пастбищ и сенокосов (около 50 процентов их площади), массовое подтопление земель (около 1300 городов и других поселений - в опасной зоне), техногенное загрязнение земель.
________________
    * СЗ РФ. 1999. N 27. Ст.3379.

    
    В целях своевременного выявления изменений состояния земель, их оценки и прогноза, разработки мероприятий по предотвращению и устранению последствий негативных процессов на земле на I этапе реализации Программы предусматривается разработать правовые и нормативно-технические акты, регулирующие организацию и ведение государственного мониторинга земель.
    
    Предусматривается также обеспечить:
    
    своевременное выявление изменения состояния земель, оценку этих изменений;
    
    прогноз и выработку рекомендаций о предупреждении и устранении последствий негативных процессов, особенно в районах Крайнего Севера и зонах проявления процессов опустынивания земель;
    
    совершенствование и внедрение новых методов дистанционного зондирования, технических средств и технологий мониторинга земель.
    
    Мониторинг - преимущественно техническая и информационно-аналитическая работа, связанная с применением технических средств контроля за состоянием земель, взятием проб и проведением почвенно-геоботанических обследований, анализов и измерений химического и биологического состава почв, их физического состояния. Это - одновременно, пишет И.О. Краснова, мера предупредительного, текущего и последующего контроля.
    
    Объектом мониторинга земель являются все земли в стране независимо от форм собственности на землю, целевого назначения и характера использования. Мониторинг земель призван выполнять базовую, связующую роль всех других мониторингов и кадастров природных ресурсов.
    
    Как следует из Положения о мониторинге земель в Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации 15 июля 1992 года N 491 (далее - Положение)*, мониторинг земель имеет подсистемы, соответствующие категориям земель:
________________
    * Российские вести. 1992. N 37; САПП РФ. 1992. N 4. Ст.183.


    
    мониторинг земель сельскохозяйственного назначения;
    
    мониторинг земель населенных пунктов;
    
    мониторинг земель промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики и космического обеспечения, энергетики, обороны и иного назначения;
    
    мониторинг земель природоохранного, природно-заповедного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения;
    

    мониторинг земель лесного фонда;
    
    мониторинг земель водного фонда;
    
    мониторинг земель запаса.
    
    Объекты мониторинга земель можно объединить в следующие группы: сельскохозяйственные угодья, подверженные водной и ветровой эрозии, опустыниванию, заболачиванию, засолению или зарастанию, на которых происходит снижение почвенного плодородия и ухудшение структуры почв; территории, уже подвергшиеся антропогенному загрязнению или потенциально опасные в этом отношении, - наличие такого загрязнения или даже его вероятность оказывают существенное влияние на принятие управленческих решений, последующее использование и стоимость земли; территории, где в связи с оврагообразованием, оползнями, селевыми потоками и другими быстро развивающимися негативными явлениями необходимо существенно ограничить использование земель; береговые линии рек, морей, озер, заливов и других водных объектов, т.е. участки, имеющие неустойчивые естественные границы, изменение которых влечет за собой изменение площадей участков, а следовательно, и величины земельного налога и других показателей*.
________________
    * См.: Липски С.А. Земельно-кадастровое производство и формирующиеся системы регистрации прав на землю и мониторинга земель // Теория и методы управления земельными ресурсами. М., 2001.


    
    В рамках государственного мониторинга земель проводится изучение состояния земель поселений, объектов нефтегазодобычи, очистных сооружений, водохранилищ, свалок, складов горюче-смазочных материалов, удобрений, стоянок автотранспорта, мест захоронения токсичных промышленных отходов и радиоактивных материалов, а также промышленных объектов и т.д.
    
    Кроме того, в систему государственного мониторинга земель входят: мониторинг качества земель; мониторинг правового режима земель; мониторинг использования земель; мониторинг экономического состояния земель.
    
    При осуществлении мониторинга качества земель проводятся наблюдения за изменением экологического состояния земель всех категорий, включая следующие негативные процессы:
    
    подтопление и затопление, переувлажнение, заболачивание, эрозия, засоление, загрязнение земель токсичными веществами, опустынивание, нарушенность земель, зарастание сельскохозяйственных угодий кустарником и мелколесьем, захламление земель промышленными и бытовыми отходами, вырубки и гари на землях лесного фонда, карст, сели, землетрясения и другие процессы.
    

    В соответствии со ст. 16 Федерального закона от 16 июля 1998 года N 101-ФЗ “О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения”* составной частью государственного мониторинга земель являются мониторинг плодородия земель сельскохозяйственного назначения, мониторинг мелиорированных земель, которые представляют собой систематические наблюдения за их состоянием. На основе данных наблюдений выявляются происходящие изменения состояния мелиорированных земель и производится их оценка (ст. 21 Федерального закона от 10 января 1996 года “О мелиорации земель”**).
________________
    * СЗ РФ. 1998. N 29. Ст.3399.
    
    ** СЗ РФ. 1996. N 3. Ст.142; Российская газета. 1996. 18 янв.


    
    Наблюдения за: изменением границ и площадей административно-территориальных единиц, зон, земельных участков; динамикой целевого назначения, разрешенного использования земельных участков, установленных ограничений и обременений; изменением налогооблагаемой, рыночной, залоговой и нормативной стоимости земельных участков, ставок земельного налога и арендной платы являются основными задачами мониторинга*.
________________
    * См., например: распоряжение мэра Москвы от 6 апреля 1993 года N 213-РМ “О мониторинге земель в г.Москве”. Сборник нормативных актов по земельному праву Москвы. Айрис-Пресс Рольф. М., 1998. С.292-298.


    
    В процессе мониторинга проводятся систематические, комплексные наблюдения, изыскания, обследования, съемки. Выявляются изменения и правонарушения, связанные с загрязнением, заражением и иными видами деградации земель. Производится оценка состояния землепользования, угодий, полей, участков, процессов, связанных с изменением плодородия почв, их загрязнения пестицидами, тяжелыми металлами, радионуклидами, другими токсичными веществами. Результаты мониторинга земель выражаются точными количественными и качественными показателями за определенный период. Перечисленные и иные данные мониторинга служат доказательством при привлечении нарушителей к ответственности*.
________________
    * См. подробнее: Комментарий к земельному законодательству Российской Федерации / Отв. ред. С.А. Боголюбов. М., 1998.

    
    Для различных оценок состояния земель отдельных их категорий используются данные и материалы специализированных мониторингов отдельных компонентов окружающей среды, проводимых в рамках Единой государственной системы экологического мониторинга (ЕГСЭМ).
    
    Мониторинг ведется также для изучения экологического состояния других природных ресурсов: вод, атмосферного воздуха, лесного фонда и др. Государственный мониторинг земель является многофункциональной подсистемой, функционирующей в сложном взаимодействии с другими подсистемами ЕГСЭМ.
    
    Мониторинг осуществляется на всей территории РФ по единой системе за счет ассигнований из республиканского бюджета Российской Федерации и средств, поступающих в местные бюджеты от взимания земельного налога и других платежей за землю. На каждом уровне административно-территориального деления структура мониторинга земель, как отмечалось выше, предусматривает подсистемы, соответствующие категориям земель. В зависимости от территориального охвата различают глобальный, национальный, региональный и локальный мониторинги земель. На основе характера изменения состояния земель различают фоновый и импактный мониторинги, а по происхождению изменения состояния земель они подразделяются на эволюционные, цикличные, антропогенные и чрезвычайные ситуации. В зависимости от сроков и периодичности проведения наблюдения за состоянием земель мониторинги подразделяются на базовые, периодические, оперативные, ретроспективные*.
________________
    * См. подробнее: Земельный кадастр: Учебно-практическое пособие. М., 2001.

    
    Наряду с задачами мониторинга, изложенными в Кодексе, в принимаемых Правительством РФ программах основными его задачами признаются:
    
    своевременное выявление изменений состояния земельного фонда, их оценка, прогноз и выработка рекомендаций по предупреждению и устранению последствий негативных процессов;
    
    с помощью формирования информационной базы мониторинга земель информационное обеспечение государственного земельного кадастра, рационального землепользования и землеустройства, контроля за использованием и охраной земель;
    
    формирование нормативно-правовой и научно-методической базы мониторинга земель;
    

    ландшафтно-экологическое районирование территории Российской Федерации с выделением ареалов основных негативных процессов по видам и степени их воздействия на состояние земель;
    
    совершенствование существующих и внедрение новых методов, технических средств и технологий мониторинга земель;
    
    формирование организационных структур мониторинга земель.
    
    Выполнение Государственной программы мониторинга земель Российской Федерации, создание информационной базы данных о состоянии земельных ресурсов позволит обоснованно судить о степени суммарного воздействия негативных процессов и явлений, определять закономерности в развитии и своевременно проводить диагностику и оценку этих процессов и явлений, разрабатывать меры по предупреждению и устранению последствий негативных влияний техногенного и природного характера, на более высоком качественном уровне осуществлять контроль за состоянием земель, их использованием и охраной.
    
    Начиная с 1996 года в Российской Федерации создается многоуровневая информационная база мониторинга земель, налаживается постоянно действующая система прогноза, предупреждения и устранения последствий негативных процессов, влияющих на качество и использование земель.
    
    Содержание мониторинга земель составляют систематические наблюдения за состоянием земель, выявление изменений и оценка:
    
    состояния землепользований, угодий, полей, участков;
    
    процессов, связанных с изменением плодородия почв (опустынивание, развитие водной и ветровой эрозии, потери гумуса, ухудшение структуры почв, заболачивание и засоление), зарастания и закустаривания сельскохозяйственных угодий, загрязнения земель пестицидами, тяжелыми металлами, радионуклидами, другими токсичными веществами;
    
    состояния береговых линий рек, морей, озер, заливов, водохранилищ, лиманов, гидротехнических сооружений;
    
    процессов, вызванных образованием оврагов, оползнями, селевыми потоками, землетрясениями, карстовыми, криогенными и другими явлениями;
    
    состояния земель населенных пунктов, объектов нефте- и газодобычи, очистных сооружений, навозохранилищ, свалок, складов горюче-смазочных материалов, удобрений, стоянок автотранспорта, мест захоронения токсичных промышленных отходов и радиоактивных материалов, а также других промышленных объектов.
    
    Оценка состояния земель выполняется путем анализа ряда последовательных наблюдений (периодических, сезонных, суточных), направленности и интенсивности изменений и сравнения полученных показателей с нормативными.
    

    Показатели состояния земель выражаются как в абсолютных, так и в относительных значениях, отнесенных к определенному периоду или сроку.
    
    По результатам оценки состояния земель составляются оперативные сводки, доклады, научные прогнозы и рекомендации с приложением к ним тематических карт, диаграмм и таблиц, характеризующих динамику и направление развития изменений, в особенности имеющих негативный характер (пп.10, 11 Положения).
    
    Мониторинг земель является составной частью общего мониторинга за состоянием окружающей природной среды. В зависимости от целей наблюдения и охватываемой территории, в соответствии с федеральными, региональными и местными программами, осуществляется федеральный, региональный и локальный мониторинг земель. Федеральный мониторинг охватывает всю территорию Российской Федерации. Региональный мониторинг - территории, ограниченные физико-географическими, экономическими, административными и иными границами. Локальный мониторинг ведется на объектах ниже регионального уровня, вплоть до территорий отдельных землепользований.
    
    Региональный мониторинг охватывает территории в пределах административных границ субъектов Российской Федерации, на территориях других административно-территориальных образований, значимых для субъектов Российской Федерации, т.е. территории, ограниченные физико-географическими, экономическими, административными и иными границами.
    
    Локальный мониторинг ведется на объектах ниже регионального уровня, в границах административных районов, населенных пунктов, вплоть до территорий отдельных землепользований, земельных участков, на которых наблюдения за состоянием и использованием земель разных форм собственности необходимы для регулирования землепользования и земельных отношений.
    
    Ведение мониторинга земель возложено на специально уполномоченные федеральные органы исполнительной власти и их территориальные органы: Федеральную службу земельного кадастра России (далее по тексту - Росземкадастр), Росгидромет, Министерство природных ресурсов РФ при участии заинтересованных министерств и ведомств. Указанные органы разрабатывают и реализуют федеральные, региональные и местные целевые программы государственного мониторинга земель, а также иные государственные программы, планы, мероприятия, проекты, договоры и соглашения по природоохранным и другим проблемам в части мониторинга земель, с использованием материалов, данных и сведений, получаемых другими подсистемами ЕГСЭМ.
    
    Росземкадастр организует, координирует деятельность заинтересованных министерств и ведомств. Указом Президента РФ от 17 мая 2000 года "О структуре федеральных органов исполнительной власти"* Федеральной службе земельного кадастра России передана часть функций упраздненного Государственного комитета Российской Федерации по земельной политике, Министерству природных ресурсов Российской Федерации - функции упраздненных Государственного комитета Российской Федерации по охране окружающей среды и Федеральной службы лесного хозяйства России, Министерству имущественных отношений Российской Федерации передана часть функций упраздненного Государственного комитета Российской Федерации по земельной политике. Сохранены Государственный комитет РФ по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству, Министерство сельского хозяйства РФ и др.
________________
    * СЗ РФ. 2001. N 21. Ст.2168; Российская газета. 2000. 20 мая.

    
    По Положению о Федеральной службе земельного кадастра России, утвержденному Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 января 2001 года N 22*, одной из функций Федеральной службы земельного кадастра России (Росземкадастра) является ведение мониторинга земель.
________________
    * СЗ РФ. 2001. N 3. Ст.251; Российская газета. 2001. 24 янв.


    
    Федеральная служба земельного кадастра России осуществляет свои полномочия, функции управления земельными ресурсами как непосредственно, так и через свои территориальные органы, во взаимодействии с другими заинтересованными органами, с помощью автоматизированной системы ведения государственного мониторинга земель. Росземкадастр анализирует материалы государственного мониторинга земель, другие данные и сведения, полученные от территориальных органов, и ежегодно представляет в Правительство Российской Федерации Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель Российской Федерации. Данные о выявленных особо опасных процессах и явлениях доводятся до сведения Правительства Российской Федерации незамедлительно*.
________________
    * См. подробнее: Сизов А.П. Мониторинг городских земель с элементами их охраны. М., 2000.


    
    Информация о состоянии земельных ресурсов областей, краев, республик в составе Российской Федерации, автономных областей и автономных округов оформляется в виде отчетов, научных прогнозов, докладов и публикуется в специальных периодических изданиях.
    
    Органы местного самоуправления участвуют в разработке и реализации региональных программ, разрабатывают и реализуют муниципальные программы и мероприятия мониторинга земель.
    
    Поскольку земли поселений в большей степени, чем земли других категорий земель, подвержены различным природным и антропогенным воздействиям, рассмотрим некоторые аспекты ведения мониторинга в Москве. Мониторинг городских земель - это также система наблюдений за состоянием городского земельного фонда по определению основных негативных процессов, влияющих на изменение состояния городских земель, их оценка, предупреждение и устранение их последствий. Он ведется наземными методами и средствами, методами дистанционного зондирования, с использованием фондовых (архивных) данных. В зависимости от размеров территории в Москве также выделяются региональный (в пределах городской черты) и локальный (локальный местный и локальный детальный) уровни мониторинга.
    
    Распоряжением мэра Москвы от 6 февраля 1997 года N 105-РМ “О порядке взаимодействия, правовом статусе выдаваемой информации, обмене данными и финансировании организаций, работающих в области мониторинга земель г. Москвы”* ведение мониторинга московских земель возложено на Московский земельный комитет (Москомзем), который осуществляет свои функции совместно с Московским городским комитетом охраны окружающей среды и природных ресурсов (Москомприродой) и Московским комитетом по архитектуре и градостроительству (Моском- архитектурой) с привлечением:
________________
    * Тверская, 13. 1997. 20-26 марта; Вестник Мэрии Москвы. 1997. N 10.

    
    Московского центра по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (МосЦГМС) в части мониторинга загрязнения земель тяжелыми металлами и другими опасными веществами;
    
    Московского лесопаркового территориально-производственного объединения “Мослесопарк” (МЛТПО “Мослесопарк”) в части мониторинга лесных насаждений и парков;
    
    Московско-Окского бассейнового водохозяйственного объединения (МОБВХО) в части мониторинга водных источников, прибрежных полос, водоохранных зон и их загрязнения;
    
    Центра государственного санитарно-эпидемиологического надзора г.Москвы (МГЦ ГСЭН) в части мониторинга санитарно-гигиенического состояния земель;
    
    Московского научно-производственного центра геолого-экологических исследований и использования недр “Геоцентр - Москва” (МНПЦ “Геоцентр - Москва”) в части мониторинга геологических наблюдений за развитием карстово-суффозионных, оползневых и техногенных процессов, мощности и обводненности техногенных отложений.
    
     В п.2 Положения “О порядке взаимодействия, правовом статусе выдаваемой информации, обмене данными и финансировании организаций, работающих в области мониторинга земель г.Москвы” предусмотрено, что Московский земельный комитет является уполномоченной организацией по формированию в банке данных следующих специальных видов информации по мониторингу земель:
    
    данные ответов по земельному балансу и о состоянии и использовании земель г.Москвы, административных округов и районов города;
    
    данные о границах и об изменениях границ городских земель в соответствии с их составом, в том числе территорий сельскохозяйственного использования земельных участков;
    
    данные о границах и об изменениях границ участков отдельных землепользований и землевладений независимо от форм собственности;
    
    данные оценки эффективности использования земель и степени освоения их по всему составу городских земель;
    
    сведения по анализу воздействия негативных процессов на состояние городских земель и о мероприятиях по предупреждению, локализации и устранению их последствий;
    
    тематические карты и атласы, характеризующие состояние земельного фонда г.Москвы и отдельных территорий;
    

    данные о состоянии освоения городских земель, полученные по материалам аэрофотосъемки, космической, телевизионной и тепловой съемок;
    
    данные обследований городских земель, проводимых с целью создания земельного кадастра и ведения мониторинга земель г.Москвы (функции других участников по формированию в банке данных по мониторингу см. Положение).
    
    Форма и порядок предоставления информации по мониторингу земель г.Москвы определяются в процессе взаимодействия организаций - владельцев соответствующей информации с учетом их готовности предоставления.
    
    Пользователями данных мониторинга земель в соответствующих объемах могут быть любые юридические и физические лица, включая иностранные и международные организации, заинтересованные в их получении. Они обязаны использовать предоставленную информацию строго по целевому назначению, указываемому при заказе информации.
    
    Каждая из данных организаций может быть также и потребителем информации. Взаимодействие и обмен данными между организациями в системе мониторинга земель осуществляются через Управление государственного земельного кадастра и мониторинга земель Москомзема (УГЗКиМЗ).
    
    Передача и обмен информацией в системе мониторинга земель осуществляются как на традиционных носителях, так и с использованием компьютерных технологий и средств связи.
    
    Передача и обмен информацией между Москомземом и организацией - владельцем информации осуществляются на основе двусторонних договоров на информационные услуги. В договоре определяются перечень услуг и требования к ним.
    
    На специальные органы возложена обязанность по организации государственного контроля за использованием и охраной земель, осуществлению мониторинга земель и выявлению нарушений земельного законодательства*.
________________
    * См. подробнее: Инструкция по организации и осуществлению государственного контроля за использованием и охраной земель органами Минприроды России, утв. приказом Минприроды России от 25 мая 1994 года N 160 // Российские вести. 1994. 6 июля. N 123; Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств РФ. 1994. N 9.

    
    Министерство сельского хозяйства РФ организует учет и проведение мониторинга мелиорированных земель (см. постановление Правительства РФ от 29 ноября 2000 года N 901 “Об утверждении положения о Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации”*).
________________
    * СЗ РФ. 2000. N 49. Ст.4824.


    
    Первичные данные, получаемые при непосредственных наблюдениях за состоянием земельных угодий, полей, участков, обобщаются по районам, городам, автономным образованиям, областям, краям, республикам в составе Российской Федерации и Российской Федерации в целом, а также по отдельным природным комплексам.
    
    В целях приведения договорной документации в соответствие с Гражданским кодексом Российской Федерации и укрепления договорной дисциплины приказом бывшего Комитета Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству от 16 апреля 1996 года N 28*  утверждена Форма договора на выполнение проектных и изыскательских работ по землеустройству, земельному кадастру, мониторингу земель.
________________
    * С принятием Указа Президента РФ 17 мая 2000 года "О структуре федеральных органов исполнительной власти" - это Федеральная служба земельного кадастра России.


    
    Настоящая форма договора введена в действие с 31 марта 1996 года.
    
    Данным приказом председателям комитетов по земельным ресурсам и землеустройству субъектов Российской Федерации, директорам институтов и предприятий данной системы поручено обеспечить применение указанной формы договора при его заключении со всеми предприятиями, организациями и учреждениями, а также принять надлежащие меры по полному и качественному составлению и оформлению договорной документации.
    
    Принципами ведения мониторинга являются: достоверность и соответствие данных мониторинга земель фактическому состоянию и использованию земельных ресурсов; непрерывность ведения мониторинга земель; единство методов и технологий, согласованность ведения мониторинга земель; взаимная совместимость и сопоставимость разнородных данных; наглядность; доступность сведений, за исключением сведений, составляющих государственную или коммерческую тайну; экономичность и эффективность; централизованное руководство по единой методике в масштабе Российской Федерации.
    
    Техническое обеспечение мониторинга земель осуществляется автоматизированной информационной системой, имеющей пункты сбора, обработки и хранения информации в органах Росземкадастра.
    

    Из п.15 названного Положения о мониторинге земель следует, что для получения необходимой информации при мониторинге земель применяются:
    
    дистанционное зондирование (съемки и наблюдения с космических аппаратов, с высотных самолетов, с помощью средств малой авиации и др.);
    
    наземные съемки и наблюдения;
    
    фондовые данные.
    
    Главное назначение съемок и наблюдений с космических аппаратов и высотных самолетов - получение характеристик состояния земель на глобальном и региональном уровнях.
    
    Съемки и наблюдения с помощью малой авиации проводятся для локального мониторинга земель и уточнения аэрокосмической информации.
    
    Наземные наблюдения проводятся по всем категориям земель с использованием полигонов, эталонных участков, стационарных и передвижных лабораторий.
    
    В зависимости от сроков и периодичности проведения осуществляются три группы наблюдений за состоянием земель:
    
    базовые (исходные, фиксирующие состояние объектов наблюдений на момент начала ведения мониторинга земель);
    
    периодические (через год и более);
    
    оперативные (фиксирующие текущие изменения) (более подробно см. п.16 Положения о мониторинге). По мнению некоторых авторов, в четвертую группу наблюдений входит ретроспективный, исторический анализ предшествующих наблюдений. Систематизация и обработка этих этапов мониторинга должны быть положены в основу простраственно-временного прогноза изменений состояния и использования земель*.
________________
    * См. подробнее: Земельный кадастр: Учебно-практическое пособие. М., 2001.


    
    Мониторинг земель ведется разными методами и способами. Он включает систему натуральных наблюдений (экспедиционные, стационарные, комплексные фоновые, дистанционные) и автоматизированную информационную систему (АИС), в которую входят: информационно-поисковая система (АИПС), система обработки данных (АСОД), система комплексной интерпретации данных (АСКИ), прогнозно-диагностическая система (АПДС) и система управления (АСУ)*.
________________
    * Там же.

    
    Первичные данные, получаемые при непосредственных наблюдениях за состоянием земельных угодий, полей, участков, обобщаются в целом, а также по отдельным природным комплексам. Составляются оперативные сводки, доклады, научные прогнозы и рекомендации, сопровождающиеся тематическими картами, диаграммами, таблицами, характеризующими динамику и направления развития изменений состояния и использования земель.
    
    Собранные путем мониторинга материалы, выработанные рекомендации (природоохранными, сельскохозяйственными, санитарно-эпидемиологическими, водохозяйственными, геолого-разведочными, лесохозяйственными, землеустроительными, а также научными и проектными организациями) являются основой для ведения земельного кадастра и служат правовым основанием для принятия необходимых решений компетентных органов в соответствии с их задачами в области использования и охраны земель.
    
     Правообязывающие решения доводятся до сведения пользователей земель для совершения действий по устранению земельных правонарушений, проведению работ, устраняющих угрозу ухудшения состояния земель. На основании полученных материалов, характеризующих, например, уровень загрязнения почв, водных объектов, последствия влияния на растительный и животный мир, органы государственного управления имеют возможность привлекать виновных в этих нарушениях лиц к ответственности.
    
    По результатам оценки состояния земель территориальные органы Росземкадастра разрабатывают и по согласованию с соответствующими органами направляют в Росземкадастр предложения по мониторингу земель на определенный период.
    
    Росземкадастр и Минприроды России с участием заинтересованных министерств и ведомств обобщают полученные предложения, разрабатывают и представляют в Правительство Российской Федерации федеральную программу мониторинга земель на соответствующий период и ежегодно не позднее 1 сентября уточняют ее с учетом поступивших предложений.
    
    Полученные результаты накапливаются в архивах (фондах) и банках данных автоматизированной информационной системы (подробнее см. Положение о мониторинге). Основной задачей хранения, систематизации, оперативной обработки и выдачи информации является организация оперативного предупреждения органов управления и контроля за состоянием и использованием земель, а также граждан о негативных изменениях состояния и использования земель.
    
    Федеральным законом “Об информации, информатизации и защите информации” от 20 февраля 1995 года N 24 и другими нормативными правовыми актами регулируются состав информационных ресурсов системы государственного мониторинга земель, информационные технологии и средства их обеспечения, защита информации и прав субъектов, участвующих в информационных процессах.
    

    На основании ст.12 названного Закона пользователи - граждане, органы государственной власти, органы местного самоуправления, организации и общественные объединения - обладают равными правами на доступ к государственным информационным ресурсам, которые используются при регистрации права собственности на землю, ведении государственного земельного кадастра, проведении землеустройства, осуществлении государственного контроля за использованием и охраной земель, планировании рационального использования земель, оценке земель и принятии управленческих решений по организации и эффективному использованию земельных ресурсов, выводу из оборота, консервации и восстановлению деградированных и нарушенных земель, реабилитации загрязненных и санации биологически зараженных земель, определении штрафных санкций за нарушение правовых норм землепользования, деградацию, загрязнение и биологическое заражение земель. Документированная информация государственного мониторинга земель является открытой и общедоступной, за исключением данных, отнесенных законодательством Российской Федерации к информации ограниченного доступа. Порядок предоставления документированной информации органам государственной и исполнительной власти, органам местного самоуправления, физическим и юридическим лицам определяется Правительством Российской Федерации. Защиту документированной информации регламентирует ст.21 указанного Закона.
    
    Государственный мониторинг земель ведется с соблюдением принципа совместимости данных, основанного на применении единых классификаторов, кодов, стандартных форматов данных нормативно-технической базы, систем координат, утвержденных Правительством Российской Федерации в установленном порядке.
    
     Финансирование мониторинга земель осуществляется за счет ассигнований из республиканского бюджета и средств, поступающих в местные бюджеты от взимания земельного налога и арендной платы за землю.
    
    

Комментарий к статье 68

    Новый Кодекс практически повторяет понятие землеустройства, содержащееся в Федеральном законе “О землеустройстве” от 18 июня 2001 года N 78-ФЗ*. По мнению С.И.Носова, Н.М.Матасовой, А.В.Мороз, современное землеустройство - отрасль научных знаний, объективный процесс производственной деятельности и система действий по организации использования и охраны земли как достояния населения, сферы управления, базиса и средства производства, объекта недвижимости с помощью приспособления территории к изменяющимся условиям природной, экономической и социальной среды для решения продовольственных и иных хозяйственных задач. С помощью землеустройства создаются оптимальные условия эксплуатации земли, учитываются региональные, отраслевые, индивидуальные (внутрихозяйственные) особенности ее использования. Помимо обеспечения оптимального использования земли землеустройство, равно как ведение государственного мониторинга земель, земельного кадастра, способствует их эффективной охране**.
________________
    *Парламентская газета. 2001. 23 июня; Российская газета. 2001. 23 июня; СЗ РФ. 2001. N 26. Ст.2582.
    
    **См.: Мороз А.В. Землеустройство как научно-информационный ресурс управления земельным хозяйством // Землеустроительная наука - Российским реформам. Т. 2. М., 2001. С.200-201.


    
    Новый Кодекс не содержит специального раздела - содержание землеустройства, между тем некоторые положения п.1 настоящей статьи в иной редакции раскрывают его содержание. Выделяя в рассматриваемом пункте настоящей статьи территориальное землеустройство Кодекс перечисляет мероприятия, входящие в землеустройство: изучение состояния земель, планирование и организация рационального использования земель и их охраны, образование новых и упорядочение существующих объектов землеустройства, установление их границ на местности и т.д.
    
    Правовое регулирование отношений при проведении землеустройства осуществляется настоящим Кодексом, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Так, по ФЗ РФ “О землеустройстве”* (далее по тексту - Закон) проведение землеустройства включает в себя:
________________
    * Парламентская газета. 2001. 23 июня; Российская газета. 2001. 23 июня; СЗ РФ. 2001. N 26. Ст.2582.

    
    Изучение состояния земель, которое проводится в целях получения информации об их количественном и качественном состоянии и включает в себя следующие виды работ:
    
    геодезические и картографические работы;
    
    почвенные, геоботанические и другие обследования и изыскания;
    
    оценка качества земель;
    
    инвентаризация земель (ст.9 Закона).
    
    Геодезические и картографические работы. Их материалы являются основой (имеют подготовительный характер) для проведения почвенных, геоботанических и других обследований и изысканий, инвентаризации земель, оценки качества земель, планирования и рационального использования земель, территориального и внутрихозяйственного землеустройства (ст.10 Закона).
    
    Почвенные, геоботанические и другие обследования и изыскания проводятся в целях получения информации о состоянии земель, в том числе почвы, а также в целях выявления земель, подверженных водной и ветровой эрозии, селям, подтоплению, заболачиванию, вторичному засолению, иссушению, уплотнению, загрязнению отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражению и другим негативным воздействиям (ст.11 Закона). То есть изучение условий и подготовка необходимой информации для осуществления землеустройства. При этом земельные участки для проведения изыскательских работ не изымаются.
    
    Предприятия, учреждения и организации, осуществляющие изыскательские работы, обязаны за свой счет приводить земельные участки в состояние, пригодное для использования по целевому назначению, и сдавать их по акту собственникам земли, землевладельцам, землепользователям, арендаторам под контролем местных комитетов по земельной реформе и земельным ресурсам.
    
    Приведение земельных участков в пригодное состояние производится в ходе работ, а при невозможности этого - в срок, предусмотренный в договоре.
    
    Предприятия, учреждения и организации, проводящие изыскательские работы, которые по технологии их выполнения требуют занятия земельного участка или его части под временные постройки, размещение оборудования, техники, складов сырья и прочих сооружений, ограничивающих полностью или частично использование этих земель собственниками земли, землевладельцами, землепользователями, арендаторами, выплачивают соответственно земельный налог или арендную плату и полностью возмещают собственникам земли, землевладельцам, землепользователям, арендаторам все нанесенные им убытки, включая упущенную выгоду.
    
    Размер земельного налога или арендной платы устанавливается исходя из взимаемых платежей за землю с собственников земли, землевладельцев, землепользователей и арендаторов пропорционально сроку и занимаемой части земельного участка.
    

    Оценка качества земель необходима для получения информации о свойствах земли как средства производства в сельском и лесном хозяйстве.
    
    Оценка качества земель, являющихся исконной средой обитания коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, проводится в целях установления продуктивности оленьих пастбищ и наличия биологических ресурсов, необходимых для обеспечения традиционного образа жизни коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации (ст.12 Закона).
    
    Инвентаризация земель проводится для уточнения или установления местоположения объектов землеустройства, их границ (без закрепления на местности), выявления неиспользуемых, нерационально используемых или используемых не по целевому назначению и не в соответствии с разрешенным использованием земельных участков, других характеристик земель.
    
    Инвентаризация земель может проводиться на территории Российской Федерации, на территориях субъектов Российской Федерации, на территориях муниципальных образований и других административно-территориальных образований, на землях отдельных категорий, в территориальных зонах, в которых существует угроза возникновения процессов, оказывающих негативное воздействие на состояние земель, в отношении групп земельных участков или на отдельных земельных участках (ст.13 Закона).
    
    Планирование и организация рационального использования земель и их охраны включают в себя следующие основные виды работ:
    
    разработка предложений о рациональном использовании земель и об их охране;
    
    природно-сельскохозяйственное районирование земель;
    
    определение земель, в границах которых гражданам и юридическим лицам могут быть предоставлены земельные участки;
    
    определение земель, которые могут быть включены в специальные земельные фонды;
    
    определение земель, отнесенных к категориям и видам, установленным законодательством Российской Федерации.
    
    Планирование и организация рационального использования земель и их охраны в городских и сельских поселениях проводятся в соответствии с градостроительной документацией (ст.14 Закона).
    
    Планирование и организация рационального использования земель и их охраны проводятся в целях совершенствования распределения земель в соответствии с перспективами развития экономики, улучшения организации территорий и определения иных направлений рационального использования земель и их охраны в Российской Федерации, субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях.
    

    При межотраслевом планировании и прогнозировании землеустроительные органы предлагают научно обоснованные долгосрочные и краткосрочные программы рационального распределения земель. При этом определяется перспективная потребность в земельных ресурсах отраслей хозяйства; выявляются плохо используемые и неиспользуемые земельные ресурсы, разрабатываются мероприятия по оптимизации их использования и охране. Все эти вопросы решаются в генеральных или региональных схемах использования земель (схемах землеустройства). Степень детализации решаемых вопросов зависит от масштаба схемы. Разрабатываются также целевые программы (мелиорации, рекультивации, химизации, борьбы с эрозией почв и др.) Отраслевые и ведомственные задачи землеустройства зависят от характера производства, его особенностей, специализации.
    
    В результате аграрной реформы стали реальностью многоукладное сельское хозяйство и различные формы собственности на землю. Большие изменения произошли в структуре земельных ресурсов страны, резко возросло количество собственников земли. Значительно сократилась площадь земель коллективных сельскохозяйственных предприятий из-за передачи их в фонд перераспределения, в ведение администраций населенных пунктов, негативного влияния агроклиматических, социально-экономических и других факторов.
    
    Важнейшими требованиями при землеустройстве являются планирование использования сельскохозяйственных земель с максимальным учетом природных, экологохозяйственных свойств земельных участков; проектирование и освоение комплексной ландшафтной системы земледелия; формирование эффективных размеров устойчивого землепользования; внедрение севооборотов с травосеянием; улучшение сенокосов и пастбищ и всего комплекса по охране ценных угодий; сохранение и повышение плодородия почв*.
________________
    *Родин А.З. Роль землеустройства при рефеормировании земельных отношений // Теория и методы ведения земельного кадастра Российской Федерации. М., 2000. С.165


    
    Для других же земель, в первую очередь для земель поселений, вопрос оптимальности землепользования также исключительно важен. Но в данном случае общество исходит уже не из требования полноты использования всех полезных свойств земли, а лишь рассматривает эти свойства как факторы, ограничивающие различные виды деятельности.
    
    Например, вопрос о целесообразности возведения какого-либо объекта зависит от потребности общества в этом объекте, и в качестве обоснования его возведения не может быть стремление рационализировать землепользование. При этом свойства земли выступают лишь как ограничивающие факторы, например, на определенном участке, исходя из его качественных показателей, может быть возведен только малоэтажный объект и т.п. В городских и сельских поселениях планирование и организация рационального использования земель и их охрана проводятся в соответствии с градостроительной документацией*.
________________
    *См. подробнее: Липски С.А. Проблемы управления сельскохозяйственным землепользованием в современной России. М., 2001. С.71-72.

    
    Территориальное землеустройство. При проведении территориального землеустройства выполняются следующие виды работ:
    
    образование новых и упорядочение существующих объектов землеустройства;
    
    межевание объектов землеустройства.
    
    Порядок проведения территориального землеустройства определяется Правительством Российской Федерации (ст.15 Закона).
    
    Образование новых и упорядочение существующих объектов землеустройства проводятся в случаях:
    
    изменения границ объектов землеустройства, в том числе в целях устранения недостатков в их расположении (чересполосицы, вклинивания, вкрапливания, дальноземелья, изломанности и неудобств в использовании);
    
    восстановления границ объектов землеустройства;
    
    предоставления земельных участков гражданам и юридическим лицам;
    
    изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков;
    
    совершения сделок с земельными участками;
    
    в иных случаях перераспределения земель.
    
    Образование новых и упорядочение существующих объектов землеустройства осуществляются на основе сведений государственного земельного кадастра, государственного градостроительного кадастра, землеустроительной, градостроительной и иной связанной с использованием, охраной и перераспределением земель документацией.
    
    При образовании новых и упорядочении существующих объектов землеустройства определяются:
    
    местоположение границ объектов землеустройства, в том числе границы ограниченных в использовании частей объектов землеустройства;
    
    варианты использования земель с учетом размеров земельного участка, целевого назначения, разрешенного использования земель и расположенных на них объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктур;
    
    площади объектов землеустройства и (или) ограниченных в использовании частей объектов землеустройства;
    
    иные характеристики земель (ст.16 Закона).
    
    Установление на местности границ муниципальных образований и других административно-территориальных образований - межевание объектов землеустройства.
    
    Межевание объектов землеустройства осуществляется на основе сведений государственного земельного кадастра, землеустроительной, градостроительной и иной связанной с использованием, охраной и перераспределением земель документации.
    

    Межевание объекта землеустройства включает в себя следующие работы:
    
    определение границ объекта землеустройства на местности и их согласование;
    
    закрепление на местности местоположения границ объекта землеустройства межевыми знаками и определение их координат или составление иного описания местоположения границ объекта землеустройства;
    
    изготовление карты (плана) объекта землеустройства (ст.17 Закона)*.
________________
    * См. подробнее:  Приказ Роскомзема от 12 июля 1996 года N 69 "О принятии к руководству Инструкции по межеванию земель" // Финансовая газета. 1997. N 52.


    
    Не исключается на уровне общегосударственных мероприятий землеустройства: определение основного целевого характера земельных массивов, разработка крупных региональных, комплексных программ охраны и рационального использования земельных ресурсов; разработка прогнозов, республиканских и региональных программ, схем использования и охраны земельных ресурсов и схем землеустройства; подготовка материалов к принятию решений об установлении границ административно-территориальных образований и вынос их границ в натуре после принятия соответствующего решения; разработка целевых программ мелиорации, рекультивации, борьбы с водной и ветровой эрозией почв и т.п.
    
    Перечисленная в Кодексе система мероприятий также направлена на осуществление земельного законодательства, что являлось назначением землеустройства по прежнему Кодексу.
    
    Основаниями всех перечисленных мероприятий по проведению землеустройства являются:
    
    решения федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления о проведении землеустройства;
    
    договоры о проведении землеустройства;
    
    судебные решения*.
________________
    * См.: Федеральный закон “О землеустройстве” от 18 июня 2001 года N 78-ФЗ // Парламентская газета. 2001. 23 июня; Российская газета. 2001. 23 июня; СЗ РФ. 2001. N 26. Ст.2582.


    
    Проводя землеустройство, государство осуществляет управление землями независимо от того, в чьей собственности находятся земельные участки. Объектами землеустройства являются территории субъектов Российской Федерации, территории муниципальных образований и других административно-территориальных образований, территориальные зоны, земельные участки, а также части указанных территорий, зон и участков. Кадастр и мониторинг земель, зонирование и районирование территории создают научно-иформационную базу землеустройства. Не менее важным научно-иформационным источником землеустройства является земельно-правовая сторона организации производства предприятий и хозяйств, так как право собственности, владения и пользования землей предполагают ее рациональное использование и охрану.
    
    Землеустройство начинается там, где возникают вопросы о перераспределении земель, формировании землевладений и землепользований, а также по оформлению прав на владение и пользование землей. Поскольку вопросы владения, пользования и распоряжения землей и другими природными ресурсами относятся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, указанный Закон к полномочиям Российской Федерации в области регулирования проведения землеустройства относит*:
________________
    * См.: Асташкин А.П. Роль землеустройства в ходе земельной реформы в Эстонии // Теория и методы ведения земельного кадастра Российской Федерации. М., 2000. С.8.

    
    установление порядка проведения землеустройства;
    
    координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления при проведении землеустройства;
    
    проведение землеустройства на землях, находящихся в федеральной собственности;
    
    принятие нормативных правовых актов о землеустройстве;
    
    установление порядка государственной экспертизы землеустроительной документации;
    
    организацию и осуществление контроля за проведением землеустройства;
    
    разработку, согласование и реализацию генеральной схемы землеустройства территории Российской Федерации;
    
    управление государственным фондом данных, полученных в результате проведения землеустройства;
    
    другие установленные федеральными законами полномочия Российской Федерации в области регулирования проведения землеустройства.
    
    Федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие землеустройство, перечислены в Указе Президента РФ от 17 мая 2000 года “О структуре федеральных органов исполнительной власти”*.
________________
    * Российская газета. 2000. 20 мая; СЗ РФ. 2000. N 21. Ст.2168.


    
    Деятельность федеральных и их территориальных органов землеустроительной службы включает выполнение общегосударственных, отраслевых, ведомственных, внутрихозяйственных, межхозяйственных и иных функций. Так, в Положении “О Федеральной службе земельного кадастра России”, утвержденном Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 января 2001 года N 22*, предусмотрено, что Федеральная служба земельного кадастра России (Росземкадастр) является федеральным органом исполнительной власти по государственному управлению земельными ресурсами, осуществляющим специальные (исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие) функции по ведению государственного земельного кадастра и государственного учета расположенных на земельных участках и прочно связанных с ними объектов недвижимого имущества, по землеустройству, государственной кадастровой оценке земель, мониторингу земель и государственному контролю за использованием и охраной земель.
________________
    * СЗ РФ. 2001. N 3. Ст.251; Российская газета. 2001. 24 янв.

    
    Федеральная служба земельного кадастра России осуществляет свои полномочия как непосредственно, так и через свои территориальные органы.
    
    В ведении Службы находятся федеральные государственные унитарные предприятия, учреждения и иные организации.
    
    Федеральная служба земельного кадастра России осуществляет свою деятельность во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями и общественными объединениями.
    
    К основным задачам Федеральной службы земельного кадастра России отнесены, например, организация и осуществление землеустройства; участие совместно с другими федеральными органами исполнительной власти в формировании нормативной правовой базы по вопросам ведения государственного земельного кадастра и государственного учета расположенных на земельных участках и прочно связанных с ними объектов недвижимого имущества, землеустройства, государственной кадастровой оценки земель, мониторинга земель и государственного контроля за использованием и охраной земель; проведение в соответствии с государственной кадастровой оценкой земель зонирования территорий для целей, не связанных с градостроительной деятельностью, природно-сельскохозяйственное районирование земель; осуществление мероприятий, связанных с прогнозированием и планированием рационального использования земельных ресурсов; организация в установленном порядке выполнения работ по инвентаризации земель всех категорий и созданию фондов перераспределения земель; организация, координация и контроль проведения землеустройства на всей территории Российской Федерации.
    
    Указанная Служба участвует в подготовке материалов по определению границ территории субъектов Российской Федерации и территории, на которой осуществляется местное самоуправление; организует на основании решений уполномоченных органов межевание земель с установлением (восстановлением) на местности и техническим оформлением границ земельных участков; осуществляет землеустроительную экспертизу инвестиционных программ и проектов, связанных с использованием и охраной земель; организует, координирует и контролирует выполнение топографо-геодезических, картографических, изыскательских и других работ специального (отраслевого) назначения для ведения государственного земельного кадастра, проведения землеустройства, организации охраны и рационального использования земель; разрабатывает предложения по установлению расценок на землеустроительные и другие проектно-изыскательские работы, связанные с изучением, организацией использования и охраны земель; участвует в проведении работ и выполнении решений федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по разграничению собственности на землю; осуществляет функции государственного заказчика проектно-изыскательских, научно-исследовательских и других работ, связанных с проведением землеустройства, охраной и рациональным использованием земель; обеспечивает проведение метрологического контроля, участвует в работах по стандартизации и сертификации средств измерений, используемых для проектно-изыскательской деятельности при проведении землеустройства.
    
    Федеральная служба земельного кадастра России в пределах своей компетенции имеет право, например, в установленном порядке привлекать к административной ответственности лиц, виновных в нарушении земельного законодательства Российской Федерации, рассматривать дела об административных правонарушениях и налагать административные взыскания, а также направлять материалы о нарушении земельного законодательства Российской Федерации в правоохранительные органы и суды и др.
    

    Министерство сельского хозяйства РФ, например, обязано оказывать содействие органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации в организации рационального использования, воспроизводства и охраны земель (включая воспроизводство плодородия и сохранение почв), лесных, водных и других природных ресурсов в агропромышленном комплексе; организовывать во взаимодействии с Министерством природных ресурсов Российской Федерации разработку и проведение в агропромышленном комплексе мероприятий по охране природных ресурсов и окружающей природной среды.
    
    Современное управление в сфере землепользования осуществляется путем функционирования ряда взаимодополняющих друг друга подсистем (кадастр, землеустройство, мониторинг, оценка, контроль). Землеустройство является важнейшим социально-экономическим и организационно-техническим механизмом управления в сфере землепользования, без которого невозможно рациональное использование и охрана земель. Землеустройство, включающее организационные, технические, правовые и иные аспекты, тем не менее имеет экономическую сущность. Землеустройство затрагивает практически все аспекты землепользования, в том числе и земли несельскохозяйственного назначения, т.е. оно носит межведомственный характер. Землеустройство можно воспринимать в качестве системы мер по управлению земельными ресурсами, включающей организацию как сельскохозяйственной, так и застроенной территории, создание благоприятной экологической среды и улучшение природных ландшафтов*.
________________
    *См. подробнее: Липски С.А. Проблемы управления сельскохозяйственным землепользованием в современной России. М., 2001. С.70.


    
    Землеустроительные проекты составляются при участии заинтересованных собственников земли, землевладельцев, землепользователей, арендаторов и после утверждения переносятся в натуру (на местность) с обозначением границ земельных участков и полей севооборотов межевыми знаками установленного образца.
    
    Установленная в порядке землеустройства организация территории является обязательной для собственников земли, землевладельцев, землепользователей и арендаторов.
    
    В целях соблюдения требований Указа Президента Российской Федерации от 20 августа 1997 года N 53 "О лицензировании геодезической и картографической деятельности в составе проектно-изыскательских работ, связанных с использованием земель" приказом бывшего Государственного комитета Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству от 3 марта 1998 года N 28 "Об организации конкурсов (торгов) на проведение проектно-изыскательских работ, связанных с использованием земель" дано указание территориальным органам независимо от источников финансирования проводить конкурсы (торги) на выполнение проектно-изыскательских работ, связанных с использованием земель, с обязательной публикацией информации об условиях и сроках проведения конкурсов (торгов) в газетах областного (республиканского, краевого, окружного) значения.
________________
    *См. измененния по Федеральному закону “О лицензировании отдельных видов деятельности” от 8 августа 2001 года N 128-ФЗ.

    
    За федеральным органом (отделом топографо-геодезического обеспечения Управления государственного земельного кадастра и регистрации недвижимости) остаются функции осуществления контроля за выполнением геодезических и картографических работ в составе государственного земельного кадастра и землеустройства и своевременное доведение до сведения Госземкадастрсъемки, РосНИИземпроекта и РосИМЗ о назначенных земельными территориальными органами конкурсах (торгах) на выполнение геодезических и картографических работ в составе государственного земельного кадастра и землеустройства и др.
    
    Объектом землеустроительной деятельности является в первую очередь земля как главное средство производства в сельском хозяйстве и как фактор градостроительства (особенно в случае межотраслевого перераспределения земель - при выбывании их из сферы сельскохозяйственного использования*.
________________
    *См. подробнее: Липски С.А. Проблемы управления сельскохозяйственным землепользованием в современной России. М., 2001. С.73.


    
    Землеустройство как система мероприятий по рациональной организации территории имеет три взаимосвязанных аспекта: экономический, юридический и технический. Экономический аспект заключается главным образом в организации земли как средства производства, юридический - в адекватном осуществлении прав собственности на землю и пользования ею. Технический аспект землеустройства выражается в проведении проектно-изыскательских, съемочных и обследовательских работ*.
________________
    *Жариков Ю.Г., Улюкаев В.Х. и др. Земельное право России: Учебник. М.: Былина, 1997. С.139.

    
    Федеральной целевой программой “Развитие земельной реформы в Российской Федерации на 1999-2002 годы” (далее - Программа), разработанной в соответствии с протоколом первого заседания “круглого стола” от 26 декабря 1997 года N Пр-2212 и поручением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 1997 года N ВЧ-П1-41711*, предусмотрено на II этапе ее реализации осуществление комплекса землеустроительных работ, связанных с правовым, экономическим и экологическим обоснованием перераспределения земель, консолидацией земельных участков крестьянских (фермерских) хозяйств и других сельскохозяйственных товаропроизводителей в целях обеспечения условий для их кооперирования, рационального использования и охраны земель, сохранения и повышения плодородия почв. При этом мероприятия по повышению плодородия почв и мелиорации земель должны осуществляться в рамках федеральной целевой программы “Повышение плодородия почв России” (“Плодородие”).
________________
    *СЗ РФ. 1999. N 27. Ст.3379.

    
    Для осуществления земельных преобразований в рамках реализации Программы предусматривается:
    
    выявить неиспользуемые земли, подготовить каталоги земель, находящихся в фонде перераспределения;
    
    разработать землеустроительные проекты перераспределения земель, компактного размещения земельных участков новых форм хозяйствования с целью создания условий для их кооперирования в области производства, инженерного обустройства, передачи несельскохозяйственных угодий и участков под объектами недвижимости в собственность граждан и юридических лиц;
    
    провести землеустроительные мероприятия, направленные на выявление земель, не используемых сельскохозяйственными организациями, с целью обеспечения осуществления собственниками земельных долей прав по распоряжению ими;
    
    установить границы земельных массивов, соответствующих невостребованным земельным долям и земельным долям, собственники которых не реализовали свои права по распоряжению ими;
    
    составить дежурные карты ограничений использования земель и обременений (сервитутов) земель;
    
    разработать программы (схемы) защиты земель от деградации и других негативных явлений, консервации деградированных земель и их восстановления и положение о порядке перевода малопродуктивных угодий в другие виды угодий;
    
    установить (восстановить) в натуре границы вновь предоставленных и перерегистрируемых земельных участков;
    
    уточнить и вынести в натуру (определить на местности) черты городских и сельских поселений;
    
    установить границы территорий с особым правовым и природоохранным режимом использования земель.
    
    Следует разработать комплекс мер по содействию созданию частных землеустроительных организаций.
    
    Эти мероприятия предусмотрено проводить с использованием современных технологий выполнения землеустроительных работ (внедрением полевых портативных компьютеров, навигационных приборов и мобильных автоматизированных комплексов).
    
    Правовое обеспечение Программы определит участников землеустроительных отношений, порядок проведения землеустройства в городах и других поселениях, межевания земель и внутрихозяйственного землеустройства, взаимоотношения организаций, проводящих землеустройство, с заинтересованными лицами, формы государственного участия в проведении землеустроительных работ, порядок утверждения землеустроительных проектов.
    
    В научное обеспечение Программы входит разработка научных основ и методов землеустройства, охраны земель при переходе к новым формам землевладения и землепользования.
    

    Землеустройство по содержанию подразделяется на межхозяйственное и внутрихозяйственное.
    
    Межхозяйственное землеустройство имеет целью рациональную организацию территории нескольких собственников земли, землевладельцев, землепользователей, арендаторов.
    
    Проведение земельной реформы опиралось главным образом на действия межхозяйственного землеустройства, затрагивавших в основном земли сельскохозяйственного назначения, землепользования колхозов, совхозов, за счет которых создавались районные фонды перераспределения земель, расширялась территория поселений, формировались крестьянские (фермерские) хозяйства и пр. Оно позволяет определить целевое назначение земель, осуществить межотраслевое и внутриотраслевое распределение (перераспределение) земельных ресурсов*.
________________
    * Носов С.И. Повышение роли землеустройства в осуществлении земельной реформы // Землеустроительная наука - Российским реформам. Т. 2. М., 2001. С. 22.


    
    С помощью межотраслевого землеустройства образуются новые и изменяются существующие землевладения и землепользования, разрабатываются мероприятия, обеспечивающие оптимальные межхозяйственные экономические связи. Решаются как общегосударственные, так и отраслевые, региональные и конкретные внутрихозяйственные задачи. Такое землеустройство осуществляется одновременно на территории всех затрагиваемых хозяйств. Предоставление земельных участков в собственность, аренду, пожизненное наследуемое владение, создание крестьянских (фермерских) хозяйств - все эти мероприятия требуют проведения межхозяйственного землеустройства. Меняется не только содержание, но и методы межхозяйственного землеустройства. Из командно-административного оно становится во многом и мероприятием свободно-договорного характера, отражающим потребности и волеизъявление собственников, землепользователей, землевладельцев.
    
    При проведении внутрихозяйственного землеустройства выполняются: организация рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства, а также организация территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, для обеспечения их традиционного образа жизни*.
________________
    * См. подробнее:  Федеральные законы “О гарантиях  прав коренных малочисленных народов Российской Федерации”, “Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации” // СЗ РФ. 2000. N 30. Ст.3122.

    
    Истоки этого вида работ идут с начала ХIХ в. из Германии, когда нужны были не только землемеры (геометры), но и специалисты по землеустройству сельскохозяйственных земель. Оно осуществляется на территории отдельного землепользования в рамках конкретных сельскохозяйственных предприятий, в том числе крестьянских хозяйств, арендаторов: разработка мероприятий по улучшению сельскохозяйственных угодий, освоению новых земель, восстановлению и консервации земель, рекультивации нарушенных земель, защите земель от эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражения и других негативных воздействий, организации угодий и севооборотов, пастбищ, устройству территорий садов, виноградников, кормовых угодий; рациональному размещению производственных единиц и хозяйственных центров, внутренних дорог, внутрихозяйственных транспортных и иных коммуникаций и т.д.
________________
    * Волков С.Н. Землеустройство за рубежом // Землеустроительная наука - Российским реформам. Т. 1. М., 2001. С. 90.


    
    Внутрихозяйственное землеустройство - совершенно необходимое землеустроительное действие при восстановлении сельскохозяйственного производства. Рациональная организация территории крупных сельскохозяйственных предприятий возможна только на основе проектов внутрихозяйственного землеустройства. Межхозяйственное и внутрихозяйственное землеустройство консолидируется в непрерывный процесс организации территории сельских администраций*.
________________
    * Носов С.И. Повышение роли землеустройства в осуществлении земельной реформы // Землеустроительная наука - Российским реформам. Т. 2. М., 2001. С.223.


    
    Говоря о документах, подготовленных в результате землеустройства (землеустроительная документация - это документы, полученные в результате проведения землеустройства), законодатель определяет, что они используются при ведении государственного земельного кадастра и мониторинга. Как следует из Федерального закона “О землеустройстве”*, к видам землеустроительной документации относятся:
________________
    * Парламентская газета. 2001. 23 июня; Российская газета. 2001. 23 июня; СЗ РФ. 2001. N 26. Ст.2582.

    
    генеральная схема землеустройства территории Российской Федерации, схема землеустройства территорий субъектов Российской Федерации, схема землеустройства муниципальных образований и других административно-территориальных образований, схемы использования и охраны земель;
    
    проекты территориального землеустройства;
    
    материалы межевания объектов землеустройства;
    
   карты (планы) объектов землеустройства;
    
    проекты внутрихозяйственного землеустройства;
    
    проекты улучшения сельскохозяйственных угодий, освоения новых земель, рекультивации нарушенных земель, защиты земель от эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражения и других негативных воздействий;
    
    материалы геодезических и картографических работ, почвенных, геоботанических и других обследований и изысканий, оценки качества земель, инвентаризации земель;
    
    тематические карты и атласы состояния и использования земель.
    
    Федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться другие виды землеустроительной документации.
    
    Состав, содержание и правила оформления каждого вида землеустроительной документации регламентируются соответствующими техническими условиями и требованиями проведения землеустройства. Так, приказом Комитета Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству от 16 апреля 1996 года N 28 утверждена форма договора на выполнение проектных и изыскательских работ по землеустройству, земельному кадастру и мониторингу земель и введена в действие с 31 марта 1996 года.
    
    Порядок и технические условия разработки землеустроительной документации, ее оформления и выдачи определяются основными положениями землеустройства и другими нормативными актами по его регулированию, утвержденными Правительством РФ, инструкциями, указаниями, другими нормативно-техническими документами Росземкадастра, государственных органов исполнительной власти, местного самоуправления. Порядок согласования и утверждения землеустроительной документации устанавливается основными положениями, утвержденными Правительством РФ*.
________________
    * См. подробнее: Варламов А.А., Комов Н.В., Шаманаев В.С., Хлыстун В.Н. Государственное регулирование земельных отношений. М.: Колос, 2000. С.138.

    
    Государственный фонд данных, полученных в результате проведения землеустройства, формируется на основе сбора, обработки, учета, хранения и распространения документированной информации о проведении землеустройства.
    
    Порядок создания и ведения государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства определяется Правительством Российской Федерации.
    
    Землеустроительная документация, включенная в государственный фонд данных, полученных в результате проведения землеустройства, является федеральной собственностью и не подлежит приватизации.
    
    Граждане и юридические лица, осуществляющие проведение землеустройства, обязаны бесплатно передать экземпляр подготовленной ими землеустроительной документации в государственный фонд данных, полученных в результате проведения землеустройства (ст.24 Федерального закона “О землеустройстве”). Порядок использования данных, полученных в результате проведения землеустройства, также определяется Правительством Российской Федерации.
    
    Как уже было сказано ранее, при образовании новых и упорядочении существующих объектов землеустройства составляются карты (планы) объектов землеустройства.
    
    Карта (план) объекта землеустройства - документ, отображающий в графической форме местоположение, размер, границы объекта землеустройства, границы ограниченных в использовании частей объекта землеустройства, а также размещение объектов недвижимости, прочно связанных с землей. Он составляется с использованием сведений государственного земельного кадастра, имеющегося картографического материала, материалов дистанционного зондирования, данных измерений, полученных при съемке объекта землеустройства на местности или при его межевании.
    
    Карта (план) объекта землеустройства используется при нанесении его границ на соответствующую дежурную кадастровую карту (план)*.
________________
    * См.: Федеральный закон “О землеустройстве” от 18 июня 2001 года N 78-ФЗ. Ст.20 // Парламентская газета. 2001. 23 июня; Российская газета. 2001. 23 июня; СЗ РФ. 2001. N 26. Ст.2582.

    
    Тематические карты и атласы состояния и использования земель составляются для отображения в них характеристик состояния и использования земель, данных зонирования и природно-сельскохозяйственного районирования земель, определения мероприятий по организации рационального использования земель и их охраны.
    
    Землеустроительное дело включает в себя землеустроительную документацию в отношении каждого объекта землеустройства и другие касающиеся такого объекта материалы.
    
    Землеустроительное дело формируется и хранится в порядке, установленном нормативными правовыми актами Российской Федерации*.
________________
    * См.: Федеральный закон “О землеустройстве” от 18 июня 2001 года N 78-ФЗ. Ст.21, 22 // Парламентская газета. 2001. 23 июня; Российская газета. 2001. 23 июня; СЗ РФ. 2001. N 26. Ст.2582.


    
    Порядок согласования и утверждения землеустроительной документации, так же как и Государственная экспертиза землеустроительной документации, устанавливается Правительством Российской Федерации.
    
    Государственная экспертиза землеустроительной документации осуществляется в целях обеспечения соответствия этой документации исходным данным, техническим условиям и требованиям.
    

Комментарий к статье 69

Организация землеустройства регламентирована семью пунктами настоящей статьи.
    
    В п.1 комментируемой статьи Кодекса перечисляются лица, по чьей инициативе проводится землеустройство, что входит в первую стадию землеустроительного процесса. Помимо уполномоченных исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления,  собственников  земельных  участков, землепользователей, землевладельцев, новый Кодекс предусматривает проведение землеустройства по решению суда. Вместе с тем из числа инициаторов возбуждения ходатайства о проведении каких-либо землеустроительных действий Кодекс исключил арендаторов.
    
    Землеустройство осуществляется государственными землеустроительными органами в основном за счет средств государственного бюджета. При этом, как следует из текста Кодекса, не исключается разработка землеустроительных проектов по инициативе собственников, землевладельцев, землепользователей. Например, проектов по устройству территории, коренному улучшению и охраны земельных участков от оползней, подтопления, селей, засоления. В данном случае землеустройство производится как государственными, так и другими (коммерческими) землеустроительными организациями.
    
    После возбуждения ходатайства о проведении землеустроительного действия необходимо соблюсти шесть других взаимосвязанных и последовательных стадий: подготовительные работы по изучению условий и подготовку соответствующей информации и материалов для составления проекта, разработка прогнозов, схем, проектов землеустройства; составление проекта землеустройства; рассмотрение и утверждение проектной документации; перенесение проектов в натуру (на местность); оформление и выдача землеустроительных материалов и документов; осуществление авторского надзора за выполнением проектов землеустройства собственниками земли, землевладельцами, землепользователями.
    
    Разработчики несут ответственность за качество и экологическую безопасность мероприятий, предусмотренных в проектах землеустройства. Основным правовым документом, регулирующим отношения участников землеустроительной деятельности, является договор.
    
    Землеустройство проводится в обязательном порядке в случаях, предусмотренных только настоящим Кодексом и федеральными законами. Так, п.4 ст.34 Кодекса обязывает орган местного самоуправления или по его поручению соответствующую землеустроительную организацию, с учетом зонирования территорий, в месячный срок обеспечивать изготовление проекта границ земельного участка и утверждение его. Основанием являются заявления граждан, заинтересованных в предоставлении или передаче земельных участков в собственность или в аренду из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей, не связанных со строительством, либо обращения исполнительного органа государственной власти.
    

    По ст.3 Федерального закона “О землеустройстве” землеустройство проводится в обязательном порядке в случаях:
    
    изменения границ объектов землеустройства;
    
    предоставления и изъятия земельных участков;
    
    определения границ ограниченных в использовании частей объектов землеустройства;
    
    перераспределения используемых гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства;
    
    выявления нарушенных земель, а также земель, подверженных водной и ветровой эрозии, селям, подтоплению, заболачиванию, вторичному засолению, иссушению, уплотнению, загрязнению отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражению и другим негативным воздействиям;
    
    проведения мероприятий по восстановлению и консервации земель, рекультивации нарушенных земель, защите земель от эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражения и других негативных воздействий.
    
    Сведения о землеустройстве носят открытый характер, за исключением сведений, составляющих государственную тайну, и сведений, относящихся к личности собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев или арендаторов земельных участков,
    
    Федеральным законом РФ “О государственной тайне” (ст.2) от 21 июля 1993 года N 5485-1* (в ред. Федерального закона Российской Федерации от 6 октября 1997 года N 131-ФЗ) под государственной тайной понимается - защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации. Перечень сведений, отнесенных к государственной тайне, а также наименования государственных органов, наделенных полномочиями по распоряжению сведениями, отнесенными к государственной тайне, утверждены Указом Президента РФ от 30 ноября 1995 года N 1203* с последними изменениями и дополнениями от 6 июня 2001 года N 659 и от 10 сентября 2001 года N 1114.
________________
    * СЗ  РФ. 1997. N 41. Ст.4673.
    

    ** СЗ РФ. 2001. N 24. Ст.2418; N 38. Ст.3724.

    
    Постановлением Правительства РФ от 4 сентября 1995 года утверждены Правила отнесения сведений, составляющих государственную тайну, к различным степеням секретности*.
________________
    * СЗ РФ. 1995. N 37. Ст.3619.


    
    К обязанностям землеустроителей отнесено оповещение в письменной форме не позднее чем за семь календарных дней до начала землеустроительных работ лиц, права которых могут быть затронуты при их проведении. Кроме того, заинтересованные лица вправе обжаловать действия, ущемляющие их права и законные интересы, в установленном порядке*.
________________
    *См., например, подробнее арбитражно-процессуальное, гражданско-процессуальное законодательство: Закон РФ от 27 апреля 1993 года “Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан”, с изменениями (Ведомости РФ. 1993. N 19. Ст.685; СЗ РФ. 1995. N 51. Ст.4970), постановления Пленума Верховного Суда РФ N 10 от 21 декабря 1993 года “О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан”,  Пленума ВС ВАС РФ от 1 июля 1996 года N 6/8 “О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса РФ”.  (Сборник постановлений Пленумов Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации по гражданским делам. М.: Проспект, 2000).


    
    Возможность судебной защиты нарушенных земельных прав предусмотрена также ст.11 Гражданского кодекса РФ. В зависимости от подведомственности дел, установленной процессуальным законодательством, она осуществляется судом, арбитражным судом или третейским судом. Защита земельных прав может осуществляться и в административном порядке, но только в случаях, предусмотренных законом. При этом принятое в административном порядке решение может быть обжаловано в суд.
    
    Однако отсутствие при проведении землеустроительных работ надлежащим образом извещенных лиц не является препятствием для проведения землеустройства.
    
    Пункт 5 настоящей статьи обязывает бывших собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов обеспечить доступ к земельным участкам для проведения землеустройства после изъятия у них, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных и муниципальных нужд. При этом в соответствии со ст.6 ЗК РФ гарантии, предусмотренные настоящей статьей, должны быть соблюдены при изъятии, в том числе и выкупе, не только всего земельного участка, но и его части.
    
    Как следует из п.6,  землеустроительные работы могут осуществляться юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями без специальных разрешений (лицензий), если иное не предусмотрено федеральными законами. До 9 февраля 2002 года землеустройство проводилось государственными проектными организациями, другими предприятиями и физическими лицами, получившими лицензию на проведение этих работ*
________________
    * Варламов А.А., Комов Н.В., Шаманаев В.С., Хлыстун В.Н. Государственное регулирование земельных отношений. М.: Колос, 2000. С.134.

    
    Вступивший в действие ФЗ РФ “О лицензировании отдельных видов деятельности” от 8 августа 2001 года N 128-ФЗ* землеустроительные работы, на осуществление которых требуется лицензия, не предусмотрел. Другими словами, комментируемый пункт Кодекса в настоящее время полностью соответствует указанному Федеральному закону.
________________
    * СЗ РФ. 2001. N 33. Ч.1. Ст.3430.


    
    Пункт 7 комментируемой статьи следует рассматривать вместе со ст.2 Кодекса, предусматривающей соотношение нормативных правовых актов в зависимости от того, каким органом они приняты и какой юридической силой обладают. Основополагающим федеральным законом на сегодняшний день, регулирующим порядок проведения землеустройства, является Федеральный закон “О землеустройстве”*.
________________
    * См. ст.21, 22 Федерального закона “О землеустройстве” от 18 июня 2001 года N 78-ФЗ  // Парламентская газета. 2001. 23 июня; Российская газета. 2001. 23 июня; СЗ РФ. 2001. N 26. Ст.2582.


    
    Установленные в процессе землеустройства порядок использования и целевое назначение земель, организация территории, мероприятия по поддержанию устойчивости ландшафтов и охрана земель являются обязательными для всех землепользователей, землевладельцев, а также органов государственной власти*.
________________
    *Пронин В.В. Землеустроительная наука - Россиским реформам. Т.2. М., 2001. С.257.


    
    Споры, возникающие при проведении землеустройства, разрешаются в соответствии с законодательством Российской Федерации (см. выше).
         

Комментарий к статье 70

    Комментируемая статья Кодекса отличается от прежних двух статей ЗК 1991 года тем, что акцент сделан на неразрывную связь земельного участка с расположенной на нем недвижимостью, их местоположение. Во всем остальном понятие государственного земельного кадастра по существу не изменилось - это систематизированный свод документированных всесторонних сведений об объектах и субъектах государственного кадастрового учета.
    
    Федеральный закон от 2 января 2000 года N 28-ФЗ “О государственном земельном кадастре”* (далее по тексту - Закон о ГЗК) раскрывает понятие государственного кадастрового учета земельных участков, в которое входит описание и индивидуализация в Едином государственном реестре земель земельных участков, в результате чего каждый земельный участок получает такие характеристики, которые позволяют однозначно выделить его из других земельных участков и осуществить его качественную и экономическую оценку, с присвоением каждому земельному участку кадастрового номера (см.  Правила кадастрового деления территории Российской Федерации, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 6 сентября 2000 года N 660**).
________________
    * Российская газета. 2000. 10 янв.; СЗ РФ. 2000. N 2. Ст.149; Парламентская газета. 2000. 11 янв.
    
    ** СЗ РФ. 2000. N 37. Ст.3726; Российская газета. 2000. 19 сентября.


    
    Анализируя определения государственного земельного кадастра, содержащиеся в Земельном кодексе РФ, Законе о ГЗК и других актах, трудно не согласиться с мнением Л.П. Фоминой, что ГЗК создает юридически значимую информационную основу, необходимую для охраны права собственности и иных прав на землю, для обеспечения и развития земельного оборота (в частности, земельного рынка), а также для основанного на законе и юридически достоверных данных необходимого государственного “вмешательства” в отношении земельной собственности с целью обеспечения тем самым реализации ее “социальной функции”. Данные земельного кадастра используются для определения платежей за земельные участки и оценки стоимости самой земли*.
________________
    * Фомина Л.П. Государственное регулирование и право собственности на землю в сельском хозяйстве // Право собственности на землю в сельском хозяйстве Российской Федерации. М., 1996. С.118.

    
    Итак, государственный земельный кадастр создается и ведется в целях информационного обеспечения:
    
    государственного и муниципального управления земельными ресурсами;
    
    государственного контроля за использованием и охраной земель;
    
    мероприятий, направленных на сохранение и повышение плодородия земель;
    
    государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним;
    
    землеустройства;
    
    экономической оценки земель и учета стоимости земли в составе природных ресурсов;
    
    установления обоснованной платы за землю;
    
    иной связанной с владением, пользованием и распоряжением земельными участками деятельности.
    
    Цели земельного кадастра содержатся, например, и в федеральной целевой программе “Развитие земельной реформы в Российской Федерации на 1999-2002 годы”*: государственный земельный кадастр ведется в целях планирования рационального использования и управления земельными ресурсами, оценки земель, установления всех видов платежей за землю и налогообложения земли и недвижимости, государственного контроля за использованием и охраной земель, государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, а также поддержки гражданского оборота земли и недвижимости.
________________
    * См.: Постановление Правительства РФ от 26 июня 1999 года N 694 // СЗ РФ. 1999. N 27. Ст.3379.


    
    На I этапе реализации Программы к основным мероприятиям в этой области отнесено:
    
    разработка отвечающей современным требованиям законодательной и нормативно-технической базы системы ведения государственного земельного кадастра;
    
    проведение кадастрового зонирования территории России в целях присвоения объектам недвижимости уникальных кадастровых номеров;
    
    обеспечение единого порядка ведения государственного земельного кадастра во всех субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях;
    
    формирование в рамках государственного земельного кадастра информационной базы о федеральных землях, землях субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;
    
    обеспечение доступа граждан и юридических лиц к кадастровой информации, установление принципов оплаты за ее получение;
    

    внедрение программно-технических комплексов, обеспечивающих автоматизацию ведения земельного кадастра;
    
    разработка и опытная эксплуатация системы передачи кадастровых данных на основе единых общероссийских стандартов, форматов обмена данными, классификаторов и технологических процедур;
    
    организация взаимодействия государственного земельного кадастра с отраслевыми кадастрами (градостроительным, лесным, водным и др.) на основе единых принципов, форм и процедур;
    
    разработка и организация системы защиты информации от несанкционированного доступа, обеспечение безопасности баз кадастровых данных на основе обязательной сертификации используемого оборудования и программного обеспечения.
    
    На II этапе реализации Программы предусматриваются следующие мероприятия:
    
    введение в городах и других поселениях единой системы идентификации земельных участков и иных объектов недвижимости;
    
    завершение создания системы передачи кадастровых данных и обеспечение на этой основе периодического уточнения данных государственного земельного кадастра;
    
    создание государственного кадастра недвижимости Российской Федерации путем интеграции государственного земельного кадастра и других отраслевых баз данных о недвижимости;
    
    создание информационной базы данных о федеральных землях, землях субъектов Российской Федерации и землях муниципальных образований.
    
    Из текста ст.4 Закона о ГЗК и постановления Правительства РФ видна учетная функция земельного кадастра (не порождающая факт установления, перехода или прекращения прав на земельный участок). В отличие от специализированных земельных органов учреждения юстиции осуществляют государственную регистрацию, т.е. вносят соответствующие записи в Единый государственный реестр, на основании п.2 ст.131 ГК РФ, Федерального закона “О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним” от 21 июня 1997 года N 122-ФЗ*, используя данные земельного кадастра. Система регистрации прав также создана для обеспечения правовой защиты оборота недвижимости. Что же касается земельного кадастра, то это свод достоверных данных о натурном описании объекта недвижимости. Будучи источником информационного обмена, сведения государственного земельного кадастра используются при осуществлении государственной регистрации недвижимости, специальной регистрации или учета отдельных видов недвижимого имущества, природных ресурсов и иных объектов, подлежащих регистрации или учету в соответствии с законодательством Российской Федерации.
________________
    * СЗ РФ. 1997. N 30. Ст.3594.

    
    В свою очередь органы, осуществляющие государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, органы (организации), осуществляющие специальную регистрацию или учет отдельных видов недвижимого имущества, природных ресурсов и территориальных зон, в соответствии с п.3 ст.7 Закона о ГЗК также обязаны бесплатно в десятидневный срок представлять информацию о зарегистрированных правах, наличии объектов недвижимого имущества, прочно связанных с земельными участками, и территориальных зонах органам, осуществляющим деятельность по ведению государственного земельного кадастра, в необходимом объеме. Другими словами, необходимо взаимодействие регистрирующего органа и органа кадастрового учета во избежание расхождений в учетных данных по конкретному объекту недвижимости.
    
    На органы, осуществляющие деятельность по ведению государственного земельного кадастра, возложена обязанность предоставлять сведения государственного земельного кадастра заинтересованному лицу, предъявившему удостоверение личности и заявление в письменной форме (юридическому лицу - документы, подтверждающие государственную регистрацию данного юридического лица и полномочия его представителя).
    
    Порядок предоставления сведений государственного земельного кадастра определяется Правительством Российской Федерации*.
________________
    * См.: Постановление Правительства РФ от 2 декабря 2000 года N 918 // СЗ РФ. 2000. N 50. Ст.4899.


    
    Деятельность по ведению государственного земельного кадастра осуществляется в соответствии с принципами:
    
    единства системы и технологии ведения государственного земельного кадастра на всей территории Российской Федерации;
    
    непрерывности внесения в государственный земельный кадастр изменяющихся характеристик земельных участков;
    
    открытости сведений государственного земельного кадастра, за исключением сведений, отнесенных законодательством Российской Федерации к категории ограниченного доступа;
    
    сопоставимости и совместимости сведений государственного земельного кадастра со сведениями, содержащимися в других государственных и иных кадастрах, реестрах, информационных ресурсах.
    
    Государственному кадастровому учету подлежат земельные участки, расположенные на территории Российской Федерации, независимо от форм собственности на землю, целевого назначения и разрешенного использования земельных участков.
    

    Сведения о земельных участках включают указания на кадастровый номер каждого земельного участка, его местоположение, границы, площадь, категорию земель и разрешенное использование, зарегистрированные вещные права и ограничения (обременения), экономические характеристики, в том числе размеры платы за землю, качественные характеристики, в том числе показатели состояния плодородия земель (для отдельных категорий земель), наличие объектов недвижимого имущества*.
________________
    * См.: Краснова И.О. Земельное право. М.: Юристъ, 2001. С.94.


    
    Государственный кадастровый учет земельных участков проводится по месту их нахождения в обязательном порядке на всей территории Российской Федерации по единой системе (методике) и представляет собой последовательные действия по сбору, документированию, накоплению, обработке, учету и хранению сведений о земельных участках.
    
    Государственный земельный кадастр ведется органами исполнительной власти в ходе осуществления государственного управления земельными ресурсами. Сбор данных производится в процессе инвентаризации и мониторинга земель, государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, инспекционного контроля, землеустройства.
    
    В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 17 мая 2000 года N 867 "О структуре федеральных органов исполнительной власти"*, постановлением Правительства Российской Федерации от 18 июля 2000 года N 537 "Вопросы Федеральной службы земельного кадастра России"** (в ред. постановления Правительства РФ от 1 августа 2001 года N 572) и приказом Росземкадастра от 17 августа 2000 года N 10 "О территориальных органах и подведомственных организациях Федеральной службы земельного кадастра России"*** предусмотрено считать территориальные органы упраздненного Государственного комитета Российской Федерации по земельной политике территориальными органами Федеральной службы земельного кадастра России в субъектах Российской Федерации (комземы). В ведение Росземкадастра приняты унитарные государственные предприятия и государственные учреждения, находившиеся в ведении упраздненного Госкомзема России (см.  приказ Федеральной службы земельного кадастра России от 10 августа 2000 года N 6).
________________
    *Российская газета. 2000. 20 мая;
    
    ** РФ. 2000. N 21. Ст.2168.
    
    *** РФ. 2000. N 30. Ст.3154.

    
    ККак следует из постановления Правительства РФ от 11 января 2001 года N 22 "Об утверждении положения о Федеральной службе земельного кадастра России" и Положения о Федеральной службе земельного кадастра России, Федеральная служба земельного кадастра России (Росземкадастр) является федеральным органом исполнительной власти по государственному управлению земельными ресурсами, осуществляющим специальные (исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие) функции по ведению государственного земельного кадастра и государственного учета расположенных на земельных участках и прочно связанных с ними объектов недвижимого имущества, по землеустройству, государственной кадастровой оценке земель, мониторингу земель и государственному контролю за использованием и охраной земель. Она осуществляет свои полномочия как непосредственно, так и через свои территориальные органы.
________________
    *СЗ РФ. 2001. N 3. Ст.251;Российская газета. 2001. 24 янв.


    
    В пределах своей компетенции в области государственного управления земельными ресурсами и участия в проведении земельной реформы Федеральная служба земельного кадастра России:
    
    ведет государственный земельный кадастр и осуществляет специальные функции по ведению государственного кадастрового учета расположенных на земельных участках и прочно связанных с ними объектов недвижимого имущества в части внесения сведений об их наличии в Единый государственный реестр земель;
    
    осуществляет мероприятия по созданию автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра;
    
    устанавливает состав документов государственного земельного кадастра и порядок их ведения;
    
    осуществляет в установленном порядке кадастровое деление территории Российской Федерации и присваивает кадастровые номера земельным участкам как объектам кадастрового учета;
    
    обеспечивает ведение Единого государственного реестра земель, а также хранение этого реестра и кадастровых дел;
    
    осуществляет выдачу планов (чертежей) границ земельных участков, предоставляет в установленном порядке сведения, занесенные в государственный земельный кадастр. В пределах своей компетенции имеет право, например, проводить проверки достоверности сведений, вносимых в кадастровую документацию, и использования земель независимо от их ведомственной принадлежности и видов прав на земельные участки, давать обязательные для исполнения юридическими и физическими лицами предписания об устранении нарушений земельного законодательства Российской Федерации и т.д.
    
     Постановлением Правительства РФ от 18 июля 2000 года N 536 "Вопросы Министерства имущественных отношений Российской Федерации" (в ред. постановления Правительства РФ от 22 января 2001 года N 47) (с изменениями, внесенными постановлением Правительства РФ от 1 августа 2001 года N 572)* Министерству имущественных отношений Российской Федерации передана часть функций упраздненного Государственного комитета Российской Федерации по земельной политике. На данное министерство как федеральный орган исполнительной власти возложена обязанность проведения единой государственной политики в области имущественных и земельных отношений. Так, например, во исполнение своих полномочий совместным письмом Министерства имущественных отношений Российской Федерации от 4 ноября 2000 года N ДА-17/7554 и Федеральной службы земельного кадастра России от 3 ноября 2000 года N СС-1000 определен Порядок заполнения учетной формы “Сведения о земельных участках, закрепленных за государственными унитарными предприятиями и государственными учреждениями федеральной формы собственности” и т.п.
________________
    *СЗ РФ. 2000. N 30. Ст. 3154.

    
    Объектом кадастрового учета выступают отдельные земельные участки, которые в данном случае рассматриваются как часть поверхности земли (в том числе поверхностный почвенный слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке уполномоченным государственным органом, а также все, что находится над и под поверхностью земельного участка, если иное не предусмотрено федеральными законами о недрах, об использовании воздушного пространства и иными федеральными законами (подробные понятия: межевание земельного участка; территориальная зона - см. Закон о ГЗК).
    
    Итак, природоресурсовые кадастры являются одной из форм учета. “Представляя собой свод систематизированных данных о природных ресурсах, используемый в качестве инструмента управления, в процессе которого складываются экономические отношения, кадастр составляет экономическую категорию”*.
________________
   *Петрова Т.В. Правовые проблемы экономического механизма охраны окружающей среды. М.: Зерцало, 2000.


    
    Кадастровый учет земель состоит из последовательно совершаемых и взаимосвязанных действий уполномоченных государственных органов по сбору, систематизации и обобщению информации, сведений и документов о земельных участках, а также занесения такой информации, сведений и документов в специальную информационную систему - государственный земельный кадастр*.
________________
   *См.: Краснова И.О. Земельное право. М.: Юристъ, 2001. С.91.


    
    Подход действующего законодательства акцентирован на процедуре ведения учета на различных уровнях, формах учета, учетных функциях государственных органов, обязанностях природопользователя по предоставлению исходных учетных данных, правах различных субъектов на получение информации об объектах учета и условиях ее предоставления и пр.*
________________
   *Колотинская Е.Н. Правовые проблемы теории государственных кадастров природных ресурсов в СССР. Автореферат на соискание ученой степени докт. юрид. наук. М., 1988. С.12-13.


    
    Государственный земельный кадастр содержит необходимые, достоверные сведения о:
    
    земельных участках;
    

    территориальных зонах;
    
    землях и границах территорий, на которых осуществляется местное самоуправление;
    
    землях и границах субъектов Российской Федерации;
    
    землях и границах Российской Федерации.
    
    Указанные сведения содержатся в государственном земельном кадастре в объеме, необходимом для наиболее эффективного осуществления государственного управления земельными ресурсами, для обеспечения защиты всех участников земельных отношений.
    
    Статья 13 Закона о ГЗК документы государственного земельного кадастра подразделяет на основные, вспомогательные и производные.
    
    К основным документам государственного земельного кадастра относятся Единый государственный реестр земель, кадастровые дела и дежурные кадастровые карты (планы). Некоторые авторы в эту группу относят и журналы учета кадастровых номеров*.
________________
   * Варламов А.А., Гальченков С.А., Захарова С.Н., Подкользина Н.В., Яровой А.М. Земельный кадастр: Учебно-практическое пособие. М.: ГУЗ, 2001.


    
    К вспомогательным документам государственного земельного кадастра относятся книги учета входящих документов, книги учета выданных сведений и каталоги координат пунктов опорной межевой сети.
    
    К производным документам государственного земельного кадастра относятся документы, содержащие перечни земель, находящихся в собственности Российской Федерации, собственности субъектов Российской Федерации, собственности муниципальных образований, доклады о состоянии и об использовании земельных ресурсов, статистические отчеты, аналитические обзоры, производные кадастровые карты (планы), справки в налоговую инспекцию, иные справочные и аналитические документы.
    
    Состав документов государственного земельного кадастра и порядок их ведения устанавливаются Федеральной службой земельного кадастра России (см. письма Федеральной службы земельного кадастра России от 2 августа 2001 года N ВК/433 "О разъяснении порядка оформления документов ГЗК"*; от 2 августа 2001 года N ВК/434 "Разъяснения о порядке оформления документов ГЗК"**; от 2 августа 2001 года N ВК/435 "О порядке оформления документов ГЗК"*** и др.).
________________
    * Российская бизнес-газета. 2001. 21 авг.

    **Там же.

    ***Там же.

    
    Технические правила подготовки и оформления сведений о земельных участках, кадастровый учет которых проводился до вступления в силу Федерального закона "О государственном земельном кадастре", к отражению в государственном реестре земель кадастрового района и на дежурной кадастровой карте содержатся в Указаниях для территориальных органов Росземкадастра по проведению работ по инвентаризации сведений о ранее учтенных земельных участках, утвержденных Росземкадастром 10 апреля 2001 года.
    
    В частности, в Указаниях содержится разъяснение о том, что “подготовка сведений о ранее учтенных земельных участках к внесению в государственный реестр земель кадастрового района и дежурную кадастровую карту заключается в инвентаризации имеющихся в распоряжении территориальных органов Росземкадастра документированных сведений о земельных участках с составлением выписки из государственного земельного кадастра обо всех ранее учтенных земельных участках, расположенных в пределах одного конкретного кадастрового квартала (далее - инвентаризационная опись)”. В свою очередь, инвентаризационная опись представляет собой сложный документ, состоящий из перечня ранее учтенных земельных участков, инвентаризационного плана (схемы, чертежа) земельных участков в квартале и каталога координат точек границ земельных участков в квартале, скомплектованных в отдельное инвентаризационное дело. В перечень ранее учтенных земельных участков включаются сведения, подлежащие отражению (внесению) вгосударственный реестр земель кадастрового района.
    
    Для определения земельных участков, подлежащих включению в инвентаризационную опись конкретного кадастрового квартала, анализируются все имеющиеся в комитете документы, представляющие собой систематизированные (обобщенные) сведения о земельных участках и т.д.
    
    Единый государственный реестр земель представляет собой документ, который предназначен для проведения государственного кадастрового учета существующих и прекративших существование земельных участков. В нем содержатся следующие основные сведения:
    
    кадастровые номера (подробнее см. приказ от 23 октября 2000 года N 38-1 "Об отмене инструкции о порядке формирования и учета кадастровых номеров земельных участков и прочно связанных с ними объектов недвижимости");
    

    местоположение (адрес);
    
    площадь;
    
    категория земель и разрешенное использование земельных участков;
    
    описание границ земельных участков, их отдельных частей;
    
    зарегистрированные в установленном порядке вещные права и ограничения (обременения);
    
    экономические характеристики, в том числе размеры платы за землю;
    
    качественные характеристики, в том числе показатели состояния плодородия земель для отдельных категорий земель;
    
    наличие объектов недвижимого имущества, прочно связанных с земельными участками.
    
    Моментом возникновения или моментом прекращения существования земельного участка как объекта государственного кадастрового учета в соответствующих границах является дата внесения соответствующей записи в Единый государственный реестр земель.
    
    На основании ст.15 Закона кадастровое дело представляет собой совокупность скомплектованных в установленном порядке документов, подтверждающих факт возникновения или прекращения существования земельного участка как объекта государственного кадастрового учета.
    
    Документы, содержащиеся в кадастровом деле, являются основанием для внесения соответствующих сведений о земельном участке в Единый государственный реестр земель.
    
    Дежурная кадастровая карта (план) представляет собой карту (план), на которой в графической и текстовой формах воспроизводятся сведения, содержащиеся в государственном земельном кадастре (сведения о местоположении и границах земельного участка).
    
    Кадастровые планы земельных участков представляют собой сложные документы, состоящие из совокупности форм, разделов, предназначенных для отражения определенных групп характеристик поставленного на государственный кадастровый учет земельного участка.
    
     Правила оформления кадастрового плана земельного участка утверждены Росземкадастром 10 апреля 2001 года. Настоящие правила устанавливают требования к оформлению выписки из государственного земельного кадастра (ГЗК) в форме кадастрового плана земельного участка, изготавливаемого для предоставления сведений государственного земельного кадастра в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации "Об утверждении правил предоставления сведений государственного земельного кадастра" от 2 декабря 2000 года N 918*.
________________
    *СЗ РФ. 2000. N 50. Ст.4899.

    
    Сведения о состоянии и об использовании земельных участков, их площадях, местоположении, экономических и качественных характеристиках вносятся в документы государственного земельного кадастра на основании данных о межевании земельных участков, сведений, представленных правообладателями земельных участков, результатов проведения топографо-геодезических, картографических, мониторинговых, землеустроительных, почвенных и иных обследований и изысканий.
    
    Федеральной службой земельного кадастра России принято письмо от 2 августа 2001 года N ВК/435 “О порядке оформления документов ГЗК”*, в котором предусмотрено, что до издания новой редакции инструкции по межеванию оформление межевых дел, их проверка, приемка и хранение осуществляются в соответствии с требованиями Инструкции по межеванию, утвержденной бывшим Роскомземом 8 апреля 1996 года, прошедшей правовую экспертизу и согласно письму Минюста России от 28 июня 1996 года N 07-02-516-96 не нуждающейся в государственной регистрации.
________________
    *Российская бизнес-газета. 2001. 21 авг.


    
    При этом в качестве документов о межевании земельных участков, предусмотренных Федеральным законом “О государственном земельном кадастре” от 2 января 2000 года N 28-ФЗ и необходимых для постановки вновь образованных земельных участков на государственный кадастровый учет или уточнения сведений о ранее учтенных земельных участках, используются дополнительно изготовленные: чертеж границ земельного участка (участков); списки координат межевых знаков.
    
     Указанные документы после постановки земельных участков на государственный кадастровый учет подлежат хранению в кадастровых делах соответствующих земельных участков.
    
     При разделе учтенного в формах земельного участка на чертеже его границ дополнительно показывается граница (линия) раздела и приводятся значения площадей и условные обозначения вновь образуемых земельных участков.
    
     В соответствии с Федеральным законом “О государственном земельном кадастре” от 2 января 2000 года N 28-ФЗ и изданными в его развитие нормативными актами документом, выдаваемым заявителю для государственной регистрации прав на земельные участки, является оформленный в установленном порядке кадастровый план земельного участка, а не чертеж его границ, изготовленный в соответствии с Инструкцией по межеванию, сведений, представленных правообладателями земельных участков, результатов проведения топографо-геодезических, картографических, мониторинговых, землеустроительных, почвенных, геолого-геоморфологических и иных обследований и изысканий.
    
    В отношении каждой категории земель применяется определенный перечень сведений о земельных участках.
    

    Сведения о правах на земельные участки и об ограничениях (обременениях) этих прав вносятся в Единый государственный реестр земель на основании сведений Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним, а также на основании иных документов о правах на земельные участки, являющихся юридически действительными на момент внесения указанных сведений в государственный земельный кадастр.
    
    Сведения об экономических характеристиках земельных участков вносятся в документы государственного земельного кадастра на основании данных государственной кадастровой и иной оценки земель и положений нормативных правовых актов органов государственной власти и органов местного самоуправления.
    
    Сведения о территориальных зонах вносятся в документы государственного земельного кадастра на основании данных, полученных от органов, осуществляющих регистрацию или учет территориальных зон. Сведения государственного земельного кадастра об определенном земельном участке предоставляются по месту учета данного земельного участка за плату или бесплатно. Постановлением Правительства РФ от 2 декабря 2000 года N 918 "Об утверждении правил предоставления сведений государственного земельного кадастра"* установлены ставки максимальной платы за предоставление сведений государственного земельного кадастра об определенном земельном участке.
________________
    *СЗ РФ. 2000. N 50. Ст.4899;
    
    **Российская газета. 2000. 26 дек.


    
    Конкретные размеры платы за предоставление сведений государственного земельного кадастра об определенном земельном участке, а также за их копирование (документирование) определяются территориальными органами Федеральной службы земельного кадастра России исходя из сложившихся затрат по согласованию с органами ценообразования в субъектах Российской Федерации. Средства, полученные в виде платы за предоставление сведений государственного земельного кадастра, в полном объеме поступают в федеральный бюджет.
    
    Бесплатно сведения об определенном земельном участке предоставляются:
    
    правообладателю земельного участка или уполномоченным правообладателем лицам;
    

    налоговым органам в пределах территории, находящейся под их юрисдикцией;
    
    судам и правоохранительным органам, имеющим в производстве дела, связанные с данным земельным участком;
    
    органам, осуществляющим государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, органам (организациям), осуществляющим специальную регистрацию или учет отдельных видов недвижимого имущества и территориальных зон, в объеме, который необходим для работы указанных органов;
    
    лицам, имеющим право на наследование земельного участка правообладателя по завещанию или закону;
    
    иным установленным законом лицам.
    
    Указанные в настоящем пункте органы и лица оплачивают стоимость копирования и доставки предоставляемых им сведений государственного земельного кадастра об определенном земельном участке.
    
    Органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления вправе бесплатно в установленном порядке получать обобщающие сведения о землях в границах соответствующих территорий.
    
    Этим же постановлением Правительства РФ утверждены Правила предоставления сведений государственного земельного кадастра. В соответствии с настоящими Правилами предоставляются сведения государственного земельного кадастра, носящие открытый общедоступный характер.
    
    Указанные Правила не распространяются на сведения государственного земельного кадастра, отнесенные к категории ограниченного доступа.
    
    Сведения государственного земельного кадастра предоставляются Федеральной службой земельного кадастра России и ее территориальными органами.
    
    Сведения государственного земельного кадастра предоставляются в виде выписок из государственного земельного кадастра, а в предусмотренных законом случаях - в виде копий хранящихся в кадастровом деле документов, с регистрацией факта их выдачи в книге учета выданных сведений.
    
    Использование сведений государственного земельного кадастра способами или в формах, которые наносят ущерб или нарушают законные интересы правообладателей земельных участков, влечет за собой ответственность, предусмотренную законодательством Российской Федерации.
    
    Единый государственный реестр земель и кадастровые дела подлежат вечному хранению, их уничтожение и изъятие не допускаются (см. ст.17 Закона).
    

    Единицами кадастрового деления территории Российской Федерации являются кадастровые округа, кадастровые районы, кадастровые кварталы (см.  Правила кадастрового деления территории Российской Федерации, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 6 сентября 2000 года N 660*).
________________
    *СЗ РФ. 2000. N 37. Ст.3726; Российская газета. 2000. 19 сент.


    
    Система кадастрового деления территории Российской Федерации призвана обеспечить присвоение кадастровых номеров земельным участкам, которые позволяют определить их местоположение с точностью до границ кадастрового квартала.
    
    Кадастровым округом является часть территории Российской Федерации, в границах которой осуществляется ведение государственного реестра земель кадастрового округа. Государственный реестр земель кадастрового округа является составной частью Единого государственного реестра земель.
    
    Кадастровый округ включает, как правило, территорию субъекта Российской Федерации, а также акваторию внутренних вод и территориального моря, прилегающую к этой территории. Установление границ кадастровых округов и присвоение им кадастровых номеров осуществляет Федеральная служба земельного кадастра России.
    
    Территория кадастрового округа делится на кадастровые районы. Кадастровым районом является часть территории кадастрового округа, в пределах которой осуществляется государственный кадастровый учет земельных участков и ведение государственного реестра земель кадастрового района. Государственный реестр земель кадастрового района является составной частью государственного реестра земель кадастрового округа.
    
    Кадастровый район включает, как правило, территорию административно-территориальной единицы субъекта Российской Федерации.
    
    Законченное деление территории кадастрового района на кадастровые кварталы является основой постановки расположенных в их границах земельных участков на государственный кадастровый учет с присвоением последним в установленном порядке кадастровых номеров.
________________
    * См. подробнее: Требования к кадастровому делению, утвержденные приказом Росземкадастра от 15 июня 2001 года N П/117 // Российская газета. 2001. 11 июня; БНА ФОИВ. 2001. N 30.

    
    Порядок кадастрового деления территории Российской Федерации, а также порядок присвоения кадастровых номеров земельным участкам устанавливается Правительством Российской Федерации (см. Правила присвоения кадастровых номеров земельным участкам, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 6 сентября 2000 года N 660*).
________________
    *СЗ РФ. 2000. N 37. Ст.3726; Российская газета. 2000. 19 сент.


    
      В приказе Росземкадастра от 14 мая 2001 года N П/89 "О кадастровом делении территории Российской Федерации"* предусмотрено, что в соответствии с Правилами кадастрового деления территории Российской Федерации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 6 сентября 2000 года N 660, на территории Российской Федерации создано 89 кадастровых округов, утверждены схема расположения кадастровых округов и перечень наименований и номеров кадастровых округов. Возложено ведение государственных реестров земель кадастровых округов на соответствующие территориальные органы Росземкадастра. Установлено, что внесение изменений в утвержденные материалы кадастрового деления кадастрового округа осуществляется только в исключительных случаях по письменному разрешению Росземкадастра.
________________
    *Российская газета. 2001. 11 июля.


    
    Государственный реестр земель кадастрового района является составной частью Единого государственного реестра земель (ЕГРЗ) и предназначен для постановки на государственный кадастровый учет земельных участков, находящихся на территории кадастрового района, а также отражения сведений о территориальных зонах. Формы государственного реестра земель и Порядок ведения государственного реестра земель (раздел “земельные участки”, кадастровый район) утверждены приказами Росземкадастра “О введении в действие документов государственного земельного кадастра” от 3 апреля 2001 года N П/68 и “Об утверждении документов государственного земельного кадастра” от 15 июня 2001 года N П/119*. По указанному порядку заполнение форм осуществляется после принятия решения о постановке земельного участка на государственный кадастровый учет или о внесении сведений о ранее учтенном земельном участке.
________________
    *Российская бизнес-газета. 2001. 21 авг.

    
    Сведения в бланки форм вносятся только на основании и в точном соответствии с представленными документами, имеющими юридическую силу. На вновь образованные земельные участки заполнение формы 3 “Сведения о правах” осуществляется на основании выписки из Единого государственного реестра прав (после ее получения). Внесение указанных сведений о ранее учтенных земельных участках осуществляется на основании и в строгом соответствии с оформленными в установленном порядке правоудостоверяющими документами (государственные акты, свидетельства о праве собственности на землю) либо утвержденными материалами инвентаризации сведений о ранее учтенных земельных участках.
    
     Государственный кадастровый учет земельных участков проводится по инициативе органов государственной власти, органов местного самоуправления, заинтересованных правообладателей земельных участков или уполномоченных правообладателями земельных участков лиц, которые подают в органы, осуществляющие деятельность по ведению государственного земельного кадастра (Росземкадастр), заявки, надлежащим образом оформленные, правоустанавливающие документы на земельные участки и документы о межевании земельных участков.
    
    В соответствии с Федеральным законом “О государственном земельном кадастре” от 2 января 2000 года N 28-ФЗ* для проведения государственного кадастрового учета земельных участков приказом Росземкадастра от 13 июня 2001 года N П/115 установлены требования к оформлению заявок на государственный кадастровый учет земельных участков**.
________________
    *СЗ РФ. 2000. N 2. Ст. 149.
    
     **См.: БНА ФОИВ. 2001. N 27; Российская газета. 2001. 4 июля.

    
    Получение заявок о проведении государственного кадастрового учета земельных участков подтверждается соответствующими записями в книге учета документов и выдачей заявителям расписок о получении соответствующих документов. Росземкадастром 10 апреля 2001 года установлены Требования к оформлению расписок о получении документов, представленных для постановки на государственный кадастровый учет земельных участков*.
________________
    *См.: Федеральный закон “О государственном земельном кадастре” от 2 января 2000 года N 28-ФЗ. Ст.19 // СЗ РФ. 2000. N 2. Ст.149.

    
    Проведение государственного кадастрового учета земельных участков включает проверку представленных заявителями документов, составление описаний земельных участков в Едином государственном реестре земель, присвоение кадастровых номеров земельным участкам, изготовление кадастровых карт (планов) земельных участков и формирование кадастровых дел.
    
    Государственный кадастровый учет земельных участков проводится в течение месяца со дня подачи заявки о проведении государственного кадастрового учета определенного земельного участка. За его проведение плата с заявителей не взимается.
    
    В результате проведения государственного кадастрового учета земельных участков заявителям выдаются удостоверенные в установленном порядке кадастровые карты (планы) земельных участков.
    
    Государственный учет количества и качества земель ведется по фактическому состоянию и использованию, при этом все изменения, происходящие в этих показателях, фиксируются только после того, как они произошли в натуре.
________________
    * Жариков Ю.Г., Улюкаев В.Х. и др. Земельное право России. М.: Былина, 1997.


    
    В соответствии с Федеральным законом РФ от 2 января 2000 года N 28-ФЗ “О Государственном земельном кадастре”* в случае, если в представленных в органы, осуществляющие деятельность по ведению государственного земельного кадастра, документах отсутствуют сведения, необходимые для проведения государственного кадастрового учета земельных участков, или если такие сведения противоречивы, проведение государственного кадастрового учета земельных участков приостанавливается и заявители немедленно в письменной форме извещаются о приостановлении проведения такого учета с обоснованием данных решений.
________________
    *Российская газета. 2000. 10 янв.; СЗ РФ. 2000. N 2. Ст.149; Парламентская газета. 2000. 11 янв.


    
    Проведение государственного кадастрового учета земельных участков может быть приостановлено не более чем на месяц.
    
    В случае, если в течение указанного срока заявителем не будут устранены причины приостановления проведения государственного кадастрового учета земельного участка, заявителю в письменной форме направляется отказ в проведении государственного кадастрового учета земельного участка.
    
    В проведении государственного кадастрового учета земельных участков должно быть отказано в случае, если:
    

    с заявкой о проведении государственного кадастрового учета земельных участков обратилось ненадлежащее лицо;
    
    документы, представленные в органы, осуществляющие деятельность по ведению государственного земельного кадастра, для проведения государственного кадастрового учета земельных участков, по форме или содержанию не соответствуют требованиям законодательства Российской Федерации;
    
    при межевании земельных участков, в отношении которых должен проводиться государственный кадастровый учет земельных участков, нарушены права смежных землепользователей;
    
    площадь земельного участка, в отношении которого должен проводиться государственный кадастровый учет земельных участков, меньше минимального размера, установленного в соответствии с нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации или нормативными правовыми актами органов местного самоуправления для земель различного целевого назначения и разрешенного использования.
    
    Согласно ст. 20 Федерального закона “О государственном земельном кадастре” от 2 января 2000 года N 28-ФЗ* в процессе проведения государственного кадастрового учета предусмотрена возможность приостановления кадастрового учета или отказа в проведении такого учета. В данном случае заявителям в письменной форме направляется официальный документ - извещение о приостановлении кадастрового учета земельных участков или решение об отказе в проведении кадастрового учета с разъяснением причин.
________________
    *Российская газета. 2000. 10 янв.; СЗ РФ. 2000. N 2. Ст.149; Парламентская газета. 2000. 11 янв.


    
    Дополнительно могут предлагаться пути устранения причин приостановления. Кроме того, делается предупреждение об отказе в проведении государственного кадастрового учета, если причины приостановления не будут устранены в установленный срок.     Решение об отказе в проведении государственного кадастрового учета земельных участков направляется заявителям в письменной форме в пятидневный срок (см.Требования к оформлению извещений о приостановлении проведения государственного кадастрового учета земельных участков и решений об отказе в проведении такого учета, утвержденные Росземкадастром 10 апреля 2001 года).
    
    Отказ в проведении государственного кадастрового учета земельных участков или уклонение соответствующего органа от проведения государственного кадастрового учета земельных участков могут быть обжалованы заинтересованными лицами в суд, арбитражный суд.
    

    Третьей составной частью земельного кадастра является бонитировка почв. Она представляет собой классификацию земель по их естественным признакам. В процессе бонитировки почв земли, близкие между собой по определенным естественным признакам (содержание гумуса, питательных веществ, физико-химическому составу и т.п.), образующим почвенное плодородие, объединяются в классы. Эти данные могут иметь самостоятельное практическое значение или выступать как предварительный этап экономической оценки земель*.
________________
    * Жариков Ю.Г., Улюкаев В.Х. и др. Земельное право России. М.: Былина, 1997.


    
    В отличие от бонитировки, экономическая оценка земель представляет собой установление ценности отдельных групп земель не только по их естественному состоянию, но и с учетом возможности экономического влияния на них. Показатели экономической оценки применяются для обоснования ставок земельного налога, при оценке эффективности проектных решений в землеустройстве и т.п.
    
    Должностные лица, осуществляющие ведение государственного земельного кадастра, являются государственными служащими, замещающими государственные должности, определенные в соответствии с законодательством Российской Федерации, а в случае наделения органов местного самоуправления в установленном законом порядке государственными полномочиями на ведение государственного земельного кадастра муниципальными служащими. Статьей 170 УК РФ "Преступления в сфере экономической деятельности” предусмотрена ответственность должностных лиц за искажение учетных данных государственного земельного кадастра. Данное преступление связано с отношениями по поводу земли, совершается умышленно должностными лицами с использованием служебного положения из корыстной или иной заинтересованности. Общественная опасность такого преступления заключается в нарушении экономических интересов государства и граждан как участников законного оборота земельных участков.
________________
   * Волженкин Б.В. Уголовное право России. Часть Особенная. М.: БЕК, 1999. С.252-254.

    
    Финансирование деятельности по ведению государственного земельного кадастра осуществляется за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, средств, получаемых в виде платы, взимаемой за предоставление сведений государственного земельного кадастра, и иных не запрещенных законом источников (см. постановление Правительства Российской Федерации от 25 августа 1999 года N 945 “О Государственной кадастровой оценке земель”).
    
    Средства, получаемые в виде платы, взимаемой за предоставление сведений государственного земельного кадастра, используются исключительно на ведение государственного земельного кадастра (ст.23, 24 Закона о ГЗК).
    
    Сведения государственного земельного кадастра подлежат обязательному применению при использовании и охране земель, предоставлении и изъятии земельных участков, совершении сделок с землей, определении размеров платежей за землю, проведении землеустройства, оценке хозяйственной деятельности и осуществлении других мероприятий по использованию и охране земель.
    
         

Глава XII. КОНТРОЛЬ ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ
ЗЕМЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА,
ОХРАНОЙ И ИСПОЛЬЗОВАНИЕМ
ЗЕМЕЛЬ (ЗЕМЕЛЬНЫЙ КОНТРОЛЬ)

Комментарий к статье 71

    Контроль за рациональным использованием и охраной земель осуществляется государством в лице его уполномоченных органов и должностных лиц, а также иными (невластными) субъектами - общественными организациями, собственниками земельных участков, землевладельцами, землепользователями, арендаторами земельных участков.
    
    В настоящее время проблема усиления государственного земельного контроля является наиболее актуальной. На смену всеобъемлющему государственному контролю пришел своеобразный “административный вакуум”, иными словами, существенное ослабление контроля со стороны государства за соблюдением земельного законодательства.
    
    Практика показывает, что ослабление земельного контроля создало благоприятную обстановку для разбазаривания земель, незаконного перевода из одной категории в другую с целью устранения препятствий для дальнейшего предоставления в собственность (землепользование), повлекло за собой рост числа земельных правонарушений (несоблюдение требований об охране земель, нерациональное использование либо неиспользование сельскохозяйственных земель и пр.), что не могло не сказаться на качественном состоянии земель.
    
     Поэтому задачей государственного контроля за использованием и охраной земель является обеспечение исполнения земельного законодательства, соблюдения установленных требований (норм, правил, нормативов), выполнения мероприятий по охране земель органами государственной власти, местного самоуправления, юридическими лицами, их должностными лицами, а также гражданами. В современных условиях государственный контроль за рациональным использованием земель приобретает еще большее значение, чем раньше. В отношениях, возникающих в сфере осуществления контроля за рациональным использованием и охраной земель, государство выступает как гарант общественных интересов. Следовательно, целью государственного земельного контроля является сохранение земли как природного ресурса, основы жизни и деятельности граждан России.
    
    В новом Федеральном законе “Об охране окружающей среды” от 10 января 2002 года N 7-ФЗ*  в ст.4 в качестве объекта охраны окружающей среды от загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения и иного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности выступают в том числе и земли. Поэтому в целях обеспечения экологической безопасности осуществляется экологический контроль в области охраны окружающей среды. Закон РФ “Об охране окружающей среды” выделяет государственный экологический контроль, производственный экологический контроль, муниципальный и общественный экологический контроль (ст.64-69 Закона).
________________
   * Российская газета. 2002. 12 янв.

    
    Государственный контроль в области охраны окружающей среды осуществляется федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В последнее время проблемы экологической безопасности, в том числе при использовании земель, проблемы контроля за использованием и охраной земель звучали по-разному. Экологическая тема была отодвинута, и на первое место вышли интересы производства. Ликвидация Госкомэкологии, разделение функций Госкомзема не способствовали осуществлению эффективного контроля за экологическим состоянием земель. Поэтому принятие Земельного кодекса и Федерального закона “Об охране окружающей среды” представляет собой значительный вклад в решение задач охраны и восстановления земель, осуществления государственного, производственного, муниципального и общественного контроля за использованием и охраной земель.
    
    Поскольку земля выступает объектом охраны окружающей среды, то действия государственных инспекторов в области охраны окружающей среды распространяются и на объекты хозяйственной и иной деятельности, связанные с землей. Государственные инспектора в пределах своих полномочий имеют право посещать в целях проверки организации, объекты хозяйственной или иной деятельности независимо от форм собственности, в том числе объекты, подлежащие государственной охране, знакомиться с документами и иными необходимыми для осуществления государственного экологического контроля материалами; проверять соблюдение нормативов, государственных стандартов и иных нормативных документов в области охраны окружающей среды, работу очистных сооружений и других обезвреживающих устройств, средств контроля, а также выполнение планов и мероприятий по охране окружающей среды; проверять соблюдение требований, норм и правил в области охраны окружающей среды при размещении, строительстве, вводе в эксплуатацию, эксплуатации и выводе производственных и других объектов; предъявлять требования и выдавать предписания юридическим и физическим лицам об устранении нарушения законодательства в области охраны окружающей среды и нарушений природоохранных требований, выявленных при осуществлении государственного экологического контроля; привлекать к административной ответственности лиц, допустивших нарушение законодательства в области охраны окружающей среды.
    
    Законодательство о земельной реформе предоставляет собственникам, землевладельцам, землепользователям, арендаторам широкие права по самостоятельному хозяйствованию на земле. В то же время такая деятельность не должна, как указано в ст. 36 Конституции РФ, наносить ущерб окружающей природной среде и нарушать права и законные интересы иных лиц, а также государства.
    

    Углубление земельной реформы и формирование новых земельных отношений, основанных на введении частной собственности на землю, при сохраняющемся потребительском отношении к ее использованию вызывает необходимость усиления государственного контроля за использованием и охраной земель.
    
    В числе функций государственного земельного контроля можно выделить информационную, превентивную, а также функцию пресечения.
    
    Информационная функция государственного земельного контроля заключается в получении, обобщении и анализе сведений о состоянии и использовании земель, об исполнении контролируемыми субъектами предписаний земельного и других отраслей законодательства (в части правовых норм, регламентирующих использование и охрану земель), а также направлении материалов о выявленных земельных правонарушениях (преступлениях) на рассмотрение уполномоченных органов для решения вопроса о привлечении виновного лица к юридической ответственности.
    
    Превентивная функция состоит в профилактике нарушений земельного законодательства путем вынесения обязательных к исполнению предписаний, направленных на устранение причин и условий, их порождающих.
    
    Функция пресечения направлена на приостановление неправомерных действий лиц, виновных в совершении земельных правонарушений. Так, в исключительных случаях государственный инспектор по контролю за использованием и охраной земель вправе самостоятельно принять решение о приостановлении деятельности индивидуального предпринимателя или юридического лица. К таким случаям, в частности, можно отнести приостановление промышленного строительства, разработки месторождений полезных ископаемых, проведения агротехнических, лесомелиоративных, геолого-разведочных, поисковых, геодезических и других работ, если они осуществляются с нарушением земельного законодательства и могут привести к уничтожению, загрязнению, заражению или порче плодородного слоя почвы, развитию эрозии, засолению, заболачиванию и другим деградационным процессам, а также если эти работы ведутся по проектам, не прошедшим экспертизу либо получившим отрицательное заключение.
    
    Отношения, возникающие в процессе осуществления государственного контроля за соблюдением требований земельного законодательства, урегулированы в подзаконных нормативных правовых актах, в частности в указах Президента Российской Федерации и постановлениях Правительства Российской Федерации, а также в ведомственных нормативных актах, принимаемых соответствующими отраслевыми ведомствами.
    

    27 октября 1993 года был издан Указ Президента Российской Федерации N 1767 “О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России”* и 16 декабря 1993 года Указ N 2162 “Об усилении государственного контроля за использованием и охраной земель при проведении земельной реформы”. В целях усиления государственного контроля за использованием и охраной земель, повышения ответственности граждан, должностных и юридических лиц за нарушение земельного законодательства Российской Федерации в период проведения земельной реформы Указом установлено, что граждане, должностные и юридические лица подвергаются штрафу, налагаемому в административном порядке за:
________________
    * САПП РФ. 1993. N 44. Ст.4191. САПП РФ. 1993. N 51. Ст.4935.


    
    нарушение утвержденной градостроительной документации при отводе земель, противоправные действия должностных юридических лиц, повлекшие за собой самовольное занятие земель;
    
    нарушение установленного режима использования земель природоохранного, природно-заповедного, оздоровительного, рекреационного назначения, других земель с особыми условиями использования, а также земель, подвергшихся радиоактивному загрязнению;
    
    нерациональное использование сельскохозяйственных земель, невыполнение обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих состояние почв, использования земельных участков не по целевому назначению, а также способами, приводящими к порче земель, систематическое невнесение платежей за землю;
    
    уклонение от исполнения или несвоевременное исполнение предписаний, выданных должностными лицами органов, осуществляющих государственный контроль за использованием и охраной земель, по вопросам устранения нарушений земельного законодательства.
    
     Во исполнение Указов Президента Российской Федерации "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России" от 27 октября 1993 года N 1767 и от 16 декабря 1993 года N 2162 "Об усилении государственного контроля за использованием и охраной земель при проведении земельной реформы" от 27 октября 1993 года N 1767** Правительство Российской Федерации постановлением от 23 декабря 1993 года N 1362 (с изменениями от 12 марта 1996 года) утвердило Положение о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в Российской Федерации*.
________________
    * САПП РФ. 1994. N 2. Ст.78.

    
    В Положении закреплен порядок осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в Российской Федерации. Этот порядок является обязательным для исполнения всеми физическими, должностными и юридическими лицами.
    
    Государственный земельный контроль осуществляется соответствующими органами представительной и исполнительной власти, а также специально уполномоченными на то государственными органами в соответствии с действующим законодательством.
    
    Специально уполномоченными государственными органами, осуществляющими госземконтроль, являются:
    
    Комитет Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству и его органы на местах;
________________
    *Согласно Указу Президента Российской Федерации “О структуре федеральных органов исполнительной власти” от 17 мая 2000 года N 867 Государственный комитет РФ по земельной политике упразднен. Часть его функций передана Министерству имущественных отношений РФ и вновь образованной Федеральной службе земельного кадастра России // СЗ РФ. 2000. N 21. Ст.2168.


    
    Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации (ныне - Министерство природных ресурсов РФ) и его органы на местах;
    
    Государственный комитет санитарно-эпидемиологического надзора Российской Федерации, органы и учреждения Государственной санитарно-эпидемиологической службы Российской Федерации;
    
    Государственный комитет Российской Федерации по вопросам архитектуры и строительства и его органы на местах.
    
    Эти органы осуществляют свои функции во взаимодействии с органами представительной и исполнительной власти и между собой.
    
    Главным государственным инспектором по использованию и охране земель Российской Федерации является председатель Комитета Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству, а заместителями главного государственного инспектора по использованию и охране земель Российской Федерации - заместители председателя и начальник Управления государственного контроля за использованием и охраной земель комитета.
    
    Главный государственный инспектор по использованию и охране земель Российской Федерации и его заместители несут персональную ответственность за организацию и осуществление госземконтроля в Российской Федерации, а государственные инспектора по использованию и охране земель соответствующих территорий и их заместители - на этих территориях*.
________________
    * О персональной ответственности госземинспекторов по использованию и охране земель при исполнении ими должностных обязанностей было подготовлено письмо Госкомзема от 6 июня 1994 года N 3-14-1/842.

    
    Председатели комитетов по земельным ресурсам и землеустройству субъектов Российской Федерации, городов и районов являются государственными инспекторами по использованию и охране земель соответствующих территорий, а заместители председателей и начальники подразделений государственного контроля за использованием и охраной земель этих комитетов - заместителями соответствующих государственных инспекторов по использованию и охране земель.
    
    Они назначаются на должность и освобождаются от должности председателем Комитета Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству - главным государственным инспектором по использованию и охране земель Российской Федерации по согласованию с органами исполнительной власти этих субъектов Российской Федерации.
    
    Для решения конкретных вопросов земельного контроля функции специально уполномоченных органов разграничены, чтобы не допустить дублирование в работе и обеспечить согласованность контрольных действий и мероприятий. Поэтому в Положении определено содержание контрольных функций каждого органа в отдельности*.
________________
   * Совместно Госкомземом, Минэкологии РФ, Госкомсанэпиднадзором РФ, Госархстройнадзором РФ был изданприказ от 29 сентября 1992 года N 57/222/82/217 "О порядке работы органов, осуществляющих государственный контроль за использованием и охраной земель, по привлечению должностных лиц, граждан и юридических лиц, виновных в нарушении земельного законодательства, к административной ответственности"; Минстрой РФ и Роскомзем утвердили 10 января 1996 года Временное положение "О разграничении полномочий комитетов по земельным ресурсам и землеустройству и органов архитектуры и градостроительства по регулированию земельных отношений в городах и других поселениях Российской Федерации".


    
    Органы Комитета Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству* Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации, Государственного комитета Российской Федерации по вопросам архитектуры и строительства, Государственный комитет санитарно-эпидемиологического надзора Российской Федерации, органы и учреждения Государственной санитарно-эпидемиологической службы Российской Федерации:
________________
    * Постановлением Правительства РФ “Вопросы Федеральной службы земельного кадастра России” от 18 июля 2000 года N 537 (с изменениями от 1 августа 2001 года) (СЗ РФ. 2000. N 30. Ст.3154) Федеральная служба земельного кадастра России осуществляет функции по государственному управлению земельными ресурсами, специальные (исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и др.) функции по ведению государственного земельного кадастра и государственного учета расположенных на земельных участках и прочно связанных с ними объектов недвижимого имущества, по землеустройству, государственной кадастровой оценке земель, мониторингу земель и государственному контролю за использованием и охраной земель. Постановлением на Федеральную службу земельного кадастра России возложено осуществление функций упраздненного Государственного комитета Российской Федерации по земельной политике по вопросам контроля за использованием и охраной земель.

    ** Указом Президента РФ “О структуре федеральных органов исполнительной власти” от 25 мая 1999 года N 651 преобразован в Государственный комитет Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу СЗ РФ. 1999. N 22. Ст.2727.

    *** Указом Президента РФ “О структуре федеральных органов исполнительной власти” от 14 августа 1996 года N 1177 упразднен. Функции Госсанэпиднадзора переданы Министерству здравоохранения РФ (п.“в” Указа) (СЗ РФ. 1996. N 34. Ст.4082).

    
    осуществляют госземконтроль в соответствии со своей компетенцией;
    
    организуют проверку и экспертизу изменения качественного состояния земель и функционального зонирования городов и других поселений;
    
    принимают меры к устранению нарушений земельного законодательства;
    
    участвуют в подготовке нормативных и законодательных актов, касающихся использования и охраны земель;
    
    вносят в установленном порядке предложения о консервации деградированных и загрязненных земель, дальнейшее использование которых может привести к угрозе жизни и здоровью человека, чрезвычайным ситуациям, катастрофам, разрушению историко-культурного наследия и природных ландшафтов, негативным экологическим последствиям и загрязнению сельскохозяйственной продукции и водных источников;
    
    информируют население о состоянии земельного фонда, эффективности его использования и принимаемых мерах по охране земель;
    
    участвуют в согласовании градостроительной и землеустроительной документации, в работе комиссий по приемке мелиорированных, рекультивированных и других земель, на которых проведены мероприятия по улучшению их качественного состояния, а также объектов, сооруженных в целях охраны земель.
    
    Федеральная служба Земельного кадастра России и ее органы на местах осуществляют государственный контроль за:
    
    соблюдением предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами земельного законодательства, установленного режима использования земельных участков в соответствии с их целевым назначением;
    
    недопущением самовольного занятия земельных участков;
    
    предоставлением сведений о наличии, состоянии и использовании земельных угодий, а также о наличии свободного земельного фонда;
    
    своевременной рекультивацией нарушенных земель, восстановлением плодородия и других полезных свойств земли, снятием, использованием и сохранением плодородного слоя почвы при проведении работ, связанных с нарушением земель;
    
    проектированием, размещением и строительством объектов, оказывающих влияние на состояние земель;
    
    своевременным и качественным выполнением мероприятий по улучшению земель, предотвращению и ликвидации последствий эрозии почвы, засоления, заболачивания, подтопления, опустынивания, иссушения, переуплотнения, захламления, загрязнения и других процессов,вызывающих деградацию земель;
    

    соблюдением установленных сроков рассмотрения заявлений (ходатайств) граждан о предоставлении им земельных участков;
    
    установлением и сохранностью межевых знаков;
    
    своевременным возвратом земель, предоставленных во временное пользование.
    
    Министерство природных ресурсов Российской Федерации и его органы на местах осуществляют государственный контроль за:
    
    выполнением природоохранных требований при отводе земель под все виды хозяйственной деятельности;
    
    соблюдением экологических норм при разработке новой техники, технологий и материалов для обработки почв, а также при размещении, проектировании, строительстве и эксплуатации предприятий и других объектов;
    
    предотвращением захламления земель, загрязнения почв сточными водами, пестицидами, минеральными удобрениями, токсичными и радиоактивными веществами;
    
    соблюдением установленного режима использования земель природоохранного, природно-заповедного и рекреационного назначения;
    
    осуществлением предусмотренных проектами землеустройства и другими проектами мероприятий по предотвращению и ликвидации процессов, вызывающих деградацию и загрязнение земель, а также по охране почв и рациональному использованию земельных ресурсов;
    
    достоверностью сведений, используемых при ведении государственного земельного кадастра, осуществлении мониторинга земель и землеустройства;
    
    соблюдением земельного законодательства в части охраны земель;
    
    пресечением самовольного занятия земель природоохранного, природно- заповедного и рекреационного назначения;
    
    выполнением работ по рекультивации нарушенных земель;
    
    выполнением мероприятий по предотвращению порчи и уничтожения плодородного слоя почвы, деградации земель и консервации выведенных из оборота сельскохозяйственных угодий и загрязненных земель.
    
    Органы и учреждения Минздрава РФ осуществляют государственный контроль за:
    
    соблюдением санитарного законодательства при использовании земельных участков, установлении охранных, санитарно-защитных, оздоровительных и рекреационных зон, при проектировании и эксплуатации предприятий, объектов по использованию, переработке и захоронению радиоактивных, токсичных материалов и отходов производства;
    
    предотвращением загрязнения земель возбудителями паразитарных и инфекционных заболеваний.
    

    Государственный комитет Российской Федерации по вопросам архитектуры и строительства и его органы на местах осуществляют государственный контроль за:
    
    соблюдением осуществления всех видов градостроительной деятельности в городах и других поселениях в соответствии с утвержденной градостроительной документацией;
    
    соблюдением норм и правил планировки и застройки городов и других поселений*;
________________
    * По этому вопросу постановлением Совета Министров РСФСР от 20 июля 1981 года N 389 утверждены Правила застройки сельских населенных пунктов РСФСР.


    
    соблюдением установленного порядка использования территорий с особым режимом градостроительной деятельности;
    
    предотвращением самовольного строительства, сноса зданий и сооружений, вырубки зеленых насаждений общего пользования в городах и других поселениях;
    
    предоставлением земельных участков в городах и других поселениях в соответствии с их целевым назначением и градостроительными требованиями.
    
    Таким образом, Положение о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в Российской Федерации определило функции органов государственного контроля в области рационального использования и охраны земель. Однако для эффективного исполнения этих функций должностные лица должны быть наделены конкретными правами и обязанностями.
    
    Согласно Положению главный государственный инспектор по использованию и охране земель Российской Федерации и его заместители, государственные инспектора по использованию и охране земель и их заместители, должностные лица Министерства природных ресурсов Российской Федерации, Государственного комитета Российской Федерации по  строительству и жилищно-коммунальному комплексу и их органов на местах, Минздрава Российской Федерации в соответствии с возложенными на них функциями по осуществлению госземконтроля и в пределах своей компетенции имеют право направлять в соответствующие органы материалы о нарушениях земельного законодательства для решения вопроса о привлечении виновных лиц к ответственности; обращаться беспошлинно в суд и арбитражный суд по делам о возмещении ущерба, причиненного в результате нарушения земельного законодательства, по вопросам отмены неправомерных решений, связанных с изъятием и предоставлением земельных участков, а также по делам о взыскании штрафов с физических и должностных лиц; приостанавливать промышленное, гражданское и другое строительство, разработку месторождений полезных ископаемых и торфа, эксплуатацию объектов, проведение агротехнических, лесомелиоративных, геолого-разведочных, поисковых, геодезических и иных работ, если они осуществляются с нарушением земельного законодательства, установленного режима использования земель особо охраняемых территорий и могут привести к уничтожению, загрязнению, заражению или порче плодородного слоя почвы, развитию эрозии, засолению, заболачиванию и другим процессам, снижающим плодородие почв, включая сопредельную территорию, а также если эти работы ведутся по проектам, не прошедшим экспертизу либо получившим отрицательное заключение.
________________
   * Указаниями Генеральной прокуратуры РФ 22 сентября 1995 года N 7/3-1-8795 и Роскомзема от 31 августа 1995 года N 7 был утвержден порядок передачи материалов о нарушениях земельного законодательства в органы прокуратуры.

    
    Кроме того, инспектора имеют право вносить в местную администрацию предложения о полном или частичном изъятии (выкупе) земельных участков в случаях, предусмотренных земельным законодательством; составлять протоколы о нарушениях земельного законодательства и передавать их на рассмотрение в соответствующие комиссии для привлечения виновных к административной ответственности или рассматривать дела о нарушениях земельного законодательства самостоятельно в пределах установленных законодательством размеров штрафов, если сумма штрафа, налагаемого на граждан, не превышает пяти минимальных размеров оплаты труда, на должностных лиц - десяти минимальных размеров оплаты труда, на юридических лиц - двадцати минимальных размеров оплаты труда.
    
    Должностные лица Минздрава РФ рассматривают дела о нарушениях земельного законодательства в порядке, установленном Законом РСФСР "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения"*; беспрепятственно посещают при предъявлении служебного удостоверения предприятия, организации и учреждения, обследуют земельные участки, находящиеся в собственности, владении, пользовании и аренде, а земельные участки, занятые военными, оборонными и другими специальными объектами, - с учетом установленного режима их посещения; дают предприятиям, организациям и учреждениям, а также гражданам обязательные для исполнения предписания по вопросам охраны земель, устранения нарушений земельного законодательства; получают от министерств и ведомств утвержденную в установленном порядке статистическую отчетность о состоянии земельного фонда; привлекают в установленном порядке специалистов для проведения обследований земельных угодий, экспертиз, проверок выполнения мероприятий по охране земель; приостанавливают исполнение неправомерных решений по вопросам изъятия и предоставления земельных участков до рассмотрения протестов в соответствующих органах (вышестоящем органе исполнительной власти, суде, арбитражном суде); вносят в соответствующие финансово-кредитные органы обязательные для исполнения предписания о прекращении финансирования (кредитования) строительства и эксплуатации объектов и других работ в случае их приостановки, а также при отсутствии документов, удостоверяющих права на землю.
________________
    * Закон РСФСР “О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения” от 19 апреля 1991 года N 1034-1 утратил силу, в настоящее время действует одноименный Федеральный закон от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ // СЗ РФ. 1999. N 14. Ст.1650.

    
    Главный государственный инспектор по использованию и охране земель Российской Федерации и его заместители, государственные инспектора по использованию и охране земель и их заместители, кроме того, имеют право контролировать проведение аукционов, конкурсов, заключение сделок по купле-продаже, дарению, обмену, залогу, сдаче в аренду земельных участков и другие операции с землей и вносить предложения о признании в установленном порядке недействительными указанных операций, проводимых с нарушением действующего законодательства.
    
    Должностные и физические лица, препятствующие осуществлению государственного контроля за состоянием, использованием и охраной земель, применяющие угрозы насилия или насильственные действия по отношению к должностным лицам специально уполномоченных органов, осуществляющих госземконтроль, несут установленную законодательством ответственность.
    
    Как указано в Положении, органы Министерства внутренних дел Российской Федерации в пределах своей компетенции оказывают помощь должностным лицам специально уполномоченных органов, осуществляющих госземконтроль.
    
    В то же время должностные лица, осуществляющие госземконтроль, несут ответственность за своевременное принятие мер к нарушителям земельного законодательства, за объективность материалов проводимых проверок. Убытки, причиненные собственникам земли, землевладельцам, землепользователям и арендаторам неправомерными действиями должностных лиц, осуществляющих госземконтроль, возмещаются в порядке, установленном законодательством.
    
    Жалобы на действия (решения) должностных лиц, осуществляющих госземконтроль, и на послужившую основанием для совершения действий (принятия решений) информацию подаются вышестоящему должностному лицу или в суд.
    
    Как уже было сказано выше, отношения по осуществлению государственного земельного контроля урегулированы также и ведомственными нормативными актами.
    
    Комитет Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству* 18 февраля 1994 года утвердил приказом Инструкцию о порядке работы госземинспекторов по привлечению лиц к административной ответственности за нарушение земельного законодательства. Данная Инструкция разработана в соответствии с п.19 Положения о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в Российской Федерации.
________________
    * Согласно Указу Президента Российской Федерации от 17 мая 2000 года N 867 “О структуре федеральных органов исполнительной власти” (СЗ РФ. 2000. N 21. Ст.2168) Государственный комитет РФ по земельной политике упразднен. Часть его функций передана Министерству имущественных отношений РФ и вновь образованной Федеральной службе земельного кадастра России.

    
    Государственный земельный контроль за использованием и охраной земель осуществляется в соответствии с годовыми планами работ, утверждаемыми не позднее 20 января текущего года органами Росземкадстра на местах, а также в ходе рассмотрения заявлений и жалоб граждан, должностных и юридических лиц по вопросам соблюдения требований земельного законодательства и в целях обеспечения рационального использования и охраны земель, защиты прав на землю субъектов земельных отношений.
    
    Приказом председателя Росземкадстра - государственного инспектора по использованию и охране земель в целях привлечения широкой общественности к осуществлению госземконтроля могут вводиться должности внештатных общественных инспекторов по использованию и охране земель из числа специалистов сельскохозяйственных предприятий, органов местного самоуправления, предприятий и организаций Российского научно-исследовательского и проектно-изыскательского объединения по использованию земельных ресурсов на местах, общественных объединений граждан. Лица, выразившие желание стать внештатными общественными инспекторами, должны хорошо знать земельное законодательство и иметь опыт работы в деле сохранения и улучшения природной среды.
    
    Инструкция определяет порядок оформления документов при выявлении нарушений земельного законодательства, в котором определяет, что инспектора составляют протокол о нарушении земельного законодательства. В протоколе указываются дата и место его составления, должность, фамилия, имя, отчество лица. составившего протокол, сведения о личности нарушителя, место, время совершения и существо правонарушения, нормативный акт, предусматривающий ответственность за данное нарушение, объяснение нарушителя, иные сведения. При обнаружении ведения работ с нарушением земельного законодательства госземинспектор выносит требование о приостановке этих работ с установлением срока для устранения выявленного нарушения. В случае продолжения этих работ без принятия мер по устранению нарушения госземинспектор направляет в финансово-кредитный орган предписание о прекращении их финансирования (кредитования).
    
    Кроме того, Инструкция содержит: порядок рассмотрения дел о нарушениях земельного законодательства; обжалования и опротестования постановлений комиссии и постановлений госземинспекторов и их заместителей; порядок исполнения постановлений о наложении штрафа.
    

    Приказом Государственного комитета Российской Федерации по вопросам архитектуры и строительства* 2 марта 1994 года была издана Инструкция о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель по вопросам, отнесенным к компетенции Госстроя России N 17-14. Данная Инструкция была также разработана во исполнение п.19 Положения о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в Российской Федерации.
________________
    * Указом Президента РФ от 25 мая 1999 года N 651 “О структуре федеральных органов исполнительной власти” преобразован в Государственный комитет Российской  Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу // СЗ РФ. 1999. N 22. Ст.2727.


    
    Согласно Инструкции соответствующие органы архитектуры и градостроительства осуществляют государственный контроль за:
    
    соблюдением осуществления всех видов градостроительной деятельности в городах и других поселениях в соответствии с утвержденной градостроительной документацией;
    
    соблюдением норм и правил планировки и застройки городов и других поселений;
    
    соблюдением установленного порядка использования территорий с особым режимом градостроительной деятельности;
    
    предотвращением сноса зданий и сооружений, вырубки зеленых насаждений общего пользования в городах и других поселениях;
    
    предоставлением земельных участков в городах и других поселениях в соответствии с их целевым назначением и градостроительными требованиями.
    
    Соответствующие органы архитектуры и градостроительства налагают штрафы за:
    
    самовольное занятие земельных участков, а также противоправные действия должностных лиц, повлекшие за собой самовольное занятие земель в городах и других поселениях;
    
    использование земельных участков не по целевому назначению, нарушение утвержденной градостроительной документации при отводе земель;
    
    проектирование и размещение объектов, отрицательно влияющих на состояние земель;
    
    нарушение сроков рассмотрения заявлений граждан (ходатайств) о предоставлении земельных участков в городах и других поселениях;
    
    уклонение от исполнения или несвоевременное исполнение выданных должностными лицами органов архитектуры и градостроительства предписаний по вопросам устранения нарушений земельного законодательства;
    

    самовольное строительство в городах и других поселениях, где отсутствуют работники органов Госархстройнадзора России.
    

Комментарий к статье 72

    Местное самоуправление согласно ст.12 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” (с изменениями от 22 апреля, 26 ноября 1996 года 17 марта 1997 года, 4 августа 2000 года) осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях и на иных территориях.
    
    Территории муниципальных образований - городов, поселков, станиц, районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) и других муниципальных образований - устанавливаются в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.
    
    Муниципальный земельный контроль осуществляется согласно комментируемой статье органами местного самоуправления или уполномоченными ими органами. Согласно ст.2 Федерального закона от 28 августа 1995 года N 154-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” местное самоуправление в Российской Федерации - это признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.
    
    В отношении внутригородских территорий городов Москвы и Санкт-Петербурга закон определяет, что местное самоуправление осуществляется при сохранении единства городского хозяйства в соответствии с уставами и законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. Население городских поселений, входящих в состав субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления.
    
    Комментируемая статья конкретизирует, что муниципальный контроль осуществляется именно на территории муниципального образования. Территорию муниципального образования согласно Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" составляют земли городских, сельских поселений, прилегающие к ним земли общего пользования, рекреационные зоны, земли, необходимые для развития поселений, и другие земли в границах муниципального образования независимо от форм собственности и целевого назначения.
    
    К органам местного самоуправления относятся: выборные органы, образуемые в соответствии с указанным Федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований; другие органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований.
    

     Статья 6 Федерального закона в предметы ведения местного самоуправления включила п.11 о контроле за использованием земель на территории муниципального образования.
    
    В статье регулируются в обобщенном виде характер и объем деятельности местного самоуправления. Для их правильного понимания необходимо раскрыть смысл используемых понятий. Предметы ведения характеризуют те сферы и объекты, которые находятся под воздействием только или преимущественно местного самоуправления. Вопросы местного значения - круг дел (объектов), решение которых обеспечивает локальную (для данной территории) жизнедеятельность муниципального образования и удовлетворение потребностей его жителей. Полномочия - право и обязанность местного самоуправления решать вопросы местного значения.
    
    Муниципальный земельный контроль осуществляется в порядке, установленном нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. В ст.8 Федерального закона закреплены положения, касающиеся устава муниципального образования. Устав служит основным нормативным актом саморегуляции, с которым соотносятся другие акты, решения и действия местного самоуправления и его органов, в том числе и вопросы осуществления контроля за использованием и охраной земель на территории муниципального образования.
    
    Кроме Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", отношения по осуществлению муниципального контроля регулируются Федеральным законом "О местном самоуправлении в Российской Федерации" (с изменениями от 24 июня, 22 октября 1992 года, от 28 апреля 1993 года, от 28 августа 1995 года, от 18 июня 2001 года)*. Статьи 51, 60, 71 указанного Федерального закона определяют объем полномочий поселковой, районной, городской, сельской администраций в области сельского хозяйства, использования земли, охраны природы. В частности, в статьях содержится определение, касающееся осуществления указанными исполнительными органами полномочий по контролю за соблюдением земельного законодательства и за использованием земель.
________________
    *Ведомости РФ. 1991. N 29.

    
    Пункт 3 комментируемой статьи Кодекса содержит положение о том, что общественные организации, граждане осуществляют контроль за соблюдением установленного порядка подготовки и принятия исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления решений, касающихся предоставления гражданам и юридическим лицам земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности.
    
    Формы участия общественных организаций и граждан в осуществлении контроля различны. Глава 4 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определяет, что по вопросам местного значения может проводиться местный референдум. Решение о проведении местного референдума принимается представительным органом местного самоуправления по собственной инициативе или по требованию населения в соответствии с уставом муниципального образования.
    
    В местном референдуме имеют право участвовать все граждане, проживающие на территории муниципального образования, обладающие избирательным правом. Граждане участвуют в местном референдуме непосредственно и на добровольной основе. Решение, принятое на местном референдуме, не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, государственными должностными лицами или органами местного самоуправления. Если для его реализации требуется издание нормативного правового акта, орган местного самоуправления, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан принять такой акт. Принятое на местном референдуме решение и итоги голосования подлежат официальному опубликованию (обнародованию).
    
    Порядок назначения и проведения местного референдума, принятия и изменения решений местного референдума устанавливается уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.
    
    Участие общественных организаций и граждан в осуществлении земельного контроля имеет немалое значение для сохранения благоприятной окружающей природной среды. Активная деятельность природоохранных организаций по предотвращению нарушения земельного законодательства, по принятию мер к восстановлению нарушенных природных комплексов способствует восполнению пробелов в надлежащем исполнении требований земельного законодательства по охране земель. Кроме того, активное участие граждан и общественных объединений оказывает посильную помощь местным органам земельного контроля.
    
    Федеральный закон “Об охране окружающей среды” от 10 января 2002 года N 7-ФЗ* в ст.11 закрепляет за гражданами право направлять обращения в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные организации и должностным лицам о получении своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды в местах своего проживания, мерах по ее охране; принимать участие в собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании, сборе подписей под петициями, референдумах по вопросам охраны окружающей среды и в иных не противоречащих законодательству Российской Федерации акциях; выдвигать предложения о проведении общественной экологической экспертизы и участвовать в ее проведении в установленном порядке; оказывать содействие органам государственной власти Российской Федерации, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления в решении вопросов охраны окружающей среды.
________________
    * Российская газета. 2002. 12 янв.

    
    Общественные организации (согласно ст.12 Закона) имеют право разрабатывать, пропагандировать и реализовывать в установленном порядке программы в области охраны окружающей среды, защищать права и законные интересы граждан в области охраны окружающей среды, привлекать на добровольной основе граждан к осуществлению деятельности в области охраны окружающей среды; участвовать в установленном порядке в принятии хозяйственных и иных решений, реализация которых может оказать негативное воздействие на окружающую среду, жизнь и здоровье граждан; организовывать и проводить в установленном порядке слушания по вопросам проектирования, размещения объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может нанести вред окружающей среде, создать угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан.
    
    Помимо этого, Федеральный закон “Об охране окружающей среды” предусматривает муниципальный и общественный контроль в области охраны окружающей среды (ст.68). Муниципальный контроль в области охраны окружающей среды на территории муниципального образования осуществляется органами местного самоуправления или уполномоченными ими органами. Общественный контроль согласно Закону в области охраны окружающей среды осуществляется в целях реализации права каждого на благоприятную окружающую среду и предотвращения нарушения законодательства в области охраны окружающей среды. Общественный экологический контроль осуществляется общественными и иными некоммерческими объединениями в соответствии с их уставами, а также гражданами. Законодательство уделяет особое внимание общественному контролю в области охраны окружающей среды, обязывая органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления рассматривать в порядке, установленном законодательством, результаты общественного экологического контроля.
    
    Точное исполнение земельного законодательства всеми органами, должностными лицами и гражданами как на производстве, так и в быту, в повседневной жизни способствует рациональному использованию земель, сохранению плодородия и качества земельных участков и в целом улучшает экологическое состояние окружающей природной среды. Между тем допускаются многочисленные факты нарушения этого законодательства в различных формах как должностными лицами, в том числе и осуществляющими функции муниципального земельного контроля, так и гражданами. Это приводит к загрязнению, захламлению и деградации земель, причинению существенного материального ущерба и экологического вреда в виде необратимых негативных последствий, представляет нередко опасность для здоровья и самой жизни граждан.
    
    Органом, осуществляющим в нашей стране высший прокурорский надзор за точным исполнением законов, включая и земельное законодательство, является прокуратура. Прокурорский надзор за исполнением земельного законодательства, борьба с земельными правонарушениями и их предупреждение средствами прокурорского надзора стали наиболее важными и приоритетными направлениями деятельности прокуратуры в современных условиях. Данное обстоятельно вызвано обострением экологической обстановки во многих регионах страны, ухудшением качества земель.
    

    Оперативное и острое реагирование прокуроров на поступающие сигналы о нарушениях земельного законодательства, кем бы они ни были совершены, своевременное выявление, пресечение и устранение земельных правонарушений и их причин, обеспечение неотвратимости ответственности виновных лиц в сочетании с различными предупредительно-профилактическими мерами способствуют укреплению законности в природоохранной области и, следовательно, оздоровлению экологической среды.
    
    Следует подчеркнуть, что деятельность прокуратуры здесь весьма многогранна и специфична. Ее задачи, характер работы и компетенция в сфере охраны земель существенно отличаются от задач, деятельности и компетенции других органов, включая специальные органы, выполняющие функцию земельного контроля.
    
    При проведении проверок в краевом, областном представительном органе власти прокурор обращает внимание на такие вопросы:
    
    обладает ли представительный орган информацией о состоянии и использовании земель в регионе и что делается им по вопросу охраны земель,  в частности, утверждена ли программа по рациональному использованию земель, повышению плодородия почв, охране земельных ресурсов;
    
    утверждены ли границы территорий с особым правовым режимом использования земель (по согласованию с органами местного самоуправления);
    
    установлен ли порядок предоставления земельных участков под объекты, имеющие федеральное и межрегиональное значение, для строительства и расширения предприятий, находящихся в собственности края, области, а также земельных участков, предназначенных для ведения садоводства, огородничества и животноводства жителями городов (кроме городов районного подчинения).
    
    В ходе проверок в районных представительных органах власти кроме перечисленных вопросов выясняется также:
    
    определен ли порядок предоставления, продажи, распоряжения и изъятия земельных участков на подведомственной территории;
    
    определены ли в районе средние нормы бесплатной передачи земель в собственность;
    
    создан ли фонд земель запаса за счет неиспользуемых и изымаемых у собственников земель и как используются земли фонда.
    
    При проведении проверок в краевой, областной и районной поселковой администрации подлежат выяснению, по крайней мере, такие вопросы:
    

    как организован контроль на подведомственной территории за целевым и рациональным использованием земель и сохранением плодородия почв;
    
    выполняется ли принятая представительным органом программа по рациональному использованию земель, повышению плодородия почв и охране земельных ресурсов;
    
    изымаются ли у собственников неиспользуемые или используемые не по назначению земли, а также земли, продуктивность которых понизилась по вине собственников;
    
    соблюдаются ли требования законодательства при рассмотрении земельных споров;
    
    какое участие принимает администрация в ведении земельного кадастра, мониторинга земель, планировании использования земель, проведении работ по землеустройству, защите прав собственников земель, землепользователей и арендаторов;
    
    содействует ли администрация проведению комплексной независимой экологической экспертизы строящихся объектов, загрязняющих почву, воздушный и водный бассейны;
    
    какие меры принимает администрация в случаях самовольных захватов земельных участков в нарушение установленного порядка вследствие коррупции должностных лиц, в том числе и из состава администрации;
    
    не продаются ли по решению главы администрации земли, зараженные опасными веществами и подверженные биогенному заражению, а также земли общего пользования в населенных пунктах.
    
    Большую опасность представляют злоупотребления, являющиеся по своей сути замаскированными формами растаскивания земельного фонда. К ним относятся: выделение земельных участков работникам органов государственной власти и управления, хозяйственным руководителям, не намеревающимся вести фермерское хозяйство; выделение земельных участков лицам, не способным по своим профессиональным качествам обеспечить ведение сельского хозяйства; создание фиктивных фермерских хозяйств; необоснованный отказ в выделении земель лицам, намеревающимся вести фермерское хозяйство.
    
    Вопросы прокурорской практики в сфере земельного законодательства рассмотрим на примере Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры. Для решения экологических проблем значение приобретает использование правовых механизмов, включая средства прокурорского надзора. Большая часть правонарушений связана с захламлением земель, с несоблюдением порядка предоставления земли, земельных участков для строительства и размещения различных хозяйственных объектов, отсутствием необходимых согласований контролирующих органов, положительным заключением государственной экологической экспертизы. Значительное место в деятельности Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры занимает задача защиты экологических прав и интересов граждан. Сложившееся неблагополучное положение в сфере использования и охраны земель обусловлено в определенной степени неисполнением органами местного самоуправления полномочий по контролю за использованием земель на подведомственных территориях. Зачастую эти органы не принимают должных мер по ограничению, приостановлению, прекращению экологически вредной деятельности.
________________
    * Винокуров А.Ю., Виноградов В.П. Прокурорский надзор за исполнением законодательства об охране окружающей среды. М., 1996.

Комментарий к статье 73

    Собственник земельного участка, землепользователь, землевладелец, арендатор земельного участка в ходе осуществления хозяйственной деятельности согласно Земельному кодексу обязан осуществлять производственный земельный контроль.
    
    Однако этот контроль не является полноценным, поскольку собственники, землевладельцы, землепользователи и арендаторы обременены многими другими делами, вследствие чего не всегда вопросам охраны земель и рационального использования уделяется достаточно внимания, не всегда можно утверждать, что пользователи земельных участков безоговорочно соблюдают все требования земельного законодательства по рациональному и эффективному использованию угодий. В то же время многим землепользователям невыгодно с экономической точки зрения добросовестно исполнять все требования природоохранного и земельного законодательства, поскольку мероприятия по охране земель требуют определенных капиталовложений. Вследствие этого органам государственной власти и управления, органам местного самоуправления зачастую приходится функции контроля за охраной земель брать на себя.
    
     К примеру, распоряжением премьера правительства Москвы от 12 июля 2001 года N 628-РП была создана рабочая комиссия по проверке соблюдения сроков освоения земельных участков, выделенных под строительство автозаправочных станций (АЗС); от 27 мая 1999 года N 479-РП “Об упорядочении использования земель АОЗТ “Агропредприятие “Косино” и др.
    
    Производственный контроль за использованием и охраной земель в той или иной отрасли хозяйства осуществляют их должностные лица. Вопросами производственного контроля на сельскохозяйственных предприятиях занимаются землеустроители. Их задача - составление экономически и экологически обоснованных проектов земельного устройства таких хозяйств, а также контроль за соблюдением ими норм земельного законодательства. В некоторых хозяйствах имеются специалисты, занятые эксплуатацией мелиоративных и защитных устройств, а также полезащитных и лесонасаждений: гидротехники, агромелиораторы, агрономы-экологи. Существует опыт организации внутрихозяйственной охраны плодородия сельскохозяйственных угодий. Внутрихозяйственный (внутрипроизводственный) контроль за сельскохозяйственными землями целесообразен не только на сельскохозяйственных предприятиях. Сельскохозяйственные земли нередко временно или постоянно отводятся в пользование различных несельскохозяйственных предприятий - нефтедобывающих и перерабатывающих, промышленных и др. Горно-добывающие предприятия используют в своих целях земельные участки и передают их прежнему собственнику, землевладельцу, землепользователю уже рекультивированными (восстановленными). За своевременностью отчуждения и передачи, а также за приведением передаваемых участков в пригодное для сельского хозяйства состояние следит маркшейдерская служба. Это лишний раз подтверждает, что производственный контроль является одним из неотъемлемых и необходимых звеньев механизма контроля за использованием и охраной земель.
________________
    * Земля и право. Пособие для российских землевладельцев // Рук. авт. колл. и отв. ред. д.ю.н., проф. С.А. Боголюбов. М.: Норма, 1997. С.201.

    
    Любой вид производственного контроля должен включать санкции за нарушение установленного порядка. Не является исключением и земельный контроль.
    
    Как известно, нарушители земельного законодательства могут привлекаться не только к административно-правовой, но и к другим видам юридической ответственности, в частности: 1) гражданско-правовой (возмещение вреда, причиненного земле); 2) земельно-правовой (изъятие земельного участка, не используемого по назначению либо используемого с нарушениями законодательства); 3) уголовной.
    
    Применение гражданско-правовой, земельно-правовой и уголовной ответственности за земельные правонарушения осуществляется судом. Наложение административных взысканий за земельные правонарушения производится судьей единолично либо уполномоченными должностными лицами государственных органов исполнительной власти.
    
    Принимаемые государством меры к сохранению плодородия почв не всегда бывают эффективны, что не позволяет кардинально изменить качественное состояние сельскохозяйственных угодий страны. Сокращены объемы работ по мелиорации земель, не выполнено в предусмотренном объеме ни одно из мероприятий, намеченных Государственной комплексной программой повышения плодородия почв России.
    
    С невыполнением планов финансирования федеральной и региональных программ повышения плодородия почв связано увеличение количества выявленных нарушений земельного и природоохранительного законодательства, таких, как неиспользование земель сельскохозяйственного назначения, невыполнение обязательных мероприятий по улучшению земель, охране почв от эрозии и других процессов деградации почв. Так, в результате проведения ежегодных совместных проверок по использованию и охране земель сельскохозяйственного назначения органами Госкомзема России и Госкомэкологии России за последние три года выявлено свыше 100 тыс. указанных нарушений на площади более 15 млн га.
    
    Все без исключения лица обязаны использовать свои земельные участки в соответствии с той целью, которая была легально определена в момент предоставления земли. Целевое назначение в использовании земельного участка не может быть самостоятельно изменено собственником земельного участка или землепользователем. Отклонение от целевого назначения (размещение торговых киосков и павильонов на земельном участке, предоставленном для обслуживания жилого дома; строительство объекта общественного питания на земельном участке, предоставленном для размещения торговых помещений, и пр.) признается земельным правонарушением. Проверка соответствия фактического использования земельного участка его целевому назначению имеет существенное значение именно в начальный период использования, т.е. в период освоения предоставленного участка, поскольку это позволяет своевременно выявить возможные нарушения в характере осуществляемых субъектов действий и избежать последующих непроизводительных расходов на устранение последствий выявленных нарушений.
    
    Основной обязанностью сельскохозяйственных землепользователей является обязанность по сохранению плодородия почв. Нерациональное использование земель сельскохозяйственного назначения, выразившееся в снижении плодородия почв, является земельно-административным деликтом. Нерациональное использование земель означает ведение хозяйства экономически малоэффективными способами, приводящими к снижению плодородия почв, в том числе путем посева сельскохозяйственных культур, не пригодных для почв данного вида, применения технологий сельскохозяйственного производства, не отвечающих нормативным требованиям при обработке посевов или уборке урожая, подготовке посевных площадей, перевод пашни в залежь и т.п. Важным признаком объективной стороны является невыполнение землепользователем задач по нормативному извлечению позитивных результатов хозяйственной деятельности. Поэтому землеустроители или лица, осуществляющие производственный земельный контроль, вправе потребовать у землепользователя все имеющиеся у него документы, свидетельствующие об урожайности земельного участка (статистические отчеты, договоры продажи выращенной сельскохояйственной продукции, справки и др.).
    

    Для успешного проведения земельного контроля важное значение имеют обследования, направленные на определение качественного состояния земель. Такие обследования можно подразделить на специальные и агрохозяйственные. К специальным обследованиям относятся почвенные, геоботанические, мелиоративные и пр. В результате их проведения получают сведения о наличии питательных веществ в почве, степени ее увлажнения и засоленности, качестве и видах растительности. При агрохозяйственном обследовании осматривают каждый контур в натуре для установления фактического состояния и использования угодий, а также определения возможных путей их более целесообразной эксплуатации. В этих случаях для принятия квалифицированного решения по результатам земельного контроля требуются специальные познания (почвоведческие, агрохимические и пр.). Поэтому к проведению проверок соблюдения земельного законодательства при необходимости привлекаются специалисты землеустроительных, научно-исследовательских, проектно-изыскательских и других организаций. К примеру, при порче земель, выразившейся в ее отравлении либо загрязнении, заключение о состоянии земель и степени загрязнения может дать почвовед по результатам специального анализа. Отбор проб для анализа должен производиться в присутствии землепользователя. Фиксация данного процессуального действия должна производиться путем составления и подписания акта отбора проб. О характере развития эрозии почв может дать заключение не только почвовед, но и агролесомелиоратор. При нарушении, выразившемся в отступлении от утвержденного проекта землеустройства, к проверке целесообразно привлекать представителей землеустроительной организации.
    
    Решение о необходимости привлечения специалистов, как правило, принимается после предварительного обследования земельного участка. О предстоящих обследовательских работах (дате и времени проведения, виде обследования) контролируемый субъект должен быть официально извещен.
    
    Производственный контроль занимает особое место в области охраны окружающей среды. Новый Федеральный закон “Об охране окружающей среды” от 10 января 2002 года N 7-ФЗ* в ст.67 определяет, что производственный контроль в области охраны окружающей среды, иными словами, производственный экологический контроль, осуществляется в целях обеспечения выполнения в процессе хозяйственной и иной деятельности мероприятий по охране окружающей среды, рациональному использованию и восстановлению природных ресурсов, а также в целях соблюдения требований в области охраны окружающей среды, установленных законодательством в области охраны окружающей среды. Субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны предоставлять сведения об организации производственного экологического контроля в органы исполнительной власти и органы местного самоуправления, осуществляющие соответственно государственный и муниципальный контроль.
________________
    * Российская газета. 2002. 12 янв.     
    

Глава XIII. ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА ПРАВОНАРУШЕНИЯ В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ
И ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬ

Комментарий к статье 74

    Согласно ст.2.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 года административным правонарушением признается противоправное, виновное (умышленное или неосторожное) действие либо бездействие физического или юридического лица, за которое законодательством об административных правонарушениях предусмотрена административная ответственность. Она наступает, если нарушения по своему характеру не влекут за собой в соответствии с действующим законодательством уголовной ответственности*.
________________
    * См. подробнее: Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс. М.: Юринформцентр, 2001.


    
    Начало 90-х годов наряду с уменьшением доли государственной собственности и введением равноправных частной и муниципальной форм собственности на землю характеризуется восстановлением административной ответственности юридических лиц. Одними из первых актов в этой области стали Земельный кодекс РСФСР 1991 года и Закон РФ “Об охране окружающей природной среды” 1991 года.
    
    Значительно возросли суммы штрафов, установленные этими и другими федеральными законами: штрафные санкции вместо абсолютных сумм стали назначаться в кратном отношении к минимальному размеру оплаты труда, что облегчило их применение и повысило эффективность в условиях непрерывной инфляции. Органами, которым предоставлено право налагать административные взыскания, стали специально уполномоченные на то государственные органы Российской Федерации в области земельного контроля, охраны окружающей среды, санитарно-эпидемиологического надзора, технической инспекции труда профессиональных союзов и многие другие.
    
    Однако сложилось некоторое “двоевластие”: административная ответственность, порядок ее применения и исполнения постановлений о наложении административных взысканий предусматриваются в КоАПе, являющемся головным, базовым федеральным актом административного права, предусматривающим 40 составов административных проступков в области землепользования и охраны окружающей среды; в то же время действовали отраслевые федеральные законы, предусматривавшие наряду с КоАПом иные составы земельных правонарушений и более суровые меры наказания зa них.
    
    В настоящее время в КоАПе предусмотрены следующие правонарушения:
    

    порча земель (ст.8.6);
    
    невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению (ст.8.7);
    
    уничтожение специальных, межевых знаков (ст.7.2);
    
    самовольное занятие земельного участка (ст.7.1);
    
    самовольное занятие земельного участка прибрежной защитной полосы водного объекта, водоохранной зоны водного объекта либо зоны санитарной охраны источников водоснабжения (ст.7.8);
    
    самовольная переуступка права пользования землей (ст.7.10);
    
    незаконный отвод земельных участков на особо охраняемых землях историко-культурного назначения (ст.7.16);
    
    использование земель не по целевому назначению, невыполнение обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв (ст.8.8);
    
    нарушение порядка предоставления в пользование и режима использования земельных участков и лесов в водоохранных зонах и прибрежных полосах водных объектов (ст.8.12).
    
    Практика показывает, что на эффективность административной ответственности в области обеспечения надлежащего землепользования и качества окружающей среды влияют:
    
    недостаточная оперативность производства по делам об административных правонарушениях (более 1/3 дел рассматриваются с нарушением установленного в КоАПе двухмесячного срока со дня совершения правонарушения, а при длящемся правонарушении - двух месяцев со дня его обнаружения);
    
    слабое воспитательное воздействие процедуры рассмотрения дел и вынесения постановлений о наложении административного взыскания (тем более что местом рассмотрения дел об административных правонарушениях является, как правило, место их совершения, а не место жительства или работы);
    
    необеспечение реальности исполнения постановлений (по тем же причинам: принятое по месту совершения правонарушения постановление направляется по месту работы или жительства, где порой своевременно не исполняется);
    
    неадекватность взыскания содеянному (прежде всего ввиду незначительности сумм штрафов, установленных в законодательстве; законодательство зарубежных стран предусматривает более значительные штрафные санкции, оказывающие надлежащее воздействие на правонарушителей);
    
    отсутствие стабильности и последовательности административной карательной практики (вследствие малозначительности штрафов - главного средства административного воздействия - координация этой деятельности в масштабе страны не осуществлялась должным образом; наблюдались шараханье в правоприменительной практике, paзнобой в ее осуществлении в различных регионах и даже в пределах территории субъекта Российской Федерации);
    

    слабое знание гражданами и должностными лицами законодательства об административных правонарушениях (например, следуют повсеместные нарушения 15-дневного срока рассмотрения материала с момента его поступления);
    
    низкий авторитет правоприменительных органов (это проявляется, в частности, в недостаточном числе добровольного исполнения постановлений, уклонении от исполнения).
    
    При определении эффективности административной ответственности зa земельные правонарушения целесообразно выяснять два вопроса: во-первых, степень реального применения ответственности и, во-вторых, состояние тенденции к изменению количества и качества правонарушений.
    
    Анализ и сопоставление данных о числе проводимых проверок и выявленных правонарушений по годам и различным субъектам Российской Федерации свидетельствуют о значительном разрыве в большинстве случаев между проверками, выявленными нарушениями и наложенными взысканиями, что наводит также на мысль о высокой латентности (неизвестности, невыявляемости) правонарушений.
    
    Констатировать тенденцию динамики административных правонарушений еще сложнее. В ряде мест их количество увеличивается, в других - уменьшается, что нередко связывается с изменением кадрового состава контроля, проверками вышестоящих органов. Надо иметь также в виду, что фиксация и учет административных правонарушений (как и уголовных) ведутся человеком и, таким образом, имеет место влияние людей, желающих приукрасить или отразить субъективно положение вещей.
    
    На состоянии борьбы с административными правонарушениями заметно сказываются нравственная атмосфера среди должностных лиц контрольных органов, многочисленные их реорганизации. Нередко бытуют пессимистические настроения, желание получить больше прав по привлечению к ответственности, получению, ношению и применению оружия, материальному обеспечению; также не без оснований ставятся вопросы об усилении социальной и правовой защиты работников проверяющих служб. Решение этих проблем будет способствовать повышению эффективности административной ответственности*.
________________
    * О субъектах и объектах административных правонарушений подробнее см.: Комментарий к Кодексу РСФСР об административных правонарушениях / Под ред. М.С. Студеникиной и др. М.: Проспект, 1997; Салищева Н.Г. Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях (вводный). М.: Проспект, 2002.

    
    Лица, виновные в совершении преступлений, т.е. общественно опасных деяний, запрещенных Уголовным кодексом под угрозой наказания, несут уголовную ответственность.
    
    Уголовным кодексом РФ, введенным в действие с 1 января 1997 года,  предусматривается ряд принципов. Прежде всего, преступность деяния, его наказуемость и иные уголовно-правовые последствия могут определяться только в Уголовном кодексе; это означает, что никакие другие законы не могут предусматривать уголовной ответственности.
    
    Уголовное законодательство должно обеспечивать безопасность человека. Уголовным кодексом предусматриваются за совершение преступлений различные виды наказания:
    
    штраф до пятисот минимальных окладов;
    
    лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до пяти лет;
    
    исправительные работы на срок до двух лет;
    
    ограничение свободы на срок до трех лет;
    
    арест до шести месяцев;
    
    обязательные работы на срок от ста восьмидесяти до двухсот сорока часов, лишение свободы.
    
    Новый Уголовный кодекс 1996 года значительно усилил ответственность за земельные преступления. Введена специальная гл.26 "Экологические преступления"”, норм стало больше, повысилась и максимальная планка наказаний, что свидетельствует об изменении взглядов на степень общественной опасности этих деяний, о критической оценке современного состояния земельного правопорядка, когда необходима реализация всего комплекса мер, направленных на его обеспечение.
    
    Основной связанной с земельными отношениями нормой является ст.254 УК РФ. Согласно этой статье отравление, загрязнение или иная порча земли вредными продуктами хозяйственной или иной деятельности вследствие нарушения правил обращения с удобрениями, стимуляторами роста растений, ядохимикатами и иными опасными химическими или биологическими веществами при их хранении, использовании и транспортировке, повлекшие причинение вреда здоровью человека или окружающей среде, наказываются штрафом в размере до пятисот минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от двух до пяти месяцев, либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет, либо исправительными работами на срок до двух лет.
    
    Те же деяния, повлекшие по неосторожности смерть человека, наказываются лишением свободы на срок от двух до пяти лет.
    

    Обращает на себя внимание сравнительно незначительное количество лиц, привлеченных к уголовной ответственности за земельные преступления. Причина этого кроется не только в недостатках деятельности правоохранительных органов, но и находится гораздо глубже.
    
    По мнению большинства криминологов, декриминализация некоторых преступлений (признание правонарушений общественно неопасными) может способствовать усилению борьбы с ними, так как создает условия для быстрой и неотвратимой ответственности за них. Исправительно-трудовая практика свидетельствует, что ужесточение наказания само по себе, не поддержанное комплексом социальных мер, отнюдь не снижает преступности. Более того, необоснованное усиление наказаний, равно как и неоправданное их смягчение, может снизить их эффективность.
    
    Кроме того, проблемы, тесно связанные с экономическими, трудно решать с помощью лишь уголовной репрессии. Вековой опыт показывает, что ключ к их решению лежит в плоскости концептуального, политического, воспитательного, нравственного характера, а уже потом - юридического, уголовного. Установление в законе и применение на практике уголовной ответственности способствуют их предупреждению, когда иные - более мягкие - меры воздействия (дисциплинарные, материальные, административные) оказываются недостаточными, нерезультативными.
________________
    * О предмете, объективной и субъективной сторонах преступления, последствиях порчи земли подробнее см.: Дубовик О.Л. Экологические преступления. М.: Спарк, 1998.

Комментарий к статье 75

    Предусмотренной в комментируемой статье дисциплинарной ответственностью является юридическая ответственность в порядке подчиненности по службе рабочих и служащих предприятий, учреждений и организаций всех форм собственности за совершение проступков, связанных с трудовой деятельностью, если эти проступки в силу их относительно меньшей вредности не могут быть квалифицированы как административные правонарушения или преступления, предусмотренные в ст.74 ЗК РФ.
    
    Как и другие формы ответственности, дисциплинарная ответственность наступает при наличии определенных условий и обстоятельств. Прежде всего, дисциплинарная ответственность зa проступки может наступать в том порядке и тогда, в каком и когда она предусматривается в нормативных правовых актах - Трудовом кодексе, уставах, правилах внутреннего трудового распорядка, иных актах как федерального, так и регионального уровня, а также в локальных актах, принимаемых в организации.
    
    В этих нормативных правовых актах могут предусматриваться профессиональные обязанности и меры дисциплинарного воздействия за их невыполнение; это относится к работникам ферм, цехов, установок, служб предприятий, учреждений, организаций.
    
    Дисциплинарная ответственность наступает зa невыполнение требований трудового и коллективного договоров, норм земельного законодательства. В отличие от административной и уголовной ответственности в данном случае законченного перечня дисциплинарных проступков не существует - их характер и содержание определяются характером и содержанием производства и должностных обязанностей работника. Как правило, они должны быть отражены в инструкциях, положениях о функциях сотрудников. Применение к организации административного воздействия должно в обязательном порядке влечь дисциплинарную ответственность виновного работника.
    
    Дисциплинарная ответственность нередко оказывается более эффективной, чем другие виды ответственности. Это объясняется сравнительной простотой процедуры выявления проступка (докладная, служебная записка) и наложения взыскания (после объяснения виновного следует издание приказа о замечании, выговоре или увольнении в соответствии со ст.193 Трудового кодекса РФ). Не должна смущать и относительная легкость наказания по сравнению с другими видами ответственности - главное не тяжесть, а неотвратимость наказания.
    
    Ухудшение использования и охраны земель, всей экологической ситуации происходит в основном в сфере хозяйственной, производственной, учебной деятельности человека, где закладываются основы правосознания, осуществляется правовое воспитание и происходит становление правовой культуры граждан; состояние правопорядка на производстве оказывает решающее воздействие на порядок в обществе. Поэтому именно в сфере промышленного, сельскохозяйственного и иного производства следует искать основные причины правонарушений в области обеспечения земельного правопорядка и качества окружающей среды.
    

    Отсюда следует вывод: предупреждение дисциплинарных проступков, организация правопорядка на стадии производства является генеральным направлением профилактики дисциплинарных и иных правонарушений. Надо учитывать также и более широкий резонанс и воспитательное значение наложения дисциплинарных взысканий, о которых, как правило, широко оповещаются коллеги по работе.
    
    Одним из видов дисциплинарного воздействия может служить депремирование, лишение иных средств поощрения: в современных условиях их набор достаточно широк и может служить хорошим рычагом воздействия на работника. Хотя в настоящее время меньше стали говорить о моральных средствах воздействия, они продолжают оказывать свое влияние. Уместно напомнить, что одним из факторов успешной работы заводов Форда было широкое использование моральных рычагов повышения ответственности работников за дела подразделения, завода, фирмы путем систематического информирования об их состоянии, поздравления с производственными достижениями, производственными и личными юбилеями, семейными праздниками и торжествами.
    
    Потенциал применения дисциплинарной ответственности используется в настоящее время недостаточно. В общественном мнении существует стереотип о ее неэффективности - принято считать наиболее подходящей для злостных правонарушителей уголовную или, в крайнем случае, административную ответственность. Можно согласиться с тем, что для злостных правонарушителей наиболее подходящей действительно является уголовная ответственность, однако большинство субъектов правонарушений не являются злостными, поэтому не могут считаться общественно вредными или опасными.
    
    Отсутствует статистика наложения дисциплинарных взысканий в области охраны земель и окружающей среды, поэтому трудно определить ее динамику, эффективность воздействия, связь с количеством и качеством производственной, учебной и иной деятельности. Не всегда описываемая сфера общественных отношений вызывает такую озабоченность собственника предприятия, чтобы обусловить систематическое применение дисциплинарной ответственности за проступки.
    
    В связи с этим встает вопрос о степени воздействия государственных органов на дисциплинарную практику организаций, которые стали самостоятельными в ведении своей хозяйственной деятельности и налаживании и организации своей внутренней работы. Однако эта самостоятельность предпринимательской деятельности от общества является сравнительно относительной в сфере использования земель и обеспечения качества окружающей среды.
    

    Владелец предприятия, отвечая перед обществом за состояние земель и своего предприятия, за его воздействие на окружающую среду, обязан обеспечивать правопорядок на предприятии и всеми доступными и законными средствами реагировать на соответствующие обращения государственных органов, налагая за дисциплинарные проступки соответствующие взыскания.
    
    К дисциплинарной ответственности примыкает материальная ответственность работников и работодателей, обусловленная необходимостью возмещения причиненного вреда в дисциплинарном порядке.
    
    Все работники обязаны бережно относиться к имуществу предприятия, предпринимателя, фермера, организации-работодателя, принимать меры к предотвращению ущерба. Работодатель обязан создавать работникам условия, необходимые для нормальной работы и обеспечения полной сохранности вверенного им имущества. Но в случае виновного причинения работником ущерба при исполнении трудовых обязанностей наступает материальная ответственность, предусмотренная Трудовым кодексом РФ.
    
    В соответствии с ТК РФ при определении размера ущерба учитывается только прямой действительный ущерб, при этом неполученные доходы не учитываются. Недопустимо возложение на работника ответственности за такой ущерб, который может быть отнесен к категории нормального производственно-хозяйственного риска.
    
    Работник, причинивший ущерб, может добровольно возместить его полностью или частично; с согласия администрации может передать для возмещения ущерба имущество или исправить поврежденное (например, перепахать, осуществить пахоту надлежащим образом).
    
    Суд может с учетом степени вины, конкретных обстоятельств и материального положения работника уменьшить размер ущерба, подлежащего возмещению. Снижение подлежащего возмещению размера ущерба недопустимо, если он причинен преступлением, совершенным с корыстной целью.
    
    Привлечение работодателем в соответствии с законом работников к материальной ответственности зa ущерб, причиненный организации, собственнику, является эффективной формой воздействия на нарушителей трудовой дисциплины и причинителей вреда, средством обеспечения качества землепользования, окружающей среды.
    
    Общим правилом является возмещение ущерба в пределах среднего месячного заработка. Однако полный размер ущерба свыше среднего месячного заработка возмещается в случаях, когда:
    

    1) ущерб причинен преступными действиями работника, установленными приговором суда;
    
    2) в соответствии с законодательством или письменным договором на работника возложена полная материальная ответственность за необеспечение сохранности имущества и других ценностей;
    
    3) ущерб причинен работником не при исполнении трудовых обязанностей;
    
    4) имущество и другие ценности были получены работником под отчет по разовой доверенности или по другим разовым документам;
    
    5) ущерб причинен недостачей, умышленным уничтожением или порчей материалов, полуфабрикатов, изделий (продукции), в том числе при их изготовлении, а также инструментов, измерительных приборов, специальной одежды и других предметов, выданных организацией работнику в пользование;
    
    6) ущерб причинен работником, находившимся в нетрезвом состоянии;
    
    7) ущерб причинен в результате административного проступка.
    
    При совместном выполнении работниками отдельных видов работ, связанных с хранением, обработкой, продажей (отпуском), перевозкой или применением в процессе производства переданных им ценностей, когда невозможно разграничить материальную ответственность каждого работника и заключить с ним договор о полной материальной ответственности, может вводиться коллективная (бригадная) материальная ответственность. Письменный договор о ней заключается между работодателем и всеми членами коллектива (бригады).
    
    Размер причиненного ущерба определяется по фактическим потерям, исчисляемым исходя из рыночных цен, действующих в данной местности на день причинения ущерба, на основании данных бухгалтерского учета.
    
    Размер возмещаемого ущерба, причиненного по вине нескольких работников, определяется для каждого из них с учетом степени вины, вида и предела материальной ответственности.
    
    Возмещение ущерба работниками в размере, не превышающем среднего месячного заработка, производится по распоряжению работодателя. Оно должно быть вынесено не позднее одного месяца со дня обнаружения причиненного работником ущерба. Если работник не согласен с вычетом или его размером, а сумма материальной ответственности свыше среднего месячного заработка, возмещение ущерба производится путем предъявления иска в районный, городской суд.
    
    Взыскание с руководителей государственных и муниципальных организаций и их заместителей материального ущерба производится по распоряжению вышестоящего в порядке подчиненности органа путем удержания из заработной платы работника, а в судебном порядке - по иску вышестоящего в порядке подчиненности органа или по заявлению прокурора.
    

    Привлечение к материальной ответственности и возмещение ущepбa производятся независимо от привлечения работника к дисциплинарной, административной или уголовной ответственности за действие (бездействие), которым причинен ущерб работодателю. Эти общие правила применяются и к земельным отношениям, поскольку земельные участки могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иной форме собственности, становятся предметом купли-продажи, вступили в оборот и стали полноправной материальной ценностью.

Комментарий к статье 76

    Кроме термина “убытки”, рассмотренного в комментарии к ст.62 настоящего Кодекса, при нанесении урона в законодательстве используется термин "вред". Обычно о причинении вреда говорят, когда урон наносится жизни и здоровью человека (физический и моральный вред) и окружающей природной среде (экологический вред). Однако термин "вред" может быть использован в качестве общего для обозначения урона любого вида. Именно в таком значении он применяется в гл. 59 ГК РФ.
    
    При причинении вреда возникают обязательства вследствие причинения вреда. Такие обязательства являются внедоговорными: они, как правило, возникают между лицами, не состоящими в договорных отношениях. Это является еще одним отличием вреда и убытков, которые причиняются друг другу сторонами в договорных отношениях.
    
    Вред может быть причинен в результате действия или бездействия. Например, в результате самовольного занятия земельного участка (действие) или при непринятии мер по рекультивации и мелиорации земель (бездействие).
    
    Вред обычно причиняется в результате совершения противоправных действий. Помимо противоправности деяния основаниями для возмещения вреда служат: причинная связь между действием (бездействием) и наступившим результатом (вредом), а также вина причинителя.
    
    При определении размера возмещения убытков применяется общее правило: размер вреда устанавливается по ценам, существовавшим на момент возмещения вреда (ст.393 ГК РФ).
    
    Иногда определить размер причиненного вреда затруднительно (как правило, такое положение возникает при причинении вреда окружающей среде и т.п.). В этих случаях исходные начала для определения размера возмещения устанавливаются в нормативном порядке: либо утверждаются таксы, либо определяются методики подсчета, либо указываются иные способы.
    
    Необходимо также учитывать, что размер возмещения вреда, причиненного неосторожными действиями гражданина, может быть уменьшен с учетом имущественного положения виновного лица.
    
    Если причиненный вред является следствием деятельности, создающей опасность причинения вреда в будущем, например загрязнение земли несанкционированным размещением отходов промышленного предприятия, заинтересованное лицо может обратиться с иском о запрещении или приостановлении деятельности, создающей такую опасность. Суд может отказать в иске о приостановлении или прекращении деятельности в том случае, если это противоречит общественным интересам. Порядок возмещения вреда в этом случае определяется гражданским законодательством (ст.1065 ГК РФ).
    
    Возврат самовольно занятых земельных участков производится без возмещения затрат, произведенных нарушителями во время незаконного пользования. К числу таких затрат могут быть отнесены, например, работы по рекультивации, посеву сельскохозяйственных культур и т.п. на самовольно занятых земельных участках.
    
    В комментируемой статье устанавливается правило о том, что возмещение вреда в натуре (восстановление межевых знаков, снос самовольно возведенных строений и т.п.) осуществляется виновными гражданами или юридическими лицами либо за их счет. Это правило несколько противоречит норме ст.62 комментируемого Кодекса и нормам главы 59 ГК РФ, устанавливающим, что возмещение в натуре производится только по решению суда. Норму комментируемой статьи следует трактовать таким образом, что возмещение вреда, по общему правилу, производится за счет виновных лиц, а по решению суда - ими самостоятельно.

Глава XIV. ЗЕМЛИ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО
НАЗНАЧЕНИЯ

Комментарий к статье 77

     Понятие и состав земель сельскохозяйственного назначения
    
    Земли сельскохозяйственного назначения - наиболее ценная категория земель. Сюда входят лучшие, плодородные земли, составляющие достояние страны. Они служат не только пространственным базисом для размещения тех или иных объектов, но являются средством производства, используют главное качество земли - плодородие. В связи с этим, как известно, при разработке нового Земельного кодекса возникали наиболее острые дискуссии по поводу порядка пользования и распоряжения именно этими землями. Кроме политических споров, широко освещавшихся средствами массовой информации, существует и ряд правовых проблем, связанных с особым порядком приобретения права собственности на такие земли, так как в начале 90-х годов земли прежних колхозов и совхозов были приватизированы и поделены на так называемые земельные доли. Учитывая все вышесказанное, принято решение о разработке и издании специального федерального закона о государственном регулировании и особенностях ограниченного оборота земель сельскохозяйственного назначения. Поэтому вопросы, которые подпадают под сферу действия упомянутого закона, данным Кодексом подробно не рассматриваются. В комментируемой главе даны лишь основные, “рамочные” положения в отношении сельскохозяйственных земель; в отдельных статьях даются прямые отсылки к названному выше закону (см. ст.79, 81, 82).
    
    Отнесение земель к категории сельскохозяйственных производится по их целевому назначению - использованию для производства сельскохозяйственной продукции; более подробно содержание такого использования раскрывается в ст.78 настоящего Кодекса (см. комментарий к ней). При этом используемые в сельскохозяйственных целях участки, находящиеся в пределах городской черты, черты поселков и сельских поселений, входят в состав земель поселений (см. ст.85 настоящего Кодекса). Участки земель, используемые в сельскохозяйственных целях, имеются также в составе земель транспорта и земель лесного фонда; на них распространяется правовой режим соответствующей категории земель.
    
    Состав земель сельскохозяйственного назначения неоднороден. Лучшие, наиболее ценные из них - это сельскохозяйственные угодья, на которых, собственно, и произрастает продукция аграрного производства. Поэтому законодательством установлен особый режим их предоставления, использования и изъятия (см. ст.79 ЗК РФ). Остальные сельскохозяйственные земли имеют вспомогательный по отношению к угодьям характер, на них находятся здания ферм, складов, амбаров, гаражей и других необходимых в аграрном производстве построек, подъездные пути к ним и т.п.
    

    Замкнутые водоемы - пруды, озера, водохранилища, находящиеся на таких землях, также включаются в состав земель сельскохозяйственного назначения, а не земель водного фонда. В соответствии с водным законодательством обособленные водные объекты относятся к недвижимому имуществу и являются составной частью земельного участка (ст.1 Водного кодекса РФ).
    
     Древесно-кустарниковая растительность, расположенная на землях сельскохозяйственного назначения, предназначена для обеспечения защиты земель от неблагоприятного воздействия посредством использования почвозащитных, водорегулирующих и иных свойств лесной растительности; рубки такой растительности должны обеспечивать улучшение ее состояния и выполнение ею своих функций (ст.134 Лесного кодекса РФ). Следует отличать древесно-кустарниковую растительность на сельскохозяйственных землях от противоэрозионных, пастбищезащитных и полезащитных лесонасаждений на землях природоохранного назначения (см. ст.103 Лесного кодекса РФ). Первая в правовом смысле к лесам не относится, и право собственности на нее переходит вместе с правом на земельный участок, тогда как купля-продажа участков лесного фонда по закону запрещена.
    
    Среди земель сельскохозяйственного назначения имеются также так называемые неудобья: это овраги, балки, болота, гари и прочие участки, которые по своему состоянию в данный момент не могут быть использованы в качестве продуктивных земель. В новом Кодексе в отличие от прежнего они специально не упоминаются. Это связано, очевидно, с тем, что указанные участки подлежат окультуриванию и переводу в сельскохозяйственные угодья.
    

Комментарий к статье 78

 
    Под сельскохозяйственным производством в данной статье имеется в виду как ведение товарного сельского хозяйства, так и выращивание растениеводческой и животноводческой продукции населением для собственного потребления в личных подсобных хозяйствах, на садовых и огородных участках. Это основная цель использования сельскохозяйственных земель. Именно с ней непосредственно связаны остальные направления использования таких земель: разведение защитной древесно-кустарниковой растительности; строительство помещений для переработки и хранения сельскохозяйственной продукции; организация опытных участков для проведения сортоиспытания сельскохозяйственных культур.
    
    Соответственно круг субъектов, которые могут использовать такие земли, ограничен: в него входят юридические лица и граждане, которые непосредственно используют землю для указанных выше целей. Однако это не означает, что участки земель сельскохозяйственного назначения могут предоставляться только лицам, перечисленным в комментируемой статье. Приведенный в ней перечень не является исчерпывающим. Об этом говорят использованные в статье формулировки: так, установлено, что земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться “гражданами, в том числе ведущими крестьянские (фермерские) хозяйства...” и т.д., т.е. по существу, всеми гражданами; такая же запись сделана в отношении некоммерческих организаций; перечень коммерческих организаций также не является закрытым, поскольку заканчивается словами “иными коммерческими организациями”.
    
    Единственное ограничение в настоящее время существует в отношении иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц. Согласно ст.8 Закона о введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации указанные лица могут владеть и пользоваться земельными участками сельскохозяйственного назначения только на праве их аренды.
    
    Среди граждан индивидуальное товарное сельскохозяйственное производство ведут члены крестьянских (фермерских) хозяйств. Их деятельность регулируется Законом РСФСР от 22 ноября 1990 года “О крестьянском (фермерском) хозяйстве”, новая редакция которого находится сейчас в стадии разработки.
    
    Указанный Закон определяет крестьянское (фермерское) хозяйство как самостоятельный хозяйствующий субъект с правами юридического лица, представленный отдельным гражданином, семьей или группой лиц, осуществляющий производство, переработку и реализацию сельскохозяйственной продукции на основе использования имущества и находящихся в их пользовании, в том числе в аренде, в пожизненном наследуемом владении или в собственности земельных участков. Членами крестьянского хозяйства считаются трудоспособные члены семьи и другие граждане, совместно ведущие хозяйство; один из них является главой крестьянского хозяйства, который представляет его интересы в отношениях с предприятиями, организациями, гражданами и государственными органами.
    

    Гражданский кодекс, однако, не признал крестьянское хозяйство одним из видов юридических лиц; поэтому в настоящее время глава крестьянского (фермерского) хозяйства регистрируется в качестве индивидуального предпринимателя.
    
    Согласно ст.257 ГК РФ предоставленный крестьянскому хозяйству или приобретенный им земельный участок находится в совместной собственности членов крестьянского хозяйства. При выходе одного из членов крестьянского хозяйства земельный участок разделу не подлежит; вышедший из хозяйства имеет право на получение денежной компенсации, соразмерной его доле в общей собственности (доли членов крестьянского хозяйства в праве совместной собственности на имущество хозяйства признаются равными, если соглашением между ними не установлено иное). Третьей частью ГК, принятой в ноябре 2001 года, определены (ст.1179) особенности наследования имущества члена крестьянского хозяйства. Поскольку земельный участок входит в состав наследства (ст.1181 ГК РФ), эти нормы распространяются и на наследование земли. Установлено, что если наследник умершего члена крестьянского (фермерского) хозяйства сам членом этого хозяйства не является, он имеет право на получение компенсации, соразмерной наследуемой им доле в имуществе, находящемся в общей собственности членов хозяйства. При отсутствии соглашения между членами хозяйства и указанным наследником об ином доля наследодателя в этом имуществе считается равной долям других членов хозяйства. В случае принятия наследника в члены хозяйства указанная компенсация ему не выплачивается. Если же после смерти члена крестьянского (фермерского) хозяйства это хозяйство прекращается (в том числе в связи с тем, что наследодатель был единственным членом хозяйства, а среди его наследников лиц, желающих продолжать ведение хозяйства, не имеется), имущество крестьянского (фермерского) хозяйства, включая земельный участок, подлежит разделу по общим правилам гражданского законодательства.
    
    Личные подсобные хозяйства граждан отличаются тем, что их продукция используется главным образом для собственного потребления. Однако четких границ законодательством не установлено, специальных нормативных актов, регулирующих деятельность личных подсобных хозяйств, пока нет. И на практике эти два вида хозяйствования часто сливаются: подсобные хозяйства в сельской местности при низком уровне иных доходов становятся основным источником средств существования семей, а некоторые фермерские хозяйства не могут обеспечить должный уровень рентабельности и все производимое используют на потребление. Следует также иметь в виду, что с точки зрения земельного права, если личное подсобное хозяйство ведется на приусадебном земельном участке или ином участке, расположенном в черте населенного пункта, то занимаемая им земля к сельскохозяйственным не относится.
    
     Для городских жителей в нашей стране традиционным и массовым является занятие садоводством, животноводством и огородничеством. Осуществляется оно в основном в коллективных формах: прежде это были садоводческие товарищества, сейчас законодательством предусмотрены несколько форм садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан (Федеральный закон “О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан” от 15 апреля 1998 года N 66-ФЗ*).
________________
    * СЗ РФ. 1998. N 16. Ст.1801.

    
    Это могут быть садоводческие, огороднические или дачные: некоммерческие товарищества, потребительские кооперативы либо некоммерческие партнерства. Их отличает главным образом форма собственности на имущество общего пользования, приобретенное тем или иным садоводческим, огородническим или дачным некоммерческим объединением или созданное им за счет взносов его членов. В некоммерческом товариществе оно является совместной собственностью его членов (кроме средств специального фонда, образованного по решению общего собрания товарищества и являющегося собственностью самого товарищества); в потребительском кооперативе и некоммерческом партнерстве - находится в собственности такого кооператива или некоммерческого партнерства как юридического лица.
    
    Отличаются и обязательственные отношения членов указанных некоммерческих объединений по отношению к объединению. Члены садоводческих, огороднических или дачных некоммерческих товариществ и некоммерческих партнерств не отвечают по их обязательствам, товарищества и партнерства не отвечают по обязательствам своих членов. Члены садоводческого, огороднического или дачного потребительского кооператива обязаны ежегодно покрывать образовавшиеся убытки посредством внесения дополнительных взносов, а также нести субсидиарную ответственность по обязательствам такого кооператива в пределах невнесенной части дополнительного взноса каждого из членов такого кооператива.
    
    В таких объединениях имеются земли общего пользования, принадлежащие непосредственно объединению, остальные участки принадлежат на праве собственности или ином вещном праве гражданам - членам некоммерческого объединения, а также индивидуальным садоводам и огородникам. Граждане, ведущие садоводство, огородничество или дачное хозяйство в индивидуальном порядке на территории садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения, вправе пользоваться объектами инфраструктуры и другим имуществом общего пользования этого некоммерческого объединения за плату на условиях договоров, заключенных с таким объединением в письменной форме в порядке, определенном общим собранием членов садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения.
    
    Статьей 28 указанного Закона закреплены важные нормы об особенностях приватизации садовых, огородных и дачных земельных участков. Установлено, что садоводам, огородникам, дачникам и их некоммерческим объединениям, получившим земельные участки из государственных и муниципальных земель на праве пожизненного наследуемого владения, постоянного (бессрочного) пользования, аренды или срочного пользования, не может быть отказано в приватизации таких земельных участков, за исключением установленных федеральными законами случаев запрета на передачу земельных участков в частную собственность. При этом приватизация садовых, огородных и дачных земельных участков может осуществляться за плату или бесплатно в соответствии законодательством Российской Федерации и ее субъектов.
    

    Общее собрание членов садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения (собрание уполномоченных) должно принять решение о приобретении прав на землю общего пользования (в качестве собственности такого объединения как юридического лица либо общей совместной собственности членов такого объединения) и создать комиссию по подготовке материалов для приватизации садовых, огородных и дачных земельных участков. Члены объединения подают заявления о приватизации земельных участков, в которых указывают размеры участка и на каком праве они хотели бы его переоформить (например, собственность одного гражданина, общая совместная собственность супругов или общая долевая собственность).
    
    После проведения инвентаризации земель объединения и решения спорных вопросов о границах земельных участков общее собрание членов садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения (собрание уполномоченных, правление) принимает решение о ходатайстве перед соответствующими органами местного самоуправления о закреплении земель общего пользования за таким объединением, а садовых, огородных и дачных земельных участков - за конкретными гражданами, их супругами. Решение органа местного самоуправления о приватизации садового, огородного или дачного земельного участка принимается в месячный срок со дня подачи соответствующего заявления и является основанием для выдачи гражданину и садоводческому, огородническому или дачному некоммерческому объединению свидетельств, удостоверяющих их права на землю.
    
     Граждане вправе приватизировать закрепленные за ними садовые, огородные и дачные земельные участки и в индивидуальном порядке. При наличии встречных требований к границам земельных участков спор рассматривается органом местного самоуправления или в суде.
    
    Согласно ст.29 Закона о садовых, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан при совершении сделок с садовыми, огородными и дачными земельными участками изменение их целевого назначения и разрешенного использования не допускается. Не допускаются также сделки с этими участками, если они приводят к нарушениям градостроительных, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных установленных требований (норм, правил и нормативов) или к невозможности соблюдать целевое назначение указанных земельных участков и условия их разрешенного использования. Отчуждение, залог, сдача в аренду садового, огородного или дачного земельного участка, находящегося в общей собственности, осуществляются при согласии всех участников общей собственности. Земельные участки общего пользования садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения разделу не подлежат.
    
    Наибольший по величине массив сельскохозяйственных земель занимают аграрные коммерческие организации. Это бывшие колхозы и совхозы, реорганизованные в ходе аграрной реформы в новые организационно-правовые формы. Перечень таких форм для коммерческих организаций установлен Гражданским кодексом РФ: это открытые и закрытые акционерные общества, общества с ограниченной ответственностью, товарищества полные и коммандитные, производственные кооперативы, государственные и муниципальные унитарные предприятия. Этот перечень является исчерпывающим, хотя в комментируемой статье говорится об "иных коммерческих организациях" - очевидно, имелась в виду возможность в дальнейшем изменения гражданского законодательства. Специальный закон имеется в настоящее время только о сельскохозяйственных кооперативах (Федеральный закон "О сельскохозяйственной кооперации" от 8 декабря 1995 года N 193-ФЗ*), остальные формирования действуют на основании Гражданского кодекса, Федеральных законов “Об акционерных обществах” от 26 декабря 1995 года N 208-ФЗ, "Об обществах с ограниченной ответственностью" от 8 февраля 1998 года N 14-ФЗ.
________________
    * СЗ РФ. 1995. N 50. Ст. 4870.

    
    В Законе о сельскохозяйственной кооперации указано, что если производственный сельскохозяйственный кооператив создается в результате реорганизации сельскохозяйственной организации, ее член (участник) вправе передать выделенный ему земельный участок или причитающуюся ему земельную долю в счет паевого взноса в паевой фонд кооператива (с условием или без условия их возврата в натуральной форме в случае выхода из кооператива) либо передать земельный участок, находящийся в его собственности, кооперативу в аренду на условиях, установленных законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.
    
     В сельскохозяйственных кооперативах учет паевых взносов ведется в стоимостном выражении. В случае внесения в счет паевого взноса лицом, вступившим в кооператив, земельных участков, земельных и имущественных долей и иного имущества либо имущественных прав денежная оценка паевых взносов производится правлением кооператива и утверждается общим собранием членов кооператива. Общее собрание членов кооператива может утвердить методику денежной оценки передаваемого имущества и поручить правлению кооператива на основе этой методики организовать работу по денежной оценке указанного имущества. Результаты данной оценки подлежат утверждению наблюдательным советом кооператива. В этом случае на общее собрание членов кооператива выносятся только спорные вопросы по оценке земельных участков, земельных и имущественных долей и иного имущества. По решению общего собрания членов кооператива денежная оценка паевых взносов может быть подвергнута независимой экспертной проверке.
    
    Среди некоммерческих организаций, использующих земли сельскохозяйственного назначения, наиболее многочисленными являются упоминавшиеся выше садоводческие и огороднические некоммерческие объединения граждан.
    
    Другую большую группу составляют сельскохозяйственные потребительские кооперативы. В соответствии с Федеральным законом 1995 года "О сельскохозяйственной кооперации" эти организации создаются для обслуживания сельскохозяйственного производства: выполнения для фермеров, аграрных производственных кооперативов и предприятий, являющихся членами такого потребительского кооператива, ремонтных, агрохимических, мелиоративных и иных работ, оказания помощи в правовых вопросах, внедрения научных достижений, организации сбыта производимой продукции и т.д.
    
    Религиозные организации выращивают сельскохозяйственную продукцию в основном в монастырях для собственных нужд, для чего им и предоставляются земельные участки.
    

    В соответствии с Указом Президента РФ от 15 июня 1992 года N 632 "О мерах по реализации Закона Российской Федерации "О реабилитации репрессированных народов" в отношении казачества” граждане, относящие себя к прямым потомкам казаков и выразившие желание совместно восстанавливать и развивать формы хозяйствования, культуры, быта и участвовать в несении государственной службы, а также граждане, в установленном порядке добровольно вступившие в казаки, могут объединяться в хуторские и станичные общества, создавать окружные, войсковые и иные традиционные для казачества общества. Казачьи общества являются юридическими лицами. Станичным и иным казачьим обществам безвозмездно отводятся земельные наделы для коллективного землепользования на основе традиционных для казачества форм общинного владения землей либо общей собственности участников общества на землю. Размер земельного надела, предоставляемого хуторскому и станичному обществу, определяется исходя из количества его участников в соответствии с установленным порядком, а также взятых ими на себя обязательств по несению государственной службы и необходимости создания запаса земель, обеспечивающего коллективное землепользование при расширении состава общества, выделения земельных участков гражданам, пожелавшим выйти из казачьего общества.
________________
    * Ведомости РФ. 1992. N 25. Ст.1429.


    
    Научно-исследовательская деятельность в сельском хозяйстве невозможна без опытной базы, поэтому научно-исследовательские институты и опытные станции имеют опытные поля, на которых и происходят работы по выведению и апробации новых сортов сельскохозяйственных растений. Отработка передовых технологий производства сельскохозяйственной продукции, испытание сортов и видов растений в реальных производственных условиях производится в опытных хозяйствах, подведомственных тем или иным научным учреждениям. Обучение в сельскохозяйственных высших и средних учебных заведениях также ведется “на земле”, все они имеют опытные делянки и поля; существуют специальные совхозы-техникумы, где сельскохозяйственное производство совмещается с обучением. Для сельских школ также выделяются специальные участки, где учащиеся проходят трудовое обучение.
    
    Указом Президента Российской Федерации "О неотложных мерах по защите мест проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов Севера"* предписано передавать бесплатно оленьи пастбища, охотничьи, рыболовные и другие угодья для комплексного использования (оленеводства, охотничьего, рыболовного и морского зверобойного промыслов, сбора ягод, грибов, орехов, лекарственных растений и др.) родовым общинам и семьям из числа малочисленных народов Севера, связанным с традиционными отраслями и промыслами, в пожизненное наследуемое владение либо в аренду, а сельскохозяйственным организациям - в постоянное (бессрочное) пользование или в аренду.
________________
    * Ведомости РФ. 1992. N 18. Ст.1009.

    
    Федеральный закон “О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации” от 30 апреля 1999 года зафиксировал право лиц, относящихся к малочисленным народам, безвозмездно владеть и пользоваться в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов землями различных категорий, необходимыми для осуществления их традиционного хозяйствования и занятия традиционными промыслами. При этом к коренным малочисленным народам согласно этому Закону относятся народы, проживающие на территориях традиционного расселения своих предков, сохраняющие традиционные образ жизни, хозяйствование и промыслы, насчитывающие менее 50 тысяч человек и осознающие себя самостоятельными этническими общинами. Единый перечень коренных малочисленных народов Российской Федерации утвержден Постановлением Правительства РФ от 30 сентября 2000 года, изменения в него внесены 28 марта 2001 года. Порядок образования этими народами общин установлен Федеральным законом “Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации” от 20 июля 2000 года.
________________
    * СЗ РФ. 1999. N 18. Ст.2208.


    
    Границы земель традиционного природопользования малочисленных народов и порядок предоставления указанным народам для этих целей земель, находящихся в федеральной собственности, устанавливают органы государственной власти Российской Федерации. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливают порядок отвода, использования и охраны находящихся в собственности субъектов Российской Федерации земель традиционного природопользования малочисленных народов. Правовой режим территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов регулируется Федеральным законом от 7 мая 2001 года “О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации”.
________________
    * СЗ РФ. 2001. N 20. Ст. 1972.


              

Комментарий к статье 79

    Несмотря на то что в названии данной статьи идет речь об использовании сельскохозяйственных угодий, основное содержание статьи составляют нормы, направленные на недопущение необоснованного изъятия и перевода этих ценных земель в иные категории. Именно это составляет приоритет в использовании и особую охрану сельскохозяйственных угодий, о которых говорится в п. 1 настоящей статьи. Охрана же данных земель с точки зрения сохранения и повышения плодородия почв регламентирована другими статьями Кодекса.
    
    Земельное законодательство исходит из того, что сельскохозяйственные угодья в принципе должны использоваться только по целевому назначению и предоставление их для любых иных нужд нежелательно. Но поскольку в жизни возникают ситуации, когда изъятия сельскохозяйственных угодий избежать нельзя, настоящий Кодекс устанавливает дифференцированный подход к возможности такого изъятия в зависимости от качества и ценности угодий. Показатели качества основываются исключительно на данных земельного кадастра. Соответственно выделяются сельскохозяйственные угодья худшего качества, сельскохозяйственные угодья с кадастровой оценкой, превышающей среднерайонный уровень, и особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья.
    
    В основном под несельскохозяйственные нужды (такие, как строительство промышленных предприятий) могут быть предоставлены (если нет возможности использовать непригодные для сельского хозяйства земли) угодья худшего качества по кадастровой оценке. Однако строительство линейных сооружений - таких, как дороги, магистральные трубопроводы, линии электропередачи, чаще всего не может быть осуществлено в обход сельскохозяйственных земель, поэтому, а также с учетом того, что они занимают незначительную площадь, под такое строительство могут быть использованы и угодья лучшего качества, в том числе с кадастровой оценкой, превышающей среднерайонный уровень. При этом должно быть соблюдено условие о размещении данных объектов вдоль уже имеющихся дорог, трасс и границ полей севооборотов.
    
    К тем исключительным случаям, когда допускается изъятие сельскохозяйственных угодий с кадастровой оценкой, превышающей среднерайонный уровень, относятся, кроме строительства указанных линейных сооружений: необходимость выполнения международных обязательств, разработки месторождений полезных ископаемых (кроме общераспространенных - таких, как глина, песок, гравий), содержание объектов культурного наследия (например, памятников истории и культуры), которые могут находиться на участках сельскохозяйственных угодий, строительство и содержание школ, больниц, клубов - когда нет возможности разместить их на иных землях или если они оказались на землях сельскохозяйственного назначения вследствие изменения границ населенного пункта.
    
    Наконец, среди сельскохозяйственных угодий выделяются такие, которые вообще не могут быть переданы для использования в иных целях - это особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья. Отнесение угодий к этому виду находится в компетенции субъектов Российской Федерации и производится ими с учетом наличия и состояния сельскохозяйственных угодий в республике, области, крае. В настоящем Кодексе в этом направлении даны лишь некоторые ориентиры: указывается, что в утверждаемый субъектами Российской Федерации перечень особо ценных сельскохозяйственных угодий могут быть включены земли учебно-опытных и опытно-производственных хозяйств, вузов; угодья с кадастровой оценкой, превышающей среднерайонный уровень более чем на 20%.
    

    Например, в Московской области в соответствии с Законом от 12 апреля 1995 года "Об отнесении земель сельскохозяйственного назначения к особо ценным и ценным"* к особо ценным землям сельскохозяйственного назначения, изъятие которых не допускается, отнесены:
________________
    * Вестник Московской областной Думы. 1995. N 6. С.4.


    
    опытные поля и участки научно-исследовательских учреждений и учебных заведений, используемые в целях проведения стационарных научных опытов и испытаний, выращивания ценных видов растений, проведения селекционной работы и сортоиспытаний;
    
    орошаемые и осушаемые земли с действующими стационарными оросительными и закрытыми осушительными системами и системами двойного регулирования.
    
    К ценным землям сельскохозяйственного назначения в Московской области отнесены земли, обладающие потенциалом плодородия выше среднего по природно-хозяйственной зоне, и земли с кадастровой оценкой выше среднерайонной. Изъятие таких земель для несельскохозяйственных нужд производится в соответствии с действующим законодательством на основании постановления главы администрации Московской области, согласованного с органами местного самоуправления.
    
    В любом случае при изъятии земель сельскохозяйственного назначения производится не только возмещение убытков, понесенных в результате такого изъятия собственниками или пользователями земли, но и, если изъятие произведено для использования земель в целях, не связанных с ведением сельского хозяйства, - возмещение потерь сельскохозяйственного производства в размере стоимости освоения равновеликой площади новых земель (см. комментарий к ст.58).
    
    Сельскохозяйственные угодья перестают быть таковыми не только в результате изъятия, но также и перевода в другие категории земель, о чем говорится в п.3 комментируемой статьи. При этом земля может оставаться у того же сельскохозяйственного пользователя, но войти, например, в состав земель поселений. Законодательством установлен особый порядок перевода земель из одной категории в другую, причем для земель сельскохозяйственного назначения этот порядок более строг (см. комментарий к ст.8). Так, в отношении земель, находящихся в муниципальной собственности, такой перевод осуществляется по решению органа местного самоуправления, но в отношении находящихся в муниципальной собственности земель сельскохозяйственного назначения - по решению органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
    
    В п.6 комментируемой статьи говорится об использовании земельных долей, возникших в результате приватизации сельскохозяйственных угодий. Что же представляют собой такие земельные доли?
    

    В Союзе ССР в дореформенный период сельскохозяйственное производство вели колхозы и совхозы на земле, закрепленной за ними государством в бессрочное бесплатное пользование. В ходе аграрной и земельной реформ было решено провести реорганизацию сельскохозяйственных предприятий в новые организационно-правовые формы и приватизацию занимаемой ими земли. Приватизация земли производилась путем передачи ее в собственность граждан, работающих в сельскохозяйственных предприятиях, с определением индивидуальных земельных долей.
    
    Впервые нормы об обязательности раздела земли и имущества колхозов и совхозов на условные паи и доли с условием выдела их в натуре работникам, желающим создать индивидуальное крестьянское хозяйство, были закреплены в Законах РСФСР "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" от 22 ноября 1990 года N 348-1 и "О земельной реформе" от 20 ноября 1992 года N 3936-1. В дальнейшем вопросы преобразования сельскохозяйственных предприятий и земельных отношений в них были урегулированы Указами Президента РФ "О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР" от 27 декабря 1991 года, "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России" от 27 октября 1993 года, постановлениями Правительства РФ "О порядке реорганизации колхозов и совхозов" от 29 декабря 1991 года, "О порядке приватизации и реорганизации предприятий и организаций агропромышленного комплекса" от 4 сентября 1992 года.
    
    Детальный порядок расчета и предоставления земельных долей, а также распоряжения ими определен постановлением Правительства Российской Федерации "О порядке осуществления прав собственников земельных долей и имущественных паев" от 1 февраля 1995 года*.
________________
    * СЗ РФ. 1995. N 7. Ст.534.


    
    Земельная доля представляет собой рассчитанное в гектарах или балло-гектарах количество земельной площади, приходящейся на одного члена (участника) сельскохозяйственной организации (предприятия). Земельные доли на местности не отграничиваются и существуют в документальном выражении до тех про, пока в установленных законом случаях и порядке не будет произведено выделение в натуре земельного участка, равного по размеру установленной земельной доле.
    
    При определении земельных долей учитывались все сельскохозяйственные угодья в границах сельскохозяйственных предприятий, за исключением земельных участков, переданных в ведение органов местного самоуправления, включенных в фонд перераспределения земель, используемых сортоучастками для испытания новых сортов сельскохозяйственных культур и переданных данному хозяйству в аренду.
    

    Земельные доли передавались в собственность работников сельскохозяйственных организаций, а также пенсионеров хозяйства, проживающих на его территории, лиц, занятых в социальной сфере на селе, и наследников названных категорий граждан, умерших к моменту получения свидетельства на право собственности. Размер индивидуальной земельной доли устанавливался независимо от трудового вклада и стажа работы и определялся в натуральном и стоимостном выражении.
    
    Собственники земельных долей получили право распорядиться ими без согласия на то других участников долевой собственности: обменять на имущественный пай или земельную долю в другом хозяйстве; подарить, передать по наследству в соответствии с законодательством Российской Федерации; передать на условиях договора ренты и пожизненного содержания; внести в уставный капитал или паевой фонд сельскохозяйственной коммерческой организации; продать или сдать в аренду, но только для целей производства сельскохозяйственной продукции (т.е. организациям, ведущим сельскохозяйственное производство, фермерским хозяйствам, гражданам, работающим в сельскохозяйственных предприятиях либо проживающим на селе и ведущим личное подсобное хозяйство); получить в счет доли земельный участок для ведения крестьянского или личного подсобного хозяйства.
    
    Выдел земельного участка в натуре в счет земельной доли производится с согласия остальных сособственников земельных долей с местоположением выделяемого участка. При наличии разногласий решение принимает орган местного самоуправления при участии комитетов по земельным ресурсам и землеустройству; возникающие при этом споры решаются в судебном порядке. В целом ряде хозяйств в соответствии с Положением о реорганизации колхозов, совхозов и приватизации государственных сельскохозяйственных предприятий от 4 сентября 1992 года вообще запрещен выдел земельных участков в счет долей, при выходе из таких хозяйств можно получить только денежную компенсацию стоимости доли. Это учебные, опытные, узкоспециализированные (например, племенные, семеноводческие) хозяйства, конезаводы и др.
    
    В настоящее время, однако, подавляющее большинство земельных долей, оставаясь в собственности граждан, передано в аренду сельскохозяйственным организациям. То есть хозяйства фактически используют ту же землю, что занимали и до реорганизации, но не являются ее собственниками; арендная плата обычно представляет собой предоставление собственникам ряда услуг - например, по обработке личных участков, - либо выдачу определенного количества натуральной продукции. Такое положение создает определенные трудности, в том числе и правового характера. Поэтому разрабатываемому закону о государственном регулировании и особенностях ограниченного оборота земель сельскохозяйственного назначения предстоит решить целый ряд сложных вопросов о том, как в дальнейшем будет происходить распоряжение земельными долями. До принятия этого закона действует имеющееся в настоящее время законодательство о земельных долях.

Комментарий к статье 80

    Впервые о необходимости создания специальных фондов для перераспределения сельскохозяйственных земель было упомянуто еще в Законе от 23 ноября 1990 года “О земельной реформе”. Он установил, что в процессе осуществления земельной реформы решениями местных органов власти может быть изъята и передана в специальный земельный фонд для последующего перераспределения и наделения земельными участками часть земель, используемых не по целевому назначению, неэффективно     используемых, а также выбывших из оборота или переведенных в менее ценные угодья; из этих фондов в первоочередном порядке выделяются земли для организации крестьянских хозяйств, ведения личных подсобных хозяйств, садоводства, огородничества, животноводства. Создание таких фондов было особенно важным потому, что в тех условиях, когда ставилась задача массового формирования фермерских хозяйств, необходимо было найти источники предоставления земли тем лицам, желающим создать крестьянское (фермерское) хозяйство, которые не являлись членами сельскохозяйственных предприятий и не имели права на получение земельной доли.
    
    Указом Президента РФ от 27 декабря 1991 года “О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР” было предписано включить в фонды перераспределения земель участки, остающиеся после бесплатной передачи земель коллективам сельскохозяйственных предприятий. Местные администрации обязывались организовывать продажу земель фонда по конкурсу и передачу их в аренду с правом последующего выкупа.
    
     Однако в законодательстве того времени не было достаточно четко указано, что земли фонда перераспределения являются сельскохозяйственными землями. А ст.96 прежнего Земельного кодекса гласила, что все земли, не предоставленные в собственность, владение, пользование и аренду, а также земли, право собственности, владения и пользования которыми прекращено в соответствии с законодательством, являются землями запаса. Получалось, что изъятые сельскохозяйственные земли переходили в категорию земель запаса, т.е. их целевое назначение терялось и они затем могли быть предоставлены и для иных, несельскохозяйственных, целей. Поэтому комментируемая статья нового Земельного кодекса является чрезвычайно важной, она “расставила все по своим местам”, и теперь временно не используемые земли сельскохозяйственного назначения будут предоставляться только для сельскохозяйственного использования.
    
    Следует обратить внимание на то, что в ч.1 комментируемой статьи, где речь идет о целях создания фонда перераспределения, перечислены все цели, для которых вообще предоставляются земли сельскохозяйственного назначения, - это и расширение сельскохозяйственного производства в аграрных коммерческих организациях и крестьянских хозяйствах, и создание новых хозяйств, и предоставление участков гражданам для разного рода подсобных сельских работ. Таким образом, создание фонда перераспределения земель не имеет целью способствовать развитию только каких-то отдельных форм аграрного производства - например, фермерских - за счет других. Этот вывод подтверждает и норма ч.3 данной статьи о том, что земли фонда перераспределения используются в соответствии со ст.78, т.е. предоставляются всем категориям сельскохозяйственных землепользователей, которые в этой статье указаны (см. комментарий к ст.78).
    

     В соответствии со ст.19 Земельного кодекса не переданные в частную собственность земельные участки государственного фонда перераспределения земель могут находиться в собственности субъектов Российской Федерации.
    
    Перечень источников поступления земель в фонд перераспределения, приведенный в ч.2 статьи, является исчерпывающим. Изучение этого перечня позволяет сделать вывод о том, что при создании фонда не ставится задача искусственного перераспределения земель (как это предполагалось в начале аграрной реформы), выявления и изъятия недостаточно эффективно использующихся участков и т.п. В статье названы те случаи появления свободных земель, которые всегда так или иначе имеют место в реальной жизни и предусмотрены гражданским и земельным законодательством. Создание же фонда перераспределения имеет цель не допустить перетекания таких земель в иные категории, не связанные с сельскохозяйственным использованием.
    
    Добровольный отказ от земельных участков регламентирован ст.53 Земельного кодекса. При добровольном отказе от права собственности на земельный участок этот земельный участок приобретает правовой режим бесхозяйной недвижимой вещи, порядок прекращения прав на которую устанавливается ст.225 ГК РФ; при добровольном отказе лица от права пожизненного наследуемого владения, постоянного (бессрочного) пользования земельным участком распоряжение данным участком осуществляет государственный орган исполнительной власти или орган местного самоуправления - собственник земельного участка (см. комментарий к ст.53).
    
    Однако кроме добровольного отказа от земельного участка собственник земли может распорядиться ею и путем отчуждения, и если он подарит или продаст участок государству, то такой участок, вероятно, тоже должен поступить в фонд перераспределения, но такой вариант комментируемой статьей не предусмотрен. Очевидно, это связано с тем, что все вопросы отчуждения участков земель сельскохозяйственного назначения решено урегулировать отдельным законом.
    
    Что касается перехода земельных участков государству по наследству, то все возникающие в связи с этим отношения регламентированы ч.3 ГК РФ. В соответствии со ст.1117 ГК в случае, если отсутствуют наследники как по закону, так и по завещанию, либо никто из наследников не принял наследства, либо все наследники отказались от наследства, и при этом никто из них не указал, что отказывается в пользу другого наследника, имущество умершего считается выморочным и переходит в порядке наследования по закону в собственность Российской Федерации. При этом земельные участки и право пожизненного наследуемого владения земельными участками наследуются на общих основаниях, установленных Гражданским кодексом.
    
    Принудительное изъятие земельного участка возможно по нескольким основаниям. Изъятие земель для государственных или муниципальных нужд осуществляется в исключительных случаях, по основаниям, указанным в ст.49 Земельного кодекса (см. комментарий). При этом у собственника земли такое изъятие осуществляется путем выкупа (ст.279-282 ГК РФ). Без какой-либо компенсации осуществляется конфискация по решению суда земельного участка у собственника как санкция за совершение уголовного преступления или за умышленное систематическое совершение земельных правонарушений (ст.50 ЗК РФ), а также принудительное лишение прав на земельный участок в случае его ненадлежащего использования или использования не в соответствии с его назначением (ст.284-287 ГК РФ, ст.54 ЗК РФ).
    

    Федеральным законом "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" установлено (п.11 ст.3), что с момента вступления Земельного кодекса в силу в фонд перераспределения земель включаются все земли, находившиеся на дату вступления Кодекса в силу в фондах перераспределения земель, образованных в соответствии с Указом Президента РФ "О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР".
    
    В комментируемой статье установлены только основные положения, касающиеся государственного фонда перераспределения земель. Более детально правовой режим фонда, а также порядок поступления в него земельных участков и предоставления их новым владельцам будет установлен специальными законами - прежде всего федеральным законом о государственном регулировании и особенностях осуществления оборота земель сельскохозяйственного назначения, а также постановлениями Правительства Российской Федерации.
    
    Очень важной является норма ч.4 данной статьи об общедоступности сведений о наличии земель в государственном фонде перераспределения, так как в соответствии с этими сведениями граждане будут решать вопросы о создании новых садоводческих товариществ, возможности получения участка для личного подсобного хозяйства; сельскохозяйственные коммерческие организации и фермеры смогут выкупить дополнительные участки у государства. При этом имеет значение расположение и качество имеющихся в фонде участков. Поэтому, хотя конкретный порядок применения данной нормы будет установлен дальнейшим законодательством, можно предположить, что местные землеустроительные органы обязаны предоставлять соответствующие данные всем заинтересованным лицам, а также публиковать в местной прессе сведения о поступающих в фонд и предоставляемых из фонда землях. Аналогичная норма содержалась в упоминавшемся Указе Президента РФ “О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР”, которым Комитет по земельной реформе и земельным ресурсам обязывался систематически готовить каталоги земель, находящихся в фонде перераспределения, публиковать их, организовывать рекламу в средствах массовой информации, оказывать содействие в переселении граждан, желающих и способных создать крестьянские хозяйства.
    

Комментарий к статье 81

    Поскольку вопросы предоставления сельскохозяйственных земель предполагается подробно урегулировать в специальном законе, Кодекс их и не регламентирует. В тех же случаях, когда имеются специальные законы, регулирующие отношения по предоставлению сельскохозяйственных земель тем или иным категориям пользователей (таким, как фермеры, садоводы и огородники), Кодекс отсылает к этим законам. Они будут действовать, пока не принято новое законодательство о сельскохозяйственных землях, которое может внести в нормы указанных законов определенные коррективы.
    
    Закон о крестьянском (фермерском) хозяйстве принят в 1990 году. Сложность его применения на практике состоит в том, что к настоящему времени он уже во многом устарел, часть его статей отменена, а некоторые статьи фактически утратили силу. Сейчас готовится новая редакция этого Закона. Очевидно, отсылка в комментируемой статье дана в расчете на эту новую редакцию, так как в Законе 1990 года именно статьи о порядке предоставления земельных участков крестьянским хозяйствам признаны недействующими Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 года “О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации”*.
________________
    * САПП РФ. 1993. N 52. Ст.5085.


    
    Общий смысл отмененных статей состоял в том, что гражданам, изъявившим желание вести крестьянское хозяйство и не являющимся членами сельскохозяйственных организаций, предоставляются земельные участки из фонда перераспределения сельскохозяйственных земель в пределах установленных норм бесплатно. При этом согласно ныне действующей ст.4 Закона РСФСР “О крестьянском (фермерском) хозяйстве” от 22 ноября 1990 года N 348-1 право на создание крестьянского хозяйства и на получение земельного участка для этих целей имеет каждый дееспособный гражданин России, достигший 18-летнего возраста, имеющий опыт работы в сельском хозяйстве и сельскохозяйственную квалификацию либо прошедший специальную подготовку. В случае наличия нескольких претендентов преимущественное право на получение земельного участка имеют граждане, проживающие в данной местности.
    
    Статья 8 рассматриваемого Закона, также действующая в настоящее время, определяет порядок получения земель для ведения крестьянского хозяйства гражданами - членами колхозов и работниками совхозов при реорганизации этих хозяйств. В настоящее время процесс реорганизации повсеместно завершен, участники сельскохозяйственных организаций получили право собственности на земельные доли, и в настоящее время они могут получить земельный участок для создания крестьянских хозяйств в счет этих долей. Порядок выдела таких участков регулируется иными нормативными актами (см. комментарий к ст.79).
    

    Земельные участки для крестьянского хозяйства в счет земельной доли могут быть выделены в том случае, если они не внесены в уставный капитал (паевой фонд) сельскохозяйственной организации. Действующее законодательство об акционерных обществах, обществах с ограниченной ответственностью и товариществах разного вида не предусматривает возможности получения имущества, в том числе земли, при выходе из состава участников этих коммерческих организаций. В сельскохозяйственных кооперативах согласно Федеральному закону “О сельскохозяйственной кооперации” от 8 декабря 1995 года N 193-ФЗ уставом может быть предусмотрен вариант возврата участков, внесенных в качестве пая при вступлении в кооператив. Кроме того, до принятия Земельного кодекса во всех коммерческих организациях допускалось внесение в уставный капитал только права пользования земельной долей - в этом случае право собственности на нее не теряется. Федеральный закон "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" (п.6 ст.3) установил, что не допускается внесение права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком в уставные (складочные) капиталы коммерческих и некоммерческих организаций, однако не совсем ясно, распространяется ли эта норма и на земельные доли.
________________
    * См. подробнее: Комментарий к Федеральному закону “О сельскохозяйственной кооперации” / Отв. ред. Е.Л. Минина. М.: Норма, 1998.


    
    Наконец, как уже отмечалось в комментарии к ст.79, в целом ряде хозяйств (учебных, опытных, узкоспециализированных) запрещен выдел земельных долей - в этом случае выдается денежная компенсация, на которую можно приобрести другой земельный участок, либо участок для создания крестьянского хозяйства выдается из фонда перераспределения.
    
    Упоминавшийся выше Федеральный закон “О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан” от 15 апреля 1998 года N 66-ФЗ достаточно подробно регламентирует вопросы предоставления земли таким объединениям.
    
    Обеспечение граждан садовыми, огородными и дачными земельными участками возложено на органы местного самоуправления, которые ведут регистрацию и учет заявлений граждан, проживающих на данной территории и нуждающихся в получении указанных участков, определяют на основании этих заявлений потребности в садовых, огородных, дачных участках и ходатайствуют перед органами, в ведении которых находится фонд перераспределения земель, о выборе (предварительном согласовании) соответствующих земельных участков.
    
    Гражданину может быть отказано в предоставлении садового, огородного или дачного участка, только если он уже получал бесплатно участок под указанные цели и совершил сделку по его отчуждению (продал, подарил), или если он имеет такой участок (на любом праве), и предоставление еще одного участка приведет к превышению установленных предельных норм предоставления земельных участков. Эти нормы для граждан отдельных категорий устанавливаются федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, на их основе субъекты Российской Федерации принимают нормативные акты о размерах садовых, огородных и дачных земельных участков, предоставляемых на территории данного субъекта Федерации.
    

    На основании выбранного варианта размещения земельных участков и их размеров орган местного самоуправления с учетом пожеланий граждан и с их согласия формирует персональный состав членов садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения.
    
    После государственной регистрации объединения ему бесплатно предоставляется земельный участок - первоначально в срочное пользование. После утверждения проекта организации и застройки территории такого объединения и вынесения данного проекта в натуру членам садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения предоставляются земельные участки в собственность или на ином вещном праве. При передаче за плату земельный участок первоначально предоставляется в совместную собственность членов такого объединения с последующим предоставлением земельных участков в собственность каждого члена объединения.
    
    Среди земель садоводческого, огороднического, дачного некоммерческого объединения выделяются земли общего пользования. Они предоставляются объединению как юридическому лицу в собственность либо на ином вещном праве.
    
    В огородническом объединении общее собрание членов вправе принять решение о закреплении за таким объединением как за юридическим лицом всех предоставленных ему земельных участков.
    

Комментарий к статье 82

   Норма данной статьи является отсылочной, причем только в отношении предоставления сельскохозяйственных земель юридическим лицам в собственность. Следовательно, в пользование и аренду участки сельскохозяйственных земель предоставляются в общем порядке, установленном ст.20, 22 и 24 ЗК РФ.. При этом земельные участки в бессрочное (постоянное) пользование согласно ст.20 ЗК РФ предоставляются только таким сельскохозяйственным организациям, как федеральные казенные предприятия и государственные и муниципальные учреждения. Организации других правовых форм обязаны переоформить право бессрочного (постоянного) пользования земельным участком на право аренды либо выкупить земельный участок в собственность до 1 января 2004 года (ст.3 Федерального закона “О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации”).
    
    Необходимо отметить, что в период проведения аграрной реформы, который фактически занял все 90-е годы, земли сельскохозяйственным коммерческим организациям государством в собственность не выделялись. Преобразуемые из колхозов и совхозов новые формы таких организаций использовали занимаемые ими и прежде земли, если они реорганизовывались целиком, а если распадались на несколько мелких товариществ или кооперативов, то на основе проведения внутрихозяйственного аукциона земли бывшего хозяйства делились в соответствии с количеством земельных долей, имеющихся у работников, создающих новые хозяйства (так называемая нижегородская модель реформирования). В результате в настоящее время коммерческие сельскохозяйственные организации имеют в собственности те земли, которые были внесены в виде земельных долей в их уставный (паевой) фонд или были выкуплены, остальные земли арендуются, а в некоторых хозяйствах до сих пор используются без оформления какого-либо договора с собственниками (о земельных долях см. комментарий к ст.79). Поскольку период реорганизации давно закончен, вопросы распоряжения земельными долями, а стало быть, и собственности на землю сельскохозяйственных организаций должны быть скорректированы, но проблема эта сложна и потому требует отдельного законодательного решения.
    
    Также требует решения вопрос о предоставлении в собственность земель коренным и малочисленным народам. Федеральным законом “О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации” установлено только право лиц, относящихся к малочисленным народам, безвозмездно владеть и пользоваться в местах их традиционного проживания и хозяйственной деятельности землями различных категорий, необходимыми для традиционного хозяйствования и традиционных промыслов.
    

    Казачьим обществам земельные участки предоставляются из специального целевого земельного фонда. Положение о порядке формирования целевого земельного фонда для предоставления земель казачьим обществам, включенным в государственный реестр казачьих обществ в Российской Федерации, и режиме его использования, утверждено Постановлением Правительства РФ от 8 июня 1996 года N 667*. Этот целевой земельный фонд создается органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по представлению территориальных комитетов по земельным ресурсам и землеустройству на основе предложений казачьих обществ за счет земель запаса, земель фонда перераспределения и земель, право собственности, владения и пользования которыми прекращается в соответствии с земельным законодательством Российской Федерации. Предоставляются земельные участки из целевого фонда по предложениям территориального войскового казачьего общества как для жилищного строительства, так и для сельскохозяйственного использования. В частности, для коллективного сельскохозяйственного использования хуторским, станичным, городским и приравненным к ним иным казачьим обществам земельные участки предоставляются в размерах, определяемых в каждом конкретном случае исходя из взятых членами казачьих обществ обязательств по производству и поставкам сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для федеральных и региональных нужд и с учетом наличия у казачьего общества и его членов бесплатно полученных для этих целей земель.
________________
    *См.: Указ Президента РФ от 9 августа 1995 года N 835 “О государственном реестре казачьих обществ в Российской Федерации” // СЗ РФ. 1995. N 33. Ст.3359. СЗ РФ. 1996. N 25. Ст.3023.

Глава XV. ЗЕМЛИ ПОСЕЛЕНИЙ

Комментарий к статье 83

    Внешняя граница земель города, поселка, сельского поселения, которая отделяет эти земли от других категорий земель, устанавливается так же, как было записано в ст.70 Земельного кодекса РСФСР 1991 года, путем определения городской черты. Но в правовой режим земель Земельный кодекс РФ 2001 года вносит много нового. Вся территория поселения в пределах его административных границ делится на территориальные зоны, которые фиксируются на карте зонирования. Для каждой зоны устанавливаются градостроительные регламенты, определяющие основу правового режима отдельных земельных участков, относящихся к конкретной зоне. Регламент определяет также порядок использования подземного и воздушного пространства данной зоны при ее застройке и последующей эксплуатации зданий, строений и сооружений. В городе, как известно, существует сложная система подземных и воздушных коммуникаций транспорта, связи, энергоснабжения, канализации, при строительстве и эксплуатации которых возникает множество правовых вопросов (определение трасс размещения коммуникаций, порядок их строительства и эксплуатации, права и обязанности пользователей, арендаторов, собственников, меры безопасности и т.д.). Эти вопросы решаются в соответствии со ст.38, 39, 44 Градостроительного кодекса РФ.
    
    Использование земель населенных пунктов требует градостроительного планирования развития территорий и поселений и их застройки. Это осуществляется посредством разработки градостроительной документации о градостроительном планировании развития территории Российской Федерации и частей ее территории; территорий субъектов Российской Федерации и частей их территорий; территорий городских и сельских поселений, других муниципальных образований и об их застройке.
    
    Градостроительная документация о градостроительном планировании развития территории Российской Федерации и частей ее территории включает Генеральную схему расселения на территории Российской Федерации и схемы градостроительного планирования развития частей территории Российской Федерации, включающих в себя территории двух и более субъектов Российской Федерации или части их территорий консолидированные схемы градостроительного планирования).
    
    Документация о градостроительном планировании развития территорий субъектов Российской Федерации (за исключением городов Москвы и Санкт-Петербурга) и частей ее территорий (градостроительная документация уровня субъекта Российской Федерации) включает в себя территориальные комплексные схемы градостроительного планирования развития территорий республик, краев, областей, автономной области, автономных округов, пригородных зон, иных территорий.
    

    Градостроительная документация для территорий городских и сельских поселений, других муниципальных образований включает в себя градостроительную документацию о градостроительном планировании развития территорий городских и сельских поселений, других муниципальных образований и градостроительную документацию о застройке территорий городских и сельских поселений.
    
    Документация о градостроительном планировании развития территорий городских и сельских поселений, других муниципальных образований включает:
    
    территориальные комплексные схемы градостроительного планирования развития территорий районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов);
    
    генеральные планы городских и сельских поселений;
    
    проекты черты городских и сельских поселений, черты других муниципальных образований.
    
    Градостроительная документация о застройке территорий городских и сельских поселений включает:
    
    проекты планировки частей территорий городских и сельских поселений (далее - проект планировки);
    
    проекты межевания территорий;
    
    проекты застройки кварталов, микрорайонов и других элементов планировочной структуры городских и сельских поселений (далее - проект застройки).

Комментарий к статье 84

    Для определения обоснованной со многих точек зрения (экономической, экологической, социальной и др.) городской черты необходима разработка и утверждение органами власти градостроительной и землеустроительной документации, предусмотренной ст.56-64 Градостроительного кодекса РФ и ст.85 Земельного кодекса РФ. При этом учитывается документация градостроительного планирования будущего развития города и других поселений. Имеются в виду Генеральная схема расселения на территории РФ; схемы градостроительного планирования развития частей территории РФ - так называемые консолидированные схемы планирования; территориальные комплексные схемы градостроительного планирования развития территории субъектов РФ и частей территории субъектов РФ (в том числе пригородных зон) - эти схемы создаются для всех субъектов РФ, кроме городов Москвы и Санкт-Петербурга. И еще один вид градостроительной документации планирования - на уровне территорий конкретных городов и других поселений.
    
    Утверждение и изменение городской черты, черты поселков и сельских поселений осуществляют органы власти субъектов РФ. Исключение сделано для городов Москвы и Санкт-Петербурга. Утверждение и изменение их черты определяют федеральные законы по согласованию с законодательными органами этих городов и Ленинградской области.

Комментарий к статье 85

    В этой статье определен не только состав земель поселений, но и правовой режим использования конкретных территориальных зон. Границы зон должны отвечать требованиям идентификации принадлежности каждого участка только одной из зон, указанных в комментируемой статье. Градостроительные регламенты, правила землепользования и застройки для каждой зоны устанавливаются индивидуально - с учетом особенностей расположения данной зоны, а также возможностей территориального сочетания различных видов жилого, общественного, производственного, рекреационного и иных видов целевого использования земельных участков.
    
    Если земельные участки и прочно связанные с ними объекты недвижимости после принятия новых правил землепользования и застройки не будут соответствовать установленному градостроительному регламенту данной зоны, то они могут использоваться без установления срока приведения в соответствие с регламентом. Но это допускается лишь в случае, если их текущее использование не опасно для жизни и здоровья людей, окружающей природной среды, памятников истории и культуры. Однако реконструкция и расширение существующих, а также строительство новых объектов могут производиться с соблюдением установленных градостроительных регламентов соответствующей зоны.
    
    Правовому режиму земель города и других поселений характерен ряд существенных ограничений порядка землепользования и хозяйственной деятельности организаций, действующих на территории поселений.
    
    Так, органы власти города помимо общих экологических требований, предусмотренных в ст.49 Закона РФ "Об охране окружающей природной среды", вправе в интересах рационального землепользования устанавливать на своей территории и другие требования и ограничения, обязательные для исполнения всеми предприятиями, организациями, учреждениями и гражданами. На практике такого рода ограничения и требования получили название земельно-планировочных. Они в основном указаны в строительных нормах и правилах Госстроя РФ (так называемых СНиП) и касаются не только пользователей, арендаторов, владельцев земли, но и собственников.
    
    Земельно-планировочные ограничения имеют несколько разновидностей. Исторически наиболее известными из них являются сервитуты, т.е. ограничения, установленные в интересах соседей. Например, если земельный массив в свое время был разделен таким образом, что один его участок был отрезан от дороги общего пользования, то пользователю этого участка должен быть предоставлен выход к ней в виде права прохода и (или) проезда через чужую землю. Сервитут может быть установлен в виде права прогона скота по полосе чужой земли и т.д. Такого рода сервитуты могут устанавливаться в силу давности, договора, судебного решения, за плату или бесплатно. В наше время сервитут может действовать в виде условия, включаемого в документ на право пользования землей. Тем самым это право ограничивается в интересах соседа. Сервитуты могут возникнуть и в силу закона. Так, согласно Воздушному кодексу РФ, в целях безопасности полета воздушных судов, вокруг аэропортов не допускается строительство высоких зданий, которые могли бы создать опасность полетам воздушных судов. Если по сельскохозяйственным землям прокладывается воздушная линия электропередачи, то в определенной полосе вдоль этой линии запрещается полив посевов дождеванием, земляные и некоторые другие работы.
    

    Земляные работы ограничиваются, если в подземном пространстве находятся коммуникации, принадлежащие посторонней организации. Вдоль судоходных водных путей нельзя застраивать бечевник - полосу земли, оставляемую для нужд судоходства.
    
    Если участок земли находится в курортном поселке, то, как правило, он может быть застроен лишь такими объектами, которые необходимы для обслуживания курорта. Определенные ограничения на использование земли накладывает близость охраняемого исторического или культурного объекта, природного памятника.
    
    "Основными положениями Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года", утвержденными Указом Президента Российской Федерации от 22 июля 1994 года, при продаже застроенных земельных участков устанавливаются следующие публичные сервитуты, обязывающие собственников земельных участков обеспечивать:
    
    безвозмездное и беспрепятственное использование объектов общего пользования (пешеходные и автомобильные дороги, объекты инженерной инфраструктуры), которые существовали на момент передачи земельного участка в собственность;
    
    возможность размещения на участке межевых и геодезических знаков и подъездов к ним;
    
    возможность доступа на участок соответствующих муниципальных служб для ремонта объектов инфраструктуры.
    
    Изменение указанных и введение новых публичных сервитутов может осуществляться лишь федеральным законом или принятыми в соответствии с федеральным законом нормативно-правовыми актами.
    
    Ограничения в пользовании землей, если это пользование требует создания определенных видов объектов, могут диктоваться социальными, экономическими и даже эстетическими нормативами, предъявляемыми к данной местности в целом. Например, в пределах малоэтажных поселков может быть запрещено многоэтажное строительство. Наоборот, в центральном квартале крупного города от владельца земли, желающего его застроить, могут потребовать постройки выразительных, в том числе высотных, зданий. Если городской квартал предназначен для жилой застройки, в нем было бы неуместно создание “дымящего” (загрязняющего среду) предприятия. Градостроительные нормы предусматривают сохранение или создание заново зеленых насаждений в застраиваемых кварталах. Поэтому, независимо от желания собственника или собственников земли, часть отведенной для застройки местности должна остаться незастроенной.
    
    Если в пределы земельного владения вторгается санитарно-защитная зона (такие зоны устанавливаются вдоль железных дорог, автострад, вокруг свалок мусора и тому подобных объектов, неблагоприятных в санитарном отношении), то в этой зоне нельзя размещать жилые строения, детские и некоторые другие учреждения. То же касается зон безопасности, устанавливаемых вдоль линий высоковольтных передач, газопроводов высокого давления.
    

    Для жилой и иной застройки “противопоказаны” земли, которые могут подвергнуться затоплению, просадкам, камнепадам с гор, лавинам и селям, земли, подверженные оползневым процессам.
    
    К особому виду земельно-планировочных мероприятий относится долгосрочное резервирование земель под некоторые будущие государственные или местные нужды. Резервирование позволяет избежать или уменьшить потери, допустимые лишь в исключительных случаях перепланировки территории. Например, если на территории, предназначенной для создания водохранилища и выходящих из него каналов, заранее не будут введены ограничения на застройку, посадку деревьев, устройство прудов, производство прочных земельных улучшений и тому подобные работы, то потерь при затоплении и при прокладке каналов окажется больше. Чтобы этого не произошло, на пользователей земли накладываются ограничения в части развития и улучшения своих участков. Эти ограничения действуют как для частного сектора, так и для государственных организаций.
    
    Резервирование территорий может происходить при планировании создания не только водохранилищ, но и крупных промышленных предприятий, коммунальных объектов, железных и шоссейных дорог, аэропортов, новых населенных пунктов, при проектировании развития открытой и подземной добычи полезных ископаемых. Резервирование может происходить в рамках надлежаще утвержденных как отраслевых, так и территориальных (комплексных) планов. Среди последних выделяются такие документы, как схемы и (более детальные) проекты районных планировок, генеральные планы развития промышленных узлов и некоторые другие. Эти документы принимаются на 20-25 лет, и в прямой зависимости от сроков их действия определяются ограничения, вызванные резервированием земли. Четкой процедуры объявления о резервировании земель, об изменениях в программе резервирования и об ее отмене в действующем законодательстве (кроме, например, законодательства города Москвы) не предусмотрено. Этот пробел закона неблагоприятно сказывается на интересах тех, кто терпит ограничения в использовании своих земель.
    
    Поскольку земли поселений находятся в ведении местных исполнительных органов власти, они планируют, зонируют и организуют использование и охрану своих земель.
    

    Граждане, а также предприятия, желающие получить землю, должны прежде всего обратиться в местную администрацию по месту нахождения земельного участка. Эти же органы ведут государственный учет земель и контроль за их правильным использованием, рассматривают связанные с этим конфликты.
    
    Взаимодействие органов государственной власти и управления Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности осуществляется, как это определено ст.21-23 Градостроительного кодекса РФ, путем совместной разработки и реализации федеральной градостроительной политики, соответствующих республиканских и межрегиональных градостроительных программ и прогнозов, проектов нормативных актов, обеспечивающих благоприятные условия проживания населения, а также создания банков данных о состоянии территорий, поселений и ведения градостроительного (территориального) кадастра.
    
    Органы государственной власти и управления устанавливают в пределах своей компетенции порядок осуществления градостроительной деятельности на своих территориях и обеспечивают защиту прав и охраняемых законом интересов ее участников. Они контролируют соблюдение нормативных актов в области финансирования градостроительной деятельности, результаты экспертизы и реализацию градостроительной документации, а также согласовывают вопросы формирования промышленных, рекреационных и других функциональных зон и объектов, использования природных ресурсов, охраны историко-культурного наследия и окружающей среды.
    
    В свою очередь органы местного самоуправления в соответствии с согласованной и утвержденной в установленном порядке градостроительной документацией обеспечивают ее реализацию в установленные сроки, соблюдение градостроительных нормативов и экологических требований, установленных федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ.
    
    Вопросы развития и благоустройства города (поселка), улучшения окружающей среды решаются в соответствующих планах и проектах, являющихся основными градостроительными документами. Разрабатываются эти планы и проекты в форме следующих документов. На федеральном уровне - Основные положения Генеральной схемы расселения на территории РФ и Основные положения схем градостроительного планирования развития частей территории Российской Федерации. Эти документы утверждаются Правительством РФ. В них учитываются взаимные интересы Российской Федерации, ее субъектов, а также устанавливаются нормы, которые должны учитываться субъектами Российской Федерации при осуществлении градостроительной деятельности (ст.21, 28 Градостроительного кодекса РФ).
    
    Статья 28 Градостроительного кодекса, определяя назначение градостроительной документации, устанавливает, что градостроительная документация о градостроительном планировании развития территорий субъектов Российской Федерации (за исключением городов Москвы и Санкт-Петербурга) и частей территорий субъектов Российской Федерации (градостроительная документация уровня субъекта Российской Федерации) включает территориальные комплексные схемы градостроительного планирования развития территорий республик, краев, областей, автономной области, автономных округов, пригородных зон, иных территорий (территориальные комплексные схемы градостроительного планирования развития территорий субъектов Российской Федерации и частей территорий субъектов Российской Федерации).
    

    В градостроительной документации о градостроительном планировании развития территорий субъектов Российской Федерации и частей территорий субъектов Российской Федерации определяется сфера взаимных интересов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в области градостроительства.
    
    Градостроительная документация о градостроительном планировании развития территорий городских и сельских поселений, других муниципальных образований включает:
    
    территориальные комплексные схемы градостроительного планирования развития территорий районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов);
    
    генеральные планы городских и сельских поселений;
    
    проекты черты городских и сельских поселений, черты других муниципальных образований.
    
    Градостроительная документация о застройке территорий городских и сельских поселений включает: проекты планировки частей территорий городских и сельских поселений (далее - проект планировки); проекты межевания территорий; проекты застройки кварталов, микрорайонов и других элементов планировочной структуры городских и сельских поселений.
    
    Каждому объекту градостроительной деятельности соответствует определенный вид градостроительной документации, разрабатываемый в соответствии с градостроительными, экологическими и иными нормативами. Градостроительная документация любого вида включает текстовые и графические материалы, содержит обязательные положения, установленные заданием на разработку градостроительной документации соответствующего вида. Порядок ее согласования и утверждения устанавливается в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
    
    Градостроительная документация любого вида подлежит государственной экологической экспертизе в случаях и в порядке, установленных законодательством Российской Федерации об экологической экспертизе. Так, обязательными условиями для утверждения градостроительной документации любого вида являются ее согласование с соответствующими органами санитарно-эпидемиологического надзора, а также наличие положительного заключения органов охраны памятников культуры в случаях, определенных законодательством в области охраны памятников истории и культуры, других заинтересованных государственных органов с учетом мнения населения.
    
    Градостроительная документация любого вида разрабатывается на основании задания, выданного заказчиками - соответствующими органами государственной власти, органами местного самоуправления (или по согласованию с ними). Внесение изменений в утвержденную градостроительную документацию любого вида осуществляется только по решению органов, утвердивших указанную градостроительную документацию, при условии ее опубликования и проведения обсуждения с участием населения, интересы которого затрагиваются в результате таких изменений.
    

    Градостроительная документация любого вида может разрабатываться на конкурсной основе. Утвержденная градостроительная документация любого вида подлежит передаче соответствующим органам архитектуры и градостроительства для регистрации и хранения.
    
    Разработка градостроительной документации любого вида осуществляется при наличии соответствующей лицензии, выданной в порядке, установленном федеральным органом архитектуры и градостроительства.
    
    Решение органов государственной власти и органов местного самоуправления о разработке градостроительной документации любого вида или о внесении в нее изменений, а также основные положения градостроительной документации любого вида подлежат опубликованию.
    
    Как указано в ст.35 Градостроительного кодекса, генеральный план - градостроительная документация о градостроительном планировании развития территорий городских и сельских поселений. Генеральный план разрабатывается в соответствии с утвержденной в установленном порядке градостроительной документацией федерального уровня и уровня субъектов Российской Федерации.
    
    Генеральный план является основным градостроительным документом, определяющим в интересах населения и государства условия формирования среды жизнедеятельности, направления и границы развития территорий городских и сельских поселений, зонирование территорий, развитие инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, градостроительные требования к сохранению объектов историко-культурного наследия и особо охраняемых природных территорий, экологическому и санитарному благополучию.
    
    В генеральном плане городского или сельского поселения определяются:
    
    основные направления развития территории поселения с учетом особенностей социально-экономического развития, природно-климатических условий, численности населения городского или сельского поселения;
    
    зоны различного функционального назначения и ограничения на использование территории указанных зон;
    
    меры по защите территории городского или сельского поселения от воздействия чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, развитию инженерной, транспортной и социальной инфраструктур;
    
    соотношение застроенной и незастроенной территории городского или сельского поселения;
    

    территории резерва для развития городского или сельского поселения;
    
    иные меры по развитию территории городского или сельского поселения.
    
    В генеральных планах городских и сельских поселений содержатся предложения об установлении границ поселений, а также об обеспечении ресурсами в целях комплексного развития территорий поселений.
    
    Генеральный план города и его пригородной зоны может разрабатываться как единый документ на основе соглашения между органами местного самоуправления сопредельных территорий.
    
    Генеральный план города с численностью населения до пятидесяти тысяч человек и генеральный план сельского поселения могут разрабатываться вместе с проектом планировки территорий указанных поселений как единый документ.
    
    При разработке генерального плана исторического поселения учитываются историко-архитектурный опорный план такого поселения и проекты зон охраны памятников истории и культуры.
    
    Генеральные планы городских и сельских поселений разрабатываются и утверждаются органами местного самоуправления соответствующих поселений в порядке, установленном Градостроительным кодексом. Генеральный план города и его пригородной зоны утверждается органами государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации. Генеральные планы городов Москвы и Санкт-Петербурга разрабатываются и утверждаются органами государственной власти городов Москвы и Санкт-Петербурга.
    
    Генпланы городов или сельских поселений до их утверждения подлежат опубликованию и согласованию с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, специально уполномоченными государственными органами в области экологической экспертизы, а также заинтересованными организациями и населением (ст.18 и 28 Градостроительного кодекса).
    
    Утвержденная градостроительная документация обязательна для исполнения всеми участниками градостроительной деятельности. Внесение изменений в градостроительную документацию осуществляется, как уже было сказано выше, только с разрешения утвердившего ее органа.
    
    К разработке документации привлекаются специальные проектные организации, которые ведут обширные исследования социально-экономического и архитектурно-планировочного характера (перспективы роста населения и его социально-культурных потребностей, состояние использования природных ресурсов и их охрана, рациональные архитектурно-планировочные решения и т.д.). После составления проектов они утверждаются соответствующими государственными органами и с этого момента приобретают обязательную силу.
    

    Схема и проект районной планировки охватывают территорию одного, нескольких административных районов, целой области или республики. Они утверждаются, как правило, правительствами субъектов Российской Федерации. В схемах районной планировки научно согласуются и уточняются основы перспективного развития охватываемого района, области, республики. В них предусматривается организация комплексного территориального размещения и развития объектов народного хозяйства, городов и поселков, а также планомерного, рационального использования и охраны природных ресурсов. Срок действия схемы районной планировки бывает достаточно продолжительным (25 лет).
    
    Проекты детальной планировки разрабатываются на основе генерального плана и охватывают отдельные части города (поселка): жилые и промышленные районы, общегородские центры, зоны отдыха и экологической защиты. Они устанавливают подробную архитектурно-планировочную и пространственную организацию застраиваемой территории. Рассчитаны проекты на 3-5 лет.
    
    Правила застройки содержат требования градостроительной дисциплины: порядок выдачи разрешений на строительство, обязанности по благоустройству, архитектурно-строительный контроль, функции застройщиков- землепользователей.
    
    Госстрой РФ (бывшее Министерство строительства РФ) и его органы на местах осуществляют государственное руководство и контроль в данной сфере, отвечают за развитие и высокий качественный уровень архитектуры и градостроительства в городе (поселке, селе).
    
    Предоставление земельных участков в городских и сельских поселениях осуществляется в соответствии с земельным законодательством Российской Федерации.
    
    Земельные участки предоставляются на праве собственности, бессрочного пользования, аренды или временного пользования. Чаще всего применяются две последние формы права на землю: временное пользование (на период строительства объекта), аренда земли - для хозяйственной эксплуатации участка. Для индивидуального жилищного строительства, а также для ведения личного подсобного хозяйства или садоводства (в мелких населенных пунктах) участки предоставляются в собственность по нормам, устанавливаемым местной администрацией.
    
    При проведении конкурсов по продаже гражданам и юридическим лицам земельных участков для застройки органами местного самоуправления могут устанавливаться следующие дополнительные требования к их участникам:
    

    возмещение убытков и иных затрат на снос объектов недвижимости, переселение жителей, перенос сооружений и коммуникаций транспорта, связи и инженерного оборудования;
    
    строительство объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктур;
    
    соблюдение сроков строительства объектов недвижимости;
    
    благоустройство территорий общего пользования.
    
    В документе, удостоверяющем право на земельный участок в городах и сельских населенных пунктах, в обязательном порядке указывается код территориальной зоны, установленный правилами застройки; функциональное назначение территориальной зоны, в пределах которой находится земельный участок, местоположение земельного участка или его части в границах зон охраны памятников истории и культуры, особо охраняемых природных территорий, водоохранных зон, а также в границах территорий, подверженных воздействию чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, и иных территорий, ограничения на использование которых устанавливаются законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации. Документ должен содержать также сведения о наличии в границах земельного участка объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, находящихся в муниципальной или государственной собственности, с указанием их параметров и ограничений на использование указанных объектов, наличие зданий, строений и сооружений, не принадлежащих собственнику, владельцу, пользователю или арендатору данного земельного участка, с указанием ограничений на его использование в связи с расположением на нем указанных объектов.
    
    При делении земельных участков или изменении их границ и параметров соблюдаются границы, отделяющие территории кварталов, микрорайонов и других элементов планировочной структуры от улиц, проездов и площадей в городских и сельских поселениях (красные линии), и границы застройки, устанавливаемые при размещении зданий, строений, сооружений, с отступом от красных линий или от границ земельного участка (линии регулирования застройки), и требования градостроительных регламентов к минимальным размерам земельных участков.
    
    В случае деления объектов недвижимости должны быть обеспечены условия для функционирования их частей как самостоятельных объектов недвижимости.
    

    Земельные участки в населенных пунктах могут предоставляться на праве общей собственности нескольким субъектам. Так, в качестве субъектов права общей собственности на земельный участок могут выступать совладельцы одного жилого дома, т.е. граждане, имеющие в одном доме или комплексе жилых домов квартиры (или иные помещения), принадлежащие им на праве частной или другой собственности (кондоминиум) на основании Федерального закона от 15 июня 1996 года N 72-ФЗ “О товариществах собственников жилья”*.
________________
    * СЗ РФ. 1996. N 25. Ст.2963.


    
    Кондоминиум - единый комплекс недвижимого имущества, включающий земельный участок в установленных границах и расположенное на нем жилое здание, иные объекты недвижимости. В кондоминиуме отдельные части, предназначенные для жилых и иных целей (помещения), находятся в собственности граждан, юридических лиц Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (домовладельцев) - в частной, государственной, муниципальной и иной формах собственности, а остальные части (общее имущество) находятся в их общей долевой собственности.
    
    Прилегающий земельный участок и иное общее имущество в кондоминиуме могут быть обременены правом ограниченного пользования (сервитутом) другими лицами. Не допускается запрет на установление сервитутов в случае необходимости обеспечения доступа иных лиц к объектам, существовавшим до момента принятия Федерального закона, т.е. до 15 июня 1996 года.
    
    Границы земельных участков в существующей застройке населенных пунктов, входящих в состав кондоминиума, определяются действующими землеотводами.
    
    Размеры земельных участков для вновь строящихся объектов в кондоминиуме определяются в соответствии с требованиями градостроительных нормативов исходя из условий обеспечения минимальных противопожарных и санитарных разрывов между зданиями в застройке населенных пунктов, доступа ко всем частям имущества в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации.
    
    Порядок, установленный в кондоминиуме, базируется на перерасчете и корректировке нормируемого для каждого периода застройки размера территории застройки населенных мест в целом на размеры земельных долей в общей собственности, приходящихся на каждого домовладельца в кондоминиуме.
    
    Размер земельной доли каждого домовладельца в кондоминиуме устанавливается путем умножения площади помещения на удельный показатель земельной доли для зданий разной этажности в соответствии с установленным порядком.
    

    В существующей застройке земельные участки, на которых расположены жилые здания и иные объекты недвижимости, входящие в состав кондоминиума, передаются в качестве общего имущества в общую долевую собственность домовладельцев в нормативных размерах бесплатно.
    
    Сверхнормативная территория в случае ее расположения в границах жилой группы или двора кондоминиума может быть приобретена в собственность или получена в аренду в качестве самостоятельной единицы кондоминиума (наравне с помещениями) домовладельцами или товариществом. В случае отказа домовладельцев или товарищества от приобретения в собственность или получения в аренду сверхнормативных территорий они остаются в государственной или муниципальной собственности и используются в соответствии с действующим законодательством.
    
    Органы, уполномоченные устанавливать границы и размеры земельных участков в кондоминиумах, обязаны в срок не позднее двух месяцев после обращения домовладельцев установить границы и размеры земельного участка в кондоминиуме.
    
    Передача в собственность бесплатно нормативной части земельных участков и продажа или передача в аренду сверхнормативной части земельных участков осуществляются государственными органами исполнительной власти или органами местного самоуправления в соответствии с действующим законодательством.
    
    В случаях, когда это не связано с нарушением охраняемых законом прав и интересов домовладельцев, товарищество кондоминиума может:
    
    получать в бессрочное пользование либо получать или приобретать в собственность земельные участки для осуществления жилищного строительства, возведения хозяйственных и иных построек и их дальнейшей эксплуатации;
    
    осуществлять в соответствии с градостроительными нормативами и правилами застройку на прилегающих и выделенных земельных участках.
    

Комментарий к статье 86

   Согласно комментируемой статье и ст.49 Градостроительного кодекса РФ территория пригородной зоны города включает земли, примыкающие к границе (черте) города и предназначенные для развития территории данного города, территорий городских и сельских поселений, других муниципальных образований, входящих в пригородную зону данного города. Это - территория резерва для развития поселения, размещения промышленных, коммунальных и складских объектов, объектов инженерной, транспортной инфраструктур, садоводческих и дачных кооперативов, мест отдыха населения, а также для ведения сельского хозяйства и выполнения защитных и санитарно-гигиенических функций.
    
    Установление границ пригородных зон городов осуществляется на основе градостроительной документации.
    
    Использование территории пригородной зоны города и градостроительная деятельность в границах пригородной зоны данного города осуществляются с учетом интересов населения города и населения городских и сельских поселений, других муниципальных образований, входящих в пригородную зону данного города, а также интересов других субъектов градостроительной деятельности.
    
    Зонирование территорий пригородных зон городов определяется в территориальных комплексных схемах градостроительного планирования развития территории субъекта Российской Федерации, части территории субъекта Российской Федерации (в том числе пригородной зоны), района (уезда), сельского округа (волости, сельсовета), а также в генеральных планах городов, разрабатываемых вместе с их пригородными зонами, с учетом земле- и лесоустроительной документации.
    
    В пригородных зонах городов выделяются зеленые зоны, выполняющие санитарные, санитарно-гигиенические и рекреационные функции. В зеленых зонах запрещается хозяйственная и иная деятельность, оказывающая вредное воздействие на окружающую природную среду (ст.50 Кодекса).
    
    Строительство, реконструкция и расширение объектов недвижимости в пределах территорий резерва для развития поселения в границах пригородной зоны города осуществляются по согласованию с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.
    
    Выкуп земельных участков, находящихся в собственности граждан и юридических лиц и расположенных в пределах территорий резерва для развития поселения в границах пригородной зоны города, для государственных и муниципальных нужд осуществляется в соответствии с земельным и гражданским законодательством Российской Федерации.
    

    По ст.2 Закона РФ от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ “Об особо охраняемых природных территориях”* зеленые и пригородные зоны городов и других поселений могут быть по решению Правительства РФ, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления отнесены к категории особо охраняемых природных территорий (подробно об этом см. соответствующую главу).
________________
    * СЗ РФ. 1995. N 12. Ст.1024.


    
    В этих зонах допускается деятельность сельскохозяйственных предприятий, если она не ухудшает санитарно-гигиенических характеристик территории, ее ландшафта, не препятствует организации лесопарков и мест отдыха. Допускается строительство только тех промышленных предприятий, которые связаны с обслуживанием города, размещены в городах-спутниках и экологически безопасны. Размещение, планировка и застройка населенных мест в пригородной зоне не должны приводить к загрязнению воздушного бассейна, рек и водоемов, почв и нарушению природной красоты ландшафта пригородной зоны.
    
    Леса зеленых зон городов, городские и курортные леса, относящиеся к лесам I группы, должны быть использованы в рекреационных, санитарно-гигиенических и оздоровительных целях. Изъятие земель лесного фонда на землях пригородных зон под застройку допускается только в исключительных случаях и в порядке, определенном земельным законодательством. Размещение застройки на землях лесного фонда должно производиться на участках, не покрытых лесом или занятых кустарниками и малоценными насаждениями.
    
    Вокруг городских и сельских поселений, расположенных в безлесных и малолесных районах, создаются ветрозащитные и берегоукрепительные лесные полосы, озеленяются склоны холмов, оврагов и балок. Ширина защитных лесных полос для крупнейших и крупных городов составляет не менее 500 м, для больших и средних городов - 100 м, а для малых городов и сельских поселений - 50 м.
    
    Правовой режим пригородных зон является совокупностью правовых режимов различных категорий земель, входящих в территорию пригородной зоны. В связи с этим правовой режим этих земель в пределах пригородной зоны может иметь определенные ограничения.
    
    На зеленые зоны распространяется правовой режим пригородных зон. В случае, если зеленая зона выходит за границы пригородной зоны, то на нее распространяется правовой режим земель лесного фонда.
    

Глава XVI. ЗЕМЛИ ПРОМЫШЛЕННОСТИ, ЭНЕРГЕТИКИ,
ТРАНСПОРТА, СВЯЗИ, РАДИОВЕЩАНИЯ, ТЕЛЕВИДЕНИЯ, ИНФОРМАТИКИ,
ЗЕМЛИ ДЛЯ ОБЕСПЕЧЕНИЯ КОСМИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ,
ЗЕМЛИ ОБОРОНЫ, БЕЗОПАСНОСТИ И ЗЕМЛИ ИНОГО
СПЕЦИАЛЬНОГО НАЗНАЧЕНИЯ

Комментарий к статье 87

   Земли, названные в ст.87, являются федеральной собственностью.
    
    Данная статья определяет не только состав земель данной категории, но некоторые основные положения их правового режима. В отличие от ранее действовавшего Земельного кодекса РСФСР (1991 года) в комментируемой статье особо подчеркивается, что к категории названных в ст.87 земель относятся земельные участки, расположенные за пределами черты поселений (городов, рабочих поселков, сельских населенных пунктов). Следовательно, если названные в ст.87 земельные участки обслуживают нужды промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, космического обеспечения, обороны, безопасности и иного специального назначения, но находятся в черте поселений, они относятся к категории земель поселений со всеми вытекающими из этого факта юридическими последствиями. Эти земли находятся в ведении местных органов власти соответствующего поселения, использование и охрана этих земель осуществляется с соблюдением правового режима и контроля за его соблюдением, установленных для земель поселений (ст.83-85 Кодекса). И еще одно важное положение: использование названных земель может быть на условиях аренды или земельного сервитута.
    
    Назначение земель, перечисленных в комментируемой статье, весьма разнообразно. Безусловно, из множественности целей вытекает разнообразие правового режима этой сложной категории земель. Субъектами права первичного землепользования здесь могут быть только организации и предприятия. Землепользование граждан (огороды, служебные земельные наделы), а также посторонних организаций всегда вторично, так как земельные участки им отводят первичные землепользователи (ст.24 Кодекса). Первичные пользователи государственной землей являются для вторичных (срочных) пользователей своеобразными "администраторами" (в части отвода земельных участков, контроля за их использованием и т.д.). Земельные участки в этих случаях предоставляются безвозмездно. Эти случаи названы в ст.24 Кодекса (см. комментарий к этой статье).
    
    Основными органами управления в области использования названных в данной статье земель являются те же органы, которые управляют соответствующим производством и иной возложенной на них деятельностью. При всем различии отраслей промышленности, транспорта, связи, обороны и других функции управления имеют много общего.
    

    Во-первых, все органы управления (министерства, ведомства) обязаны руководствоваться предписаниями Правительства РФ, а в необходимых случаях согласовывать свои действия с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, Министерства природных ресурсов РФ, Государственного комитета по строительству и жилищно-коммунальному комплексу РФ и других компетентных органов. Они вправе осуществлять наблюдение за состоянием использования земель, давать рекомендации и указания в целях организации рационального использования и охраны земель (в соответствии с Положением о названных министерствах и ведомствах).
    
    Во-вторых, они разрабатывают внутрипроизводственные правила землепользования, решают вопросы внутренней организации землепользования промышленных, транспортных и других предприятий, т.е. определяют целевое назначение их отдельных частей, обеспечивают оптимальное размещение строящихся зданий и сооружений, создают службы эксплуатации земель и т.д. Так, Министерство путей сообщения РФ утверждает правила и инструкции о порядке использования земель железных дорог, временного отвода их предприятиям сельского хозяйства и другим организациям, а также гражданам. В-третьих, они организуют внутриведомственный учет “своих” земель, принимают решения о перераспределении земель между подведомственными их предприятиями и службами, содействуют им в осуществлении прав и обязанностей.
    
    Как правило, в составе земель, названных в комментируемой статье, в целях безопасности населения и самих производственных объектов устанавливаются охранные, защитные, санитарные и иные зоны с особыми условиями пользования. Земельные участки, имеющие правовой режим зон с установленными на их территории ограничениями и запретами, у собственников, землевладельцев, землепользователей и арендаторов не изымаются.
    
    В то же время многие из промышленных объектов, особенно линейные (дороги, электрические линии, линии связи и др.), сами нуждаются в охране и защите от вредного воздействия окружающей природной среды (от снежных заносов, оползней, неустойчивости грунтов, эрозионных процессов и т.п.). С этой целью создаются специальные охранные зоны, размеры, содержание и характер использования которых определяются особенностями и потребностями охраняемых объектов.
    
    Земельные участки, попадающие в пределы таких зон, у их собственников или пользователей также не изымаются, но на них вводится режим ограничения или полного запрещения отдельных видов деятельности (несовместимых с целью установления защитных зон).
    

    Собственникам земли, землевладельцам и землепользователям, на территории которых устанавливаются зоны с особым режимом, возмещаются все убытки, связанные с ограничением их прав, включая упущенную выгоду. Эти убытки возмещаются теми предприятиями, учреждениями и организациями, деятельность которых влечет необходимость установления таких зон.
    
    Имеются также определенные особенности использования земель перерабатывающей и горнодобывающей промышленности, железнодорожного, автомобильного, водного, воздушного и трубопроводного транспорта и т.д. Они фиксируются в соответствующих ведомственных нормативных актах (положениях, уставах и т.п.) и имеют отраслевой характер.
    
    В то же время ряд прав и обязанностей, определяемых ст.40-42 ЗК РФ, имеет общий для всех видов земель данной категории характер: право возводить необходимые постройки и сооружения, использовать для внутрихозяйственных нужд имеющиеся на участке общераспространенные полезные ископаемые, рационально использовать предоставленную землю, обязанность использовать землю только в соответствии с целевым назначением, своевременно платить земельный налог и. др. Участки, свободные от использования по целевому назначению, могут передаваться землепользователями в безвозмездное срочное пользование другим субъектам (например, сельскохозяйственным предприятиям, гражданам) для сенокошения, выпаса скота и огородничества.
    
    Правовой режим земель промышленности, транспорта и иного назначения регулируется нормами общими и специальными. К общим нормам здесь следует отнести нормы Земельного кодекса и нормативных актов общего характера. Ими регулируется порядок предоставления земель, основные принципы землепользования, отношения по охране земель, права и обязанности собственников земли и землепользователей.
    
    Порядок использования земель этой категории регулируется во многом специальными нормативными актами: отраслевыми уставами, положениями, а также целенаправленными специальными постановлениями Правительства РФ. Большинство из них не обновлялось в связи с земельной реформой и продолжает действовать в той части, в которой они не противоречат действующему законодательству.
    

Комментарий к статье 88

  Земельные участки промышленных предприятий предназначены для размещения цехов внутризаводских коммуникаций, подъездных путей, складских помещений и других необходимых зданий, сооружений и для организации производственной деятельности. Часть участка занята административными и культурно-бытовыми зданиями (заводоуправление, столовая, медпункт). При этом субъектом права землепользования является само предприятие. Оно отвечает за состояние и использование земли.
    
    Размер предоставляемого или приобретаемого участка данного предприятия (комбината, промышленного комплекса) определяется проектом его строительства с учетом максимально экономного использования земли.
    
    Как правило, новые предприятия строятся в промышленных районах (узлах), где организуются общие вспомогательные производства, инженерные сооружения, системы энерговодоснабжения и другие коммуникации. Поэтому проекты предприятий должны быть увязаны с проектами планировки промышленных районов, схемами генпланов промышленных узлов, а при отсутствии таковых - с существующими или намечаемыми коммуникациями, сетями и сооружениями. Выполнение данных требований способствует охране и рациональному использованию земель.
    
    Кроме того, в проект строительства закладываются: возможность соблюдения противопожарных норм; рациональные решения по охране водоемов, почвы и атмосферного воздуха, по отводу сточных вод (уменьшение их количества, бессточные системы); затраты на снятие и хранение плодородного слоя почвы, на рекультивацию и возмещение убытков, причиненных прежним землепользователям. Участки для отвалов, отходов, шлаконакопителей и отбросов надлежит выбирать на землях, непригодных для сельского хозяйства, с соблюдением норм и правил безопасности.
    
    Поскольку производственная деятельность промышленного предприятия представляет опасность с точки зрения загрязнения окружающей среды, поэтому на соседних участках устанавливаются особые санитарно-защитные зоны. Порядок выделения названных зон определяется Санитарными правилами и нормами СанПиН 2.2.1/2.1-1.567-96 (“Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий и сооружений и иных объектов”), утвержденными постановлением Госкомсанэпиднадзора РФ от 31 октября 1996 года N 41.
    
    Строительные нормы и правила (СНиПы) устанавливают целый ряд запретов. Размещение предприятий или групп предприятий, зданий, сооружений и коммуникаций не допускается: на площадках залегания полезных ископаемых без согласования с органами государственного горного надзора; в опасных зонах отвалов породы угольных и сланцевых шахт или обогатительных фабрик; в зонах активного карста, оползней, селевых потоков и снежных лавин, которые могут угрожать застройке и эксплуатации; в первом поясе зоны санитарной охраны водных источников; в первой зоне округов санитарной охраны курортов, если проектируемые объекты не связаны с эксплуатацией их лечебных свойств; в зеленых зонах городов и поселков городского типа; на землях, занятых или предназначенных для лесов, лесопарков; на участках, загрязненных органическими и радиоактивными отбросами до истечения сроков, установленных органами санитарно-эпидемиологической службы; на землях заповедников и их охранных зон; в охранных зонах памятников истории, археологии, архитектуры, искусства, охраняемых государством.
    

    Предприятия, действующие на временно предоставленных участках, обязаны за свой счет привести их в состояние, пригодное для эксплуатации по основному назначению. Рекультивация ведется в ходе основной деятельности, а при невозможности этого - не позднее одного года после завершения работ.
    
    Предприятия, деятельность которых нарушает почвенный покров, обязаны снимать и хранить плодородный слой для рекультивации земель и повышения плодородия малопродуктивных угодий. При этом необходимо руководствоваться постановлением Правительства Российской Федерации “О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы” от 23 февраля 1994 г. N 140*. Зaтpaты на проведение таких работ относятся за счет собственных средств юридических лиц и граждан в соответствии с утвержденными проектами рекультивации земель.
________________
    * САПП РФ. 1994. N 10. Ст.779.


    
    Горнодобывающая промышленность занимается горными разработками (горным промыслом), т.е. разработкой и добычей полезных ископаемых. Отношения в сфере ее деятельности составляют систему горных отношений. Сфера этих отношений значительно шире, чем просто отношения по добыче полезных ископаемых. В нее входят также отношения по изучению полезных ископаемых, их разведке, строительству различных подземных объектов и сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых (строительство метро, тоннелей и т.п.), а также отношения охраны недр.
    
    Отношения по недропользованию тесно связаны с земельными отношениями, которые составляют особый вид отношений, имеющих свою специфику регулирования.
    
    Недра, наряду с землей, водами и лесной растительностью, являются самостоятельными объектами окружающей природной среды, хотя и находятся во взаимной зависимости с ними в общей системе природопользования. В то же время недра представляют собой часть земной коры, расположенной главным образом ниже почвенного слоя, и поэтому не входят в понятие земли как земной поверхности. В этой связи следует отличать недра от полезных ископаемых, которые могут не только выходить на поверхность и сливаться с понятием земли (песок, глина, гравий и т.п.), но и иметь в этом смысле очень широкое территориальное распространение. Именно этот признак в совокупности с народно-хозяйственной значимостью положен в основу классификации полезных ископаемых. Все полезные ископаемые подразделяются на два вида: общераспространенные (песок, глина, камень, гравий, гипс, известь и др.) и необщераспространенные (рудные и нерудные; твердые, жидкие, газообразные). Такое разграничение полезных ископаемых является юридическим основанием для существенных различий в правовом режиме участков недр (в порядке предоставления участков, в праве пользования ими, в порядке регулирования иных отношений по недропользованию).
    
    Разработка общераспространенных полезных ископаемых может быть промышленной и непромышленной (например, для внутрихозяйственных нужд субъектов, на территории которых они залегают).
    

    Добыча необщераспространенных полезных ископаемых может быть только промышленной. Она называется горным промыслом и может производиться как государственными, так кооперативными или частными предприятиями. Недра в Российской Федерации являются государственной собственностью. Поэтому они могут предоставляться только на праве пользования, в том числе - аренды. Это не означает, что земельные участки, в пределах которых залегают полезные ископаемые, не могут находиться в частной собственности. Однако сами недра, включая полезные ископаемые, выходящие на поверхность земли, являются объектами государственной собственности во всех случаях.
    
    Субъектами права пользования участками в горнодобывающей промышленности являются отдельные предприятия или граждане, а объектами - участки, предоставленные для горных разработок, т.е. для производства раскопок и извлечения полезных ископаемых, их складирования и хранения, для возведения необходимых для этого построек и сооружений, а также для других нужд, связанных с обслуживанием горного дела.
    
    Как юридические, так и физические лица имеют право по своему усмотрению и без получения специального разрешения осуществлять в границах своих земель без применения взрывных работ добычу общераспространенных полезных ископаемых и строительство подземных сооружений для своих нужд на глубину до 5 метров, если органами государственной власти субъектов РФ не установлен иной порядок.
    
    Порядок предоставления земельных участков для недропользования и порядок использования этих участков регулируется как нормами земельного законодательства (ст.30-32 ЗК РФ), так и нормами горного законодательства (ст.11 Закона “О недрах”). Правовым основанием для возбуждения ходатайства о предоставлении земельного участка для недропользования является горный отвод. Под горным отводом понимается участок недр, предоставленный для разработки полезных ископаемых либо иного вида недропользования. Границами горного отвода считаются проекции на земную поверхность контуров залегания полезных ископаемых. В тех случаях, когда месторождение полезных ископаемых неоднородно, т.е. когда разные виды полезных ископаемых залегают одно под другим (“слоеный пирог”), то допускается возможность предоставления различным недропользователям (по разным горным отводам) одного и того же земельного участка. Границы горного отвода в виде проекции контуров залегания полезных ископаемых обозначаются на планово-картографическом материале при оформлении земельного отвода. Один и тот же горный отвод может быть предоставлен одновременно нескольким предприятиям, участникам разработки одного и того же месторождения. В этом случае соответствующий земельный участок предоставляется в долях (по признаку мощности предприятий, объема добычи продукции и т. п.) либо в совместное их пользование.
    
    Органами, имеющими право предоставлять горные отводы, являются:
    

    органы округов Госгортехнадзора РФ - для разработки необщераспространенных полезных ископаемых;
    
    органы исполнительной власти районов (городов) - для промышленной разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых.
    
    Правовое оформление предоставления горного отвода осуществляется путем выдачи горноотводного акта и копии топографического плана с нанесением границ горного отвода и учинением специальной надписи по установленному образцу.
    
    Таким образом, возможность земельного отвода прямо связана с наличием у заявителя горного отвода, т.е. первый возможен только при условии наличия второго. Однако наличие у заявителя горного отвода вовсе не предполагает обязательным земельный отвод. Законодательство допускает возможность запрещения или ограничения пользования недрами в ряде случаев. Так, предоставление горных отводов для разработки месторождений полезных ископаемых на землях населенных пунктов, пригородных зон, объектов промышленности, транспорта и связи может быть частично или полностью запрещено, если это связано с угрозой жизни и здоровью людей или нанесением ущерба окружающей природной среде. Во всех этих случаях предоставление горных отводов, и уж конечно - земельных, зависит от согласия на это органов управления земельным фондом.
    
    В таком же порядке осуществляется предоставление права недро-пользования на особо охраняемых территориях.
    
    Утрата права недропользования (независимо от причин) в пределах горного отвода автоматически влечет за собой и утрату права на земельный участок, предоставленный для этих целей.
    
    Одним из обязательных условий предоставления земельных участков для недропользования является проект рекультивации земель, нарушаемых в процессе пользования недрами. Такой проект является обязательным документом в составе материалов по предоставлению земельного участка.
    
    Условия пользования земельными участками, предоставляемыми для горных разработок, а также права и обязанности землепользователей в общем виде установлены земельным законодательством (ст.40, 42 ЗК РФ), горного законодательства (ст.22 Закона РФ “О недрах”) и конкретизируются в решениях о предоставлении земельных участков. В частности, они имеют право вести застройку в соответствии с целевым назначением участка и использовать лес, водные объекты для своих нужд, если в решении о предоставлении не указано иное. Они обязаны по окончании работ приводить занимаемые земли в состояние, пригодное для использования их по прежнему целевому назначению.
    
    В случае нарушения почвенного покрова в процессе недропользования соответствующие субъекты обязаны снимать и хранить верхний плодородный слой этих участков, а затем производить землевание, т.е. наносить эту землю на непригодные участки для вовлечения их в сельскохозяйственное производство. Кроме того, они обязаны своевременно осуществлять рекультивацию нарушенных земель и передавать их в установленные сроки тем землепользователям, у которых они изымались. Условия и сроки восстановления этих земель и порядок передачи их прежним владельцам определяются органами, предоставившими земельные участки.

Комментарий к статье 89

   В отличие от прежнего Земельного кодекса РСФСР 1991 года земли энергетики выделены в отдельную разновидность земель общей категории земель, названной в ст.87 в силу все возрастающей важности и активного развития энергетики в стране. Эти земли заняты для размещения гидроэлектростанций, атомных станций и ядерных установок, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, хранилищ радиоактивных отходов, теплостанций, других электростанций и обслуживающих их сооружений и объектов. На их территории располагаются воздушные линии электропередачи, наземные сооружения кабельных линий электропередачи, подстанции, переключательные, распределительные и секционирующие пункты и другие сооружения и объекты энергетики. В целях безопасности устанавливаются охранные зоны электрических сетей.
    
    Предприятиям энергетики могут предоставляться земельные участки в постоянное и во временное пользование - безвозмездно. Так, например, во временное пользование (на период строительства) выделяются полосы земельных участков по всей длине трассы для прокладки кабелей, монтажа и установки опор воздушных линий и подвески проводов.
    
    В соответствии с Правилами охраны высоковольтных электрических сетей, утверждаемыми Правительством РФ, устанавливаются: охранные зоны вдоль воздушных линий электропередачи, проходящих по ненаселенным местам, определяемые параллельными прямыми, отстоящими от крайних проводов в зависимости от вольтажа линий; разрывы от крайних проводов до ближайших выступающих частей зданий и сооружений шириной также в зависимости от вольтажа линий. Организации, строящие высоковольтные сети через леса, парки, заповедники, сады и другие насаждения, согласовывают направление этих сетей (и другие необходимые условия) с организациями, которые ведают данными территориями. То же касается ширины просек на этих землях и в защитных лесных полосах вдоль железных и автомобильных дорог, запретных полосах вдоль рек и озер.
    
    В пределах охранных зон, разрывов и просек запрещается:
    
    без письменного разрешения эксплуатирующей организации строить всякого рода сооружения, линии связи и силовые воздушные электрические сети, производить какие-либо работы, посадку деревьев;
    
    устраивать проезды непосредственно под проводами воздушных линий машин высотой более 3 м;
    

    производить полеты, за исключением авиации, обслуживающей энергосистемы, на высоте меньше 100 м над воздушными линиями электропередачи и подстанциями и сбрасывать балласт, тросы и другие предметы, а также спускаться на парашютах;
    
    устраивать в местах, где проложены подводные кабельные электрические линии, причалы, стоянки судов и барж, бросать якоря и волокуши, выделять рыболовные угодья, а также производить (без согласования) дноуглубительные и землечерпательные работы;
    
    ставить скирды хлеба, ометы соломы, стога сена, штабеля торфа или лесоматериалов; располагать полевые станы, загоны, коновязи и скотные дворы; разводить огонь.
    
    На трассе подземных кабельных линий запрещается сбрасывать большие тяжести, выливать кислоты и щелочи, устраивать различные свалки, в том числе шлака и снега. Аварийные работы на этих линиях должны согласовываться с руководителями соответствующих предприятий, учреждений или органами местных администраций. После ликвидации аварии организация, эксплуатирующая кабельную линию, обязана засыпать грунт и восстановить дорожные покрытия. Земляные работы и раскопки (за исключением работ, связанных с устройством огородов и цветников и уходом за ними) на территории, через которые проходят электрические линии, могут производиться только по получении письменного разрешения эксплуатирующей организации.
    
    Плановые работы по ремонту и реконструкции линий электропередачи, проходящих по сельскохозяйственным угодьям, производятся по согласованию с землепользователями. После выполнения указанных работ (а также после ликвидации аварий) угодья приводятся в прежнее состояние, а убытки возмещаются. Аналогичные работы, связанные с нарушением дорожных покрытий, производятся только после согласования (в исключительных случаях - уведомления) с органами, ведающими этими дорогами.
         

Комментарий к статье 90

  
    Земли транспорта предназначены для эксплуатации, содержания, строительства, ремонта, реконструкции, усовершенствования и развития сооружений, устройств и других объектов транспорта.
    
    Порядок пользования землей, предоставленной предприятиям, учреждениям и организациям железнодорожного, морского, внутреннего водного, автомобильного, воздушного и трубопроводного транспорта, регулируется Положением об этих землях, утвержденным постановлением Совета Министров СССР от 6 января 1981 года*, которое является действующим и на сегодняшний день.
________________
    * САПП РФ. 1981. N 5. Ст.25.


    
    Размеры участков определяются по действующим нормам или типовым проектам строительства соответствующих объектов. Если же норм нет, а использовать типовые проекты невозможно (ввиду инженерно-технических, климатических и иных особенностей, специфики рельефа, а также самого объекта строительства), размеры определяются проектно-сметной документацией. Отвод осуществляется с учетом очередности освоения участков.
    
    При проектировании, кроме соблюдения общего принципа - размещать объекты на непригодных для сельского хозяйства землях либо угодьях худшего качества, необходимо также выбирать оптимальные направления трасс, чтобы не создавать неудобства соседним хозяйствам.
    
    Земли этой категории предоставляются, как правило, бессрочно. На территории поселений объекты транспорта размещаются только с согласия соответствующих местных администраций.
    
    На период строительства, реконструкции или ремонта своих сооружений предприятия вправе получать участки во временное пользование. Порядок их возврата (рекультивация и т.д.) тот же, что и для предприятий промышленности. Временные участки могут передаваться другим предприятиям, учреждениям и организациям для устройства подъездных путей, проездов, погрузочно-разгрузочных площадок, складов и иных объектов с обязательным возмещением расходов по содержанию и улучшению таких участков.
    
    Проекты строительства, реконструкции или ремонта объектов транспорта могут предусматривать необходимость защитных лесонасаждений и устройств в местах, подверженных снежным заносам. Размеры участков для этих нужд определяются нормами отвода земель для соответствующего вида транспорта. Предприятия обязаны бороться с вредителями полезных растений и сорняками в защитных лесонасаждениях, осуществлять противопожарные и иные мероприятия по уходу за ними.
    
    Нормальная эксплуатация, а также безопасность объектов транспорта обеспечивается установлением охранных зон, размер и режим которых зависит от вида транспорта и определяется соответствующими нормами или проектно-технической документацией. Земли этих зон остаются у землевладельцев, но имеют особый режим, о котором их обязано письменно известить соответствующее транспортное предприятие.
    

    В ст.5 Федерального закона “О федеральном железнодорожном транспорте” от 25 августа 1995 года N 153-ФЗ указывается, что землями железнодорожного транспорта являются земли федерального значения, предоставляемые безвозмездно в постоянное (бессрочное) пользование его предприятиям и учреждениям для осуществления возложенных на них специальных задач. К землям железнодорожного транспорта относятся также участки земель, отведенные под железнодорожные пути и станции (включая полосу отвода), под защитные и укрепительные насаждения, строения, здания, сооружения и иные объекты, необходимые для эксплуатации и реконструкции железных дорог с учетом перспективы их развития.
    
    Проектно-техническая документация устанавливает размеры земельных участков для: обеспечения полос необходимой ширины в случаях, требующих индивидуального проектирования земельного полотна, боковых резервов, искусственных противопожарных и противолавинных сооружений, переездов, берегоукрепительных, противоэрозионных и снегозадерживающих лесонасаждений; размещения станций, локомотивных и вагонных депо, жилых поселков, тяговых подстанций и т.п.; защитных зон, а также зон перспективного развития; временных нужд (на период строительства)*.
________________
    * БНА РФ. 1999. N 33.


    
    Охранные зоны железнодорожного транспорта включают: участки, необходимые для сохранности, прочности и устойчивости сооружений и устройств; участки, покрытые лесом и другими растениями, при нарушении которых могут образоваться оползни, сплывы, овраги, селевые потоки, подвижные пески, снежные лавины; прилегающие земли с подвижными песками; полосы, обеспечивающие необходимые расстояния от объектов до населенных пунктов, промышленных предприятий и отдельных зданий; полосы, необходимые для установления взрывоопасных зон у каменных и иных карьеров.
    
    В зонах с особыми условиями землепользования запрещается: производить какие бы то ни было строительные, монтажные, горные и карьерные работы без письменного разрешения управления железной дороги; вырубать лес и нарушать растительный покров способами, которые могут привести к оползням, осыпям, селевым потокам, оврагам, возникновению подвижных песков, снежных заносов и лавин; сооружать линии связи, электросети, а также трубопроводы без согласования с Министерством путей сообщения.
    
    К землям морского транспорта согласно ст.9 Кодекса торгового мореплавания РФ* относятся территории, занятые:
________________
    * СЗ РФ. 1999. N 18. Ст.2207.

    
    морскими портами (в том числе специализированными) с набережными, площадями, причалами, вокзалами, зданиями, сооружениями и устройствами, объектами общепортового и комплексного обслуживания флота;
    
    гидротехническими сооружениями и средствами навигационной обстановки, судоремонтными заводами и предприятиями, мастерскими, базами, складами, радиоцентрами, служебными постройками, жильем и соцкультбытом.
    
    Предприятия морского транспорта могут предоставлять часть своих земель, а также акватории порта во временное пользование другим лицам для различных транспортных нужд.
    
    Без согласования с администрацией на подходах к портам (каналам) и территории порта запрещается сооружать мостовые, кабельные и воздушные переходы, линии связи и электропередач, прокладывать трубопроводы, водозаборные и прочие объекты, а в зоне действия радионавигационных объектов - строить радиосистемы. Строительство, ремонт и реконструкция объектов других видов транспорта в акватории и на территории портов
    
    производятся в соответствии с общими правилами морских торговых и рыбных портов, утвержденными государственными органами морского флота и рыбного хозяйства.
    
    К землям внутреннего водного транспорта относятся участки, занятые:
    
    портами, пристанями, специализированными причалами, гаванями и затонами со всеми обеспечивающими сооружениями и устройствами;
    
    пассажирскими вокзалами, павильонами и причалами;
    
    судоходными каналами, судоходными и энергетическими сооружениями и служебно-техническими зданиями;
    
    берегоукрепительными сооружениями и насаждениями;
    
    узлами связи, береговыми навигационными знаками и другими сооружениями для обслуживания водных путей, судоремонтными заводами, ремонтно-эксплуатационными базами, мастерскими, судоверфями, отстойно- ремонтными пунктами, складами, базами.
    
    К охранным зонам помимо участков, общих для всех видов транспорта, относятся береговые полосы внутренних водных путей.
    
    Береговая полоса выделяется для работ, связанных с судоходством и сплавом, причем вне поселений (ст.10 Кодекса внутреннего водного транспорта РФ).
    
    На землях береговой полосы может быть запрещена распашка земли, корчевка леса и другие работы. Строить в пределах береговой полосы можно только с разрешения соответствующей местной администрации и по согласованию с органами, регулирующими судоходство и сплав. Организации, использующие эту полосу для хранения и сплотки древесины, обязаны очистить затопляемые участки до начала паводка.
    

    Земельные участки под причалами, складами пароходств находятся в общем пользовании, если они не предоставлены определенным организациям на договорных или иных началах. Общими являются и пристани в поселениях по берегам судоходных путей - на них разгружаются суда и плоты. Устройство и содержание пристанских участков возлагаются на местные администрации.
    
    Бассейновые органы государственного управления на внутреннем водном транспорте наделены в отношении береговой полосы широкими правами. Они имеют право:
    
    пользоваться береговой полосой для проведения работ по обеспечению судоходства и строительству зданий, строений и сооружений для этих целей в порядке, установленном законодательством Российской Федерации;
    
    устанавливать на береговой полосе береговые средства навигационного оборудования;
    
    осуществлять рубки произрастающих на береговой полосе деревьев и кустарников для обеспечения безопасности судоходства, в том числе видимости береговых средств навигационного оборудования, а также для геодезического обоснования при съемках участков русел рек. Установка береговых средств навигационного оборудования и прокладка просек для обеспечения их видимости могут проводиться также за пределами береговой полосы в порядке, установленном лесным и водным законодательством Российской Федерации;
    
    использовать безвозмездно для проведения указанных выше работ грунт, камень, гравий, деревья и кустарники, находящиеся в пределах береговой полосы;
    
    разрешать устройство временных сооружений для причаливания, швартовки и стоянки судов и иных плавучих объектов, погрузки, выгрузки и хранения грузов, посадки на суда и высадки с судов пассажиров по согласованию с соответствующими федеральными органами исполнительной власти в установленном порядке;
    
    разрешать строительство временных строений и проведение других необходимых работ в случаях непредвиденных зимовок судов или транспортных происшествий с судами.
    
    Лица, использующие береговую полосу для проведения временных работ, после их окончания обязаны очистить береговую полосу и обустроить ее.
    
    Установка на береговой полосе каких-либо постоянных огней, направленных в сторону судовых ходов, за исключением навигационных огней, запрещается. Владельцы временных огней должны согласовать их установку с бассейновым органом государственного управления на внутреннем водном транспорте и обеспечить ограждение таких огней со стороны судовых ходов.
    

    Не допускается использовать береговую полосу для осуществления хозяйственной и иной деятельности, если такая деятельность несовместима с обеспечением безопасности судоходства.
    
    Проекты строительства или реконструкции хозяйственных и иных объектов, размещаемых на береговой полосе, подлежат обязательному согласованию с бассейновыми органами государственного управления на внутреннем водном транспорте.
    
    Пользование водными участками для нужд рыболовства в случае, если такие участки используются для целей судоходства, допускается по согласованию с бассейновыми органами государственного управления на внутреннем водном транспорте.
    
    Право пользования береговой полосой, как указано в ст.10 Кодекса внутреннего водного транспорта РФ, не распространяется на особо охраняемые природные территории, территории гидротехнических сооружений, земельные участки, участки, на которых размещены мелиоративные сооружения, полосы отвода автомобильных и железных дорог, земельные участки, укрепленные специальными сооружениями, и на другие земли, предусмотренные земельным и иным законодательством Российской Федерации.
    
    Отвод земельных участков, расположенных в пределах береговой полосы, и выделение участков акватории внутренних водных путей, строительство на них каких-либо зданий, строений и сооружений осуществляются в порядке, установленном земельным и водным законодательством Российской Федерации, по согласованию с бассейновыми органами государственного управления на внутреннем водном транспорте.
    
    Пользование береговой полосой в пределах внутренних водных путей на участках пограничных зон Российской Федерации осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области пограничной службы.
    
    Запрещается оставление в акватории и на береговой полосе в пределах внутренних водных путей безнадзорных судов, сооружений, оказывающих негативное влияние на состояние внутренних водных путей и береговой полосы и (или) затрудняющих их использование.
    
    Земли автомобильного транспорта (включая дорожное хозяйство) заняты:
    

    автомобильными дорогами и непосредственно примыкающими к ним строениями и сооружениями (земляное полотно, мосты, сигнальное оборудование, служебно-технические здания), водоотводными, защитными и другими искусственными сооружениями, площадками для стоянки и мойки подвижного состава, защитными лесонасаждениями, сооружениями на съездах и пересечениях дорог и другими объектами дорожного хозяйства;
    
    сооружениями и устройствами энергетического, гаражного и бензораздаточного хозяйств, автостанциями и автовокзалами, линейными производственными сооружениями, служебно-техническими зданиями, станциями технического обслуживания, автозаправочными станциями общего пользования, транспортно-экспедиционными предприятиями, авторемонтными заводами, базами,грузовыми дворами, контейнерами и прицепными площадками, служебными, жилыми, культурно-бытовыми и другими объектами, предназначенными обслуживать автомобильный транспорт.
    
    Ширина полосы отвода земель для автомобильных дорог и режим ее использования зависят от их категории и определяются в порядке, устанавливаемом Указом Президента РФ от 27 июня 1998 года N 727*.
________________
    * СЗ РФ. 1998. N 26. Ст.3065. См. также: Постановление Правительства РФ от 1 декабря 1998 года N 1420 // СЗ РФ. 1998. N 49. Ст.6059.


    
    На землях, примыкающих к полосам отвода автомобильных дорог, могут устанавливаться охранные зоны. К ним относятся: участки, необходимые для нормальной эксплуатации объектов и сооружений автомобильного транспорта; полосы, обеспечивающие безопасность движения; полосы, необходимые для установления взрывоопасных зон у каменных карьеров.
    
    Помимо общих запретов в зонах, установленных вдоль автомобильных дорог I, II и III категории, запрещена сплошная вырубка леса. Декоративные лесопосадки вдоль трасс производятся только в пределах полосы отвода*.
________________
    * См.: Постановление Правительства РФ от 24 декабря 1991 года N 61 “О классификации автомобильных дорог в Российской Федерации” (с изменениями и дополнениями) // СЗ РФ. 1995. N 3. Ст.190.

    
    Земли воздушного транспорта заняты:
    
    аэропортами, включая аэродромы, обособленные сооружения (объекты управления воздушным движением, радионавигации и посадки, очистные и другие сооружения), служебно-техническую территорию со всеми зданиями и сооружениями;
    
    вертолетными станциями, включая вертодромы, служебно-техническую территорию со всеми зданиями и сооружениями;
    
    заводами гражданской авиации, аэродромами, вертодромами, гидроаэродромами и другими площадками для эксплуатации воздушных судов;
    
    жилыми, служебными, культурно-бытовыми помещениями и другими объектами, предназначенными обслуживать воздушный транспорт.
    
    К охранным зонам здесь относятся приаэродромные территории и входящие в них полосы воздушных подходов.
    
    В указанных зонах без согласования с соответствующими органами воздушного транспорта не могут находиться: здания, сооружения, линии связи, высоковольтные электропередачи, радио- и светотехнические, взрывоопасные и другие объекты, которые могут угрожать безопасности полетов.
    
    Запрещается строительство:
    
    в полосах воздушных подходов, а также в радиусе 10 км от контрольной точки аэродрома, определяющего его географическое местоположение;
    
    объектов высотой 50 м относительно высоты аэродрома - в радиусе от 10 до 30 км от контрольной точки аэродрома;
    
    радиотехнических и других объектов, могущих создать помехи радионавигации и связи аэродрома, аэропорта или радионавигационных устройств воздушных трасс;
    
    карьеров с проведением взрывных работ;
    
    промышленных предприятий с выбросом дымов и газов, сооружений водного хозяйства и др., ухудшающих видимость в районе аэродромов.
    
    На расстоянии 15 км от аэродрома не должны концентрироваться пищевые отходы, строиться звероводческие фермы, скотобойни и другие объекты, способствующие скоплению птиц*.
________________
    * Строительные правила в районах аэродромов и аэропортов определены ст.45-47 Воздушного кодекса РФ // Российская газета. 1997. 26 марта.

    
    К землям трубопроводного транспорта относятся участки, занимаемые наземными (надземными) магистральными трубопроводами, а также выходящими на поверхность сооружениями подземных трубопроводов, включая:
    
    запорную арматуру, переходы через естественные и искусственные препятствия, узлы подключения насосных, компрессорных и распределительных станций, узлы пуска и приема очистных устройств, узлы учета нефти и замера расхода газа, конденсатосборники, устройства для ввода метанола;
    
    наземные установки энергоснабжения, связи, автоматики, телемеханики, электрохимической защиты трубопроводов от коррозии;
    
    противопожарные средства, противоэрозионные и защитные сооружения трубопроводов;
    
    емкости для хранения и разгазирования конденсата, земляные амбары для аварийного выпуска нефти, нефтепродуктов, конденсата и сжиженных углеводородов;
    
    сооружения линейной службы эксплуатации трубопроводов;
    
    постоянные дороги, вертолетные площадки, расположенные вдоль трасс трубопровода, и подъезды к ним, опознавательные и сигнальные знаки местонахождения трубопроводов;
    
    головные и промежуточные перекачивающие и наливные насосные станции, резервуарные парки, компрессорные и газораспределительные станции, станции (установки) охлаждения газа;
    
    станции подземного хранения газа;
    
    наливные и сливные эстакады и причалы;
    
    пункты подогрева нефти и нефтепродуктов.
    
    Проектно-технической документацией устанавливаются размеры земельных участков для: предотвращения аварийного разлива нефти и других продуктов; сооружения отводных нагорных канав; охранных зон.
    
    После завершения строительства трубопроводов временные участки возвращаются в надлежащем состоянии прежним владельцам.
    
    Материалы о расположении и заглублении (исполнительная съемка) передаются местной администрации и наносятся на районные карты землепользований. Участки, где пролегают подземные трубопроводы, используются в соответствии с требованиями безопасности.
    
    Предусматриваются охранные зоны:
    

    вдоль трасс трубопроводов - на расстоянии 50 м (а на сельскохозяйственных землях - 25 м) от оси трубопровода с каждой стороны; вдоль трасс многониточных трубопроводов это расстояние отмерено от осей крайних трубопроводов;
    
    вокруг емкостей для хранения (разгазирования) конденсата, земляных амбаров для аварийного выпуска нефти, нефтепродуктов, конденсата и сжиженных углеводородов - на расстоянии 50 м от границ указанных объектов.
    
    В охранных зонах трубопроводов без письменного согласия предприятий (организаций), их эксплуатирующих, нельзя:
    
    возводить любые постройки и сооружения;
    
    сажать деревья и кустарники, складировать корма, удобрения и материалы, скирдовать сено и солому, располагать коновязи, содержать скот, заниматься рыбным промыслом, устраивать водопои, заготавливать лед;
    
    сооружать проезды и переезды через трассы трубопроводов, стоянки автомобильного транспорта, тракторов и механизмов, устраивать коллективные сады и огороды;
    
    проводить мелиоративные земляные работы, сооружать оросительные и осушительные системы;
    
    производить какие-либо работы, связанные с устройством скважин, шурфов и взятием проб грунта (кроме почвенных образцов);
    
    планировать (выравнивать) грунт, производить всякого рода горные, строительные, монтажные и взрывные работы.
    
    Кроме того, предприятия, эксплуатирующие трубопроводы, должны знать о полевых работах (начало посевной и уборочной) в таких зонах.
    
    Письменное согласие на взрывные работы выдается только после представления соответствующих материалов, предусмотренных правилами безопасности Госгортехнадзора РФ.
    
    В охранных зонах запрещено:
    
    перемещать, засыпать и портить опознавательные и сигнальные знаки, контрольно-измерительные пункты;
    
    открывать люки, калитки и двери необслуживаемых усилительных пунктов кабельной связи, ограждений узлов линейной арматуры, станций катодной и дренажной защиты, линейных и смотровых колодцев и других линейных устройств, открывать и закрывать краны и задвижки, отключать или включать средства связи, энергоснабжения и телемеханики трубопроводов;
    
    устраивать свалки, выливать растворы кислот, солей и щелочей;
    

    разрушать берегоукрепительные сооружения, водопропускные устройства, земляные и иные сооружения (устройства), предохраняющие трубопроводы от разрушения, а прилегающую территорию и окружающую местность от аварийного разлива транспортируемого продукта;
    
    бросать якоря, проходить с отданными якорями, цепями, лотами, волокушами и тралами, проводить дноуглубительные и землечерпательные работы;
    
    разводить огонь и производить другие действия, угрожающие безопасности.
    

Комментарий к статье 91

   Для обеспечения нужд связи, радиовещания, телевидения, информатики предоставляются земельные участки в размерах, определяемых нормативами или проектно-технической документацией. Основным законом, регулирующим порядок использования и охраны названных земель, является Закон РФ от 16 февраля 1995 года N 15-ФЗ “О связи”*.
________________
    * СЗ РФ. 1995. N 8. Ст.600.
 
      
    Согласно Правилам охраны линий и сооружений связи, утвержденным постановлением Правительства РФ от 9 июня 1995 года N 578, устанавливаются охранные зоны на трассах кабельных и воздушных линий связи и радиофикации:
    
    для подземных кабельных и воздушных линий связи и радиофикации - участок вдоль этих линий, определяемый параллельными прямыми, отстоящими от трассы подземного кабеля или от крайних проводов воздушных линий на определенном расстоянии с каждой стороны;
    
    для морских кабельных линий связи и кабельной связи при переходах через судоходные и сплавные реки, озера, водохранилища и каналы устанавливается участок водного пространства на всей глубине от поверхности до дна, заключенного между параллельными плоскостями, отстоящими от трассы морского кабеля на определенном (безопасном) расстоянии и от трассы кабеля при переходах через реки, озера, водохранилища и каналы - также на безопасном расстоянии с каждой стороны;
    
    для наземных и подземных необслуживаемых усилительных пунктов на кабельных линиях связи выделяется участок земли, определяемый от усилительных пунктов или от границы их обвалования.
    
    Границы охранных зон на трассах морских и других подводных кабелей связи отмечаются сигнальными знаками в местах их выхода на берег. Эти трассы указываются в “Извещениях мореплавателям” и наносятся на карты. В лесных массивах и зеленых насаждениях для воздушных линий связи и радиофикации создаются просеки. В местах, где деревья часто падают, просека расширяется до средней высоты насаждений. Напротив, в парках, садах и заповедниках допускается меньшая ширина просеки.
    
    На трассах радиолинейных линий связи определяются участки, где запрещено возводить здания и сооружения, сажать деревья (чтобы избежать экранирующего действия). Расположение и границы таких участков предусматриваются в проектах на строительство. Землепользователи, по участкам которых проходят линии связи и радиофикации, обязаны принимать все меры по обеспечению их сохранности.
    
    В соответствии с Правилами охраны высоковольтных электрических сетей, утверждаемых Правительством РФ, устанавливаются: охранные зоны вдоль воздушных линий электропередачи, проходящих по ненаселенным местам, определяемые параллельными прямыми и отстоящие от крайних проводов в зависимости от вольтажа линий; разрывы от крайних проводов до ближайших выступающих частей зданий и сооружений шириной также в зависимости от вольтажа линий. Организации, строящие высоковольтные сети через леса, парки, заповедники, сады и другие насаждения, согласовывают направление этих сетей (и другие необходимые условия) с организациями, которые ведают данными территориями. То же касается ширины просек на этих землях и в защитных лесных полосах вдоль железных и автомобильных дорог, запретных полосах вдоль рек и озер.
    

    В пределах охранных зон, разрывов и просек запрещается:
    
    без письменного разрешения эксплуатирующей организации строить всякого рода сооружения, линии связи и силовые воздушные электрические сети, производить какие-либо работы, посадку деревьев;
    
    устраивать проезды непосредственно под проводами воздушных линий машин высотой более 3 м;
    
    производить полеты, за исключением авиации, обслуживающей энергосистемы, на высоте меньше 100 м над воздушными линиями электропередачи и подстанциями и сбрасывать балласт, тросы и другие предметы, а также спускаться на парашютах;
    
    устраивать в местах, где проложены подводные кабельные электрические линии, причалы, стоянки судов и барж, бросать якоря и волокуши, выделять рыболовные угодья, а также производить (без согласования) дноуглубительные и землечерпательные работы;
    
    ставить скирды хлеба, ометы соломы, стога сена, штабеля торфа или лесоматериалов; располагать полевые станы, загоны, коновязи и скотные дворы; разводить огонь.
    
    На трассе подземных кабельных линий запрещается сбрасывать большие тяжести, выливать кислоты и щелочи, устраивать различные свалки, в том числе шлака и снега. Аварийные работы на этих линиях должны согласовываться с руководителями соответствующих предприятий, учреждений или органами местных администраций. После ликвидации аварии организация, эксплуатирующая кабельную линию, обязана засыпать грунт и восстановить дорожные покрытия. Земляные работы и раскопки (за исключением работ, связанных с устройством огородов и цветников и уходом за ними) на территории, через которые проходят электрические линии, могут производиться только по получении письменного разрешения эксплуатирующей организации.
    
    Плановые работы по ремонту и реконструкции линий электропередачи, проходящих по сельскохозяйственным угодьям, производятся по согласованию с землепользователями. После выполнения указанных работ (а также после ликвидации аварий) угодья приводятся в прежнее состояние, а убытки возмещаются. Аналогичные работы, связанные с нарушением дорожных покрытий, производятся только после согласования (в исключительных случаях - уведомления) с органами, ведающими этими дорогами.
    
    Юридические и физические лица, не выполняющие требования безопасности, а также нарушающие работу линий и сооружений связи, линий и сооружений радиофикации, привлекаются к ответственности в соответствии с законодательством РФ.
    
    В случае нарушения юридическими и физическими лицами установленных правил, повлекшего повреждение линий и сооружений связи, линий и сооружений радиофикации, представитель предприятия, в ведении которого находится поврежденная линия связи или линия радиофикации, проводит служебное расследование и составляет в присутствии представителя предприятия или физического лица, по вине которого произошло повреждение, акт о причинах происшествия. В акте указываются название предприятия, должность и фамилия виновного или фамилия и место жительства физического лица (виновника повреждения), характер, место и время происшествия.
    
    Материальный ущерб, причиненный предприятию, в ведении которого находится линия связи или линия радиофикации, в результате обрыва или повреждения линии связи или линии радиофикации, исчисляется по фактическим расходам на их вoccтaновлениe и с учетом потери тарифных доходов, не полученных этим предприятием за период прекращения действия связи.    
    
    Материальный ущерб подлежит возмещению виновным лицом в добровольном порядке, а при наличии разногласий - в судебном порядке.
    
    Материальный ущерб взыскивается в соответствии с действующим законодательством независимо от привлечения лица, виновного в нарушении правил, к административной или уголовной ответственности.

Комментарий к статье 92

 
    Для обеспечения деятельности организаций и объектов космической деятельности могут предоставляться земельные участки для размещения наземных объектов космической инфраструктуры, включая: космодромы; стартовые комплексы и пусковые установки; командно-измерительные комплексы; центры и пункты управления полетами космических объектов; пункты приема, хранения и переработки информации; базы хранения космической техники; районы падения отделяющихся частей космических объектов; полигоны приземления космических объектов и взлетно-посадочные полосы; объекты экспериментальной базы для отработки космической техники; центры и оборудование для подготовки космонавтов; другие наземные сооружения и технику, используемую при осуществлении космической деятельности.
    
    Эти земли являются землями федерального значения. Они находятся в федеральной собственности и предоставляются для названных нужд бесплатно в размерах, определяемых проектами строительства, утвержденными в порядке, установленном федеральным законодательством.

Комментарий к статье 93

   К землям обороны и безопасности, являющимися объектами федеральной собственности, относятся земли, предоставленные для размещения и постоянной деятельности войсковых частей, образовательных учреждений, реализующих военные профессиональные образовательные программы, предприятий, учреждений и организаций федеральных органов исполнительной власти, выполняющих задачи по обороне и безопасности.
    
    Режим использования земель обороны и безопасности в части соблюдения требований к обеспечению безопасности населения устанавливается по согласованию с соответствующими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.
    
    При необходимости временного использования земель для проведения учений и других мероприятий, связанных с нуждами обороны и безопасности, земельные участки граждан и юридических лиц используются предприятиями, учреждениями и организациями обороны и безопасности на основании постановлений органов государственной власти субъектов Российской Федерации на условиях, установленных федеральным законом.
    
    Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления по согласованию с федеральными органами исполнительной власти, выполняющими задачи по обороне и безопасности, вправе передавать земельные участки из земель, предоставленных для нужд обороны и безопасности, в срочное пользование гражданам и юридическим лицам для сельскохозяйственного использования.
    
    Порядок использования земель лесного фонда, предоставленных для нужд обороны и безопасности, определяется лесным законодательством.
    
    В закрытых административно-территориальных образованиях особый режим использования и охраны земель определяется специальным законодательством об этих территориях.