МИНИСТЕРСТВО ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ И ПРИРОДНЫХ РЕСУРСОВ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПРИКАЗ

от 22 октября 1993 года N 214

О подготовке и реализации проекта
Международного банка реконструкции и развития
и других зарубежных агентств-доноров

(с изменениями на 21 февраля 1995 года)

____________________________________________________________________
    Документ с изменениями, внесенными:
    приказом Минприроды России от 21 февраля 1995 года N 67.
____________________________________________________________________
    
    

    В связи с завершением миссии Международного банка реконструкции и развития (Всемирный банк) и в соответствии с Письмом-соглашением N Р204-ORИ о предоставлении Российской Федерации аванса на подготовку Проекта технической помощи в области управления окружающей средой

приказываю:

    1. Главным управлениям (управлениям):

    обеспечить выполнение обязательств Министерства, вытекающих из Пояснительной записки указанной миссии (прилагается);

    рассмотреть указанную Пояснительную записку, подготовить в месячный срок замечания и предложения по существу этого документа и передать их в Главное организационно-распорядительное управление, предусмотрев выполнение в ходе своей плановой деятельности функций по подготовке и реализации технических компонентов проекта.

    2. Назначить ответственными лицами от Министерства за подготовку и реализацию следующих компонентов Проекта:

    "Поддержка политики и регулирования" и "Создание Национального фонда борьбы с загрязнением" - заместителя Министра А.А.Аверченкова;

    "Экологическая эпидемиология" - заместителя начальника Главного управления экологической безопасности В.Г.Горлова;

    "Управление качеством воздуха" - заместителя Министра В.Ф.Костина (абзац в редакции приказа Минприроды России от 21 февраля 1995 года N 67 - см. предыдущую редакцию);
    
    "Управление качеством воды" - заместителя Министра В.Ф.Костина (абзац в редакции приказа Минприроды России от 21 февраля 1995 года N 67 - см. предыдущую редакцию);
    
    "Управление опасными отходами" - заместителя Министра В.Ф.Костина (абзац в редакции приказа Минприроды России от 21 февраля 1995 года N 67 - см. предыдущую редакцию);
    
    "Биоразнообразие и охрана окружающей среды" - заместителя Министра А.М.Амирханова;

    "Группа подготовки и реализации Проекта" - советника Министра Е.А.Коныгина.     

    3. Ответственным лицам за подготовку и реализацию компонентов Проекта обеспечить координацию участия заинтересованных российских министерств, ведомств и отдельных специалистов в разработке предложений по осуществлению проектной деятельности, предусмотрев формирование соответствующих групп экспертов и привлечение квалифицированных консультантов.

    4. Заместителю Министра А.А. Аверченкову, начальнику Главного управления международного сотрудничества Ю.Е.Казакову и советнику Министра Е.А.Коныгину продолжить переговоры с заинтересованными иностранными организациями-донорами и подготовить предложения по их участию в финансировании подготовки и реализации Проекта.

    5. Заместителю Министра А.А.Аверченкову, советнику Министра Е.А.Коныгину и директору Центра международных проектов С.Э.Тихонову в 2-недельный срок разработать документы, необходимые для создания Центра по подготовке и реализации Проекта, предусмотрев его материально-техническую и организационную поддержку в период становления и подготовив проекты соответствующих документов.

    6. Советнику Министра Е.А.Коныгину, назначенному конкурсной комиссией директором Центра по подготовке и реализации Проекта, приступить к исполнению обязанностей директора Центра и совместно с заместителем Министра А.А.Аверченковым в месячный срок подготовить и представить на утверждение Министра проект Положения о Центре подготовки и реализации Проекта.

    7. Директору Центра подготовки и реализации Проекта Е.А.Коныгину в 2-недельный срок подготовить и представить на рассмотрение Конкурсной комиссии предложения по штатному расписанию и персональному составу сотрудников указанного Центра.

    При формировании состава сотрудников, определении условий их найма, размера заработной платы и осуществлении уставной деятельности Центра подготовки и реализации Проекта руководствоваться рекомендациями Всемирного банка.

Министр охраны окружающей
среды и природных ресурсов
Российской Федерации
В.И.Данилов-Данильян

Приложение
к приказу Минприроды России
от 22 октября 1993 года N 214

ПРОЕКТ
Россия: проект технической помощи в области
управления окружающей средой

Пояснительная записка

20 октября 1993 года

    1. По просьбе Правительства России миссия Всемирного банка посетила Россию с 30 сентября по 24 октября 1993 года с тем, чтобы предварительно оценить проект технической помощи в области управления окружающей средой. В состав миссии входили: Роджер Бетстоун, Тони Гарвей, Януш Киндлер, Владимир Циркунов, Джон Хиггинс, Рик Кук, Альфред Уоткинс, Морис Дикерсон, Гордон Хьюз, Ян ван Рикеворсел, Альфредо Сфейр-Йонис, Эндрю Бонд, Кен Грин, Ник Бауэр и Джастин Манди. Миссия объединилась с миссией USEPA (Агентства по охране окружающей среды США), возглавляемой Ли Пасару и миссией USAID, руководимой Мишель Браун. В группы по качеству воды и по опасным отходам входили эксперты из USEPA и Геологического надзора США. Представители миссии хотели бы поблагодарить всех официальных лиц, которых они встретили в России во время своего пребывания, за гостеприимство и радушную поддержку. В настоящей Пояснительной записке выражаются мнения миссии, и они еще не были обсуждены и одобрены руководством Всемирного банка.

Краткое изложение результатов и рекомендаций

А. Цели Программы технической помощи в области
управления окружающей средой

    2. Основными целями этой Программы (ПТПУОС) является оказание помощи Правительству в следующем: (i) включении проблем управления окружающей средой и природными ресурсами в процесс экономических, социальных и политических реформ на всех уровнях государственного управления; (ii) укреплении и совершенствовании институционных и организационных структур для управления окружающей средой и природными ресурсами; (iii) совершенствовании процессов формулирования и осуществления политики и стратегии в области окружающей среды и природных ресурсов; (iv) совершенствовании систем управления окружающей средой и природными ресурсами; и (v) стимулировании притока донорских и многосторонних фондов и средств в сектор, связанный с окружающей средой.

В. Источники финансирования Программы технической
помощи в области управления окружающей средой

    3. Во время пребывания миссии в России правительство вновь подтвердило готовность решать проблемы управления окружающей средой и природными ресурсами на национальном, региональном и местном уровнях. Программа технической помощи (ТП) в области управления окружающей средой была разработана при помощи Всемирного банка, и правительства США, Канады и Великобритании одобрили ее как принципиальную схему многосторонней и донорской помощи экологическому сектору России на последующие три-четыре года. Готовность Правительства решать экологические проблемы как первоочередные отражена в его решении получить у Всемирного банка заем на финансирование некоторых стержневых разделов этой Программы. Это является важным сигналом для тех доноров, которые не желали вкладывать сколь-либо значительные средства в этот сектор, так как Правительство не придавало достаточного значения вопросам экологии.

    4. Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации (МООСПР) обратилось с просьбой к миссии Банка посетить потенциальных доноров перед оценкой Проекта с тем, чтобы объяснить им сущность Программы и определить области донорской помощи, которая дополнит финансирование, обеспечиваемое займом Всемирного банка. Были предприняты меры организовать посещение двусторонних и многосторонних донорских ведомств в Германии, Австрии, Швейцарии, Голландии и ЕЭС в течение последней недели октября 1993 года, в другие европейские страны и Канаду поездки будут организованы в ноябре и декабре 1993 года. Поэтому на данной стадии существует еще некоторая неуверенность в отношении объемов финансирования Программы потенциальными донорами.

    5. Исключением является правительство США, которое уже подтвердило дотацию в размере 12-15 миллионов долларов США в течение последующих трех-четырех лет на поддержку Программы, при подготовке которой оно уже оказало существенную помощь. Миссии известно, что недавно правительство США одобрило увеличение объема финансирования экологического сектора в России, что возможно приведет к увеличению вдвое исходной суммы. Дополнительный источник дотаций на Программу, потенциально в объеме 25 млн. долларов США, вероятно будет одобрен Глобальным экологическим фондом (GEF) на поддержку раздела Программы по биоразнообразию и охране природы. Концепция проекта, уже одобренная Комитетом GEF по внедрению, будет изложена ниже.

    6. В таблице 1 перечислены разделы Программы и обозначены основные разделы, которые будут финансироваться из средств займа Всемирного банка. Ниже описываются основания такого выбора Всемирного банка. Как показано в таблице, общая сумма финансирования разделов ТП этой Программы составляет 117,5 миллионов долларов США, из которых до 50 млн. долларов США дотаций (или 43% от общей необходимой суммы) уже определено. С учетом займа Всемирного банка 47,5 миллионов долларов США остается финансовая брешь для разделов ТП в размере 20 миллионов долларов США. Если этот недостаток будет покрыт другими донорами, потенциально 60% Программы будет финансироваться за счет дотаций.

    7. Кроме финансирования некоторых ключевых разделов ТП, заем Всемирного банка также обеспечит финансирование создания национального фонда уменьшения загрязнения (НФУЗ) с начальным капиталом 50 млн долларов США. Возможно, другие доноры и многосторонние финансовые заинтересуются предоставлением дополнительного стартового капитала для этого фонда. НФУЗ будет оказывать помощь по разделам ТП данного проекта, связанным с управлением окружающей средой, финансируя экономически жизнеспособные проекты по уменьшению загрязнения в энергетическом и промышленном секторах экономики. Многие из этих проектов будут связаны с восстановлением ценных ресурсов, которые в настоящее время выбрасываются промышленными предприятиями в окружающую среду. Есть свидетельства, что существует большая потребность в таком фонде и что для удовлетворения этой потребности будут нужны дополнительные средства.

С. Параллельное финансирование разделов технической
помощи Программы

    8. Проанализировав Программу технической помощи по управлению окружающей средой, руководство Всемирного банка решило для упрощения процедуры осуществления этой Программы организовать параллельное финансирование отдельных подразделов разными финансирующими организациями вместо их финансирования Банком совместно с другими ведомствами. Совместное финансирование значительно бы усложнило осуществление Проекта и привело бы к задержкам и риску отказа от займа из-за невыполнения контрактов, не контролируемых Банком. МООСПР согласилось с этим предложением, так как оно озабочено увеличением сложности управления разделами ТП разными финансирующими организациями, требующими различных методик поставок, оплаты и отчетности. В результате этого решения потребовалось внести изменения в редакции некоторых разделов Проекта, но общие цели Программы остались без изменений. Изменение редакций помогло также определить разделы, которые более всего подходят для финансирования Банком, и разделы, более подходящие для финансирования за счет донорской помощи.

D. Основные разделы Технической помощи,
которые будут финансироваться Всемирным банком

    9. За время пребывания миссии было достигнуто соглашение с МООСПР, что финансирование Всемирного банка будет запрошено для пяти основных разделов Программы ТП, а также Группы по подготовке и реализации проектов (PPIU) и Национального фонда уменьшения загрязнения. Эти пять разделов ТП следующие:
    (а) Поддержка экологической политики и нормативной базы;

                           ($ 12,5 млн.)

    (b) Экологическая эпидемиология;

                            ($ 11 млн.)

    (с) Основные элементы по управлению качеством воды;

                           ($ 13,5 млн.)

    (d) Основные элементы управления опасными отходами;

                            ($ 8 млн.)

    (е) Сохранение и управление культурным наследием;

                           ($ 2,5 млн.)

    Заем Всемирного банка будет также предоставлен на:
    (f) Национальный фонд уменьшения загрязнений;

                            ($ 50 млн.)

    (g) Группу подготовки и реализации проектов (PPIU);

                           ($ 2,5 млн.)

    В общей сложности заем Всемирного банка составит 100 млн долларов США.

    10. (а) Раздел поддержки экологической политики и нормативной базы (12,5 млн.долларов США). Этот раздел будет представлять собой комбинацию двух разделов Программы по политике и институционным вопросам, что было обсуждено МООСПР во время предыдущей миссии: Национального плана действий (по разделу окружающая среда) и раздела по законодательным и институционным вопросам. Была достигнута договоренность, что предшествовавший раздел по подготовке национальной экологической программы действий будет заменен разделом по поддержке национальной и региональной политики, который будет сфокусирован на создание системы анализа, ориентированной на выработку политики на уровне Министерства и региона. Новый раздел будет состоять из трех подразделов:

    - Создание в Министерстве группы поддержки выработки политики, состоящей из 10-15 профессионалов, под руководством назначенного заместителя Министра. Эта группа будет отвечать за выполнение подробных политических исследований и за подготовку рекомендаций по политике, концентрируя внимание на: (а) экологических приоритетах; (b) наилучшем использовании экономических и нормативно - правовых инструментов для удовлетворения требований этих приоритетов; (с) механизмах реализации экологической политики в рамках разработки федеральной и региональной структур; (d) управлении и размещении фондов бюджета Министерства и экологических фондов национального/локального уровня; (е) связях между проблемами окружающей среды и общей экономической политикой на федеральном и региональном уровнях, и (f) связях между экологическим здоровьем и политикой, связанной с этими вопросами, (g) разработка политики и общих координационных мероприятий по развитию людских ресурсов и обучению, и др. Эта группа поддержки будет работать с небольшим числом областей с тем, чтобы определить подходы и меры, необходимые для достижения успешной реализации экологической политики на региональном и местном уровнях. Она также создаст рабочие группы с участием Министерств экономики, финансов и других отраслевых министерств, чья политика и действия могут оказывать существенное воздействие на окружающую среду. Российский штат группы поддержки будет полностью оплачиваться за счет займа в первые 2 года и на 50% - в последующие два года. Заем также обеспечит внешнюю помощь и обучение группы поддержки через консалтинговый контракт, которым будут оплачиваться краткосрочные советники и подробные исследования.

    - Обновление на регулярной основе министерской Экологической программы действий. Эта деятельность предполагает вовлечение сбора и анализа данных об экологических условиях, экологическом ущербе и воздействии как экологической, так и общей экономической политики на экологические проблемы. В качестве первого шага будет предпринята оценка экологических проблем, выявленных к Конференции в Рио, будет произведен их обзор и обновление с учетом экономического, социального и экологического развития с середины 1992 года. Этот анализ будет расширен за счет изучения экономических, промышленных приложений и других направлений развития, значимых с точки зрения различных экологических вопросов, на ближайшие 5-10 лет. После этого будет создан каркас для развития Экологического плана действий на подвижной основе, с тем чтобы обеспечить основу работ по выработке политики Министерства и других работ.

    - Серия исследований в промышленности, связанных с ревизией Экологической программы действий, концентрируясь на 5-6 наиболее вредных отраслях, например, черная и сталелитейная металлургия, цветная металлургия, химическая и нефтехимическая, нефтеперерабатывающая. Эти исследования должны оценить (а) воздействие существующей и альтернативной экологической политики на функционирование предприятий с точки зрения экологии, (b) подобного воздействия экономических и структурных изменений в промышленности на уровень эмиссий (включая любые существенные инвестиции в новые технологии), и (с) обзор недорогих мер, направленных на улучшение экономического и экологического функционирования действующих предприятий.

    Была достигнута договоренность, что небольшая миссия вернется в Москву в период 10-20 ноября 1993 года с тем, чтобы окончательно доработать вопросы разработки и реализации переформулированного раздела займа Всемирного банка по политике и институционным вопросам, включая разделы по поддержке законодательства и нормативов, и национальной, и региональной политики.

    11. Поддержка Всемирного банка по этому разделу была запрошена ввиду важности ее связей с национальной и региональной экономической и экологической политикой в различных отраслях и экологических средах, а также из-за необходимости изучения международного опыта и практики в этой области.

    12. (b) Раздел экологической эпидемиологии (11 млн. долларов США).

    Во время последней миссии была достигнута договоренность о том, что этот раздел будет состоять из следующих пяти подразделов:

    1. Усиление национальных организаций и институтов в Москве с особенным уклоном на развитие возможностей проведения оценки приоритетов экологического здоровья, релевантных национальному законодательству и политике.

    2. Создание сети региональных экологических эпидемиологических групп для проведения ключевой экспертизы для сбора и анализа данных, с тем чтобы оказать поддержку официальным лицам по экологии и здравоохранению региональных и местных властных структур, и с тем, чтобы выполнять специальные исследования воздействия выбросов отдельных предприятий на здоровье людей.

    3. Обеспечение ресурсов для демонстрационного проекта в Екатеринбурге с целью обеспечения возможности местным и региональным структурам управления в регионе Урала разрабатывать собственные политические критерии, основанные на местных оценках состояния экологического здоровья.

    4. Улучшение существующей системы сбора, управления и анализа данных о здоровье младенцев и детей как базы для мониторинга последствий изменения воздействия различных поллютантов на население, так как такие переменные, как развитие беременности, вес новорожденного, дефекты при рождении, младенческие заболевания и процесс развития детей являются чуткими индикаторами воздействия окружающей среды на популяцию в целом.

    5. Проведение специальных исследований состояния легких у детей и концентрации свинца в крови в городах с высокими уровнями загрязнения воздуха, в совокупности с наблюдением за качеством воздуха в этих городах, выполняемым в рамках раздела по управлению качеством воздуха. По результатам этих обследований и небольших дополнительных обследований планируется изучить прямой эффект воздействия качества воздуха на здоровье детей как базы для выработки приоритетов для уменьшения воздушной эмиссии.

    Настоящей миссии удалось разрешить большинство важнейших вопросов, касающихся этого раздела займа. Были достигнуты следующие соглашения:

    - Руководящая группа, возглавит которую по всей видимости представитель Госсанэпиднадзора, будет сформирована для наблюдения за ходом выполнения работ по разделу.

    - Рабочая группа, возглавляемая д-ром Горловым из Главного управления экологической безопасности МООСПР, занимается подготовкой административных и других соглашений для проекта.

    - Количество региональных групп экологической эпидемиологии будет сокращено до 5. На первом году реализации проекта региональные экологические эпидемиологические группы будут созданы в Екатеринбурге (в рамках Уральской инициативы) и в Волгограде (в привязке к проекту управления качеством воздуха, выполняемому ЕРА).

    - Исходный двухкомпонентный вариант, ориентировавшийся на здоровье младенцев и детей, слился в один. Этот подраздел будет выполняться при тесном сотрудничестве с Минздравом.

    - Всемирная организация здравоохранения обеспечит целый спектр учебных курсов, которые будут оплачиваться из средств займа.

    С целью обеспечения уверенности, что к одобрительной встрече в январе 1994 года раздел будет полностью подготовлен, были также достигнуты соглашения о том, что:

    - Банк и его консультанты подготовят откорректированные версии (а) документа, описывающего документ, (b) технических заданий для ВОЗ и привлечения консультантов и (с) перечня необходимого оборудования и спецификаций. Все это будет подготовлено к середине концу ноября и будет передано для дальнейших замечаний российской рабочей группе.

    - Учебный семинар по (а) оценке приоритетов в работе национальной и региональных экологических эпидемиологических групп, (b) достоверность результатов предыдущих работ в России, касающихся экологического здоровья, и (с) приложении экологической эпидемиологии к экологической политике в России будет, если возможно, организован в начале декабря в Калифорнии. Должно быть 6 российских участников, чьи транспортные расходы и средства на проживание в течение 1 недели визита будут оплачены из ФПП при приблизительной стоимости 15000 долларов США (по 1250 долларов за авиабилет и по 1250 долларов на проживание в гостинице и питание). PPIU должен обеспечить доступность необходимых фондов, чтобы все приготовления были сделаны без задержек.

    - Банк будет искать финансирование на двусторонней основе в Голландии и у других правительств с тем, чтобы приступить к выполнению оценки экологических приоритетов в период после одобрительной встречи и до поступления займа.

    - По причине тесной связи между разделами экологического здоровья и загрязнения воздуха в городах было принято решение, что обследование здоровья детей в ряде городов будет увязано с предлагаемым обследованием качества городского воздуха с использованием современной техники мониторинга. Стоимость оборудования для выполнения такого обследования включена в стоимость работ по разделу.

    13. Этот раздел выбран для финансирования Всемирным банком из-за его тесной связи с упомянутым выше разделом и важности здоровья окружающей среды для развития экологической политики и управления окружающей средой. Необходим также доступ к базе международной экспертизы в этой области.

    14. (с) Раздел по управлению качеством воды (13,5 миллионов долларов США). Ключевые подразделы для финансирования Всемирным банком были выбраны из шестнадцати пилотных проектов по управлению качеством воды в пяти регионах (Таблица 2). При выборе этих ключевых компонент использовались следующие критерии:

    - создание в как можно большем количестве регионов организационных структур по региональному межведомственному управлению приоритетными проектами по управлению качеством воды;

    - выбор тех пилотных проектов, которые направлены на решение первоочередных проблем чистой питьевой воды и охраны источников водоснабжения;

    - выбор пилотных проектов, содержащих программы приоритетных капиталовложений;

    - выбор проектов, направленных на решение проблем политики в важнейших отраслях;

    - выбор проектов, связанных с широким привлечением местных специалистов.

    15. На основании этих критериев были отобраны следующие пилотные проекты для ключевой программы, финансируемой Всемирным банком:

    Московская область

    1. Проект планирования и демонстрации единой системы управления качеством воды;

    2. Прототип объединенной системы мониторинга водных ресурсов;

    Бассейн Верхней Волги

    3. Улучшение источников питьевого водоснабжения и сохранение воды;

    4. Единая региональная политика водного хозяйства;

    Ростовская область

    5. Единая система сохранения водных ресурсов и водного хозяйства в бассейне Нижнего Дона;

    6. Контроль водоразделов малых рек;

    Свердловская область

    7. Единая система управления водными ресурсами для водоснабжения г. Екатеринбурга.

    16. Проект управления качеством воды для своей реализации потребует в общей сложности 13,5 млн.долларов США, включая: создание организационных предпосылок и системы для реализации проекта в четырех регионах (2,5 млн. долларов США); финансирование семи пилотных проектов (10,5 млн. долларов США); и программа связи и координации, под руководством МООСПР (0,5 млн. долларов США). Успешное осуществление этих основных пилотных проектов в четырех регионах должно дать следующие результаты: (i) определить приоритетные программы капиталовложений в водное хозяйство с целью улучшения источников питьевой воды и качества поверхностных и грунтовых вод; (ii) улучшить политику водного хозяйства и структуру управления; (iii) усовершенствовать системы мониторинга и контроля управления водным хозяйством. Правительство запросило помощь у Всемирного банка на эту программу, так как Всемирный банк возможно в дальнейшем предоставит средства отрасли водного хозяйства. Эти пилотные проекты позволят определить каналы подходящих инвестиций для будущего финансирования Всемирным банком и другими много- и двусторонними организациями.

    17. (d) Раздел управления опасными отходами (8 миллионов долларов США). Цель раздела по управлению опасными отходами заключается в обеспечении ключевых элементов технической помощи Российской Федерации на национальном, региональном и местном уровнях с тем, чтобы:

    - предотвратить дальнейшее образование опасных отходов, которые угрожают здоровью работников, населения в целом, а также жизнеспособности предприятий в течение длительного времени;

    - разработать программы предотвращения образования, так же как и переработки и повторного использования опасных отходов;

    - усовершенствовать обращение с опасными отходами, которые в настоящее время образуются, и способствовать восстановлению окружающей среды в местах размещения отходов;

    - обеспечить обучение и передачу технологий, сотрудничество с зарубежными экспертами, необходимое оборудование для отбора проб и их анализа и минимальную инфраструктуру, а также проведение исследований и пилотных демонстрационных проектов.

    18. Программа по этому разделу состоит из трех подразделов, из которых Правительство выбрало подразделы (1) и (2) для финансирования Всемирным банком:

    1. Создание государственной системы управления данными о промышленных отходах

                           ($ 1,5 млн.);

    2. Создание и демонстрация возможностей регулирования обращения опасных отходов на региональном уровне

                          ($ 6,5 млн.); и

    3. Проведение и демонстрация экологических исследований по управлению отходами для основных отраслей промышленности

                            ($ 4 млн.).

    19. Служащие МООСПР, а также официальные лица на региональных и местных уровнях считают, что уменьшение остроты и корректировки проблем с уже накопленными опасными отходами в России невозможно без специального законодательства, касающегося опасных отходов, и укрепления организационной системы его применения в соответствии с принципами отслеживания отходов от места их образования до места их захоронения. МООСПР, со своей стороны, активно занимается разработкой нового пакета законов, относящихся к обращению с опасными отходами, и подготовило документ, излагающий концепцию основной программы в этой области. Работники МООСПР готовы использовать опыт других стран при совершенствовании и дальнейшем развитии конкретной политики, законодательной и организационной систем для обращения с опасными отходами. Они также признают необходимость передачи этого опыта на местный уровень, где его можно применить на практике. Признается, что создание государственной системы управления данными о промышленных отходах является первым шагом в развитии эффективной системы обращения с отходами на государственном уровне.

    20. Три подраздела раздела по опасным отходам направлены на достижение этих целей. Правительство попросило Банк финансировать подразделы (1) и (2) в силу необходимости использования опыта и экспертизы Европы и Северной Америки и необходимости гармонизации с международными конвенциями (например, Базельской конвенцией о трансграничных перевозках опасных отходов). Участие Всемирного банка в этом разделе важно также и с точки зрения возможностей будущих инвестиций, для которых может, вероятно, потребоваться финансирование Всемирного банка. Создание нормативной и организационной систем является важным условием для того, чтобы появилась устойчивая основа для таких инвестиций. Третий подраздел идеально подходит для финансирования на двусторонней основе, причем каждое такое ведомство может поддержать одно или большее число исследований, каждое стоимостью примерно $ 600000, для количества основных отраслей промышленности до 6.

    21. (е) Сохранение и управление культурным наследием (2,5 миллиона долларов США). Сохранение и управление культурным наследием является важной государственной задачей. С целью улучшения существующей системы управления правительство попросило Банк оказать помощь в рамках Программы. Эта помощь будет распределяться по трем основным направлениям:

    Помощь в области политики и регулирования (1,5 миллиона долларов США). Настоящая компонента включает в себя оценку существующих политических подходов, которые оказывают огромное влияние на сохранение и приумножение национального достояния. Примерами таких подходов могут служить использование земель в городской и сельской местности, элементы бюджетной политики, касающиеся финансирования музеев, исследовательских институтов, сохранения церквей и святых мест и т.д. В дополнение к этому ожидается, что проект будет принят за основу при разработке программ адекватного регулирования помощи, соответствующей социально-экономическим характеристикам культурного достояния (в отличие от других форм капитала).

    Институционное строительство, укрепление механизмов управления и выполнения (1 миллион долларов США). В соответствии с основными направлениями национальной программы (ПТПУОС) настоящий раздел отводит главную роль "управлению", как залогу сохранения культурного достояния. В данном случае под управлением понимается распределение обязанностей, использование, контроль и регулирование и жизнеспособность существующих структур. Исходя из этого, основное внимание будет обращено на следующие вопросы:

    - разработка "национальной стратегии" адекватного управления и сохранения культурного достояния,

    - оценка существующих программ и потребностей на национальном, региональном и местном уровнях,

    - программа гармонизации существующих стандартов сохранения и управления национальным достоянием,

    - формулирование и выполнение программ институционного развития и образования/обучения, и

    - развитие информационных систем, систем мониторинга и оценки.

    Национальный фонд сохранения и управления культурным достоянием (10,0 миллионов долларов США от доноров). Фонд выполнит роль инструмента, посредством которого будет осуществляться краткосрочное финансирование важной деятельности. Эта деятельность может быть связана с пилотными операциями, выполнением межрегиональных программ и развитием межрегионального сотрудничества, финансированием деятельности на местах и т.д. Нормы и правила, определяющие распределение, использование, контроль и ревизии фондов, должны быть выработаны еще до одобрения этой компоненты. Этот фонд может быть оформлен как "окно" в Национальном фонде уменьшения загрязнения (НФУЗ) и может управляться штатом НФУЗ. Фонд может также быть увеличен и пополнен за счет международных доноров (как двусторонних, так и многосторонних).

    Правительство согласилось продолжить подготовку настоящего раздела и обеспечит необходимую институционную поддержку участия всех затрагиваемых министерств и ведомств. В особенности это касается Министерства культуры. Из информации, полученной от МООСПР, можно выделить три направления:

    Первое. Большинство программ в области охраны окружающей среды тесно связано с возможностями сохранения важнейших культурных ценностей. В частности, посредственные или неадекватные программы в области контроля за загрязнением окружающей среды окажут значительное влияние на истощение физических ресурсов, которые общество хотело бы сохранить для нынешнего и будущих поколений.

    Второе. Так как сам термин "культурное наследие" используется здесь в предположении включения в его значение мест археологических раскопок, культовых мест и связанной экономической деятельностью (например, зависимость индо-тибетской медицины от адекватной политики по сохранению и управлению биоразнообразием) - все зависит от таких природных ресурсов, как земля, лес, вода и растительность управление природными ресурсами оказывает огромное влияние на возможности сохранения вышеперечисленных ценностей.

    Третье. Программа действий в области окружающей среды должна содержать значительный раздел, посвященный роли этих ценностей и тому, как проекты по охране окружающей среды и природных ресурсов влияют на сохранение и управление этими ценностями.

    Банк согласился оказать помощь Правительству при подготовке вышеперечисленных задач. Проект документа, подлежащий обсуждению, был подготовлен во время настоящей миссии и представляет основу для следующей миссии, которая, как ожидается, будет в ноябре-декабре 1993 года. В это время эксперт Банка по сохранению и управлению культурным наследием посетит Российскую Федерацию и окажет помощь по окончательной доработке данного раздела.

    22. (f) Национальный фонд уменьшения загрязнения (50 миллионов долларов США). Создание этого фонда Правительство считает первоочередной задачей. При подготовке к началу работы консультантов, которых будет выбирать фонд "Ноу-Хау" Великобритании, миссия определила ряд ключевых вопросов, которые необходимо решить на правительственном уровне на первых этапах программы работы консультантов. Эти вопросы перечислены в Приложении I. Было решено, что консультанты проведут семинар с ключевыми должностными лицами Правительства вскоре после своего назначения для обсуждения этих вопросов, а также предложенных ими рабочей программы и подхода. Время проведения этого семинара должно совпадать с приездом представителей Банка, которые работали над этим разделом, возможно, в середине ноября 1993 года. Фонд "Ноу-Хау" Великобритании заверил миссию, что о выборе консультанта будет сообщено до 22 октября 1993 года, а их работа в России начнется в начале ноября 1993 года.

    23. МООСПР согласно создать межведомственную рабочую группу, которая будет тесно сотрудничать с консультантами в течение всего периода выполнения задания. Миссия приняла к сведению, что при переговорах с местными и иностранными финансовыми организациями ими была выражена значительная заинтересованность в таком Фонде, и уже определен ряд проектов для потенциального финансирования. Была также упомянута возможность использования специального "окна" в Фонде для предоставления займа на проект по использованию попутного газа для региона Пуры в Западной Сибири, а также использования специальных "окон" для проектов GEF по озоноразрушающим веществам и уменьшению парникового эффекта от газовых выбросов.

    24. (g) Группа подготовки и управления проектом (PPIU) ($ 2,5. млн). Было достигнуто соглашение о создании PPIU, его роли в управлении проектом и его внутренней структуре (Приложение II). Было решено, что основная роль PPIU заключается в способствовании подготовки и осуществления Проекта технической помощи по управлению окружающей средой. В этом отношении PPIU будет отвечать за использование и учет фондов Всемирного банка и GEF, и за координацию различных технических спектров проекта. В его функции также входит обработка, координация и распространение информации об опыте, полученном при реализации разделов Проекта. Важной задачей будет также координация деятельности нескольких доноров. PPIU будет также отвечать за выполнение правовых требований международных финансирующих организаций (в основном, Всемирного банка), включая поставки, выплаты, учет, ревизии и составление отчетов. PPIU должен поэтому действовать в соответствии с процедурами этих ведомств.

    25. Ввиду того, что технические работы будут осуществляться техническими группами, созданными для этой цели в МООСПР и в других министерствах, PPIU будет отвечать за координацию работы этих групп и обеспечивать их специалистами на контрактной основе. PPIU будет также отвечать за потоки информации к и от технических групп и доноров.

    26. PPIU будет отвечать за заключение контрактов со всеми консультантами и экспертами на национальном и региональных уровнях как с частными лицами, так и с фирмами. Юридическое лицо, к которому относится консультант или эксперт, будет отвечать за его техническую деятельность, но руководить контрактом будет PPIU.

    27. PPIU будет также отвечать за закупку оборудования в соответствии с инструкциями международных финансовых организаций. Сюда будет также относиться закупка оборудования для технических групп и для региональных групп управления проектом. Такие закупки будут производиться через фирмы консультантов и экспертов, а также по отдельным контрактам на международной конкурсной основе.

    28. PPIU будет отвечать за все финансовые аспекты проекта, включая открытие и ведение специальных счетов, руководство контрактом, выплаты по контрактам, реализацию аккредитивов, организацию выплат международным финансовым органам, организацию и ведение учета, организацию ревизий в тех случаях и тогда, когда это необходимо. PPIU будет также отвечать за отчеты о завершении проекта, которые будут требоваться международными финансовыми органами.

    29. Были согласованы проекты бланков для заключения контракта со штатом PPIU и для отдельных экспертов и перечень оборудования, необходимого PPIU.
    

    Следующие шаги:

    Со стороны Банка:          Одобрение контрактных форм
                               (срок: 25 октября 1993 года)

    Со стороны МООСПР:         Подписание контракта с выбранным
                               директором PPIU
                               (срок: 28 октября 1993 года)

    Со стороны директора PPIU: Начало приема  на работу и подписа-
                               ние контрактов со штатом, открытие
                               специального счета
                               (срок: 29 октября 1993 года)

    30. В своей деятельности PPIU будет опираться на поддержку фирмы по управлению проектом, услуги которой будут предоставляться в два этапа. Этап 1, включающий начало работы и подготовительную фазу, будет продолжаться примерно шесть месяцев и потребует значительной помощи на протяжении шести месяцев. После того как штат PPIU познакомится с управлением проектами и процедурами Всемирного банка по закупкам и оплатам, помощь может предоставляться на меньшем уровне фазы 2 - реализации. Метод выбора фирмы по поддержке управления проектом был согласован, так же как и письма-приглашения и технические задания. Для назначения будет использована стандартная форма контракта Всемирного банка. Письма-приглашения будут подготовлены в кратчайшие сроки.
    
    Следующие шаги:

    Со стороны МООСПР:         Согласование короткого списка фирм
                               для приглашения
                               (срок: 22 октября 1993 года)

    Со стороны директора PPIU: Предложения по приглашению, начало
                               процесса отбора
                               (срок: 25 октября 1993 года)

                               Представление Банку проекта
                               обсужденного контракта
                               (срок: 30 ноября 1993 года)

    Со стороны Банка:          Одобрение проекта контракта перед
                               его подписанием
                               (срок: 10 декабря 1993 года)
                               Начало работы службы советов по уп-
                               равлению проектом
                               (срок: 13 декабря 1993 года)

    31. Обеспечение: За время визита миссии была достигнута договоренность об оплате Всемирным банком большинства необходимых услуг фирм экспертных и консалтинговых для разделов Программы. Большинство проектов технических заданий для отдельных экспертов и консалтинговых фирм будут подготовлены миссией к середине ноября и будут направлены в PPIU для распространения и замечаний. В связи с большим временным интервалом между рассылкой приглашений консультантам и подписанием с ними контрактов первые письма с приглашениями будут подготовлены PPIU ко времени одобрения проекта в середине января 1994 года.
    
    Следующие шаги:

    Со стороны Банка:          Завершение подготовки необходимых
                               проектов ТЗ
                               (срок: 17 ноября 1993 года)

    Со стороны PPIU:           Распространение проектов для замеча-
                               ний
                               (срок: 30 ноября 1993 года)
                               Представление в Банк пакетов пригла-
                               шений
                               (срок: 15 января 1994 года)

    Со стороны Банка:          "Отсутствие возражений"
                               (срок: 30 января 1994 года)

    Со стороны PPIU:           Выпуск первых писем-приглашений
                               (срок: 15 февраля 1994 года)

    32. Были выполнены общие оценки необходимого оборудования для большинства разделов, финансируемых Всемирным банком. Часть подробных перечней была подготовлена, остальные будут подготовлены либо к, либо во время одобрительной встречи. Была начата работа по составлению перечня необходимой вычислительной техники. Оборудование, необходимое для исследований и др., будет включаться в контракты с консультантами. Большие количества, где возможно, будут группироваться и, в зависимости от стоимости, будут приобретаться либо через систему международной торговли, либо на международной конкурсной основе.
    
    Следующие шаги:

    Со стороны Банка:          Предоставление PPIU полных перечней
                               с предложениями необходимого обору-
                               дования и приблизительными оценками
                               стоимости,  вместе  с  предлагаемым
                               графиком закупки и последующих необ-
                               ходимых действий
                               (срок: 15 ноября 1993 года)

    Ст стороны PPIU:           Обсуждение и согласование перечней и
                               графиков с техническими группами и
                               управляющими региональными проектами
                               (срок: 15 января 1994 года)

    Со стороны Банка:          Соглашение об окончательных перечнях
                               первой очереди, методах приобретения
                               и документации
                               (срок: 30 января 1994 года)

    33. Налоги и пошлины: В настоящее время Правительство взимает пошлину и налог на добавленную стоимость со всего импортируемого оборудования, которые, например, для компьютеров составляют до 38% базовой цены. Была достигнута договоренность, что и Банк, и МООСПР рассмотрят, какие шаги следует предпринять для снижения размера или полного освобождения проектов от пошлин и налогов.

    34. Специальный счет: Три российских коммерческих банка ("Банк С.-Петербург", "Оптима банк" и "Империал" (Югорский) банковский консорциум) рассматриваются с точки зрения открытия специального счета для управления фондами ФПП, которые были авансированы Проекту технической помощи по управлению окружающей средой. В настоящее время ведутся переговоры по условиям предоставления банками услуг и будет выбран тот банк, который предложит наиболее приемлемые ставки. Размер фондов, утвержденных в рамках ФПП, составляет 460000 долларов США.

    

D. Разделы, которые будут финансироваться из
Глобального экологического фонда

    35. Раздел основной Программы по управлению природными ресурсами и биоразнообразию (25 миллионов долларов США)

    Миссия достигла значительного прогресса в области основной деятельности по разделу Управления природными ресурсами и биоразнообразием (УПРБ). Раздел УПРБ состоит из трех подразделов: Стратегия биоразнообразия для Российской Федерации (СБР); Немедленная помощь охраняемым территориям (НПОТ); и Управление природными ресурсами озера Байкал (УПРОБ). Все три подраздела, вероятно, будут поддержаны Глобальным экологическим фондом.

    Откорректированная документация миссии была переведена на русский язык и обсуждалась с правительством по возвращении из поездки на озеро Байкал. Была достигнута договоренность с администрацией Читы, Иркутска и Бурятии о структуре программы. В результате этой деятельности в начале декабря будет представлена первая подробная документация по проекту на русском языке.

    Каждый из перечисленных подразделов также подвергался техническому пересмотру, хотя ряд проблем, связанных с вопросами организационными и выполнения, еще предстоит решить. Стратегия биоразнообразия была признана важной инициативой. Разработанные региональные и межрегиональные инициативы по разделу Байкала также всецело поддерживаются. Был подготовлен список вопросов к обсуждению, содержащий обоснование для предлагаемых организационных структур. Под руководством заместителя Министра Амирханова будет создана техническая группа для работы над составляющими подразделов биоразнообразия и охраняемых территорий. Для подраздела по Байкалу планируется организационно связаться с Министром, как председателем Комиссии по Байкалу, а также создать во всех трех регионах группы по управлению проектом. В свою очередь, в Москве будет оказываться поддержка Исполнительному секретарю Комиссии по Байкалу. Поскольку у Комиссии по Байкалу нет никакого механизма выполнения проекта на региональном уровне, соглашение по выполнению межрегионального проекта не могло быть достигнуто. Миссия рекомендует Министерству изучить вопрос создания в подходящем регионе межрегиональной целевой группы, которая взяла бы на себя вопросы выполнения именно межрегиональных компонентов проекта по Байкалу.

    Обсуждались и другие вопросы, имеющие отношение к проекту, такие, как элементы дальнейшей подготовки и поддержки РРА в рамках GEF. Было предложено, что РРА будет финансировать (600000 долларов США) создание структур организационной и выполнения, поскольку создание таких механизмов является этапом подготовки реализации проекта. Поскольку финансовой поддержки от GEF не ожидается до середины 1994 года, фонды РРА помогут осуществить ключевые подготовительные мероприятия так же, как и первые шаги по реализации стратегии биоразнообразия (включая базовый учебный семинар) и первые шаги стратегии управления природными ресурсами озера Байкал. Эта деятельность позволит приступить к ускоренному выполнению проекта сразу после его формального утверждения, так как она является основой, обеспечивающей определение дальнейшей работы над другими составляющими проекта.

    Во время поездки в район озера Байкал миссия впервые посетила Читинскую область, где руководители администрации и технические специалисты выразили поддержку основной линии проекта, а также желание участвовать в региональных и межрегиональных работах, уже поддержанных в Иркутске, Бурятии и федеральной администрацией.

    Миссией был также рассмотрен окончательный проект технического задания для японского гранта, фонды которого становятся доступными для планирования и исследования возможностей экологического туризма. Комплект документов по этому гранту, необходимых Банку для исполнения, также обсуждался и был согласован с Министерством, и формальная правительственная подпись под обращением к Банку сейчас ожидается. Эта инициатива является составной частью программы по озеру Байкал и была включена как деятельность, связанная с одобренными региональными работами.

    Была рассмотрена смета технической помощи охраняемым территориям и было достигнуто соглашение по подробному перечню поставок как системе заповедников, так и национальных парков.

    Специальные работы по проекту будут подготовлены для включения в декабрьскую документацию GEF, в которой найдет отражение важность взаимоотношений между управлением природными ресурсами и традиционными видами деятельности местного населения. Для региона озера Байкал это будет взаимоотношение сохранения биоразнообразия и эксплуатации ряда медицинских заводов.
    
    Следующие шаги:

    Со стороны Банка:          Оформление подробной документации
                               по УПРБ
                               (срок: декабрь 1993 года)
                               Подготовка документов PPA для GEF их
                               последующего согласования
                               с Правительством
                               (срок: декабрь 1993 года)

    Со стороны Министерства:   Утверждение правительством соглаше-
                               ний по реализации японских грантов
                               (срок: как можно скорее). Рассмотре-
                               ние проектной документации и перес-
                               мотр организационных аспектов
                               (срок: конец декабря 1993 года)
                               Подписание официальных соглашений с
                               PPA GEF
                               (срок: конец декабря)

Е. Сводка фондов, уже проведенных через Всемирный
банк для управления окружающей средой в России

    36. Ниже приводится перечень источников финансирования, которые уже были одобрены экологическим сектором в России под покровительством Всемирного банка:

    Деятельность                                          Сумма ($)

1. Аванс от GEF на подготовку проекта,
связанного с озоноразрушающими веществами                  500,000

2. Грант GEF по разработке стратегии и плана
инвестиций по уменьшению выбросов газа, об-
разующего парниковый эффект, для отрасли до-
бычи природного газа                                       3,200,000

3. Аванс от GEF на подготовку проекта по би-
оразнообразию и защите природы раздела Про-
граммы                                                     600,000

4. Грант Японии на подготовку плана экологи-
ческого туризма для озера Байкал                           600,000

5. Аванс ФПП для Проекта технической помощи
по управлению окружающей средой                            460,000

Всего                                                      5,360,000

F. Возможные будущие гранты GEF для России

    37. Для целей планирования важно рассмотреть возможные ресурсы, которые могут стать доступными для России в результате второго раунда финансирования со стороны GEF. В настоящее время перечень тем и размеры финансирования могут рассматриваться только предварительно.

    Деятельность                                     Сумма ($ млн.)

1. Инвестиции в проект, связанный с озоно-
разрушающими веществами                                    60

2. Раздел биоразнообразие и охрана природы
Программы                                                  25

3. Инвестиции в проект уменьшения выбросов
газа, вызывающего парниковый эффект                        100

4. Уменьшение загрязнения международных
водных путей                                               25

Всего                                                      210

G. График оформления Проекта Всемирным банком

    38. В том случае, если Фонд "Ноу-Хау" Великобритании уложится в существующий график набора консультантов для подготовки раздела по Национальному фонду уменьшения загрязнения, планируется провести одобрение предложенных разделов Программы начиная с середины января 1994 года. В соответствии с этим графиком, утверждение Советом Директоров Банка возможно к концу мая 1994 года.

Н. Последующие шаги, предшествующие одобрительной встрече

1. Завершение подготовки финансового плана                 В.Б.

2. Подготовка проектов меморандума о взаимо-
понимании между PPIU и региональными/нацио-
нальным агентствами по выполнению раздела
Программы                                                  PPIU

3. Проект министерского приказа о создании
региональных групп/рабочих групп по выполне-
нию проекта                                                МООСПР/
                                                          PPIU

4. Доработка ТЗ для региональных управляющих
проектами и местных экспертных групп, так же
как и ТЗ на разделы Проекта                             В.Б./МООСПР/
                                                          PPIU

5. Полностью функционирующая PPIU                            МООСПР/
                                                            PPIU

6. Уточнение вопроса об освобождении проекта
от уплаты пошлин и НДС                                     В.Б./PPIU


                                                          Таблица I

Россия: проект технической помощи по
управлению в области окружающей среды

+------------------------------------------------------------------+
¦Раздел проекта                  ¦ Финансовый план ($ млн.)        ¦
¦                                +---------------------------------¦
¦                                ¦Всемирный ¦  Другие   ¦   Всего  ¦
¦                                ¦банк      ¦  доноры   ¦          ¦
+------------------------------------------------------------------+
(А) Разделы технической помощи

1. Раздел институционный и
   политики

1.1 Поддержка политики и регу-
     лирования                   12,5       -           12,5

1.2 Экологическая эпидемиология  11,0       -           11,0

1.3 Обучение по оценке окружаю-
    щей среды                    -          2,5         2,5

1.4 Развитие людских ресурсов и
    обучение                     -          3,5         3,5

1.5 Пилотные демонстрационные
    проекты

1.5.1 Хабаровск                  -          1,5         1,5

1.5.2 Нижний Тагил               -          5,0         5,0

1.5.3 Новокузнецк                -          3,0         3,0

1.5.4 Мурманск                   -          2,5         2,5

2. Раздел по управлению качест-
   вом воздуха                   -          7,0         7,0

3. Раздел по управлению качест-
   вом воды                      13,5       6,0         19,5

4. Раздел по управлению опасными
   отходами                      8,0        4,0         12,0

5. Раздел по биоразнообразию и
   охраны окр. среды             -          25,0        25,0

6. Сохранение и управление
   культурным наследием          2,5        (10,0)*     12,5

Всего техническая помощь         47,5       70,0        117,5

(В) Национальный фонд уменьшения
    загрязнения                  50,0       (20.0)*     70,0

(С) Группа подготовки и реализа-
    ции проекта                  2,5        -           2,5

Итого                            100,0      90,0        190,0

---------------

    * ( ) Сумма непостоянная для "фондов".

Project Organisator

                            +---------+
                            ¦MEP   NR ¦
                            +---------+
                            CIP  ¦
             +----------+   +---------+
             ¦CONSULTAN ¦   ¦  PPIU   ¦
             ¦GROUP     +---¦         ¦
             +----------+   +---------+
                             ¦   ¦   +---------------------+
                     +---------+ ¦ +------+  +------+  +------+
   +-----------------¦TECHNICAL¦ ¦ ¦DONOR ¦  ¦DONOR ¦  ¦DONOR ¦
   ¦           ¦     ¦ EXPERTS ¦ ¦ ¦      ¦  ¦      ¦  ¦      ¦
   ¦           ¦     +---------+ ¦ +------+  +------+  +------+
   ¦           ¦             ¦   ¦
   ¦+----------+-------------+---+---------------------------+
 +-------+ +--------+ +--------+ ¦ +--------+ +--------+ +--------+
 ¦TECH.  ¦ ¦TECH.   ¦ ¦TECH.   ¦ ¦ ¦TECH.   ¦ ¦TECH.   ¦ ¦TECH.   ¦
 ¦GROUP  ¦ ¦GROUP   ¦ ¦GROUP   ¦ ¦ ¦GROUP   ¦ ¦GROUP   ¦ ¦GROUP   ¦
 +-------+ +--------+ +--------+ ¦ +--------+ +--------+ +--------+
   ¦           ¦                 ¦     ¦          ¦          ¦
  ++-----------+-----------------+-----+----------+---------+¦
+---------+ +-------+ +--------+ ¦ +--------+ +--------+ +--------+
¦         ¦ ¦       ¦ ¦        ¦ ¦ ¦TECH.   ¦ ¦TECH.   ¦ ¦TECH.   ¦
¦RPM      ¦ ¦RPM    ¦ ¦RPM     ¦ ¦ ¦CONSULT ¦ ¦CONSULT ¦ ¦CONSULT ¦
¦         ¦ ¦       ¦ ¦        ¦ ¦ ¦FIRM    ¦ ¦FIRM    ¦ ¦FIRM    ¦
+---------+ +-------+ +--------+ ¦ +--------+ +--------+ +--------+
     ¦        ¦          ¦       ¦
   +-+--------+----------+-------+
+--------+ +--------+ +--------+
¦  TECH. ¦ ¦  TECH. ¦ ¦  TECH. ¦
¦COMSULT ¦ ¦COMSULT ¦ ¦COMSULT ¦
¦  FIRM  ¦ ¦  FIRM  ¦ ¦  FIRM  ¦
+--------+ +--------+ +--------+
  ¦  ¦  ¦    ¦  ¦  ¦    ¦  ¦  ¦
 +-------+  +-------+  +-------+
 ¦E¦¦E¦¦E¦  ¦E¦¦E¦¦E¦  ¦E¦¦E¦¦E¦
 +-++-++-+  +-++-++-+  +-++-++-+

PPIU

"Start UP and Prep" paase - 6 months

                           +--------+
          +----------------¦DIRECTOR+----------------+
          ¦                +--------+                ¦
    +---------+             ¦     ¦             +--------+
    ¦TECHNICAL¦             ¦     ¦             ¦PROJECT ¦
    ¦EXPERT   ¦             ¦     ¦             ¦FIRM    ¦
    +---------+             ¦ +-------------+   +--------+
       +--------------------+ ¦DEP. DIRECTOR¦
    +-----+     +-----+       +-------------+
    ¦COO  ¦     ¦INFO ¦      +-----------+
    +-----+     +-----+  +-------+    +----------+
                         ¦ ACCTS ¦    ¦PVOC/CONS.¦
                         +-------+    +----------+

Jmplementation paase - 4 years

                           +---------+
           +---------------¦DIRECTOR +-------------+
           ¦               +---------+             ¦
      +---------+           ¦+-----+¦         +--------+
      ¦TECHNICAL¦           ¦¦ASSIS¦¦         ¦PROJECT ¦
      ¦EXPERTS  ¦           ¦+-----+¦         ¦        ¦
      +---------+           ¦       ¦         +--------+
       +--------------------+       +-------+
    +------+        +----+           +------------+
    ¦LOO   ¦        ¦INFO¦      +----¦DEP.DIRECTOR+---+
    +------+        +----+      ¦    +------------+   ¦
    +------+        +------+ +----+  +----+ +------ +------+
    ¦ASSIST¦        ¦ASSIST¦ ¦DISS¦  ¦ACCT¦ ¦PROC¦  ¦EXPERT¦
    +------+        +------+ +----+  +----+ +----+  +------+

Российская Федерация:
Проект по оказанию помощи по контролю
за окружающей средой.
Охрана культурного наследия*

_______________

    * Понятие "культурное наследие", "культурный капитал" и "культурные блага" здесь подразумевают одно и то же. Это включает здания и музеи, археологические раскопки и записи, библиотеки и древние рукописи, исторические поселения, архивы и другие составляющие национального достояния. Слово "капитал" употребляется для того, чтобы подчеркнуть следующие положения: товары и услуги в принципе должны существовать дольше одного периода, необходимы уход и сохранение, процесс принятия решений должен фокусироваться на том, как данная форма капитала возобновляется и как она истощается.

    

Круг задач

Обзор

    1. Охрана культурного наследия и контроль за ним являются важной государственной задачей в Российской Федерации. В то время, как высокопоставленные политики пытаются улучшить управление традиционными формами капитала (например, финансовым, материальным и человеческим), все больше внимания обращается на иные формы капитала: природный капитал (природные ресурсы и экологические товары и услуги*), институционный капитал (администрация, управление и законодательство) и культурный капитал (материальные и нематериальные проявления знания, традиции и верования).

_______________

   * Термин "окружающая среда" часто употребляется для обозначения этих природных ресурсов и услуг. Чистый воздух и вода, живописные виды, национальные парки и т.д. являются примерами этих товаров и услуг.


    2. Некоторые исследования показывают, что продуктивность и эффективность всех этих форм капитала непосредственно связаны и что в случае, если стабильность является важным фактором развития, необходим баланс между всеми формами капитала. Таким образом, достижение высоких темпов развития за счет оскудения какой-либо формы капитала может привести к кратковременной выгоде, которую невозможно поддерживать в течение какого-либо длительного времени. В таком случае высокопоставленные политики не могут не обратить внимание на взаимосвязь между этими формами капитала (например, уровень взаимодополняемости и взаимозаменяемости, продуктивность). Загрязнение почвы в сельском хозяйстве является хорошей иллюстрацией данного положения: в то время как можно увеличить производительность, а с ней и продуктивность финансового и материального капитала, истощение земельных ресурсов может существенно ограничить продуктивность этих форм капитала в будущем.

    3. То, насколько экономика способна сохранять свой культурный капитал (наследие), не зависит от того, что происходит с другими формами капитала. Например, крупный финансовый капитал, накопленный государством, можно вложить в сохранение культурного наследия и управление им. Также то, как другие формы капитала вкладываются, используются и управляются - например, строительство крупных плотин, развитие индустриальных зон и иных городских центров, возрастающий уровень загрязнения, происходящий из-за концентрации капитала в некоторых секторах экономики, - негативно повлияет на количество и качество культурного капитала. Большинство исследований в области культурного капитала показывают, что существует обратное соотношение между способностью поддерживать адекватный уровень (и качество) культурного капитала и неэффективностью политики управления экологическими и природными ресурсами как в городе, так и в сельской местности.

Культурные ценности России: краткое обозрение

    4. Россия всегда славилась богатством и разнообразием своего искусства и архитектуры. Оно отражает экономическую, социальную и политическую историю страны. Около 90000 памятников включены в официальный список объектов национального достояния государства, лишь 5 или 10 процентов из которых находятся в хорошем состоянии и используются в соответствии с правилами.

    5. Хотя многие исследования русского искусства традиционно начинаются с введением на Руси христианства в конце Х столетия, этому предшествовал долгий период экспериментирования в области искусства. Данный период подвергается постоянному переосмыслению, по мере того как появляются и анализируются новые свидетельства, полученные в ходе археологических раскопок. Во время Х и XI веков Россия являлась частью двух мировых империй, каждая из которых оставила свой след в ее культуре. В средние века получили особое развитие такие важные города и крупные религиозные центры, как Новгород и Суздаль. Они известны своей впечатляющей архитектурой церквей и дворцов. В XV столетии на первое место выходит Москва, чье лидерство сохранилось и по сей день.

    6. С начала эпохи перемен в России, связанной с именем Петра Великого, и до конца XIX века доминируют культурные ценности и художественные вкусы Западной Европы. Однако в течение XIX столетия проявилась своего рода реакция отторжения на доминирование иностранной культуры, что послужило причиной возросшего интереса к национальным традициям. Начало ХХ века связывается в искусстве с важными новыми тенденциями в области живописи, скульптуры, театра и архитектуры.

    7. Говоря о классификации культурных ценностей, их можно условно разделить на четыре основные группы: памятники архитектуры мирового значения, памятники архитектуры союзного значения, памятники республиканского значения и памятники местной важности. В дополнение к этому можно выделить три объекта, имеющих международную культурную ценность, как то: исторический центр Санкт-Петербурга и связанные с ним памятники архитектуры, погост в Кижах, а также ансамбль Кремля и Красную площадь в Москве. В 1992 году еще один объект - историко-архитектурный ансамбль Новгорода - был рекомендован к внесению в список культурных ценностей всемирного значения.

    8. Необходимо отметить, что многие археологические находки, обнаруженные в России, остались известны лишь очень узкому кругу людей. Среди наиболее значительных таких находок можно выделить Соловецкий комплекс, где были открыты человеческие поселения, датируемые ранним периодом эпохи мезолита. Большинство поселений доисторического периода датируются третьим тысячелетием до нашей эры, когда строились деревни, культовые памятники и ирригационные системы. Эти археологические открытия позволили проследить историю изменения климата во времени по переменам, произошедшим с береговой линией и растительным миром. Среди прочих мест раскопок можно назвать Кефарское и древнюю аланскую столицу.

    9. Кроме этого в России существует огромное количество исторических поселений, способных привлечь множество туристов. В списке национального культурного достояния фигурирует около 150 таких поселений. Недавнее исследование, финансированное организацией ОДА, показало целесообразность включения в этот список еще 100 городов.

    10. Являясь одним из достояний государства, эти исторические поселения требуют капиталовложений для их содержания и сохранения. Потенциальную опасность для их сохранения в период перехода к рыночной экономике может представлять недостаток внимания к этим городам.

    11. Российские музеи располагают одними из самых древних в мире коллекций искусства. Эрмитаж известен богатством своих хранилищ, насчитывающих более 3 миллионов объектов от материалов археологических раскопок до керамических изделий из монет, вооружения, картин и скульптур. Из всего этого выставлено лишь 15000 экспонатов. Имеется также и много других музеев важного значения, некоторые из которых были созданы на базе дворцов: все они имеют чрезвычайно ценные коллекции. Музейные работники озабочены состоянием условий, существующих в музеях. ЮНЕСКО финансировала проведение технико-экономического обоснования для Эрмитажа, которое все еще продолжается. Предварительные результаты показывают, что среди насущных проблем могут быть названы содержание музеев, финансовое планирование и управление музеями.

    12. Не меньшее значение имеют и российские архивы. Утверждают, что они находятся под угрозой исчезновения из-за неправильного обращения с ними ранее. Российским архивам оказывалась помощь со стороны Библиотеки Конгресса США.

Некоторые экономические характеристики
культурного наследия

    13. Существует несколько факторов, характеризующих культурное наследие и связанных с экономикой, которые достойны упоминания. Эти факторы являются своего рода вызовом для людей, ответственных за принятие решений, особенно в области создания прочной базы, обеспечивающей сохранение культурных ценностей, и организации управления.

    14. Во-первых, культурному наследию требуется значительный период созревания, прежде чем оно станет вполне зрелым и готовым к "потреблению" различными слоями общества. Таким образом, чтобы в результате получить прекрасный музей, бывает необходимо ждать несколько столетий, добиваясь в течение этого времени эффективного управления и развивая способность к предвидению.

    15. Во-вторых, для управления культурным наследием могут в некоторых случаях потребоваться очень дорогостоящие программы (определяемые в более широком смысле). В частности, управление часто требует специализированных знаний (человеческий капитал), которые не всегда имеются в наличии, когда они необходимы. В некоторых случаях адекватное управление требует дорогостоящего и сложного оборудования и инфраструктуры (материальный капитал). Это особенно важно при сохранении музеев, церквей/соборов и древних рукописей.

    16. В-третьих, культурное наследие часто уникально по своей природе. В большинстве случаев предметы культурного достояния существуют в единственном экземпляре (невозможно найти две одинаковые картины, равные по ценности). При этом возникают сложные вопросы, касающиеся ресурсов, необходимых для сохранения и управления этими ценностями.

    17. В-четвертых, культурный капитал постоянно подвергается угрозе обеднения. Другими словами, каждый его аспект (почти всегда) представляет собой "исчезающий вид". Из этого вытекает, что деятельность, связанная с управлением, может требовать распространения на крупные пространства, если от нее ожидается значительный положительный эффект.

    18. В-пятых, культурный капитал чаще всего "невидим". Программы, имеющие частичный характер или покрывающие лишь часть культурного достояния, могут оказаться малоэффективными. По причине этой "невидимости" многие предметы культурного наследия не управляются должным образом. Люди, ответственные за принятие решений, имея альтернативу "все или ничего", в большинстве случаев останавливаются на последнем.

    19. В-шестых, культурное наследие часто не имеет выхода на торговый рынок. Но даже если бы оно было представлено на нем, цены, по которым продаются и покупаются предметы культурного наследия, редко отражают подлинную ценность их для общества. Конечно, это не распространяется на каждый предмет культурного наследия, ибо, в некоторых случаях, на рынках действует система, отражающая полную социальную ценность этих предметов для общества.

Экономическая политика и управление
культурным наследием

    20. Некоторые направления экономической политики, имеющие целью рост и развитие, оказывают значительное влияние на правительство или способность общества сохранять культурное наследие страны. Это влияние передается через важные изменения в использовании земли, распределении бюджета на национальном, региональном и местном уровнях, в международной торговле, во внешних последствиях загрязнения окружающей среды, а также в использовании и управлении природными ресурсами, в проведении различного рода экономических и социальных программ.

    21. Некоторые результаты направлений экономической политики являются непосредственными, в то время как другие могут носить косвенный характер, и по этой причине они часто игнорируются людьми, ответственными за принятие решений. Для культурного наследия применимы те же схемы, что и для программ, связанных с охраной окружающей среды. В целом, направления социально-экономических программ имеют некоторое отношение к распределению и использованию культурного капитала, и крайне необходима оценка этой политики в отношении ее влияния на сохранение и управление культурным наследием.

Организационные вопросы

    22. На национальном и местном уровнях существуют учреждения, ответственные за сохранение культурного наследия. На национальном уровне к таким учреждениям относятся Министерство культуры, Институт истории и материальной культуры, а также Общество истории и охраны культуры. Институт Специальных Программ является профессиональным практическим инструментом Министерства культуры, через который оно имеет дело с недвижимым наследием.

    23. Хотя в политике бывшего СССР охране культурного наследия уделялось большое внимание, в результате значительных политических перемен 90-х годов потребуется новое определение роли правительства, как и новые стратегии для удовлетворения потребностей и реализации программ по сохранению наследия.

    24. Одним из наиболее важных источников дохода по поддержанию культурного наследия является посещение археологических раскопок, исторических памятников и музеев России. Управление этим достоянием и новые программы, нацеленные на удовлетворение потребностей отдельных посетителей, должны включать новые подходы в области презентации, интеграции и финансирования.

    25. Россия не располагает безопасными природными и организационными условиями. Причина этого, главным образом, в управлении окружающей средой. Природные условия оказывают прямое влияние на культурное наследие. По мере увеличения загрязнения воздуха, воды и почвы происходит ухудшение состояния культурного наследия. По этой причине вмешательства, нацеленные на улучшение качества воздуха и воды также уменьшают совокупную стоимость программ по сохранению наследия.

    26. Юридическая неразбериха, неопределенность в экономике, инфляция и значительная нехватка средств являются угрозой благополучия культурного наследия России.

    27. Культурное наследие России является одним из самых больших достояний страны. Надлежащее использование этого наследия может внести большой вклад в рост национальной экономики, способствуя одновременно с этим социальной сплоченности. Поэтому огромное значение будут иметь направления политики и стратегии на повышение мощи и способности Российской Федерации в планировании, управлении и финансировании программ по сохранению достояния.

Культурное наследие и управление
окружающей средой

    28. Программа сохранения культурного наследия включена в Программу технического содействия охране окружающей среды (ЕМТАР) по трем основным причинам.

    29. Во-первых, политика по охране окружающей среды почти всегда имеет прямое влияние на способность сохранять крупнейшие элементы культурного наследия. В частности, посредственная или неадекватная политика в отношении контроля за загрязнением будут иметь значительное влияние на ухудшение состояния физических ценностей, которые общество желало бы сохранить для нынешнего и будущего поколений. В некоторых странах культурное достояние является единственным объектом страны для привлечения туризма и поэтому единственным источником возможного обмена с зарубежными странами. Если уровень загрязнения высок, то необходимы гигантские расходы на поддержание привлекательности этих объектов для туристов. В некоторых странах совокупные бюджетные расходы на уход за этими объектами составляют несколько сот миллионов долларов в год.

    30. Во-вторых, поскольку термин "культурное наследие", употребляемый здесь, объединяет собой археологические раскопки, священные места, а также связанную с ними экономическую деятельность (как, например, индо - тибетская медицина), причем все это зависит от природных ресурсов, как то: земли, леса, воды и растительности охрана окружающей среды оказывает огромное влияние на способность сохранения этого достояния. Это явилось одной из главных причин деятельности Службы по сохранению лесных массивов, по содержанию парков, памятников и т.д. Данная деятельность не распространялась, однако, на основные культурные места, прилегающие к национальным паркам, озерам, а также на другие места, связанные с культурным наследием страны.

    31. В-третьих, Программа по охране окружающей среды должна включать объяснение роли этих элементов культурного наследия, а также то, каким образом политика по управлению окружающей средой и природными ресурсами влияет на сохранение и управление этим достоянием.

Программа

    32. Программа включает три основных составляющих:

    Поддержка в выработке и проведении политики. Данная составляющая включает оценку существующих программ, оказывающих значительное воздействие на сохранение и охрану природного достояния. Примерами таких программ является использование земли в городских и сельских местностях, бюджетная политика в отношении ресурсов, предоставляемых музеям и исследовательским институтам, уход за церквами и священными местами, и т.д. К тому же ожидается, что данный проект послужит основой для формулировки адекватной программы, соответствующей социально-экономическим характеристикам культурного достояния (в отличие от других форм капитала).

    Организационное устройство и усиление управления и методов реализации. В соответствии с основными направлениями национальной программы эта составляющая будет уделять особое внимание "управлению" как главному элементу при сохранении культурного наследия. Управление в данном случае будет в основном фокусироваться на распределении, использовании, поддержании, контроле и регулировании, а также на жизнеспособности существующих структур. В частности, внимание будет уделено нижеследующим вопросам:

    - формирование "национальной стратегии" адекватного управления и сохранения культурных ценностей,

    - оценка существующих программ и потребностей на национальном, региональном и местном уровнях,

    - выработка окончательного варианта программы существующих стандартов управления и сохранения культурных ценностей,

    - разработка и внедрение программ по развитию исследовательских институтов и системы образования-обучения, а также развитие информационных систем, систем мониторинга и оценки.

    33. Анализ преимуществ вышеперечисленных мер и расчет их стоимости необходимы для наиболее эффективного использования фондов.

    Национальный фонд сохранения и управления культурными ценностями. Фонд будет представлять собой инструмент, через который будут оперативно осуществляться необходимые меры. Данные меры могут быть связаны с основной деятельностью, внедрением межрегиональных программ и развитием межрегиональной кооперации, финансированием деятельности на местах и т.д. Порядок и процедура, определяющие распределение, использование, контроль и аудит этих фондов, будут разработаны непосредственно перед одобрением настоящего проекта и началом его осуществления. Фонд также может быть увеличен или пополнен за счет международных вкладчиков (как многосторонних, так и двусторонних вкладчиков).

Подход и процедура

    34. С целью эффективного воплощения настоящей программы в жизнь необходимо принять в расчет следующие факторы:

    Разработка государственной стратегии, определяющей наиболее важные подходы и пути внедрения, оценку этих подходов и правила, непосредственно регламентирующие сохранение и управление культурным наследием, разработка плана действий.

    Подготовка и ввод в эксплуатацию международного пакета мер по сохранению культурного достояния Российской Федерации. Данный пакет мер явится не только платформой для достижения национального консенсуса по важнейшим вопросам, но также позволит людям, определяющим политику, разработать основные мероприятия для сохранения и управления культурным капиталом. Привлечение международных вкладчиков может помочь изыскать дополнительные источники финансирования национальных программ, представленных здесь.

    Определение порядка и процедуры, регламентирующих распределение и использование средств Национального фонда. По прошествии шести месяцев с начала проекта будет представлен соответствующий документ, который будет предметом переговоров Правительства Российской Федерации с представителями Всемирного Банка. На эту встречу планируется пригласить также некоторых других вкладчиков для достижения консенсуса в отношении распределения, пополнения и поддержания на определенном уровне средств Национального фонда.

    Подготовка документации, посвященной главным образом тем подходам и процедуре, которые определяют эффективность и выполнение задач и мер, связанных с сохранением и управлением культурными ценностями. Подобная документация послужит основой для разработки новой государственной политики в этой области, а также явится важным уроком в области подготовки законодательной базы и других не менее важных сферах, имеющих отношение к системе управления.

    Оценка эффективности существующих систем управления на национальном, региональном и местном уровнях. Оценка прольет свет на типы капитала, необходимого для того, чтобы способствовать улучшению ситуации, в частности, финансовых ресурсов, промышленного и прочего оборудования, состояния помещений, качества технической помощи, предоставляемого обучения и т.д. Указанная оценка будет главным вопросом в повестке дня межведомственного совещания, в ходе которого будет рассмотрено существующее положение, а также приняты к сведению некоторые рекомендации.

    35. По прошествии 12 месяцев с начала осуществления проекта все участники, работавшие на территории страны, а также те, кто занимался собственно разработкой программы, соберутся на встречу для обмена приобретенным опытом. Предполагается, что такая встреча предоставит возможность провести промежуточную оценку достигнутого, а также скоординировать действия.

    36. Ввиду потребности в квалифицированных кадрах, рекомендуется организовать несколько учебных курсов, позволяющих удовлетворить указанные потребности. Учебные программы могут проводиться как в национальной, так и в международной форме. Кроме того, представляется важным определить, какие именно профессиональные качества необходимы; рекомендуется сделать это на третьем году с начала осуществления проекта.

    37. Определенные финансовые средства могут быть направлены на финансирование местных и иностранных консультантов. Порядок и процедура найма и координации деятельности данных консультантов должны соответствовать идее проекта в целом.

Ресурсы и план проведения

    38. Полная стоимость осуществления данной части проекта ЕМТАР составит 9 миллионов долларов. Финансовые средства распределяются следующим образом:

    1,5 миллиона долларов выделяется на поддержку деятельности, связанной с разработкой стратегии и координации помощи;

    1 миллион долларов - на улучшение систем управления в области сохранения исторических и культурных ценностей, а также

    6,5 миллионов долларов составит специальный фонд, финансирующий программы по сохранению и управлению культурными ценностями, находящимися в критическом состоянии, а также проведение некоторых основных мер.

    

Редакция документа с учетом
изменений и дополнений
подготовлена юридическим
бюро